KOHTUJURISTI ETTEPANEK
JÁN MAZÁK
esitatud 20. oktoobril 2009(1)
Kohtuasi C‑310/08
London Borough of Harrow
versus
Nimco Hassan Ibrahim
ja
Secretary of State for the Home Department
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Ühendkuningriik)
Isikute vaba liikumine – Endise ühenduse töötaja pereliikmete elamisõigus – Laste õigus jätkata õpinguid vastuvõtvas liikmesriigis – Kolmanda riigi kodanikust ema õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis – Määruse (EMÜ) nr 1612/68 artikkel 12 – Direktiivi 2004/38/EÜ artikli 12 lõige 3 – Vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi koormamise vältimiseks piisavate vahendite puudumine
1. Antud asjas esitas Court of Appeal (England and Wales) (Civil Division) (Ühendkuningriik) Euroopa Kohtule EÜ artikli 234 kohase eelotsuse saamiseks kolm küsimust, mis puudutavad nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires(2) artikli 12 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 29. aprilli 2004. aasta direktiivi 2004/38/EÜ, mis käsitleb Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete õigust liikuda ja elada vabalt liikmesriikide territooriumil ning millega muudetakse määrust (EMÜ) nr 1612/68 ja tunnistatakse kehtetuks direktiivid 64/221/EMÜ, 68/360/EMÜ, 72/194/EMÜ, 73/148/EMÜ, 75/34/EMÜ, 75/35/EMÜ, 90/364/EMÜ, 90/365/EMÜ ja 93/96/EMÜ, tõlgendamist.(3)
2. Küsimused tõstatati Nimco Hassan Ibrahimi – varasemalt Ühendkuningriigis töötanud Taani kodanikuga abielus olev kolmanda riigi kodanik, kellel on Taani kodanikest koolis käivad lapsed –, ja London Borough of Harrow (Harrow haldusüksus Londonis; edaspidi „Borough”) vahelises vaidluses, mis käsitleb N. H. Ibrahimi õigust saada eluasemeabi Ühendkuningriigis. N. H. Ibrahim ja tema lapsed ei pea ennast ise ülal ja sõltuvad Ühendkuningriigis sotsiaalabist. Secretary of State for the Home Department (edaspidi „Secretary of State”) on kõnealuses kohtuasjas menetlusse astuja. Ühendkuningriigi õiguse kohaselt ei ole N. H. Ibrahimil õigust saada eluasemeabi, kui tal ei ole selles liikmesriigis elamise õigust vastavalt ühenduse õigusele. Court of Appeal soovib muu hulgas teada, kas N. H. Ibrahimil ja tema lastel on direktiivist 2004/38 või määruse nr 1612/68 artiklist 12 tulenev elamisõigus, ning kui jah, siis kas neil peab olema piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma kavandatud elamisperioodi ajal Ühendkuningriigi sotsiaalabisüsteemi, ja üldine ravikindlustus selles liikmesriigis.
I. Õiguslik raamistik
A. Ühenduse õigusnormid
3. Enne direktiivi 2004/38 alusel kehtetuks tunnistamist sätestas määruse nr 1612/68 artikkel 10:
„1. Sõltumata kodakondsusest on õigus asuda elama töötaja juurde, kes on ühe liikmesriigi kodanik ja kes töötab teise liikmesriigi territooriumil:
a) tema abikaasal ja nende järglastel, kes on alla 21‑aastased või ülalpeetavad;
b) töötaja ja tema abikaasa ülalpeetavatel sugulastel ülenevas liinis.
2. Liikmesriigid hõlbustavad ükskõik millise lõikes 1 nimetamata pereliikme riiki lubamist, kui ta on ülalnimetatud töötaja ülalpeetav või temaga koos elav ja samasse leibkonda kuuluv isik riigis, kust töötaja pärit on.
3. Lõigete 1 ja 2 kohaldamise eelduseks on, et töötajal on oma pere jaoks samasugune elamispind, mida peetakse piirkonnas, kus ta töötab, tavaliseks selle riigi kodanikest töötajate puhul; käesoleva sätte alusel ei tohi siiski teha vahet selle riigi kodanikest töötajate ja teistest liikmesriikidest pärit töötajate vahel.”
4. Määruse nr 1612/68 artikkel 12 sätestab:
„Teise liikmesriigi territooriumil töötava või töötanud liikmesriigi kodaniku lapsi, kes elavad selle riigi territooriumil, võetakse selle riigi üldhariduskooli, töö käigus toimuva väljaõppe kursustele ja kutseõppekursustele samadel tingimustel kui selle riigi kodanikke.
Liikmesriigid aitavad kaasa kõigile pingutustele, mille eesmärgiks on anda nendele lastele võimalikult head tingimused koolituses osaleda.”
5. Direktiivi 2004/38 artikli 12 „Pereliikmete elamisõiguse säilitamine liidu kodaniku surma või lahkumise korral” lõige 3 sätestab:
„Liidu kodaniku vastuvõtvast liikmesriigist lahkumise või surma tõttu ei kaota sõltumata kodakondsusest kuni õpingute lõpuni elamisõigust tema lapsed või vanem, kes lapsi tegelikult hooldab, kui lapsed elavad vastuvõtvas liikmesriigis ja on kantud õppimise eesmärgil õppeasutuse nimekirja.”
