SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 26 de octubre de 2022 (*)
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan a Ucrania — Inmovilización de fondos — Restricciones a la entrada en el territorio de los Estados miembros — Lista de personas, entidades y organismos a los que se aplica la inmovilización de fondos y de recursos económicos — Mantenimiento del nombre del demandante en la lista — Error de apreciación»
En el asunto T‑714/20,
Dmitry Vladimirovich Ovsyannikov, con domicilio en Moscú (Rusia), representado por los Sres. J. L. Iriarte Ángel y E. Delage González, abogados,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por las Sras. H. Marcos Fraile y S. Sáez Moreno y por el Sr. A. Antoniadis, en calidad de agentes,
parte demandada,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
integrado, durante las deliberaciones, por el Sr. D. Spielmann, Presidente, y los Sres. R. Mastroianni (Ponente) e I. Gâlea, Jueces;
Secretaria: Sra. M. P. Núñez Ruiz, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos, en particular:
– el escrito de demanda presentado en la Secretaría del Tribunal General el 3 de diciembre de 2020;
– la decisión de 3 de febrero de 2021 por la que se desestima la solicitud presentada por el demandante a fin de obtener el anonimato;
– el escrito de contestación presentado en la Secretaría del Tribunal General el 4 de marzo de 2021;
– el primer escrito de adaptación presentado en la Secretaría del Tribunal General el 23 de abril de 2021;
– el escrito de réplica presentado en la Secretaría del Tribunal General el 23 de abril de 2021;
– el auto de 5 de mayo de 2021, Ovsyannikov/Consejo (T‑714/20 R, no publicado, EU:T:2021:243), mediante el cual el Presidente del Tribunal General desestimó la demanda de medidas provisionales y reservó la decisión sobre las costas;
– las observaciones sobre el primer escrito de adaptación presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 18 de mayo de 2021;
– el escrito de dúplica presentado en la Secretaría del Tribunal General el 16 de junio de 2021;
– el segundo escrito de adaptación presentado en la Secretaría del Tribunal General el 23 de noviembre de 2021;
– las observaciones sobre el segundo escrito de adaptación presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 16 de diciembre de 2021;
– el tercer escrito de adaptación presentado en la Secretaría del Tribunal General el 21 de abril de 2022;
– las observaciones sobre el tercer escrito de adaptación presentadas en la Secretaría del Tribunal General el 2 de mayo de 2022;
celebrada la vista el 4 de mayo de 2022;
dicta la siguiente
Sentencia
1 Mediante su recurso, basado en el artículo 263 TFUE, el demandante, D. Dmitry Vladimirovich Ovsyannikov, solicita la anulación, en primer lugar, de la Decisión (PESC) 2020/1269 del Consejo, de 10 de septiembre de 2020, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2020, L 298, p. 23), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1267 del Consejo, de 10 de septiembre de 2020, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2020, L 298, p. 1); en segundo lugar, de la Decisión (PESC) 2021/448 del Consejo, de 12 de marzo de 2021, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2021, L 87, p. 35), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/446 del Consejo, de 12 de marzo de 2021, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2021, L 87, p. 19); en tercer lugar, de la Decisión (PESC) 2021/1470 del Consejo, de 10 de septiembre de 2021, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2021, L 321, p. 32), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1464 del Consejo, de 10 de septiembre de 2021, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2021, L 321, p. 1), y, en cuarto lugar, de la Decisión (PESC) 2022/411 del Consejo, de 10 de marzo de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 84, p. 28), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2022/408 del Consejo, de 10 de marzo de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 84, p. 2) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos impugnados»), en la medida en que mantienen su nombre en las listas anexas a los referidos actos.
Antecedentes del litigio
2 El demandante es un antiguo responsable político de nacionalidad rusa.
3 El presente asunto se inscribe en el marco de las medidas restrictivas establecidas con el fin de proteger la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania tras la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol (en lo sucesivo, «medidas restrictivas controvertidas»).
4 El 17 de marzo de 2014, el Consejo de la Unión Europea adoptó, sobre la base del artículo 29 TUE, la Decisión 2014/145/PESC, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16).
