Asunto T‑486/18 RENV
Danske Slagtermestre
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera) de 10 de abril de 2024
«Ayudas de Estado — Régimen de contribuciones por la recogida de aguas residuales — Denuncia de un competidor — Decisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado al término de la fase de examen preliminar — Exigencia de imparcialidad — Imparcialidad objetiva — Concepto de “ventaja” — Principio del operador privado en una economía de mercado — Análisis ex ante de la rentabilidad incremental — Comunicación de la Comisión relativa al concepto de “ayuda estatal”»
1. Derechos fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales — Derecho a una buena administración — Exigencia de imparcialidad — Imparcialidad objetiva — Decisión de la Comisión por la que se declara la inexistencia de ayuda de Estado relativa a un régimen nacional de contribuciones por la recogida de aguas residuales — Decisión preparada y firmada por una comisaria que había participado, como ministra nacional, en la aprobación del régimen nacional controvertido — Comisaria que había adoptado una posición públicamente, como ministra nacional, a favor del régimen nacional controvertido — Situación que puede dar lugar a una duda legítima acerca de un posible prejuicio de dicha comisaria — Incumplimiento de la exigencia de imparcialidad
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41, ap. 1)
(véanse los apartados 26 a 44)
2. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Concesión de una ventaja a los beneficiarios — Criterios de apreciación — Intervención estatal de naturaleza económica — Apreciación según el principio del operador privado
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 51 a 57)
3. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el principio del operador privado — Apreciación a la luz de todos los aspectos pertinentes de la operación controvertida y de su contexto — Facultad de apreciación de la Comisión — Autolimitación de dicha facultad mediante la adopción de la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal — Obligación de la Comisión de aplicar el principio del operador privado respetando el método de análisis presentado en esa Comunicación — Incumplimiento
(Art. 107 TFUE, ap. 1; Comunicación 2016/C 262/01 de la Comisión, punto 228)
(véanse los apartados 66 a 91)
4. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Apreciación según el principio del operador privado — Criterios de apreciación — Perspectivas de rentabilidad de la medida en cuestión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 92 a 98)
Resumen
El Tribunal General, que conoce del asunto a raíz de la devolución por el Tribunal de Justicia, anula la Decisión de la Comisión (1) por la que esta declaró que la normativa danesa relativa a las contribuciones adeudadas a los operadores de tratamiento de aguas residuales no implica una ayuda de Estado en favor de los grandes mataderos. En este contexto, el Tribunal General aporta precisiones, por un lado, sobre la exigencia de imparcialidad de la Comisión y, por otro, sobre la aplicación del principio del operador privado en una economía de mercado en un contexto como el del presente asunto. Sobre este último punto, el Tribunal General recuerda, además, la obligación de la Comisión de respetar los criterios establecidos a este respecto en su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal. (2)
Mediante una ley adoptada en 2013 (3) (en lo sucesivo, «Ley de 2013»), Dinamarca sustituyó el régimen de contribución unitaria por metro cúbico de agua para todos los consumidores de agua conectados a la misma instalación de tratamiento de aguas residuales por un sistema decreciente escalonado que disponía una tarifa en función del volumen de aguas residuales vertidas (en lo sucesivo, «tarificación escalonada»). Este nuevo sistema de tarificación establece, en esencia, una reducción de la tarifa por metro cúbico a partir de un determinado volumen de aguas residuales vertidas, lo que tiene por efecto reducir las contribuciones que deben pagar los consumidores de agua más importantes.
Danske Slagtermestre, una asociación profesional que afirma representar a pequeñas carnicerías, mataderos, mayoristas y empresas de transformación daneses, presentó una denuncia ante la Comisión alegando que la citada Ley había concedido una ayuda de Estado a los grandes mataderos, en forma de una reducción de las contribuciones por el tratamiento de las aguas residuales.
Mediante Decisión de 19 de abril de 2018, la Comisión consideró que la tarificación escalonada dispuesta por la Ley de 2013 no confería ninguna ventaja particular a determinadas empresas y que, por tanto, no constituía una ayuda de Estado, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1. En apoyo de esta conclusión, refiriéndose a su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, la Comisión consideró que un operador privado en una economía de mercado habría aplicado el sistema escalonado.
