Language of document : ECLI:EU:T:2018:830

HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a noua)

22 noiembrie 2018(*)

„FEGA – Cheltuieli excluse de la finanțare – Măsuri specifice în favoarea regiunilor ultraperiferice – Articolul 12 litera (c) din Regulamentul (CE) nr. 247/2006 – Asistență tehnică – Acțiuni de control – Garanții procedurale – Încredere legitimă”

În cauza T‑31/17,

Republica Portugheză, reprezentată de L. Inez Fernandes, de M. Figueiredo, de J. Saraiva de Almeida și de A. Tavares de Almeida, în calitate de agenți,

reclamantă,

împotriva

Comisiei Europene, reprezentată de B. Rechena și de A. Sauka, în calitate de agenți,

pârâtă,

având ca obiect o cerere întemeiată pe articolul 263 TFUE și având ca obiect anularea Deciziei de punere în aplicare (UE) 2016/2018 a Comisiei din 15 noiembrie 2016 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul Fondului european de garantare agricolă (FEGA) și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2016, L 312, p. 26), în măsura în care exclude de la finanțarea menționată, în privința Republicii Portugheze, a sumelor de 460 202,73 EUR și de 200 000 EUR (postul bugetar 6701),

TRIBUNALUL (Camera a noua),

compus din domnul S. Gervasoni, președinte, doamna K. Kowalik‑Bańczyk (raportor) și domnul C. Mac Eochaidh, judecători,

grefier: domnul I. Drăgan, administrator,

având în vedere faza scrisă a procedurii și în urma ședinței din 3 mai 2018,

pronunță prezenta

Hotărâre

 Istoricul cauzei

1        În cadrul programului de opțiuni specifice depărtării și caracterului insular ale Madeirei și Azorelor (POSÉIMA), regiunile autonome Azore și Madeira (Portugalia) beneficiază, din anul 1992, de măsuri specifice în favoarea producțiilor agricole locale. Începând cu exercițiul financiar 2007, aceste măsuri au fost regrupate într‑un program de sprijin stabilit în conformitate cu articolul 9 din Regulamentul (CE) nr. 247/2006 al Consiliului din 30 ianuarie 2006 privind măsurile specifice din domeniul agriculturii în favoarea regiunilor ultraperiferice ale Uniunii (JO 2006, L 42, p. 1). În acest scop, Republica Portugheză a elaborat un proiect de program general care a fost evaluat și aprobat de Comisia Europeană în conformitate cu articolul 24 alineatele (1) și (2) din același regulament (denumit în continuare „programul general”).

2        La 30 septembrie 2008, Republica Portugheză a prezentat Comisiei, în temeiul articolului 49 din Regulamentul (CE) nr. 793/2006 al Comisiei din 12 aprilie 2006 de stabilire a unor norme de aplicare a Regulamentului nr. 247/2006 (JO 2006, L 145, p. 1, Ediție specială, 03/vol. 72, p. 96), un proiect de modificare a programului general. Acest proiect, revizuit la 27 ianuarie 2009, prevedea, printre altele, introducerea, în cadrul subprogramului pentru regiunea autonomă Azore, a unei noi măsuri referitoare la finanțarea de studii, de proiecte de demonstrație, de acțiuni de formare profesională și de acțiuni de asistență tehnică.

3        Prin Decizia C(2009) 1364 final din 3 martie 2009 (denumită în continuare „decizia din 3 martie 2009”), Comisia a aprobat modificările programului general prezentate de Republica Portugheză.

4        În consecință, anexa I la subprogramul pentru regiunea autonomă Azore a inclus un nou punct 4.6, redactat după cum urmează:

„4.6 Finanțarea studiilor, a proiectelor de demonstrație, a activităților de formare și a măsurilor de asistență tehnică

Cadrul juridic

Articolul 50 din Regulamentul […] nr. 793/2006 […] prevede finanțarea studiilor, a proiectelor de demonstrație, a activităților de formare și a măsurilor de asistență tehnică […]

Obiective

Această măsură urmărește să creeze condiții pentru desfășurarea eficientă a activităților de pregătire, de coordonare, de informare, de gestiune, de control, de monitorizare și de evaluare a subprogramului [pentru] regiunea autonomă Azore.

Descriere

Măsura va trebui să integreze activitățile eligibile în vederea punerii în aplicare de către entitățile cu responsabilități în diferitele funcții necesare pentru buna gestionare și pentru punerea în aplicare a [subprogramului pentru regiunea autonomă Azore].

[…]

Pe baza acestei dispoziții, regiunea autonomă Azore urmărește să obțină fondurile necesare pentru a satisface necesitățile tuturor părților implicate în [subprogramul pentru regiunea autonomă Azore].

Beneficiari

•      Autoritățile de gestionare.

Cheltuielile eligibile și schema de sprijin

Vor fi considerate eligibile și vor fi finanțate în proporție de 100 % costurile aferente cheltuielilor legate de:

•      achiziționarea și întreținerea de bunuri și de echipamente,

•      achiziționarea de servicii,

•      realizarea de studii și de audituri,

•      elaborarea și difuzarea de informații și de publicitate,

și care pot fi atribuite direct unor activități de pregătire, de coordonare, de informare, de gestiune, de control, de monitorizare și de evaluare a [subprogramului pentru regiunea autonomă Azore].”

5        În cadrul acestei măsuri, autoritățile portugheze au efectuat diferite cheltuieli, finanțate de Uniunea Europeană, în valoare totală de 460 202,73 EUR pentru exercițiul financiar 2012 și de 200 000 EUR pentru exercițiul financiar 2013.

