Mål T‑300/10
Internationaler Hilfsfonds eV
mot
Europeiska kommissionen
”Tillgång till handlingar – Förordning (EG) nr 1049/2001 – Handlingar rörande avtalet LIEN 97-2011 – Beslut att neka tillgång till delar av handlingarna – Fastställande av föremålet för den ursprungliga ansökan – Undantag avseende den enskildes privatliv och integritet – Undantag avseende skyddet för beslutsförfarandet – Principen om god förvaltningssed – Konkret och individuell prövning – Motiveringsskyldighet”
Sammanfattning av domen
1. Förfarande – Ansökan genom vilken talan väckts – Formkrav – Kortfattad framställning av grunderna för talan – Hänvisning till en tidigare dom från tribunalen – Grunden kan inte upptas till sakprövning
(Tribunalens rättegångsregler, artiklarna 44.1 c och 48.2)
2. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Skyldighet för institutionen att bistå sökanden innan ansökan avslås
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 6.2, 7 och 8)
3. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från principen om tillgång till handlingar – Skydd för allmänintresset – Räckvidd – Skyldighet för institutionen att göra en konkret och individuell prövning av handlingarna
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artiklarna 4.2, 3 och 6)
4. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för den enskildes privatliv och integritet – Räckvidd – Skyldighet att göra en bedömning i enlighet med unionens lagstiftning om skydd för personuppgifter – Tillämpning av samtliga bestämmelser i förordning nr 45/2001 på en ansökan om tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter
(Artikel 6 FEU; Europaparlamentets och rådets förordning nr 45/2001, artiklarna 1.1, 8 och 18;och Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1 b)
5. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för den enskildes privatliv och integritet – Utlämnande av handlingar som avser sökanden – Tillåtet – Gränser – Skydd för tredje mans privatliv och integritet
6. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skydd för den enskildes privatliv och integritet – Skyldighet att göra en bedömning i enlighet med unionens lagstiftning om skydd för personuppgifter – Undantaget har inte tillämpats på personer som inte förtjänar skydd eller då det inte finns något övervägande allmänintresse – Otillåtet
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 45/2001, artikel 4.1b, och Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.1 b)
7. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Skyddet för beslutsförfarandet – Skydd för handlingar som upprättats i ett redan avslutat förfarande – Räckvidd
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4.3 andra stycket)
8. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd och gränser
(Artikel 296 FEUF)
9. Europeiska unionen – Institutioner – Allmänhetens tillgång till handlingar – Förordning nr 1049/2001 – Undantag från rätten att få tillgång till handlingar – Motiveringsskyldighet – Räckvidd
(Artikel 296 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1049/2001, artikel 4)
1. Sökandens framställan som endast innebär att tribunalen anmodats pröva huruvida de konstateranden som tribunalen gjorde i en tidigare dom är analogt tillämpliga i förevarande mål, uppfyller inte formkraven enligt artikel 44.1 c i rättegångsreglerna. Av den bestämmelsen framgår att det ska göras en kortfattad framställning av de grunder som åberopas i ansökan. En sådan framställan kan således inte upptas till sakprövning.
(se punkterna 41–43)
2. Den institution som berörs av en ansökan om tillgång till handlingar är skyldig att göra en fullständig undersökning av samtliga handlingar som omfattas av ansökan om att handlingar ska lämnas ut. Ett sådant krav är i princip tillämpligt inte endast vid handläggningen av en bekräftande ansökan i enlighet med artikel 8 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, utan även vid handläggningen av den ursprungliga ansökan i den mening som avses i artikel 7 i förordningen.
Det följer vidare av lydelsen i artikel 6.2 i denna förordning, och särskilt användningen av verben uppmana och bistå, att enbart ett konstaterande att en ansökan om tillgång till handlingar inte är tillräckligt precis, oberoende av skälen för detta, ska leda den mottagande institutionen till att kontakta sökanden för att på bästa sätt fastställa vilka handlingar som begärs.
Kommissionen gör således en uppenbart oriktig bedömning när det gäller fastställandet av föremålet för den ursprungliga ansökan och följaktligen ett åsidosättande av kommissionens skyldighet att fullständigt pröva nämnda ansökan, när den inte anmodar sökanden att förtydliga vilka handlingar som begärs, vare sig när det gäller den ursprungliga ansökan eller när det gäller den bekräftande ansökan, vilket ska ske före antagandet av beslutet att inte lämna ut de begärda handlingarna.