6. Direktiivi 2004/38 artikli 14 lõige 2 sätestab:
„Liidu kodanikel ja nende pereliikmetel on artiklites 7, 12 ja 13 sätestatud elamisõigus, kuni nad vastavad kõnealustes artiklites sätestatud tingimustele.”
B. Siseriiklikud õigusnormid
7. Ühendkuningriigi 2006. aasta sisserände-eeskirjade (Euroopa Majanduspiirkond) (Immigration (European Economic Area) Regulations 2006; edaspidi „2006. aasta sisserände-eeskirjad”) artikli 6 lõike 1 kohaselt tähendab Ühendkuningriigis elamise õigusega „kvalifitseeruv isik” Euroopa Majanduspiirkonna kodakondsusega isikut, kes on Ühendkuningriigis tööotsija, töötaja, füüsilisest isikust ettevõtja, majanduslikult sõltumatu isik või õpilane. Vastavalt 2006. aasta sisserände-eeskirjade artikli 19 lõike 3 punktile a võib eeskirjade kohaselt Ühendkuningriiki lubatud või riigis elamise õiguse saanud isiku Ühendkuningriigist välja saata, kui tal ei ole või enam ei ole sisserände-eeskirjade kohast elamisõigust.
8. Tulenevalt 1996. aasta eluasemeseadusest (Housing Act 1996) ning 2006. aasta eluaseme ja kodutusabi andmise eeskirjadest (Allocation of Housing and Homelessness (Eligibility) Regulations 2006) ei ole N. H. Ibrahimil õigust eluasemeabile, kui tal ei ole ühenduse õiguse alusel liikmesriigis elamise õigust.
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
9. N. H. Ibrahim on kolmanda riigi kodanik. Ta on abielus Taani kodaniku M. Yusufiga, kuid elab temast lahus. M. Yusuf saabus Ühendkuningriiki 2002. aastal ja töötas seal 2002. aasta oktoobrist 2003. aasta maini. Ajavahemikul 2003. aasta juunist kuni 2004. aasta märtsini sai M. Yusuf töövõimetushüvitist, kuid selle maksmine lõpetati, kui ta selle ajavahemiku lõppedes töövõimeliseks tunnistati. M. Yusuf lahkus seejärel peagi Ühendkuningriigist, kuid pöördus 2006. aasta detsembris sinna tagasi. Töötamise lõpetamise ja Ühendkuningriigist lahkumise vahepeal lakkas M. Yusuf olemast „kvalifitseeruv isik” 2006. aasta sisserände-eeskirjade artikli 6 alusel. M. Yusufi naasmisel Ühendkuningriiki 2006. aasta detsembris ei taastunud tema staatus „kvalifitseeruva isikuna”, kellel on Ühendkuningriigi õiguse alusel elamisõigus.
10. N. H. Ibrahim saabus Ühendkuningriiki immigratsioonivõimude loal 2003. aasta veebruaris, et ühineda oma abikaasaga. Neil on neli last, kes on kõik Taani kodanikud. 2007. aasta oktoobris olid nad vanuses üks kuni üheksa aastat. Kolm vanemat last saabusid Ühendkuningriiki oma emaga 2003. aasta veebruaris. Neljas laps sündis Ühendkuningriigis. Kaks vanemat last asusid peatselt pärast Ühendkuningriiki saabumist õppima riigikoolis ja jätkavad õpinguid riiklikus haridussüsteemis.
11. Pärast abikaasa lahkumist Ühendkuningriigist 2004. aastal hakkas N. H. Ibrahim temast lahus elama. Ta ei pidanud ega pea end ise ülal. Ta ei tööta ja sõltub igapäevaeluks hädavajalike väljaminekute tegemisel ja eluasemekulude maksmisel täielikult taotleja majanduslikku seisundit arvestavatest hüvitistest. Tal ei ole üldist ravikindlustust ja ta sõltub Ühendkuningriigi riiklikust tervishoiusüsteemist.
12. 2007. aasta jaanuaris taotles N. H. Ibrahim Borough’lt endale ja oma lastele kodutusabi. Borough leidis oma 1. veebruari 2007. aasta otsuses, et N. H. Ibrahimil puudub õigus saada eluasemeabi, sest kumbki abikaasadest ei elanud Ühendkuningriigis ühenduse õigusest tuleneva õiguse alusel. Borough’ ametnik, kelle pädevuses on lahendada uuesti läbivaatamise vaideid nende otsuste peale, millega jäetakse eluasemeabi taotlus rahuldamata, kinnitas läbivaatamismenetluse tulemusena oma 29. märtsi 2007. aasta kirjas Borough’ 1. veebruari 2007. aasta otsust samade põhjendustega. Läbivaatamise ajal M. Yusuf ei töötanud ning sõltus ja sõltub riiklikest hüvitistest.