6        Pentru exercițiul financiar 2012, cheltuielile în cauză erau legate de achiziționarea a patru vehicule de teren (94 407,56 EUR), de salariile personalului însărcinat cu efectuarea controalelor la fața locului (69 977,11 EUR), de cheltuielile aferente sistemului informațional, sistemului de acces, sistemului de incendiu și în legătură cu un vehicul de teren (53 059,65 EUR), de achiziționarea a 22 de calculatoare și de ecrane, precum și a trei computere portabile (14 446 EUR) și, în cele din urmă, de remunerarea a unsprezece tehnicieni și a unui director de servicii (228 312,41 EUR).

7        Pentru exercițiul financiar 2013, cheltuielile în cauză corespundeau remunerării a zece tehnicieni și a unui director de servicii (199 095,92 EUR), precum și unor indemnizații care acopereau costul deplasărilor acestui director (904,08 EUR).

8        În urma unei investigații, Comisia a inițiat o procedură de verificare a conformității, în temeiul articolului 31 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (JO 2005, L 209, p. 1, Ediție specială, 14/vol. 1, p. 193).

9        Prin scrisoarea din 5 decembrie 2013 (denumită în continuare „scrisoarea din 5 decembrie 2013”), Comisia a comunicat autorităților portugheze constatările sale, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul (CE) nr. 885/2006 din 21 iunie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului nr. 1290/2005 în ceea ce privește autorizarea agențiilor de plăți și a altor entități, precum și lichidarea conturilor FEGA și FEADR (JO 2006, L 171, p. 90, Ediție specială, 14/vol. 2, p. 37). Cu această ocazie, Comisia a constatat că cheltuielile în cauză aveau ca obiect, în ansamblul lor, finanțarea personalului și a echipamentului necesare pentru inspecțiile efectuate de autoritățile portugheze în cadrul programului general. În consecință, Comisia a considerat că, întrucât nu sunt conforme cu dispozițiile articolului 13 din Regulamentul nr. 1290/2005, pe de o parte, și cu cele ale articolului 12 litera (c) și ale articolului 25 din Regulamentul nr. 247/2006, pe de altă parte, aceste cheltuieli nu pot fi acoperite de Fondul european de garantare agricolă (FEGA).

10      Prin scrisoarea din 7 aprilie 2014, autoritățile portugheze și‑au exprimat dezacordul cu privire la poziția Comisiei, în măsura în care, în opinia lor, cheltuielile în cauză sunt eligibile pentru finanțare din partea Uniunii în temeiul articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006.

11      În cursul unei reuniuni bilaterale care a avut loc la 4 iunie 2014, Comisia și autoritățile portugheze și‑au menținut pozițiile. Ulterior acestei reuniuni, Comisia a informat autoritățile portugheze că, în opinia sa, decizia din 3 martie 2009 nu a putut crea, în ceea ce le privește, așteptări legitime cu privire la eligibilitatea cheltuielilor în cauză.

12      Prin scrisoarea din 22 decembrie 2014, autoritățile portugheze și‑au exprimat din nou dezacordul față de poziția Comisiei.

13      La 12 iulie 2016, Comisia a comunicat în mod oficial concluziile sale autorităților portugheze, în conformitate cu articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 885/2006. Cu această ocazie, Comisia a concluzionat din nou în sensul ineligibilității cheltuielilor în cauză, întemeindu‑se pe articolul 13 din Regulamentul nr. 1290/2005 și pe articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006. Prin urmare, Comisia a propus excluderea de la finanțarea Uniunii a sumei totale de 660 202,73 EUR.

14      La 15 noiembrie 2016, Comisia a adoptat Decizia de punere în aplicare (UE) 2016/2018 de excludere de la finanțarea de către Uniunea Europeană a anumitor cheltuieli efectuate de statele membre în cadrul FEGA și al Fondului european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR) (JO 2016, L 312, p. 26, denumită în continuare „decizia atacată”). În ceea ce privește Republica Portugheză, Comisia a exclus de la finanțarea de către Uniune a sumelor de 460 202,73 EUR și de 200 000 EUR (postul bugetar 6701), corespunzătoare cheltuielilor în cauză.

 Procedura și concluziile părților

15      Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 20 ianuarie 2017, Republica Portugheză a introdus prezenta acțiune.

16      Comisia a depus memoriul în apărare la grefa Tribunalului la 27 martie 2017.

17      Republica Portugheză a depus replica la 16 mai 2017 și Comisia a depus duplica la 28 iunie 2017.

18      Prin măsuri de organizare a procedurii, adoptate în temeiul articolului 89 alineatul (3) literele (a) și (d) din Regulamentul de procedură, Tribunalul a adresat întrebări părților și le‑a solicitat să prezinte înscrisuri. Părțile au dat curs acestei solicitări în termenul stabilit.

19      Republica Portugheză solicită Tribunalului:

–        anularea deciziei atacate, în măsura în care înlătură de la finanțarea de către Uniune a sumelor de 460 202,73 EUR și de 200 000 EUR;

–        obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.

20      Comisia solicită Tribunalului:

–        respingerea acțiunii;

–        obligarea Republicii Portugheze la plata cheltuielilor de judecată.

 În drept

21      În susținerea acțiunii formulate, Republica Portugheză invocă trei motive, întemeiate pe încălcarea, primul, a principiului protecției încrederii legitime, al doilea, a articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 și, al treilea, a articolului11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006.

22      Tribunalul consideră că este necesar să se examineze, mai întâi, al treilea motiv, care se referă la încălcarea normelor fundamentale de procedură, în continuare, al doilea motiv, care este întemeiat pe încălcarea unei norme de fond a dreptului derivat al Uniunii și, în cele din urmă, primul motiv, care este întemeiat pe încălcarea unui principiu general al dreptului Uniunii.

 Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006

23      Republica Portugheză susține că Comisia a încălcat articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006, adresându‑i o primă comunicare scrisă insuficient motivată. Astfel, pe de o parte, scrisoarea din 5 decembrie 2013 nu ar expune motivele pentru care Comisia a considerat că cheltuielile în cauză fuseseră efectuate în scopul realizării unor acțiuni de control. Pe de altă parte, această scrisoare nu ar indica motivul pentru care fiecare dintre cheltuielile în cauză, luată individual, nu ar putea beneficia de finanțare în cadrul FEGA.

24      Comisia contestă argumentele Republicii Portugheze.

25      Cu titlu introductiv, este necesar să se precizeze că, potrivit articolului 23 alineatul (1) din Regulamentul nr. 247/2006, măsurile specifice din domeniul agriculturii în favoarea regiunilor ultraperiferice ale Uniunii adoptate în temeiul acestui regulament sunt considerate intervenții destinate regularizării piețelor agricole, în sensul articolului 3 alineatul (1) litera (b) din Regulamentul nr. 1290/2005. Prin urmare, cheltuielile finanțate de Uniune în temeiul Regulamentului nr. 247/2006 sunt printre cheltuielile FEGA enumerate la articolul 3 din Regulamentul nr. 1290/2005 și, astfel, sunt supuse tuturor dispozițiilor acestui regulament aplicabile cheltuielilor acestui fond.

26      Rezultă că, atunci când Comisia intenționează să înlăture de la finanțarea din partea Uniunii a anumitor cheltuieli efectuate de un stat membru în temeiul Regulamentului nr. 247/2006, aceasta trebuie să urmeze procedura de verificare a conformității prevăzută la articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005, ale cărei modalități de aplicare sunt prevăzute la articolul 11 din Regulamentul nr. 885/2006.

27      În această privință, trebuie amintit că decizia finală și definitivă referitoare la verificarea conformității trebuie să fie luată la finalizarea unei proceduri contradictorii specifice, în cursul căreia statele membre în cauză trebuie să dispună de toate garanțiile cerute pentru prezentarea punctului lor de vedere (a se vedea prin analogie Hotărârea din 14 decembrie 2000, Germania/Comisia, C‑245/97, EU:C:2000:687, punctul 47 și jurisprudența citată).

28      Astfel, articolul 11 alineatul (1) primul paragraf din Regulamentul nr. 885/2006 prevede că, în cazul în care, în urma unei anchete, Comisia consideră că cheltuielile nu au fost efectuate în conformitate cu normele Uniunii, aceasta comunică constatările sale statului membru în cauză.

29      Potrivit jurisprudenței, comunicarea scrisă în sensul acestei dispoziții trebuie să dea statului membru în cauză o cunoaștere perfectă a rezervelor Comisiei pentru a putea îndeplini funcția de avertizare conferită de dispoziția menționată (a se vedea prin analogie Hotărârea din 3 mai 2012, Spania/Comisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punctul 27 și jurisprudența citată).

30      Rezultă că articolul 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006 impune ca neregularitatea reproșată statului membru în cauză să figureze suficient de clar în comunicarea scrisă prevăzută la primul paragraf al acestei dispoziții (a se vedea prin analogie Hotărârea din 3 mai 2012, Spania/Comisia, C‑24/11 P, EU:C:2012:266, punctul 28).

31      În aceste împrejurări, trebuie să se examineze dacă scrisoarea din 5 decembrie 2013 îndeplinește cerințele articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006 și constituie, în consecință, o comunicare legală în aplicarea dispoziției menționate.

32      În speță, trebuie să se constate că, astfel cum arată Comisia, în primul rând, scrisoarea din 5 decembrie 2013 citează textele pe care le aplică, și anume articolul 13 din Regulamentul nr. 1290/2005, pe de o parte, și articolul 12 litera (c) și articolul 25 din Regulamentul nr. 247/2006, pe de altă parte. În al doilea rând, scrisoarea respectivă amintește obiectul măsurii prevăzute la punctul 4.6 din anexa I la subprogramul pentru regiunea autonomă Azore, precum și categoriile de cheltuieli eligibile pentru finanțarea din partea Uniunii enumerate de această măsură. În al treilea rând, aceeași scrisoare identifică cheltuielile examinate de Comisie, precizând, pentru fiecare dintre aceste cheltuieli, exercițiul financiar în cauză, autoritatea responsabilă pentru respectiva cheltuială, precum și obiectul și cuantumul acestei cheltuieli. În al patrulea rând, scrisoarea menționată constată că „toate cheltuielile [în cauză] au fost utilizate pentru a finanța personalul și echipamentul necesare pentru inspecțiile efectuate de [autoritățile portugheze] în raport cu programul [de sprijin]”. În al cincilea rând, scrisoarea precizează că cheltuielile suportate de autoritățile statelor membre în cadrul obligațiilor lor administrative și de control se referă la activitatea principală a agențiilor de plăți, astfel încât aceste cheltuieli nu pot fi finanțate de FEGA. În al șaselea rând, această scrisoare solicită ineligibilitatea cheltuielilor în discuție pentru finanțarea în cadrul FEGA ca urmare a neconformității lor cu dispozițiile articolului 13 din Regulamentul nr. 1290/2005, pe de o parte, și a încălcării dispozițiilor articolului 12 litera (c) și a articolului 25 din Regulamentul nr. 247/2006, pe de altă parte.

33      În aceste condiții, scrisoarea din 5 decembrie 2013 prezintă suficient de precis natura și motivele neregularității reproșate Republicii Portugheze și oferă acestui stat membru o perfectă cunoaștere a rezervelor Comisiei. Prin urmare, această scrisoare îndeplinește, în speță, funcția de avertizare în cadrul procedurii de verificare a conformității.

34      Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de cele două critici specific formulate de Republica Portugheză cu privire la scrisoarea din 5 decembrie 2013.