5 En el cuarto considerando de la referida Decisión se indica que «se deben imponer restricciones en materia de viaje y la inmovilización de activos a personas responsables de acciones que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, incluidas acciones sobre el futuro estatuto de cualquier parte del territorio que sean contrarias a la Constitución ucraniana, y a personas, entidades u organismos asociadas a ellas».
6 En esa misma fecha, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, el Reglamento (UE) n.º 269/2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6) (en lo sucesivo, junto con la Decisión 2014/145, «actos iniciales»).
7 Posteriormente, el Consejo modificó en varias ocasiones la Decisión 2014/145 y el Reglamento n.º 269/2014, con el fin, en particular, de variar los criterios con arreglo a los cuales las personas físicas o jurídicas, entidades u organismos podían ser objeto de las medidas restrictivas controvertidas.
8 El artículo 2, apartados 1 y 2, de la Decisión 2014/145, en su versión modificada en último lugar por la Decisión 2014/658/PESC del Consejo, de 8 de septiembre de 2014 (DO 2014, L 271, p. 47), dispone lo siguiente:
«1. Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de:
a) personas físicas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, o la estabilidad o seguridad en Ucrania, o que apoyen activamente o ejecuten esas acciones o políticas, o que obstaculicen la labor de las organizaciones internacionales en Ucrania, y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociados a ellas;
b) personas jurídicas, entidades u organismos que apoyen, material o financieramente, acciones que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania;
c) personas jurídicas, entidades u organismos en Crimea o Sebastopol cuya titularidad haya sido transmitida en violación del Derecho ucraniano, o de personas jurídicas, entidades u organismos que se hayan beneficiado de esa transmisión de titularidad;
d) personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que apoyen activamente, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización del este de Ucrania, o se beneficien de ellos, o
e) personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que efectúen transacciones con los grupos separatistas de la región de Donbass de Ucrania,
y que se enumeran en el anexo.
2. No se pondrán fondos ni recursos económicos, directa ni indirectamente, a disposición ni en beneficio de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que se incluyan en la lista del anexo.»
9 Las modalidades de esa inmovilización de fondos se determinan en los apartados siguientes del mismo artículo.
10 El artículo 1, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, prohíbe la entrada en los Estados miembros o el tránsito por su territorio a las personas físicas que respondan a criterios sustancialmente idénticos a los formulados en el artículo 2, apartado 1, letra a), de esta misma Decisión.
11 El Reglamento n.º 269/2014 impone la adopción de medidas de inmovilización de fondos y define las modalidades de tal inmovilización en términos sustancialmente idénticos a los de la Decisión 2014/145, en su versión modificada.
12 En efecto, el artículo 3, apartado 1, letra a), de ese Reglamento, en su versión modificada por el Reglamento (UE) n.º 959/2014 del Consejo, de 8 de septiembre de 2014 (DO 2014, L 271, p. 1), reproduce en lo esencial el artículo 2, apartado 1, letra a), de la referida Decisión.
13 A raíz de la organización por la Federación de Rusia de las elecciones para el cargo de gobernador de Sebastopol, celebradas el 10 de septiembre de 2017, el Consejo adoptó, el 20 de noviembre de 2017, la Decisión (PESC) 2017/2163, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2017, L 304, p. 51), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2017/2153, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2017, L 304, p. 3) (en lo sucesivo, «actos de noviembre de 2017»).
14 Mediante estos actos, el nombre del demandante, con el número 161, se incluyó en la lista de personas, entidades y organismos objeto de las medidas restrictivas controvertidas que figuran en el anexo de la Decisión 2014/145 y en el anexo I del Reglamento n.º 269/2014 (en lo sucesivo, «lista»). El Consejo justificó la adopción de medidas restrictivas respecto al demandante identificándolo como «gobernador de Sebastopol» y por la mención de los motivos siguientes:
«[El demandante] fue elegido gobernador de Sebastopol en las elecciones del 10 de septiembre de 2017, organizadas por la Federación de Rusia en la ciudad anexionada ilegalmente de Sebastopol.