13. N. H. Ibrahim esitas Borough’ otsuse peale kaebuse Clerkenwell and Shoreditch County Court’ile, kes rahuldas kaebuse 18. oktoobril 2007. aastal. County Court leidis muu hulgas, et N. H. Ibrahimi kahel vanemal kooliskäival lapsel on vastavalt määruse nr 1612/68 artiklile 12 õigus Ühendkuningriigis elada, et lõpetada oma haridustee, ja sellest tulenevalt on ka N. H. Ibrahimil kui neid lapsi tegelikult hooldaval vanemal tuletatud elamisõigus. Nimetatud kohus leidis samuti, et nende õigus Ühendkuningriigis elada ei ole seotud majandusliku sõltumatuse küsimusega.
14. Borough esitas County Courti otsuse peale kaebuse eelotsusetaotluse esitanud kohtule. Borough on seisukohal, et Euroopa Liidu kodanike ja nende pereliikmete liikmesriigis elamise õigust reguleerivad tingimused tulenevad üksnes direktiivist 2004/38. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul väidab Borough, et kahtlust ei ole selles, et N. H. Ibrahimil ja tema lastel ei ole õigust elada Ühendkuningriigis vastavalt eelkõige direktiivi 2004/38 artikli 12 lõikele 3, sest M. Yusuf lakkas olemast töötaja Ühendkuningriigis enne Ühendkuningriigist lahkumist 2004. aastal. Direktiiv 2004/38 ei ole jätnud mõjutamata määruse nr 1612/68 artiklit 12 ning sellel artiklil põhinevat kohtuotsust Baumbast ja R(4). Borough’ sõnul tagas töötaja lapse õiguse hariduse kättesaadavusele vastuvõtvas liikmesriigis määruse nr 1612/68 artikkel 12, kuid selle tulemusena, et määruse nr 1612/68 kohase elamisõiguse aluseks olnud sama määruse artikkel 10 tunnistati kehtetuks, kohaldatakse artiklis 12 sätestatud hariduse kättesaadavuse õiguse suhtes direktiivis 2004/38 sätestatud muudetud tingimusi. Igal juhul peab igasugune elamisõigus, mille pereliikmed säilitavad pärast liidu kodaniku lahkumist vastuvõtvast liikmesriigist, olema seotud nende majandusliku sõltumatusega. Majandusliku sõltumatuse ja proportsionaalsuse põhimõtted on ühenduse õiguse olulised põhimõtted ja nende eesmärk on tasakaalustada kodanike ja riigi vajadusi. Majandusliku sõltumatuse tingimuse täitmist ei nõuta võõrtöötajalt ja tema pereliikmetelt, kuid muude elamisõiguse vormide puhul on selle täitmine nõutav, nagu sätestab muu hulgas direktiivi 2004/38 artikkel 7. Kohtuasjas Baumbast ja R oli Baumbastide pere majanduslikult sõltumatu ning kuigi erinevalt kolmandast küsimusest ei tuginenud Euroopa Kohus esimesele ja teisele küsimusele antud vastuse põhistuses sellele sõnaselgelt, olid need siiski kohtuasja asjaolud ja oleks põhimõtteliselt vale tuletada sellest mingit üldisemat põhimõtet, mis annaks aluse N. H. Ibrahimi nõude rahuldamiseks vaatamata tema majandusliku sõltumatuse puudumisele.
15. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul väidab N. H. Ibrahim, et tal on õigus elada Ühendkuningriigis tulenevalt määruse nr 1612/68 artiklist 12, käsitletuna koos Euroopa Kohtu otsusega kohtuasjas Baumbast ja R. Nõustuti, et direktiivi 2004/38 artikli 12 lõige 3 ei toeta N. H. Ibrahimi kaebust õigusnormis sisalduva lünga tõttu, mis puudutab konkreetseid asjaolusid seoses M. Yusufiga, kes lakkas enne riigist lahkumist olemast töötaja, kellel on õigus elada Ühendkuningriigis (ning kellele ei antud tagasipöördumisel uuesti elamisõigust). N. H. Ibrahim leiab siiski, et kooskõlas Euroopa Kohtu otsustega kohtuasjades Echternach ja Moritz(5) ning Baumbast ja R(6) laieneb talle ja tema lastele määruse nr 1612/68 artiklist 12 tuletatud elamisõigus. Sellega seoses ei oma tähtsust, et määruse nr 1612/68 artiklid 10 ja 11 tunnistati direktiiviga 2004/38 kehtetuks, sest määruse nr 1612/68 artikkel 12 jäi sõnaselgelt kehtima. See on nii eelkõige juhul, kui N. H. Ibrahimi laste õigused Ühendkuningriigis haridust omandada olid juba tekkinud, olenemata asjaolust, et M. Yusufil ei olnud 2004. aasta kevadel, st juba enne direktiivi 2004/38 väljakuulutamist 29. aprillil 2004. aastal, enam Ühendkuningriigis töötaja staatust. Vastuvõtvas liikmesriigis töötava liidu kodaniku suhtes ei kohaldata majandusliku sõltumatuse nõuet. Peale selle ei nimetanud Euroopa Kohus kohtuotsuses Baumbast ja R esimesele ja teisele küsimusele antud vastuses majandusliku sõltumatuse nõuet. Seda rõhutas asjaolu, et Euroopa Kohus ei pidanud vajalikuks vastata kolmanda küsimuse järgmistele osadele (vt kohtuotsuse Baumbast ja R punkt 95).
16. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et käesoleva kaebuse faktiline taust on väga erinev kohtuotsustega Echternach ja Moritz ning Baumbast ja R hõlmatud nelja kohtuasja asjaoludest. Esimeses otsuses olid õpilased ise täiskasvanud. Nad olid elanud suurema osa oma elust vastuvõtvas riigis. Teises otsuses jätkas Baumbastide pere elamist oma Ühendkuningriigi kodus ja neid peeti majanduslikult sõltumatuks. Kohtuasjas R töötas võõrtöötaja jätkuvalt Ühendkuningriigis ja säilitas seeläbi oma elamisõiguse ning ainus vaidlust tekitav küsimus oli see, et ta oli lahutanud. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu jaoks ei ole selge, kas vastavalt kohtuotsusele Baumbast ja R on antud asja puhul tegemist pigem üksnes määruse nr 1612/68 artiklist 12 tuletatud elamisõigusega kui nimetatud määruse artiklite 10 ja 12 kombineeritud kohaldamisega. Võttes arvesse, et määruse nr 1612/68 artikkel 10 on kehtetuks tunnistatud ja asendatud direktiivi 2004/38 artikliga 7, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu jaoks selge, kas kohtuotsuse Baumbast ja R kogu mõte on säilinud, ning on vaieldav, et selle uus mõte peab lähtuma määruse nr 1612/68 artiklist 12, käsitletuna koos direktiiviga 2004/38. Peale selle leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et kohtuasjas Baumbast ja R esitatud esimesele ja teisele küsimusele andis Euroopa Kohus vastused majandusliku sõltumatuse põhimõttele viitamata. Vastamisel arvestati siiski asjaoluga, et Baumbastide pere oli majanduslikult sõltumatu. Direktiivi 2004/38 artikli 12 lõige 3 ei näi eeldavat majandusliku sõltumatuse nõude täitmist, kuigi nimetatud põhimõtet on sõnaselgelt nimetatud liidu kodaniku surma käsitlevas artikli 12 lõikes 2. Muudel kui töötajat puudutavatel juhtudel kehtib siiski üldine majandusliku sõltumatuse põhimõte.
17. Sellistel asjaoludel esitas Court of Appeal 21. aprilli 2008. aasta otsusega Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„Kas juhul, kui i) kolmanda riigi kodakondsusega abikaasa ja tema liidu kodakondsusega lapsed saatsid liidu kodanikku, kes saabus Ühendkuningriiki, ning ii) liidu kodanikul oli Ühendkuningriigis töötaja staatus, kuid iii) liidu kodanik lõpetas siis tasustatud töö tegemise ning lahkus seejärel Ühendkuningriigist, ja kui iv) liidu kodanik, tema kolmanda riigi kodakondsusega abikaasa ja nende lapsed ei pea ennast ise ülal ja sõltuvad Ühendkuningriigis sotsiaalabist, ja v) lapsed alustasid alghariduse omandamist Ühendkuningriigis varsti pärast sinna saabumist, samal ajal kui liidu kodanik oli seal töötaja:
1) on abikaasal ja lastel Ühendkuningriigis elamise õigus ainult siis, kui nad vastavad […] direktiivis 2004/38 sätestatud tingimustele;
VÕI
2) i) on neil [määruse nr 1612/68] artiklist 12 – Euroopa Kohtu poolt tõlgendatud kujul – tuletatud elamisõigus, ilma et oleks nõutav, et nad vastaksid […] direktiivis 2004/38 sätestatud tingimustele;
ja
ii) kui jah, kas neil peab siis olema piisavalt vahendeid, et mitte koormata oma kavandatud elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja selles liikmesriigis üldine ravikindlustus;
3) kui vastus esimesele küsimusele on jaatav, kas siis tuleb asuda teistsugusele seisukohale sellistel asjaoludel nagu käesolevas kohtuasjas, kus lapsed on alustanud alghariduse omandamist ja liidu kodanikust töötaja on lõpetanud töötamise enne […] direktiivi 2004/38 liikmesriikides rakendamise kohustuse tähtpäeva saabumist?”.
III. Menetlus Euroopa Kohtus
18. Kirjalikke märkusi esitasid N. H. Ibrahim, Ühendkuningriik, Iirimaa, Itaalia Vabariik, komisjon ja EFTA järelevalveamet. Kohtuistung peeti 2. septembril 2009 ning Borough, N. H. Ibrahim, Ühendkuningriik, Taani Kuningriik, Iirimaa, komisjon ja EFTA järelevalveamet esitasid seal oma märkused.