35      Astfel, pe de o parte, în ceea ce privește critica întemeiată pe faptul că aceasta nu ar prezenta motivele pentru care Comisia a apreciat că cheltuielile în cauză fuseseră efectuate în scopul realizării de acțiuni de control, este necesar să se arate că rezultă chiar din modul de redactare a uneia dintre cheltuielilor în cauză, și anume suma de 69 977,11 EUR, care corespunde „salariil[or] personalului însărcinat cu efectuarea controalelor la fața locului” plătite în cursul exercițiului 2012, că această cheltuială este legată de realizarea de acțiuni de control. În plus, în măsura în care Republica Portugheză cunoștea perfect natura cheltuielilor în cauză și în care aceasta a recunoscut, în special în cursul reuniunii bilaterale din 4 iunie 2014, că respectivele cheltuieli au fost efectuate în cadrul activității sale de control, lipsa unor explicații mai detaliate în scrisoarea din 5 decembrie 2013, în special în ceea ce privește sumele, altele decât cea de 69 977,11 EUR menționată mai sus, în cauză, nu a împiedicat în niciun fel Republica Portugheză să își prezinte punctul de vedere și să conteste temeinicia corecției financiare propuse de Comisie.

36      Pe de altă parte, în ceea ce privește critica întemeiată pe faptul că scrisoarea din 5 decembrie 2013 nu ar preciza motivele pentru care fiecare dintre cheltuielile în discuție, luată individual, nu ar putea beneficia de finanțare în cadrul FEGA, trebuie să se răspundă că, în cazul în care același motiv de ineligibilitate este invocat pentru o categorie sau pentru un grup de cheltuieli, Comisia se poate limita la o motivare globală pentru toate cheltuielile în cauză (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 15 februarie 2007, BVBA Management, Training en Consultancy, C‑239/05, EU:C:2007:99, punctul 37). Or, trebuie arătat că, în scrisoarea din 5 decembrie 2013, Comisia a considerat că cheltuielile în cauză aveau, în totalitatea lor, drept obiect să finanțeze personalul și echipamentul necesare pentru desfășurarea de acțiuni de control și că, în măsura în care aceste cheltuieli făceau parte din activitatea principală a autorităților naționale, ele nu erau eligibile pentru finanțare din partea Uniunii. În aceste condiții și având în vedere faptul că, potrivit scrisorii din 5 decembrie 2013, toate cheltuielile în cauză au același obiect, nu se poate reproșa Comisiei că a motivat, în mod global, rezervele sale cu privire la finanțarea acestor cheltuieli de către Uniune.

37      Din cele de mai sus rezultă că scrisoarea din 5 decembrie 2013 îndeplinește cerințele articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 885/2006.

38      Prin urmare, al treilea motiv trebuie respins.

 Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006

39      Republica Portugheză susține că decizia atacată încalcă articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006, care permite finanțarea unor acțiuni de asistență tehnică legate de punerea în aplicare a unui program de sprijin. Or, acțiunile de control, pe de o parte, ar constitui un tip de acțiuni de asistență tehnică și, pe de altă parte, ar fi necesare pentru punerea în aplicare a oricărui program de sprijin. Ar rezulta că, prin derogare de la articolul 13 din Regulamentul nr. 1290/2005, cheltuielile suportate de autoritățile naționale cu privire la costurile administrative și de personal ar fi eligibile pentru finanțare din partea Uniunii în cazul în care, precum în speță, acestea sunt efectuate pentru o activitate de control în cadrul unui program de sprijin.

40      Comisia contestă argumentele Republicii Portugheze.

41      Cu titlu introductiv, este necesar să se constate că părțile nu contestă că cheltuielile în cauză au fost efectuate pentru a finanța personalul și echipamentul necesare pentru realizarea, de către autoritățile portugheze, a unor acțiuni de control constând în special în inspecții efectuate în cadrul subprogramului pentru regiunea autonomă Azore. Pe de altă parte, reiese atât din dosar, și în special din scrisoarea din 5 decembrie 2013 și din scrisoarea autorităților portugheze din 7 aprilie 2014, cât și din explicațiile orale ale părților în cursul ședinței, că autoritățile portugheze care au realizat aceste acțiuni de control și care au beneficiat de cheltuielile în cauză nu erau agenția de plată cu sediul la Lisabona (Portugalia), ci alte autorități administrative prezente în Azore.

42      Astfel, dezbaterea dintre părți nu privește natura și obiectul cheltuielilor în cauză, ci numai aspectul, pur juridic, dacă cheltuielile menționate sunt eligibile pentru finanțare din partea Uniunii în temeiul articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006.

43      În această privință, trebuie amintit că Regulamentele nr. 247/2006 și nr. 793/2006 prevăd măsuri specifice în domeniul agriculturii în favoarea regiunilor ultraperiferice.

44      În special, este necesar să se arate că, în primul rând, articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 prevede că un program de sprijin conține, printre altele, „descrierea măsurilor prevăzute, în special a schemelor de sprijin pentru punerea în aplicare a programului, precum și, după caz, a informațiilor privind nevoile în materie de studii, proiecte de demonstrație, acțiuni de formare profesională și de asistență tehnică legate de pregătirea, punerea în aplicare sau adaptarea măsurilor în cauză”.

45      În continuare, articolul 25 a treia liniuță din Regulamentul nr. 247/2006 prevede adoptarea unor modalități de aplicare a regulamentului respectiv în ceea ce privește „studii, proiecte de demonstrații, formare profesională și activități de asistență tehnică prevăzute la articolul 12 litera (c) [din regulamentul menționat]”.

46      În sfârșit, articolul 50 din Regulamentul nr. 793/2006 de stabilire a normelor de aplicare prevăzute la articolul 25 a treia liniuță din Regulamentul nr. 247/2006 prevede că „[s]uma necesară finanțării studiilor, proiectelor de demonstrație, formării și măsurilor de asistență tehnică prevăzute într‑un program aprobat în temeiul articolului 24 alineatul (2) din Regulamentul […] nr. 247/2006 […] nu poate depăși 1 % din valoarea totală a finanțării programului respectiv”.