(se punkterna 69, 84, 85 och 87)
3. Den prövning som krävs vid behandlingen av en ansökan om tillgång till handlingar som ingetts enligt förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar måste bestå i en konkret prövning. Enbart den omständigheten att en handling rör ett intresse som omfattas av ett undantag är nämligen inte ett tillräckligt skäl för att tillämpa undantaget. Ett undantag får i princip endast tillämpas om institutionen tidigare har bedömt, för det första, huruvida tillgången till handlingen skulle kunna medföra konkret och faktisk skada på det skyddade intresset och, för det andra – vad gäller de fall som avses i artikel 4.2 och 4.3 i förordningen –, att det inte finns ett övervägande allmänintresse av att den ifrågavarande handlingen lämnas ut. Dessutom måste risken för skada för ett skyddat intresse rimligen kunna förutses och inte vara rent hypotetisk.
I princip är en konkret och individuell prövning av varje handling likaså nödvändig av den anledningen att, även om det är klart att en ansökan om tillgång till handlingar avser handlingar som omfattas av ett undantag, det endast är en sådan prövning som kan möjliggöra för institutionen att i enlighet med artikel 4.6 i förordning nr 1049/2001 ge sökanden tillgång till delar av handlingarna. Inom ramen för tillämpningen av uppförandekodex för allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar, ska en bedömning som har gjorts i förhållande till en kategori handlingar och inte till de konkreta uppgifter som de ifrågavarande handlingarna innehåller inte anses vara tillräcklig, eftersom institutionen måste kunna göra en konkret bedömning av huruvida det undantag som åberopas verkligen är tillämpligt på samtliga uppgifter som ingår i sagda handlingar.
(se punkterna 91, 92, 133, 144, 149 och 150)
4. I artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar föreskrivs ett undantag från rätten till tillgång till en handling för det fall utlämnandet av handlingen skulle undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet, särskilt i enlighet med gemenskapslagstiftningen om skydd av personuppgifter. Denna bestämmelse, som är odelbar, innebär ett krav på att åtgärder som kan undergräva skyddet för den enskildes privatliv och integritet alltid ska prövas och bedömas utifrån unionslagstiftningen om skydd av personuppgifter, särskilt förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Förordningarna nr 45/2001 och nr 1049/2001 antogs vid nästan samma tidpunkt. De innehåller inga uttryckliga bestämmelser om att någon av förordningarna ska ha företräde framför den andra. De ska i princip tillämpas fullt ut båda två.
Det framgår av den första meningen i skäl 15 i förordning nr 45/2001 att unionslagstiftaren har tagit upp behovet av att tillämpa artikel 6 EU, och därigenom artikel 8 i Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, när denna behandling utförs av gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen för att utföra uppgifter som inte omfattas av denna förordnings tillämpningsområde, särskilt sådana uppgifter som avses i avdelningarna V och VI i EU-fördraget, i dess lydelse före Lissabonfördraget. En sådan hänvisning var däremot inte nödvändig vad avser behandlingen av personuppgifter som utförs i samband med uppgifter som omfattas av tillämpningsområdet för förordning nr 45/2001, eftersom det i sådana fall står klart att det är den förordningen som ska tillämpas.
Av detta följer att när syftet med en ansökan som grundar sig på förordning nr 1049/2001 är att få tillgång till handlingar som innehåller personuppgifter, är bestämmelserna i förordning nr 45/2001 tillämpliga fullt ut. Enligt artikel 8 b i förordning nr 45/2001 är den person till vilken personuppgifter överförs bland annat skyldig att visa att det är nödvändigt att dessa lämnas ut. Vidare innebär artikel 18 a i samma förordning bland annat att den berörda personen har rätt att när som helst, av avgörande och berättigade skäl som rör hans personliga situation, invända mot behandling av uppgifter som rör honom.
(se punkterna 98, 99, 101, 103 och104)
5. Kravet på en strikt tolkning av de undantag som räknas upp i artikel 4 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar samt syftet med förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter, innebär att utlämnandet av personuppgifter som uteslutande rör den som i det aktuella fallet ansöker om tillgång till handlingar inte kan avslås med stöd av att utlämnandet undergräver skyddet för den enskildes privatliv och integritet.