El presidente Putin le había nombrado gobernador en funciones de Sebastopol el 28 de julio de 2016. En calidad de tal, ha trabajado para promover una mayor integración en la Federación de Rusia de la península de Crimea, anexionada ilegalmente, y como tal es responsable de apoyar activamente o llevar a cabo acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
En 2017 realizó declaraciones públicas en apoyo de la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol, y sobre el día del aniversario del “referéndum” ilegal de Crimea. Rindió homenaje a los veteranos de las denominadas “unidades de autodefensa” que habían facilitado el despliegue de las fuerzas rusas en la península de Crimea antes de su anexión ilegal por la Federación de Rusia, e hizo un llamamiento a que Sebastopol fuera la capital del sur de la Federación de Rusia.»
15 Los actos de noviembre de 2017 no fueron objeto de recurso de anulación por parte del demandante.
16 El 13 de marzo de 2020, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2020/399, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2020, L 78, p. 44), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/398, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2020, L 78, p. 1). Los motivos de la inclusión del nombre del demandante en la lista se modificaron del siguiente modo:
«Antiguo “gobernador de Sebastopol” (hasta julio de 2019).
[El demandante] fue elegido gobernador de Sebastopol en las elecciones del 10 de septiembre de 2017, organizadas por la Federación de Rusia en la ciudad anexionada ilegalmente de Sebastopol.
El presidente Putin le había nombrado gobernador en funciones de Sebastopol el 28 de julio de 2016. En calidad de tal, ha trabajado para promover una mayor integración en la Federación de Rusia de la península de Crimea, anexionada ilegalmente, y como tal es responsable de apoyar activamente o llevar a cabo acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
En 2017 realizó declaraciones públicas en apoyo de la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol, y sobre el día del aniversario del “referéndum” ilegal de Crimea. Rindió homenaje a los veteranos de las denominadas “unidades de autodefensa” que habían facilitado el despliegue de las fuerzas rusas en la península de Crimea antes de su anexión ilegal por la Federación de Rusia, e hizo un llamamiento a que Sebastopol fuera la capital del sur de la Federación de Rusia.
Desde octubre de 2019, viceministro de Industria y Comercio de la Federación de Rusia.»
17 Así, la única modificación con respecto a los actos de noviembre de 2017 consistía, en esencia, en la actualización de la función del demandante, que había dejado de ser gobernador de Sebastopol y había pasado a ser viceministro de Industria y Comercio de la Federación de Rusia (en lo sucesivo, «viceministro del Gobierno ruso»).
18 Ni la Decisión 2020/399 ni el Reglamento de Ejecución 2020/398 fueron objeto de recurso de anulación por parte del demandante.
19 El 10 de septiembre de 2020, el Consejo adoptó la Decisión 2020/1269 y el Reglamento de Ejecución 2020/1267 (en lo sucesivo, «actos de septiembre de 2020»).
20 Mediante los actos de septiembre de 2020, la aplicación de las medidas restrictivas controvertidas fue prorrogada, también respecto al demandante, hasta el 15 de marzo de 2021, y el nombre de este se mantuvo en la lista, con la misma motivación que la recordada en el apartado 16 anterior.
21 El 1 de octubre de 2020, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2020/1368, por la que se modifica la Decisión 2014/145 (DO 2020, L 318, p. 5), y el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1367, por el que se aplica el Reglamento n.º 269/2014 (DO 2020, L 318, p. 1). Estos actos, sin embargo, no mencionan el nombre del demandante.
22 El 2 de noviembre de 2020, el demandante remitió al Consejo una solicitud de reconsideración de la inclusión de su nombre en la lista y una solicitud para que se le enviase el expediente relativo a dicha inclusión.
Hechos posteriores a la interposición del presente recurso
23 El 21 de enero de 2021, el Consejo envió por correo al demandante copia de los documentos sobre la base de los cuales había incluido su nombre en la lista.
24 Mediante escrito de 5 de febrero de 2021, el Consejo respondió a la solicitud de reconsideración del demandante de 2 de noviembre de 2020, informándole de que persistían los motivos para mantener su nombre en la lista y de que tenía la intención de renovar las medidas restrictivas controvertidas que pesaban sobre él. Asimismo, el Consejo remitió al demandante extractos de los artículos de prensa concernientes a las razones que habían determinado la revocación de su mandato como viceministro del Gobierno ruso.