47      Rezultă din ansamblul acestor dispoziții că studiile, proiectele de demonstrație, acțiunile de formare profesională, precum și acțiunile de asistență tehnică vizate la articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 și prevăzute de un program de sprijin în favoarea unei regiuni ultraperiferice sunt, în principiu, eligibile pentru finanțare din partea Uniunii, cu condiția în special ca acestea să aibă legătură cu pregătirea, cu punerea în aplicare sau cu adaptarea unor măsuri de sprijin.

48      Cu toate acestea, trebuie să se constate că Regulamentele nr. 247/2006 și nr. 793/2006 nu conțin nicio dispoziție care să definească diferitele tipuri de acțiuni pe care le menționează. În special, aceste regulamente nu precizează dacă „acțiuni[le] […] de asistență tehnică legate de […] punerea în aplicare a [unor] măsuri [de sprijin]” prevăzute la articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 includ sau nu acțiunile de control realizate de autoritățile naționale.

49      În aceste condiții, este necesar să se examineze dacă, astfel cum susține Republica Portugheză și cum contestă Comisia, acțiuni de control precum cele efectuate de autoritățile portugheze constituie acțiuni de asistență tehnică legate de punerea în aplicare a unei măsuri de sprijin, în sensul articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006.

50      În primul rând, trebuie să se analizeze dacă este posibilă, pentru a palia lipsa de precizie a Regulamentelor nr. 247/2006 și nr. 793/2006, aplicarea în prezentul litigiu a unei dispoziții a dreptului Uniunii care să conțină o definiție a noțiunii „asistență tehnică” sau, cel puțin, degajarea din dreptul menționat a unei definiții generale și transversale a acestei noțiuni, susceptibilă să fie transpusă în prezentul litigiu.

51      În această privință, Republica Portugheză se referă, pe de o parte, la articolul 5 litera (a) din Regulamentul nr. 1290/2005 și, pe de altă parte, la articolul 186 din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei din 29 octombrie 2012 privind normele de aplicare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (JO 2012, L 362, p. 1). Potrivit Republicii Portugheze, din aceste dispoziții rezultă că noțiunea „asistență tehnică” include acțiunile de control necesare pentru punerea în aplicare a unui program de sprijin.

52      Cu toate acestea, deși este adevărat că ambele dispoziții invocate de Republica Portugheză aduc precizări cu privire la noțiunea „asistență tehnică” și menționează, printre altele, activitățile de control, niciuna dintre aceste două dispoziții nu este aplicabilă în prezentul litigiu.

53      Astfel, pe de o parte, articolul 5 litera (a) din Regulamentul nr. 1290/2005, deși se referă la acțiuni de asistență tehnică finanțate de FEGA și de Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR), reglementează doar acțiunile de asistență tehnică finanțate în mod centralizat la inițiativa Comisiei sau pe seama acesteia. Rezultă că această dispoziție nu poate să se aplice în cazul unor acțiuni de asistență tehnică, cum ar fi cele prevăzute la punctul 4.6 din anexa I la subprogramul pentru regiunea autonomă Azore, care, fiind puse în aplicare la inițiativa statelor membre, sunt finanțate în mod descentralizat de către FEGA.

54      Pe de altă parte, articolul 186 din Regulamentul nr. 1268/2012 are ca unic obiect să stabilească, în contextul procedurilor de achiziții publice și de acordare de subvenții din partea Uniunii, noțiunile „subvenții [și] contracte de asistență tehnică încheiate cu [Banca Europeană de Investiții (BEI)] sau cu Fondul european de investiții [(FEI)]” și „subvenții […] acordate BEI sau [FEI] pentru acțiuni de asistență tehnică” care figurează la articolul 101 alineatul (3) și, respectiv, la articolul 125 alineatul (7) din Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii și de abrogare a Regulamentului (CE, Euratom) nr. 1605/2002 al Consiliului (JO 2012, L 298, p. 1). Rezultă că această dispoziție nu privește finanțarea de către FEGA a cheltuielilor de asistență tehnică efectuate de statele membre în contextul Regulamentului nr. 247/2006.

55      În aceste condiții, eventuala includere a acțiunilor de control printre acțiunile de asistență tehnică vizate la articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 nu poate rezulta din simpla aplicare a articolului 5 litera (a) din Regulamentul nr. 1290/2005 sau a articolului 186 din Regulamentul delegat nr. 1268/2012.

56      În plus, examinarea celor două dispoziții invocate de Republica Portugheză, precum și a articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 arată că există în dreptul Uniunii dispoziții care descriu în mod diferit acțiunile legate de asistența tehnică.

57      În special, rezultă din comparația dintre aceste diferite dispoziții că acțiunile de control nu sunt menționate în mod sistematic printre acțiunile legate de asistența tehnică.

58      Astfel, deși articolul 186 din Regulamentul delegat nr. 1268/2012 definește în mod concret noțiunea „asistență tehnică” și vizează în mod explicit, în acest sens, activitățile de evaluare, de audit și de control necesare pentru punerea în aplicare a unui program sau a unei acțiuni, nu aceeași este situația nici a articolului 5 din Regulamentul nr. 1290/2005, nici a articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006.