IV. Õiguslik hinnang
19. Menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus käsitleb N. H. Ibrahimi õigust saada eluasemeabi vastavalt siseriiklike õigusaktide sätetele. Arvestades, et vastavalt siseriiklikule õigusele on sellise abi saamise eelduseks muu hulgas N. H. Ibrahimi Ühendkuningriigis elamise õigus, on Euroopa Kohtule esitatud küsimuste keskmes see, kas ja millistel tingimustel on N. H. Ibrahimil ja tema lastel õigus elada kõnealuses liikmesriigis ühenduse õiguse alusel.(7)
20. Olen seisukohal, et on sobiv käsitleda eelotsusetaotluse esitatud kohtu kolme küsimust koos. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väitis, et tal on kahtlusi selles, kas direktiivi 2004/38 arvesse võttes annavad määruse nr 1612/68 artikkel 12 ja otsus kohtuasjas Baumbast ja R(8) töötamise lõpetanud töötaja lastele(9) õiguse elada vastuvõtvas liikmesriigis, et lõpetada oma haridustee, mis algas suhteliselt hiljuti, ja teha seda vaatamata majandusliku sõltumatuse puudumisele ja olenemata sellest, kui lühikest aega töötaja vastuvõtvas liikmesriigis töötajana on elanud.
21. Euroopa Kohtule esitatud dokumentidest nähtub, et M. Yusuf töötas Ühendkuningriigis 2002. aasta oktoobrist kuni 2003. aasta maini ja sai seal 2003. aasta juunist kuni 2004. aasta märtsini töövõimetushüvitist. Selle põhjal võib öelda, et M. Yusufil oli töötaja staatus vastavalt EÜ artiklile 39. Olenemata sellest, et M. Yusuf töötas Ühendkuningriigis suhteliselt lühikest aega, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohus seadnud kahtluse alla tema ühenduse töötaja staatust asjaomasel ajavahemikul. Peale selle, võttes arvesse, et M. Yusufi tegevus Ühendkuningriigis näib olevat olnud tegelik ja tulemuslik olenemata selle suhteliselt lühikesest kestusest, ei nähtu Euroopa Kohtule esitatud toimikust, et M. Yusuf või tema abikaasa püüdsid ühenduse õigusnormidest kuritarvitamise või pettuse teel kasu saada, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei otsusta teisiti.(10)
22. Euroopa Kohtule esitatud toimikust selgub, et ajavahemikul, mil M. Yusuf oli töötaja, asusid N. H. Ibrahim ja paari kolm last elama M. Yusufi juurde Ühendkuningriiki. Kaks last alustasid pärast riiki saabumist õpinguid riiklikus haridussüsteemis ja nad jätkavad neid õpinguid. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu kirjeldatud asjaolude põhjal leian, et liidu kodaniku lastel, kes asusid elama vastuvõtvasse liikmesriiki ajal, mil nende vanemal oli ühenduse töötaja staatus, on sõnaselge õigus jätkata hariduse omandamist Ühendkuningriigis vastavalt määruse nr 1612/68 artiklile 12; see õigus neil aga puuduks, kui nad kaotaksid selles liikmesriigis elamise õiguse seetõttu, et nende isa lakkas olemast ühenduse töötaja. Leian, et sellise õiguse kaotamist ei toeta ei ühenduse õigusaktid ega ka Euroopa Kohtu praktika. Vastuvõtvas liikmesriigis hariduse kättesaadavuse ja hariduse omandamise õiguse kasuliku mõju tagamiseks on kõnealustel lastel otseselt määruse nr 1612/68 artiklist 12 tuletatud elamisõigus.
23. Kohtuotsuses Baumbast ja R sedastas Euroopa Kohus, et selleks et luua ühenduse töötaja perekonna integreerimiseks vastuvõtvas liikmesriigis võimalikult head tingimused, peab ühenduse töötaja lapsel olema võimalus vastuvõtvas liikmesriigis koolis käia ja hariduse omandamist jätkata, nagu on sõnaselgelt sätestatud määruse nr 1612/68 artiklis 12, et õpingud edukalt lõpetada. Euroopa Kohus märkis seoses W. Baumbasti käsitlevate konkreetsete asjaoludega, et kui liidu kodaniku, kes kõnealuse kohtuasja selgete asjaolude kohaselt ei olnud asjassepuutuval ajal enam töötaja(11) ühenduse õiguse alusel, lapse koolitee jätkamisele vastuvõtvas liikmesriigis tehakse takistusi, keeldudes talle elamisluba andmast, võib kõnealune liidu kodanik seetõttu loobuda kasutamast EÜ artiklis 39 sätestatud vaba liikumise õigust, ja nii piirataks järelikult EÜ asutamislepingus selliselt tagatud vabaduse tegelikku kasutamist.(12)
24. Leian, et seega on kohtuotsuse Baumbast ja R põhjal selge, et W. Baumbasti laste õigus Ühendkuningriigis elada oli tuletatud ainult määruse nr 1612/68 artiklist 12, et neil oleks võimalik jätkata seal üldhariduse omandamist, ning see õigus tekkis neil siis, kui nad asusid Ühendkuningriiki elama ajal, mil W. Baumbast kasutas Ühendkuningriigis elamise õigust tulenevalt tema võõrtöötaja staatusest. W. Baumbasti laste õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis oma hariduse jätkamiseks ei sõltunud asjaolust, et W. Baumbast ei olnud enam ühenduse töötaja.