När det gäller innebörden av ett sådant utlämnande av handlingar, preciseras att även om skyddet för de intressen som avses i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 inte är nödvändigt i förhållande till den som ansöker om tillgång till handlingar, ska ett sådant skydd däremot garanteras enligt bestämmelserna i förordning nr 45/2001 i förhållande till tredje man. I motsats till principen enligt vilken förordning nr 1049/2001 har till syfte att inrätta en generell rätt för allmänheten att få tillgång till institutionernas handlingar, får, när de aktuella handlingarna innehåller personuppgifter som berör den som ansökt om tillgång till handlingar, nämnda sökandes rätt att få handlingar utlämnande på grundval av rätten till tillgång till institutionernas handlingar inte leda till en allmän rätt för allmänheten att få tillgång till nämnda handlingar.
(se punkterna 107 och 109)
6. På området för rätten att få tillgång till handlingar från unionens institutioner, ankommer det inte på sökanden att bedöma huruvida en person kan åtnjuta skyddet för den enskildes privatliv och integritet. Det skydd som gäller för personuppgifter med tillämpning av bestämmelserna i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ska säkerställas med strikt iakttagande av bestämmelserna i förordning nr 45/2001 om skydd för enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för sådana uppgifter. Sistnämnda förordning innehåller inte något undantag från skyddet för den grundläggande rättighet som garanteras i förordningen grundat på att de aktuella uppgifterna rör en person som inte förtjänar ett sådant skydd. I motsats till vad som gäller för undantaget enligt artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001, kan en tillämpning av undantaget enligt bestämmelserna i artikel 4.1 b i förordning nr 1049/2001 och förordning nr 45/2001 inte undanröjas med stöd av ett övervägande allmänintresse.
(se punkterna 112 och 124)
7. Enligt artikel 4.3 andra stycket i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar ska tillgång till en handling som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen, vägras även efter det att beslutet fattats, om utlämnande av handlingen allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande, såvida det inte föreligger ett övervägande allmänintresse av utlämnandet. Mot bakgrund av principen om en strikt tolkning av undantagen från rätten att få tillgång till institutionernas handlingar har domstolen fastslagit att det endast är till vissa handlingar för internt bruk, närmare bestämt de som innehåller yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen, som det enligt andra stycket i artikel 4.3 i förordning nr 1049/2001 är tillåtet att vägra tillgång även efter det att beslutet fattats, när utlämnande av dessa handlingar allvarligt skulle undergräva institutionens beslutsförfarande.
Denna bestämmelse i förordning nr 1049/2001 har således till syfte att skydda vissa typer av handlingar som upprättats under ett förfarande, för det fall ett utlämnande, även sedan detta förfarande har avslutats, allvarligt skulle undergräva den berörda institutionens beslutsförfarande. Dessa handlingar måste innehålla yttranden för internt bruk och som är en del av överläggningar och inledande samråd inom den berörda institutionen.
(se punkterna 130–132)
8. Den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska dessutom enligt fast rättspraxis vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet. Av motiveringen ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och unionsdomstolen ges möjlighet att utöva sin prövningsrätt. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs dock inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av ett beslut uppfyller kraven i artikel 296 FEUF inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området.
(se punkt 181)
9. När det gäller en ansökan om tillgång till handlingar, ska institutionen i fråga, när den avslår en sådan ansökan, i varje enskilt fall och på grundval av de uppgifter som institutionen har tillgång till styrka att de begärda handlingarna verkligen omfattas av undantagen enligt artikel 4 i förordning nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar. Det ankommer således på den institution som avslår en ansökan om tillgång till en handling att ange en motivering som gör det möjligt att förstå och kontrollera dels huruvida den begärda handlingen verkligen hör till det område som avses i det åberopade undantaget, dels huruvida det verkligen finns ett skyddsbehov avseende detta undantag.
Ett underförstått beslut om avslag på ansökan om tillgång till dessa handlingar innebär härvid per definition en fullständig brist på motivering som inte uppfyller den motiveringsskyldighet som åvilar unionens institutioner enligt artikel 296 FEUF.
(se punkterna 182, 185–187 och 198)