59      Astfel, primo, articolul 5 din Regulamentul nr. 1290/2005, care este intitulat „Alte finanțări, inclusiv asistență tehnică”, se limitează să enumere diferitele tipuri de acțiuni fără să definească în mod expres noțiunea „asistență tehnică”. Pe de altă parte, acest articol are în vedere în același timp „acțiuni[le] de pregătire, monitorizare, suport tehnic și administrativ” și acțiunile „de evaluare, de audit și de control”. În plus, acest articol menționează, la litera (a), în același timp acțiunile privind „asistenț[a] tehnică și administrativă” și pe cele privind „punerea în aplicare a sistemelor de control”. Astfel, articolul 5 din Regulamentul nr. 1290/2005 nu numai că nu menționează în mod expres acțiunile de control printre acțiunile legate de asistența tehnică, ci prezintă, dimpotrivă, în două rânduri, acțiunile de asistență tehnică, înțelese în sensul restrâns de acțiuni de sprijin administrativ și tehnic, pe de o parte, și acțiunile de control, pe de altă parte, ca reprezentând două tipuri de acțiuni distincte.

60      Secundo, articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 vizează, în sine, numai studiile, proiectele de demonstrație, acțiunile de formare și acțiunile de asistență tehnică. Aceeași este și situația articolului 25 a treia liniuță din Regulamentul nr. 247/2006 și a articolului 50 din Regulamentul nr. 793/2006. Astfel, dispozițiile pertinente ale Regulamentelor nr. 247/2006 și nr. 793/2006, singurele aplicabile în prezentul litigiu, nu menționează activitățile de evaluare, de audit și de control.

61      În aceste condiții, având în vedere lipsa de coerență dintre dispozițiile menționate anterior ale Regulamentelor nr. 1290/2005 și nr. 247/2006 și ale Regulamentului delegat nr. 1268/2012, rezultă, în dreptul Uniunii și în special în ceea ce privește FEGA, pe de o parte, că nu există o definiție generală și transversală a noțiunii „asistență tehnică” care poate fi transpusă în prezentul litigiu și, pe de altă parte, că, contrar celor susținute de Republica Portugheză, expresia „asistență tehnică” nu desemnează în mod necesar un ansamblu de acțiuni care includ acțiunile de control.

62      În al doilea rând, în lipsa unei definiții a noțiunii „asistență tehnică” care poate fi aplicată sau transpusă în prezentul litigiu, este necesar să se interpreteze articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 luând în considerare nu numai termenii acestei dispoziții, ci și contextul și obiectivele urmărite de legislația din care face parte (a se vedea în acest sens și prin analogie Hotărârea din 17 noiembrie 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punctul 12, și Hotărârea din 10 martie 2005, EasyCar, C‑336/03, EU:C:2005:150, punctul 21).

63      În această privință, trebuie amintit că, astfel cum s‑a arătat deja la punctul 25 de mai sus, măsurile luate în favoarea regiunilor ultraperiferice în temeiul Regulamentului nr. 247/2006 constituie cheltuieli FEGA în sensul Regulamentului nr. 1290/2005.

64      În acest context, trebuie să se observe că, deși Regulamentul nr. 1290/2005 prevede, la articolul 5 litera (a), finanțarea unor acțiuni de asistență tehnică și administrativă puse în aplicare la inițiativa Comisiei sau în numele acesteia, el nu conține, în schimb, nicio dispoziție care să prevadă finanțarea unor acțiuni de asistență tehnică puse în aplicare la inițiativa statelor membre.

65      Prin urmare, rezultă că, în măsura în care acestea prevăd finanțarea unor acțiuni de asistență tehnică legate de punerea în aplicare a unui program de sprijin la inițiativa statelor membre în regiunile ultraperiferice, dispozițiile articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 instituie norme specifice care derogă de la normele generale ale FEGA prevăzute de Regulamentul nr. 1290/2005 și, prin urmare, trebuie să facă obiectul unei interpretări stricte.

66      Or, primo, este necesar să se constate că, astfel cum s‑a arătat deja la punctul 60 de mai sus, nici articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006, nici alte dispoziții relevante ale Regulamentelor nr. 247/2006 și nr. 793/2006 nu menționează acțiunile de evaluare, de audit și de control.

67      Secundo, s‑a arătat la punctul 59 de mai sus că, în ceea ce privește FEGA, termenii „asistență tehnică” pot, în anumite situații și în special în cadrul articolului 5 litera (a) din Regulamentul nr. 1290/2005, nu să facă trimitere la o serie de acțiuni, care includ acțiunile de control, ci să desemneze numai acțiuni de sprijin administrativ și tehnic în sens strict.

68      Tertio, trebuie amintit că, în temeiul articolului 11 din Regulamentul nr. 1290/2005, plățile referitoare la finanțările prevăzute în temeiul acestui regulament sunt, cu excepția unor dispoziții contrare, efectuate integral în favoarea beneficiarilor.

69      Rezultă din aceste dispoziții că creditele alocate FEGA, în special cele alocate statelor membre, trebuie, în principiu, să fie utilizate pentru a finanța cheltuieli operaționale, care se traduc prin plăți către beneficiari.

70      Rezultă că, dacă nu se prevede altfel, aceste credite nu pot fi folosite pentru a ajuta autoritățile naționale să desfășoare activități administrative care le revin în mod normal.

71      Or, trebuie să se observe că controlul respectării condițiilor de acordare a ajutoarelor și a primelor revine în mod normal statelor membre, independent de existența unei măsuri de asistență tehnică.

72      Mai exact, în ceea ce privește măsurile specifice din domeniul agriculturii în favoarea regiunilor ultraperiferice ale Uniunii, statele membre sunt obligate să efectueze controale administrative și controale la fața locului, în aplicarea articolului 27 din Regulamentul nr. 247/2006, precum și a articolelor 30-33 din Regulamentul nr. 793/2006.

73      Trebuie adăugat că aceste controale, inclusiv controalele la fața locului, revin autorităților naționale competente, care pot fi autorități distincte de agențiile de plăți, precum autoritățile administrative portugheze menționate la punctul 41 de mai sus.

74      În aceste condiții și având în vedere toate considerațiile expuse la punctele 63-73 de mai sus, rezultă din interpretarea literală, sistematică și teleologică a articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 că „acțiuni[le] […] de asistență tehnică legate de […] punerea în aplicare [a] măsurilor [de sprijin]” pe care le menționează nu includ acțiunile de control desfășurate de autoritățile naționale.