25 El 12 de marzo de 2021, el Consejo adoptó la Decisión 2021/448 y el Reglamento de Ejecución 2021/446 (en lo sucesivo, «actos de marzo de 2021»).
26 Mediante los actos de marzo de 2021, la aplicación de las medidas restrictivas controvertidas fue prorrogada, también respecto al demandante, hasta el 15 de septiembre de 2021.
27 Los motivos que justificaban el mantenimiento del nombre del demandante fueron modificados, de conformidad con lo anunciado por el Consejo en su escrito de 5 de febrero de 2021, del siguiente modo:
«Antiguo “gobernador de Sebastopol” (hasta julio de 2019).
[El demandante] fue elegido “gobernador de Sebastopol” en las elecciones del 10 de septiembre de 2017, organizadas por la Federación de Rusia en la ciudad anexionada ilegalmente de Sebastopol.
El presidente Putin le había nombrado “gobernador en funciones de Sebastopol” el 28 de julio de 2016. En calidad de tal, ha trabajado para promover una mayor integración en la Federación de Rusia de la península de Crimea, anexionada ilegalmente, y como tal es responsable de apoyar activamente o llevar a cabo acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
En 2017 realizó declaraciones públicas en apoyo de la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol, y sobre el día del aniversario del “referéndum” ilegal de Crimea. Rindió homenaje a los veteranos de las denominadas “unidades de autodefensa” que habían facilitado el despliegue de las fuerzas rusas en la península de Crimea antes de su anexión ilegal por la Federación de Rusia, e hizo un llamamiento a que Sebastopol fuera la capital del sur de la Federación de Rusia.
Antiguo viceministro de Industria y Comercio de la Federación de Rusia (hasta abril de 2020).»
28 El 15 de marzo de 2021, el Consejo remitió un escrito al representante legal del demandante informándole del mantenimiento del nombre de este en la lista y de las vías de recurso de que disponía.
29 El 10 de septiembre de 2021, el Consejo adoptó la Decisión 2021/1470 y el Reglamento de Ejecución 2021/1464 (en lo sucesivo, «actos de septiembre de 2021»).
30 Mediante los actos de septiembre de 2021, la aplicación de las medidas restrictivas controvertidas fue prorrogada, también respecto al demandante, hasta el 15 de marzo de 2022, y el nombre de este se mantuvo en la lista, con la misma motivación que la recordada en el apartado 27 anterior.
31 El 13 de septiembre de 2021, el Consejo remitió un escrito al representante legal del demandante informándole del mantenimiento del nombre de este en la lista y de las vías de recurso de que disponía.
32 El 10 de marzo de 2022, el Consejo adoptó la Decisión 2022/411 y el Reglamento de Ejecución 2022/408 (en lo sucesivo, «actos de marzo de 2022»).
33 Mediante los actos de marzo de 2022, la aplicación de las medidas restrictivas controvertidas fue prorrogada, también respecto al demandante, hasta el 15 de septiembre de 2022, y el nombre de este se mantuvo en la lista, con la misma motivación que la recordada en el apartado 27 anterior.
34 El 11 de marzo de 2022, el Consejo remitió un escrito al representante legal del demandante informándole del mantenimiento del nombre de este en la lista y de las vías de recurso de que disponía.
Pretensiones de las partes
35 A raíz de las adaptaciones de la demanda, el demandante solicita al Tribunal General, en esencia, que:
– Anule los actos impugnados, en cuanto le conciernen.
– Condene en costas al Consejo.
36 A raíz de las observaciones sobre las adaptaciones de la demanda, el Consejo solicita al Tribunal General, en esencia, que:
– Con carácter principal, declare la inadmisibilidad del recurso y de las adaptaciones de la demanda.
– Con carácter subsidiario, desestime el recurso y las adaptaciones de la demanda por infundados.
– Condene en costas al demandante.
Fundamentos de Derecho
Admisibilidad
37 Sin proponer una excepción de inadmisibilidad mediante escrito separado sobre la base del artículo 130, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, el Consejo alega la inadmisibilidad del recurso, en esencia, por falta de claridad sobre el objeto del litigio.