Danske Slagtermestre interpuso un recurso de anulación contra dicha decisión ante el Tribunal General.
Mediante auto de 1 de diciembre de 2020, (4) el Tribunal General declaró la inadmisibilidad del recurso por considerar que Danske Slagtermestre carecía de legitimación activa. El Tribunal de Justicia, ante el que se interpuso un recurso de casación, declaró que dicha asociación profesional tenía legitimación activa, anuló el auto antes citado y devolvió el asunto al Tribunal General para que este lo examinase en cuanto al fondo. (5)
Apreciación del Tribunal General
En primer lugar, el Tribunal General examina el motivo de anulación basado en el incumplimiento por la Comisión de la exigencia de imparcialidad establecida en el artículo 41, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Según la demandante, este requisito se incumplió cuando se adoptó la Decisión impugnada, ya que la comisaria responsable de la competencia que la firmó también había participado, como ministra del Gobierno danés, en la adopción de la Ley de 2013.
A este respecto, el Tribunal General recuerda que incumbe a las instituciones, órganos y organismos de la Unión cumplir el requisito de imparcialidad, en particular en su vertiente relativa a la imparcialidad objetiva, según el cual la institución correspondiente debe ofrecer garantías suficientes para descartar cualquier duda legítima acerca de un posible prejuicio, teniendo en cuenta que las apariencias también pueden revestir importancia.
Hecha esta precisión, el Tribunal General señala que, en primer lugar, en el momento en que se presentó el proyecto de la Ley de 2013 y en el de su adopción, la comisaria responsable de la competencia que firmó la Decisión impugnada era Ministra de Economía e Interior y vice primera ministra del Reino de Dinamarca. En segundo lugar, dado que la tarificación escalonada debía incidir en los gastos de particulares y empresas, es razonable considerar que pudo proponerse de acuerdo con dicha Ministra. En tercer lugar, la comisaria en cuestión había adoptado una posición en el ámbito nacional, pública y explícitamente, a favor de la tarificación escalonada.
Habida cuenta de los elementos anteriores, el Tribunal General entiende que puede considerarse legítimamente que la comisaria en cuestión tenía interés en que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales establecida por la Ley de 2013 no se cuestionase sobre la base de su ilegalidad a la luz de las normas del Derecho de la Unión en materia de ayudas de Estado.
El Tribunal General comprueba a continuación si el procedimiento de adopción de la Decisión impugnada presentaba garantías suficientes para excluir que semejante interés viciara dicho procedimiento, vulnerando la exigencia de imparcialidad.
A este respecto, el Tribunal General subraya que, a pesar del carácter colegiado del modo de adopción de las decisiones en el seno de la Comisión, la comisaria en cuestión no solo era responsable de la preparación de la Decisión impugnada, sino que era además la única firmante de dicha Decisión.
Pues bien, tal situación puede generar, a ojos de terceros, una duda legítima sobre un eventual prejuicio de la comisaria en cuestión, con independencia de su conducta personal. Por consiguiente, el procedimiento que condujo a la adopción de la Decisión impugnada no ofrecía garantías suficientes en materia de imparcialidad objetiva.
En segundo lugar, el Tribunal General examina, a mayor abundamiento, el motivo de anulación basado en que la Comisión infringió el artículo 107 TFUE, apartado 1, al concluir erróneamente que no existía una ventaja conferida a determinadas empresas por la introducción de la tarificación escalonada.
Tras confirmar que la Comisión había examinado acertadamente la existencia de una ventaja a la luz del criterio del operador privado, el Tribunal General señala, en primer lugar, que correspondía a la Comisión determinar si las empresas que se beneficiaban de tarifas reducidas por el tratamiento de las aguas residuales habrían podido obtener una ventaja comparable por parte de un operador privado normalmente prudente y diligente, habida cuenta, en particular, de sus perspectivas de rentabilidad.