75      Această interpretare nu poate fi repusă în discuție de argumentația Republicii Portugheze întemeiată, în primul rând, pe faptul că punerea în aplicare a unui program de sprijin ar include în mod necesar acțiuni de control și, în al doilea rând, pe faptul că acoperirea cheltuielilor aferente acestor acțiuni de control ar fi fost prevăzută în mod expres în cadrul subprogramului pentru regiunea autonomă Azore.

76      Astfel, primo, împrejurarea că ar fi necesare acțiuni de control pentru finalizarea cu succes a unui program de sprijin nu permite nici să le califice drept acțiuni de asistență tehnică, nici să le asocieze cu „punerea în aplicare” a acestui program.

77      În această privință, trebuie arătat că, pe de o parte, întrucât nu constituie acțiuni de sprijin administrativ și tehnic în sens strict, acțiunile de control nu constituie acțiuni de asistență tehnică în sensul articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006.

78      Pe de altă parte, este posibil, printre acțiunile prevăzute la articolul 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006, să se distingă, în ordine cronologică și din punct de vedere conceptual, mai întâi, acțiunile de pregătire a unei măsuri, apoi, acțiunile legate de punerea în aplicare concretă a acestei măsuri și, în cele din urmă, acțiunile având ca obiect controlul bunei executări a măsurii respective.

79      Secundo, trebuie amintit că, în temeiul articolului 11 alineatul (1) din Regulamentul nr. 247/2006, măsurile luate în cadrul programelor de sprijin în favoarea regiunilor ultraperiferice trebuie să fie conforme cu dreptul Uniunii. Astfel, dispozițiile unui program de sprijin, chiar aprobate de Comisie, nu pot, în conformitate cu principiul ierarhiei normelor, să permită să se deroge de la dispozițiile dreptului Uniunii și nici să fie invocate în mod util în scopul interpretării lor. Rezultă că împrejurarea că punctul 4.6 din anexa I la subprogramul pentru regiunea autonomă Azore prevede acoperirea cheltuielilor efectuate în mod direct pentru activitățile de control al acestui subprogram este lipsită de incidență în ceea ce privește aspectul dacă acțiunile de control realizate de autoritățile naționale se numără printre acțiunile eligibile pentru finanțare din partea Uniunii, în temeiul articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006.

80      În aceste condiții, acțiunile de control care au dat naștere cheltuielilor în cauză nu constituie acțiuni de asistență tehnică legate de punerea în aplicare a unei măsuri de sprijin, în sensul articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006.

81      Din cele ce precedă rezultă că cheltuielile în cauză nu sunt eligibile pentru finanțare din partea Uniunii în temeiul articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006.

82      Prin urmare, al doilea motiv trebuie respins.

 Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea principiului protecției încrederii legitime

83      Republica Portugheză susține că decizia atacată încalcă principiul protecției încrederii legitime. Astfel, pe de o parte, Comisia ar fi aprobat, în decizia din 3 martie 2009, o măsură de sprijin care vizează în mod explicit, drept cheltuieli eligibile, cheltuielile efectuate direct pentru anumite activități de control. Pe de altă parte, asigurările date de Comisie ar fi conforme cu normele aplicabile. În aceste condiții, decizia din 3 martie 2009 ar fi creat, în privința autorităților portugheze, o așteptare legitimă cu privire la eligibilitatea cheltuielilor în cauză.

84      Comisia contestă argumentele Republicii Portugheze.

85      Cu titlu introductiv, trebuie să amintim că, potrivit unei jurisprudențe consacrate, principiul protecției încrederii legitime se înscrie printre principiile fundamentale ale Uniunii (a se vedea Hotărârea din 5 mai 1981, Dürbeck, 112/80, EU:C:1981:94, punctul 48, și Hotărârea din 7 iunie 2005, VEMW și alții, C‑17/03, EU:C:2005:362, punctul 73 și jurisprudența citată).

86      Rezultă de asemenea din jurisprudență că orice justițiabil are dreptul de a se prevala de acest principiu atunci când se află într‑o situație din care reiese că administrația Uniunii, prin furnizarea unor asigurări precise, l‑a determinat să nutrească speranțe întemeiate. Constituie astfel de asigurări, indiferent de forma în care sunt comunicate, informațiile precise, necondiționate și concordante. Asigurările furnizate trebuie să fie conforme normelor aplicabile (a se vedea Hotărârea din 18 iulie 2007, AER/Karatzoglou, C‑213/06 P, EU:C:2007:453, punctul 33 și jurisprudența citată, și Hotărârea din 16 decembrie 2010, Kahla Thüringen Porzellan/Comisia, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, punctul 63 și jurisprudența citată).

87      Pe de altă parte, este cert că principiul protecției încrederii legitime poate fi invocat deopotrivă de un stat membru (a se vedea în acest sens Hotărârea din 26 iunie 2012, Polonia/Comisia, C‑335/09 P, EU:C:2012:385, punctele 180 și 181).

88      În lumina acestor considerații, este necesar să se examineze dacă, în speță, principiul protecției încrederii legitime se opunea ca Comisia să înlăture cheltuielile în cauză de la finanțarea din partea Uniunii.

89      În primul rând, trebuie să se examineze dacă decizia din 3 martie 2009 conține asigurări precise, necondiționate și concordante cu privire la eligibilitatea pentru finanțare din partea Uniunii a cheltuielilor menționate la punctul 4.6 din anexa I la subprogramul pentru regiunea autonomă Azore.

90      În această privință, este util să se amintească contextul juridic în care se înscrie decizia din 3 martie 2009 de aprobare a modificărilor programului general prezentate Comisiei de Republica Portugheză.