38 En particular, según el Consejo, no resulta claramente cuáles son los actos impugnados por el demandante y, en la medida en que se cuestiona la legalidad de los actos iniciales y de los diferentes actos que los modifican, el plazo para interponer recurso de anulación ha expirado respecto a la mayor parte de dichos actos. A su juicio, habida cuenta de que la Decisión 2020/1368 y el Reglamento de Ejecución 2020/1367 no afectan individualmente al demandante, el recurso solo sería admisible en cuanto concierne a los actos de septiembre de 2020.
39 El Consejo rebate la tesis del demandante de que la enumeración de los distintos actos en la demanda no constituye sino una descripción de la evolución legislativa de los actos impugnados, ya que no se trata de una lista completa de los actos que modifican los actos iniciales. Indica, además, que, al incluir todos los actos mencionados en los anexos de la demanda, el demandante ha creado confusión en cuanto a los actos que impugna efectivamente.
40 El demandante sostiene que su recurso es admisible. Alega, por una parte, que el objeto del recurso se enuncia de manera clara y que lo que se solicita es la anulación de los actos iniciales, en la medida en que le afectan, en su redacción vigente en la fecha de presentación de la demanda, y, por otra parte, que los actos de septiembre de 2020 le afectan directa e individualmente. El demandante precisa que la enumeración de determinados actos en la parte introductoria de la demanda solo pretendía reconstruir la evolución legislativa de las medidas restrictivas controvertidas en cuanto se refieren a él.
41 Con carácter preliminar, es preciso recordar que, de conformidad con las disposiciones mencionadas en el artículo 21 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en relación con el artículo 53 de dicho Estatuto, y en el artículo 76, letra d), del Reglamento de Procedimiento, la demanda habrá de contener la cuestión objeto del litigio, los motivos y alegaciones invocados, una exposición sumaria de dichos motivos y las pretensiones de la parte demandante. Esos elementos deberán exponerse de manera lo suficientemente clara y precisa como para permitir que la parte demandada prepare su defensa y que el Tribunal General decida sobre el recurso, sin deber solicitar, en su caso, más información. A fin de garantizar la seguridad jurídica y la buena administración de la justicia, para que un recurso sea admisible, es necesario que los elementos esenciales de hecho y Derecho en los que se base resulten, al menos de forma sumaria, pero de modo coherente y comprensible, del texto de la propia demanda (véanse, en este sentido, las sentencias de 4 de diciembre de 2015, Sarafraz/Consejo, T‑273/13, no publicada, EU:T:2015:939, apartado 46 y jurisprudencia citada, y de 15 de junio de 2017, Kiselev/Consejo, T‑262/15, EU:T:2017:392, apartado 138 y jurisprudencia citada).
42 En el caso de autos, si bien es cierto, como aduce el Consejo, que el objeto y las pretensiones de la demanda no presentan un rigor y una claridad óptimos, tales imprecisiones no impiden que las pretensiones y los motivos que se formulan en ella sean, a pesar de todo, identificables.
43 En efecto, aunque a primera vista podría deducirse que existe confusión sobre la identificación de los actos efectivamente impugnados, procede considerar que, al solicitar la anulación de los actos iniciales «en su actual redacción» y «en todo en cuanto al [demandante] atañen», este pretendía referirse a los actos de septiembre de 2020, que, como admite el Consejo, le afectaban individualmente, en la medida en que prorrogaron la aplicación de las medidas restrictivas controvertidas, también respecto al demandante, hasta el 15 de marzo de 2021.
44 Por otra parte, en su réplica, el demandante precisa que los actos contra los que se dirige la demanda y que son objeto de la pretensión de anulación son los de septiembre de 2020, mediante los que el Consejo decidió mantener su nombre en la lista.
45 A la luz de lo observado anteriormente, ha de considerarse que del texto de la demanda resulta de modo comprensible que, a la vista de los elementos esenciales de hecho y de Derecho en que se basa el presente recurso, este tiene por objeto obtener la anulación de los actos de septiembre de 2020, en la medida en que atañían al demandante (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 4 de diciembre de 2015, Sarafraz/Consejo, T‑273/13, no publicada, EU:T:2015:939, apartado 49 y jurisprudencia citada). En cambio, por lo que respecta a los actos de marzo de 2021, de septiembre de 2021 y de marzo de 2022, que son objeto, respectivamente, de las adaptaciones primera, segunda y tercera de la demanda, el Consejo no propone ninguna excepción de inadmisibilidad.