25. Miski kohtuotsuses Baumbast ja R ei näi osutavat sellele, et W. Baumbasti laste jätkuva elamisõiguse põhistamisel lähtus Euroopa Kohus määruse nr 1612/68 artikli 10 (nüüd direktiiviga 2004/38 kehtetuks tunnistatud) ja artikli 12 koosmõjust.
26. Kuigi Euroopa Kohus viitas kohtuotsuse Baumbast ja R punktides 58–62 tegelikult määruse nr 1612/68 mõlemale sättele, on selge, et kõnealune viide tehti R-i kohtuasja puudutavate konkreetsete asjaolude kontekstis. R-i lapsed olid ühenduse töötaja pereliikmed, kuid nad ei elanud püsivalt koos kõnealuse töötajaga. Euroopa Kohus sedastas, et sellise töötaja pereliikmetel, kes on ühe liikmesriigi kodanik ja töötab teise liikmesriigi territooriumil, on elamisõigus ja õigus käia koolis määruse nr 1612/68 artiklite 10 ja 12 alusel.(13) Euroopa Kohus lisas, et määruse nr 1612/68 artikkel 10, mis näeb ette, et võõrtöötaja pereliikmel on õigus asuda elama töötaja juurde, ei nõua, et kõnealune pereliige elaks töötaja juures püsivalt.(14)
27. Sellega seoses tahaksin rõhutada, et kohtuotsuse Baumbast ja R resolutsiooni punkt 1, mis käsitleb nii W. Baumbasti laste kui ka R‑i laste elamisõigust, põhineb üksnes määruse nr 1612/68 artiklil 12.
28. Märgin samuti, nagu leidis Euroopa Kohus kohtuotsuses Gaal(15), et määruse nr 1612/68 artikkel 12 ei sisalda viidet sama määruse artiklile 10. Kohtuasjas Gaal soovis siseriiklik kohus kindlaks teha, kas mõiste „laps” määratlus määruse nr 1612/68 artikli 12 tähenduses on piiratud alla 21‑aastaste või ülalpeetavate lastega, nagu on sätestatud kõnealuse määruse artikli 10 lõikes 1 ja artiklis 11 (nüüd kehtetuks tunnistatud). Euroopa Kohus leidis, et kui määruse nr 1612/68 artikli 12 kohaldamine seataks sõltuvusse ülalpeetava lapse vanusest või staatusest, oleks see vastuolus kõnealuse sätte sõnastuse ja mõttega.(16)
29. Seega, määruse nr 1612/68 artikli 12 kohaste õiguste saamiseks peavad töötaja või endise töötaja lapsed asuma vastuvõtvasse liikmesriiki elama ajal, mil nende vanem kasutab võõrtöötajana kõnealuses liikmesriigis elamise õigust.(17) Sellisel juhul ja eeldusel, et on täidetud muud määruse nr 1612/68 artiklis 12 sätestatud tingimused, ei oma enam tähtsust see, milline on kõnealuse lapse vastuvõtvasse liikmesriiki elamaasumise õiguslik alus(18) ja kas nimetatud õiguslik alus on jätkuvalt kohaldatav.(19)
30. Väide, et direktiivi 2004/38 jõustumisest alates põhineb liidu kodanike ja nende pereliikmete liikmesriikide territooriumil elamise õigus ainult sellel direktiivil, tuleks minu arvates tagasi lükata.
31. Direktiivi 2004/38 vastuvõtmise ajal ei tunnistanud ühenduse seadusandja kehtetuks määruse nr 1612/68 artiklit 12, kuigi kõnealuse määruse artiklid 10 ja 11 tunnistati sõnaselgelt kehtetuks alates 30. aprillist 2006.(20) Seetõttu näib, et ühenduse seadusandja selge tahe oli säilitada töötajate või endiste töötajate lastele hariduse kättesaadavuse ja hariduse omandamise õigus, mis on sätestatud määruse nr 1612/68 artiklis 12 Euroopa Kohtu poolt tõlgendatud kujul.
32. Olen igal juhul seisukohal, et määruse nr 1612/68 artikli 12 – Euroopa Kohtu poolt tõlgendatud kujul – ja direktiivi 2004/38 kohase elamisõiguse vahel puudub sisemine vasturääkivus või vastuolu, mis võiks anda Euroopa Kohtule aluse määruse nr 1612/68 artikli 12 uuesti tõlgendamiseks kitsendavamal moel. Kui ühenduse seadusandja võttis vastu muu hulgas direktiivi 2004/38 artikli 12 lõike 3,(21) ei piiranud ega muutnud ta määruse nr 1612/68 artikli 12 kohaldamisala, mis käsitleb konkreetselt töötajate või endiste töötajate lapsi, vaid tugevdas(22) teiste liidu kodanike laste õigusi jätkata teatavatel tingimustel oma haridusteed vastuvõtvas liikmesriigis(23).