Dado que la Comisión aplicó, a efectos de dicho examen, el método de análisis ex ante de la rentabilidad establecido en el punto 228 de su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal, el Tribunal General subraya, además, que, al adoptar dicha Comunicación, la Comisión autolimitó el ejercicio de su facultad de apreciación en cuanto a las precisiones que aportó sobre los conceptos vinculados al concepto de ayuda de Estado. Por consiguiente, con arreglo al punto 228 de dicha Comunicación, la Comisión estaba obligada a examinar, respecto de cada empresa conectada a una instalación de tratamiento de aguas residuales, si la contribución abonada en virtud de la tarificación escalonada podía cubrir los costes derivados de su utilización de la infraestructura en cuestión.
Pues bien, dado que la Comisión basó su examen únicamente en datos medios relativos a los costes totales y a los ingresos totales de seis de los noventa y ocho municipios daneses, vulneró el punto 228 de su Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal y, por consiguiente, los límites que impuso a su facultad de apreciación al adoptar dicha Comunicación.
En cualquier caso, aun considerando que la Comisión hubiera podido aplicar el método de análisis ex ante de la rentabilidad sin proceder a un examen de cada usuario, habría debido comprobar, cuando menos, que la tarificación escalonada permitía atribuir a los usuarios, de manera verosímil, los costes incrementales, es decir, los costes directamente ocasionados por su utilización de una instalación de tratamiento de aguas residuales.
Pues bien, en la Decisión impugnada, todos los costes que no estaban relacionados con la cantidad de agua consumida fueron considerados costes fijos y, por tanto, repartidos entre la totalidad de los diferentes usuarios, aun cuando tales costes hubieran existido solamente por la presencia de un usuario determinado en la red. Así pues, la Comisión no podía afirmar que había comprobado si la contribución por el tratamiento de las aguas residuales, determinada con arreglo al sistema escalonado, permitía cubrir los costes incrementales a medio plazo.
Por lo tanto, la Comisión no respetó los límites que había impuesto a su facultad de apreciación en la Comunicación de 2016 sobre el concepto de ayuda estatal al considerar que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales era conforme con el principio del operador privado.
A continuación, el Tribunal General recuerda que, cuando la intervención de un operador público prescinde de toda perspectiva de rentabilidad, incluso a largo plazo, no puede considerarse conforme con el principio del operador privado. Sin embargo, en la Decisión impugnada, la Comisión declaró que los descuentos establecidos por la tarificación escalonada podían cumplir el principio del operador privado con la única condición de que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales cubriera los costes soportados por los operadores de instalaciones de tratamiento de aguas residuales.
Además, al no examinar si la aplicación de la tarificación escalonada permitía a los operadores de instalaciones de tratamiento de aguas residuales reservarse un margen de beneficios pese a que las partes coincidían en que esta nueva tarificación conlleva, en su conjunto, una reducción del importe de la contribución para el tratamiento de las aguas residuales en relación con el sistema de contribución unitaria al que sustituye, la Comisión incumplió nuevamente la exigencia de rentabilidad y, por tanto, el principio del operador privado. Así, el Tribunal General recuerda que el análisis ex ante de la rentabilidad definido en el punto 228 de la Comunicación sobre el concepto de ayuda estatal implica que la medida nacional examinada por la Comisión contribuye «de modo incremental» a la rentabilidad del operador de una infraestructura, de modo que, para ajustarse al principio del operador privado, dicha medida debería aumentar esa rentabilidad, incluso a largo plazo, y no reducirla.
Por último, la Comisión consideró erróneamente, en la Decisión impugnada, que un operador privado habría tenido en cuenta el hecho de que el mantenimiento de tarifas elevadas para el tratamiento del agua implicaba un riesgo de que los consumidores de agua más importantes decidieran desconectarse de la red centralizada de tratamiento de las aguas residuales, dado que el riesgo de tal desconexión presentaba un carácter hipotético y no estaba suficientemente fundamentado.
Por ello, el Tribunal General concluye que la Comisión infringió el artículo 107 TFUE, apartado 1, y la Comunicación relativa al concepto de ayuda estatal al considerar que la contribución por el tratamiento de las aguas residuales no suponía la existencia de una ventaja puesto que habría sido adoptada por un operador privado.
Habida cuenta de todo lo anterior, el Tribunal General anula la Decisión impugnada.