46 En cualquier caso, es preciso distinguir entre los actos mediante los cuales se incluyó al demandante en la lista y los actos subsiguientes que tienen por objeto el mantenimiento de su nombre en esa lista. En efecto, los actos de septiembre de 2017, mediante los cuales se incluyó por primera vez el nombre del demandante en la lista, así como los actos subsiguientes, no son objeto del presente recurso y, en cualquier caso, no fueron impugnados en plazo ante el juez de la Unión. Por lo tanto, los motivos del demandante solo son admisibles en la medida en que tienen por objeto obtener la anulación de los actos impugnados, es decir, los actos de septiembre de 2020 y, a raíz de las adaptaciones de la demanda sobre la base del artículo 86 del Reglamento de Procedimiento, también los actos de marzo de 2021, de septiembre de 2021 y de marzo de 2022, en la medida en que mantienen su nombre en la lista.
47 Por lo tanto, ha de desestimarse la excepción de inadmisibilidad del recurso propuesta por el Consejo y declarar, por consiguiente, la admisibilidad del presente recurso en la medida en que tiene por objeto la anulación de los actos impugnados por cuanto atañen al demandante.
Sobre el fondo
48 En apoyo del recurso y, en esencia, de las tres adaptaciones de la demanda, el demandante invoca siete motivos, basados, en primer lugar, en un error manifiesto en la apreciación de los hechos; en segundo lugar, en el incumplimiento de la obligación de motivación; en tercer lugar, en la vulneración del derecho a la libertad de expresión; en cuarto lugar, en la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva; en quinto lugar, en la vulneración del derecho de propiedad en relación con el principio de proporcionalidad; en sexto lugar, en la violación del principio de igualdad de trato, y, en séptimo lugar, en la desviación de poder.
49 El Tribunal General estima que ha de examinarse en primer lugar el primer motivo.
50 El demandante reprocha al Consejo que incurriera en un error manifiesto de apreciación de los hechos en los que basó los actos impugnados. En particular, alega que los artículos 4 y 6 de la Decisión 2014/145 y el artículo 14 del Reglamento n.º 269/2014 no fueron correctamente aplicados e interpretados por el Consejo en el momento de la adopción de los actos de septiembre de 2020 y de los actos subsiguientes, puesto que, a su juicio, la reconsideración de las medidas restrictivas controvertidas se realizó sin tener en cuenta la situación real del demandante, a saber, que había dejado la política. Añade que, por otra parte, dado que las disposiciones que describen los criterios de inclusión en la lista siempre utilizan el presente de indicativo, se están refiriendo necesariamente a hechos que eran actuales en la fecha en que se establecieron dichas disposiciones.
51 Pues bien, el demandante aduce que, en las fechas en las que se prorrogaron las medidas restrictivas controvertidas, él no ocupaba ningún cargo político o administrativo, ni en Crimea ni en Sebastopol, ni tampoco era miembro del partido en el poder en Rusia ni de ningún otro partido político. A ese respecto, el demandante señala, por una parte, que había cesado voluntariamente en su cargo de gobernador de Sebastopol a 11 de julio de 2019, circunstancia que, según indica, es confirmada por el decreto del presidente de la Federación de Rusia incorporado a los autos, y, por otra parte, que había dimitido, por iniciativa propia, de su cargo de viceministro del Gobierno ruso y que su dimisión había sido aceptada mediante orden del Gobierno de la Federación de Rusia de 23 de abril de 2020.
52 El demandante alega que, por lo demás, no reside en Crimea, sino en Moscú (Rusia), y que a día de hoy es un particular que se mantiene al margen de la política, que ya no está en condiciones de apoyar activamente o llevar a cabo acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. Sostiene que, por tanto, el mantenimiento de las medidas restrictivas controvertidas que pesan sobre él no contribuye al logro de los objetivos buscados por tales medidas.