33. Seoses sellega, mis puudutab N. H. Ibrahimi laste Ühendkuningriigis kooliskäimise kestust, leian ma esitatud asjaolude põhjal, et see ei ole asjakohane tegur selle hindamisel, kas neil lastel on õigus jätkata oma haridusteed ja samaaegne õigus Ühendkuningriigis elada. Määruse nr 1612/68 artikkel 12 ei näe ette mingeid tingimusi kooliskäimise miinimumperioodide kohta. Lisaks ei oleks selliste tingimuste eeldamine minu arvates kooskõlas Euroopa Kohtu ühtse praktikaga, sest Euroopa Kohus on sellistes kohtuotsustes nagu näiteks Gaal,(24) Baumbast ja R,(25) di Leo(26) ning Echternach ja Moritz(27) tõlgendanud määruse nr 1612/68 artiklit 12 pigem laialt kui kitsendavalt. Peale selle kordas Euroopa Kohus kohtuotsuses Eind(28) oma väljakujunenud kohtupraktikat, et ühenduse teisest õigust liikumise ja elamise valdkonnas ei tohi tõlgendada kitsendavalt. Olen seisukohal, et kui liidu kodaniku, kes on endine ühenduse töötaja, laste koolitee jätkamist vastuvõtvas liikmesriigis takistatakse selle põhjal, et nad ei ole seal teatava minimaalse ajavahemiku vältel koolis käinud,(29) siis võib kõnealune liidu kodanik seetõttu loobuda kasutamast EÜ artiklis 39 sätestatud vaba liikumise õigust, ja nii piirataks järelikult kõnealuse vabaduse tegelikku kasutamist. Kohtuotsuse Baumbast ja R(30) punkti 54 sõnastust laenates leian, et sellise tingimuse kehtestamine oleks vastuolus mitte üksnes määruse nr 1612/68 artikli 12 sõnastuse, vaid ka mõttega ja EÜ artikliga 39.
34. Arvestades, et N. H. Ibrahimi lastel(31) on üldhariduskoolis käimise eesmärgil õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis vastavalt määruse nr 1612/68 artiklile 12, tuleb kõnealust sätet tõlgendada kooskõlas kohtuotsusega Baumbast ja R(32) selliselt, et see lubab lapsi tegelikult hooldaval vanemal tema kodakondsusest sõltumata elada mainitud õiguse kasutamise hõlbustamiseks koos lastega.(33)
35. Vanemad, kes hooldavad tegelikult lapsi, kellel on määruse nr 1612/68 artikli 12 kohased õigused, on sisuliselt väga ebakindlas olukorras, sest neile ei tulene kõnealusest sättest mingit otsest elamisõigust. Neil kui kõnealuseid lapsi tegelikult hooldavatel isikutel on siiski kindel, kuid kaudne elamisõigus, mis tuleneb määruse nr 1612/68 artiklist 12 Euroopa Kohtu poolt tõlgendatud kujul ning mis on neile antud selleks, et täiel määral tagada nende lastele määruse nr 1612/68 artikliga 12 antud õiguste kasulik mõju.(34)
36. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on siiski tõstatanud küsimuse, kas N. H. Ibrahimi ja tema laste õigus Ühendkuningriigis elada sõltub piisavate vahendite olemasolust, et nad ei koormaks oma kavandatud elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi, ja üldise ravikindlustuse olemasolust selles liikmesriigis.
37. Leian, et miski ühenduse õigusaktides või Euroopa Kohtu praktikas ei anna alust majandusliku sõltumatuse tingimuse või ravikindlustuse olemasolu nõude kehtestamiseks eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetletava kohtuasja asjaoludel.
38. Igal liidu kodanikul on õigus elada liikmesriikide territooriumil vastavalt EÜ artikli 18 lõikele 1.
39. Selle õiguse suhtes võidakse siiski kohaldada asutamislepinguga ja selle rakendamiseks võetud meetmetega kehtestatud piiranguid ja tingimusi.(35) Sellega seoses on ühenduse seadusandja kehtestanud sõnaselge nõude, et teatavatel liidu kodanikel ja nende pereliikmetel peab teatavatel tingimustel olema vastuvõtvas liikmesriigis ravikindlustus kõikide riskide vastu ja piisavad vahendid, et mitte koormata oma kavandatud elamisperioodi ajal vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabisüsteemi.(36)
40. Märgin siiski, et sellist nõuet ei ole näiteks kehtestatud liidu kodanike suhtes, kellel on vastuvõtvas liikmesriigis töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja staatus, või nendega kaasas olevate või nendega ühinevate pereliikmete suhtes.(37)
41. Arvestades, et ühenduse seadusandja on majandusliku sõltumatuse ja ravikindlustuse olemasolu nõude kehtestamisega konkreetsetel juhtudel sõnaselgelt soovinud piirata teatavate liidu kodanike ja nende pereliikmete elamisõigust, leian, et selliste tingimuste või nõuete puudumine teiste liidu kodanike ja nende pereliikmete puhul näitab ühenduse seadusandja kindlat otsust need kehtestamata jätta.(38) Seetõttu olen seisukohal, et liidu kodanike ja nende pereliikmete elamisõiguse suhtes ei kohaldata tingimusi või piiranguid seoses majandusliku sõltumatuse ja ravikindlustuse olemasolu nõudega, kui need ei ole ühenduse õigusaktides sõnaselgelt sätestatud.