91      În scopul punerii în aplicare a unor măsuri specifice în domeniul agriculturii în favoarea regiunilor ultraperiferice, articolul 24 din Regulamentul nr. 247/2006 prevede o procedură de evaluare și de aprobare de către Comisie a proiectelor de programe generale propuse de statele membre. De asemenea, articolul 49 din Regulamentul nr. 793/2006 organizează o procedură de aprobare de către Comisie a modificărilor pe care statele membre doresc să le aducă acestor programe generale.

92      Din aceste dispoziții reiese că aprobarea de către Comisie a măsurilor de sprijin cuprinse în programele generale constituie o condiție prealabilă indispensabilă pentru finanțarea măsurilor respective de către FEGA.

93      Cu toate acestea, programele generale prezintă un caracter provizoriu, astfel încât, prin aprobarea lor, Comisia nu ia, în principiu, poziție în mod definitiv cu privire la conformitatea măsurilor pe care le conțin cu toate normele aplicabile ale dreptului Uniunii și, prin urmare, cu privire la eligibilitatea acestor măsuri pentru finanțarea de către Uniune. Prin urmare, nu se poate deduce din simpla aprobare de către Comisie a unui program general nici că măsurile cuprinse în acest program sunt în mod necesar conforme tuturor normelor aplicabile ale dreptului Uniunii, nici că eligibilitatea acestor măsuri pentru finanțarea din partea Uniunii nu mai poate fi repusă în discuție de Comisie, în special în cadrul procedurii de verificare a conformității, prevăzută la articolul 31 din Regulamentul nr. 1290/2005 (a se vedea în acest sens și prin analogie Concluziile avocatului general Kokott prezentate în cauza Republica Cehă/Comisia, C‑4/17 P, EU:C:2018:237, punctele 48, 49, 52 și 59).

94      În speță, nu se contestă că punctul 4.6 din anexa I la subprogramul pentru regiunea autonomă Azore, introdus în programul general prin decizia din 3 martie 2009, pe de o parte, menționează, drept cheltuieli eligibile, anumite cheltuieli efectuate direct pentru „activități […] de control” și, pe de altă parte, desemnează ca beneficiari ai măsurii „autorități[le] de gestionare”.

95      Cu toate acestea, trebuie să se arate că, în primul rând, dispozitivul deciziei din 3 martie 2009 se limitează să aprobe modificările programului general prezentate de Republica Portugheză în temeiul articolului 49 din Regulamentul nr. 793/2006 și nu se pronunță în mod expres cu privire la eligibilitatea pentru finanțare din partea Uniunii a cheltuielilor care vor fi efectuate în cadrul acestui program.

96      În continuare, deși este adevărat că, în considerentul (2) al deciziei din 3 martie 2009, Comisia a indicat, în termeni generali, că „modificarea [programului general] respect[a] obiectivele și cerințele Regulamentului […] nr. 247/2006”, ea nu s‑a pronunțat, în schimb, în mod specific, în decizia menționată, cu privire la conformitatea măsurii prezentate la punctul 4.6 din anexa I la subprogramul pentru regiunea autonomă Azore cu dispozițiile articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006 și, în plus, nu a adoptat în mod expres o poziție cu privire la conformitatea măsurii respective cu toate dispozițiile aplicabile în ceea ce privește FEGA.

97      În sfârșit, dispozitivul deciziei din 3 martie 2009 precizează că aprobarea dată prin aceasta „nu acoperă modalitățile de control și sancțiunile care vor fi examinate în cadrul auditurilor efectuate de FEGA”.

98      În aceste condiții, având în vedere modul de redactare a deciziei din 3 martie 2009, precum și contextul juridic în care a fost pronunțată, nu se poate considera că Comisia a furnizat autorităților portugheze, la momentul adoptării acestei decizii, informații precise, necondiționate și concordante cu privire la eligibilitatea pentru finanțare din partea Uniunii a cheltuielilor aferente activităților de control menționate la punctul 4.6 din anexa I la subprogramul pentru regiunea autonomă Azore.

99      În al doilea rând, trebuie amintit că rezultă din răspunsul dat la al doilea motiv că, în temeiul articolului 12 litera (c) din Regulamentul nr. 247/2006, cheltuielile efectuate de autoritățile naționale în cadrul unor acțiuni de control nu sunt eligibile pentru finanțare din partea Uniunii.

100    Prin urmare, chiar dacă s‑ar admite că, aprobând, prin Decizia din 3 martie 2009, introducerea în programul general a unei noi măsuri de asistență tehnică, Comisia a furnizat autorităților portugheze asigurări precise cu privire la suportarea de către FEGA a anumitor cheltuieli efectuate în cadrul unor acțiuni de control realizate de autoritățile portugheze, astfel de asigurări ar fi, în orice caz, contrare normelor aplicabile și, prin urmare, nu ar fi fost de natură să creeze, în ceea ce privește Republica Portugheză, așteptări legitime cu privire la eligibilitatea cheltuielilor în cauză la finanțare din partea Uniunii.

101    Din cele de mai sus rezultă că Republica Portugheză nu este îndreptățită să invoce încălcarea principiului protecției încrederii legitime.

102    Prin urmare, este necesar să se respingă primul motiv și, prin urmare, acțiunea trebuie respinsă.

 Cu privire la cheltuielile de judecată

103    Potrivit articolului 134 alineatul (1) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată.

104    Întrucât Republica Portugheză a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată, conform concluziilor Comisiei.

Pentru aceste motive,

TRIBUNALUL (Camera a noua)

declară și hotărăște:

1)      Respinge acțiunea.

2)      Obligă Republica Portugheză la plata cheltuielilor de judecată.

Gervasoni

Kowalik‑Bańczyk

Mac Eochaidh

Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 22 noiembrie 2018.

Semnături


*      Limba de procedură: portugheza.