42. Peale selle, kuigi saaks väita, et elamisõiguse ning majandusliku sõltumatuse ja ravikindlustuse olemasolu nõude küsimuses eristab ühenduse õigus laias laastus töötaja või füüsilisest isikust ettevõtja staatusega liidu kodanikke ja nende pereliikmeid ning „majanduslikult mitteaktiivseid” liidu kodanikke ja nende pereliikmeid,(39) tuleb siiski rõhutada, et kõnealune eristamine ei ole absoluutne(40) ega määramatu.(41)
43. Määruse nr 1612/68 artikkel 12, mis on jäänud muutmatuks ka pärast direktiivi 2004/38 vastuvõtmist, ei kehtesta elamisõiguse saajatele mingit majandusliku sõltumatuse tingimust või ravikindlustuse olemasolu nõuet.
44. Kohtuasjas Echternach ja Moritz tehtud otsuses sedastas Euroopa Kohus, et lastel, kellel on ühenduse töötaja lapse staatus määruse nr 1612/68 mõistes, peab olema õigus saada õpinguteks riiklikku abi, et nad saaksid integreeruda vastuvõtva liikmesriigi ühiskonda. See nõue kehtib veelgi enam siis, kui kõnealuseid ühenduse õiguse sätteid kohaldatakse õpilaste suhtes, kes saabusid vastuvõtvasse liikmesriiki juba enne kooliealiseks saamist.(42)
45. Seega, olles kaugel teatavate majanduslike nõuete kehtestamisest määruse nr 1612/68 artikli 12 kohase elamisõiguse saajate suhtes, leidis Euroopa Kohus kohtuotsuses Echternach ja Moritz, et õpilaste õppe- ja ülalpidamiskulude katteks antavat abi tuleb käsitada sotsiaalse soodustusena, millele ühenduse töötajate (ja endiste töötajate) lastel on õigus samadel tingimustel, mida kohaldatakse vastuvõtva riigi oma kodanike suhtes.(43)
46. Lisaks, ka kohtuotsusest Baumbast ja R ei tulene mingit majandusliku sõltumatuse või ravikindlustuse olemasolu nõuet.
47. Euroopa Kohus ei näinud selliseid tingimusi ette kohtuotsuse resolutsiooni punktis 1 tehtud järelduste puhul, mille kohaselt on endise ühenduse töötaja lastel õigus elada vastuvõtvas liikmesriigis, et käia seal üldhariduskoolis vastavalt määruse nr 1612/68 artiklile 12, või punktis 2 tehtud järelduste puhul, et lapsi tegelikult hooldaval vanemal on tema kodakondsusest sõltumata õigus elada mainitud õiguse kasutamise hõlbustamiseks koos lastega.(44) Küsimuses, mis käsitles Baumbasti laste ja neid tegelikult hooldava vanema elamisõigust, ei omistanud Euroopa Kohus minu arvates tähtsust asjaolule, et Baumbastide perekonnal näis juhuslikult olevat piisavalt vahendeid ja ravikindlustus.
48. Majandusliku sõltumatuse ja ravikindlustuse olemasolu küsimus tõusetus selles asjas üksnes seoses W. Baumbasti elamisõigusega(45) ja keskendus sellele, kas Euroopa Liidu kodanikul, kellel ei ole vastuvõtvas liikmesriigis enam võõrtöötaja staatusest tulenevat elamisõigust, on Euroopa Liidu kodanikuna EÜ artikli 18 lõike 1 vahetust kohaldamisest tulenev elamisõigus.(46)
V. Ettepanek
49. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Court of Appeal’i (England and Wales) (Civil Division) (Ühendkuningriik) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Euroopa Liidu kodaniku lastel, kes on asunud elama liikmesriiki ajal, mil nende vanem kasutas võõrtöötajana selles liikmesriigis elamise õigust, on õigus elada kõnealuses riigis, et käia seal üldhariduskoolis, vastavalt nõukogu 15. oktoobri 1968. aasta määruse (EMÜ) nr 1612/68 töötajate liikumisvabaduse kohta ühenduse piires artiklile 12.
Määruse nr 1612/68 artiklit 12 tuleb käesoleva kohtuasja asjaoludel tõlgendada selliselt, et see lubab lapsi tegelikult hooldaval vanemal tema kodakondsusest sõltumata elada mainitud õiguse kasutamise hõlbustamiseks koos lastega. Antud asjas on ebaoluline see, et liidu kodanikust vanem lakkas vastuvõtvas liikmesriigis olemast võõrtöötaja ja lahkus seejärel kõnealusest liikmesriigist ning et lapsed ja neid tegelikult hooldav vanem ei ole majanduslikult sõltumatud ja sõltuvad vastuvõtva liikmesriigi sotsiaalabist, ning see, milline on olnud laste üldhariduskoolis käimise kestus vastuvõtvas liikmesriigis.