53 El demandante sostiene que, a la vista de la jurisprudencia según la cual, por una parte, la legalidad de un acto de la Unión debe apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho existentes en la fecha de su adopción y, por otra parte, incumbe al Consejo presentar nuevas pruebas para demostrar el fundamento de la inclusión del nombre de una persona si el criterio y los motivos de esa inclusión han cambiado, las alegaciones del Consejo relativas a sus cargos no pueden servir de fundamento para la adopción de las medidas restrictivas controvertidas respecto a él.
54 Por último, por un lado, el demandante cuestiona que en el presente asunto sea aplicable la jurisprudencia invocada por el Consejo, dado que las circunstancias de hecho son muy diferentes. Más concretamente, alega que las partes demandantes en los asuntos que dieron lugar a las sentencias mencionadas por el Consejo no solo eran personas que habían cometido graves violaciones de los derechos humanos, sino que, en la fecha de adopción de las medidas en cuestión, seguían realizando actividades similares a aquellas por las que habían sido sancionadas y permanecían vinculadas a organizaciones que habían cometido violaciones de los derechos humanos, lo que no sucedía en su caso. Por otro lado, reprocha al Consejo que no acreditara de manera fehaciente la existencia real de sus declaraciones que justificaron la inclusión y el mantenimiento de su nombre en la lista. Añade que, suponiendo que tales declaraciones, que, en cualquier caso, no podrían desestabilizar Ucrania, hubieran existido, datarían de la época en la que el demandante se dedicaba a la política, actividad que había abandonado completamente mucho antes de la adopción de los actos impugnados.
55 El Consejo refuta las alegaciones del demandante. En primer lugar, alega que, contrariamente a lo que este afirma, en los actos iniciales se utiliza el futuro del indicativo y no el presente.
56 En segundo lugar, en cuanto atañe a los cambios en la situación del demandante, el Consejo alega, en primer término, que tuvo en cuenta el hecho de que este ya no fuera gobernador de Sebastopol y, en segundo término, que, en el momento de la adopción de los actos de septiembre de 2020, no había sido informado de la destitución del demandante del cargo de viceministro del Gobierno ruso, motivo por el que tal referencia no se había modificado en el resumen de motivos de inclusión. Sostiene que el hecho de que no se especificara que el demandante ya no ocupaba dicho cargo no puede invalidar la legalidad de los actos impugnados. Además, según el Consejo, no se trataba de una renuncia por voluntad propia, sino más bien de una destitución por parte del Gobierno ruso.
57 El Consejo aduce que, en cualquier caso, él no ha sido informado ni de que, desde que ya no ocupa ningún cargo público, el demandante se haya distanciado de las ideas que con anterioridad había defendido públicamente, ni de que se haya apartado realmente de la vida política, ni de que ya no resida en Crimea, lo que, por lo demás, no excluye que pueda ejercer influencia por otros medios o desde otros lugares geográficos.
58 En tercer lugar, por lo que respecta a la alegación del demandante de que las acciones cometidas en el pasado no pueden servir de fundamento para los actos impugnados, el Consejo replica que el nombre del demandante fue incluido en la lista también debido a sus declaraciones públicas a favor de la anexión ilegal de Crimea y a las declaraciones realizadas en 2017 con ocasión del aniversario del «referéndum» ilegal en Crimea.
59 En la dúplica, el Consejo precisa que los motivos de inclusión siguen estando fundados aun cuando no se haya tenido en cuenta un cambio de función del demandante. En efecto, el nombre de este figura actualmente en la lista porque es responsable de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania. En este sentido, el Consejo aduce que el artículo 6, párrafo tercero, de la Decisión 2014/145 y la jurisprudencia justifican el mantenimiento de las medidas restrictivas controvertidas mientras no se hayan cumplido los objetivos perseguidos por ellas, como ocurre en lo que respecta a la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, pues la situación no ha variado desde la primera designación del demandante. En las observaciones sobre las adaptaciones segunda y tercera, el Consejo alega además, basándose en la jurisprudencia, que, a falta de prueba en contrario que demuestre que el demandante ya no está vinculado al poder y habida cuenta de que el contexto político no ha cambiado desde que dejó de desempeñar un cargo público, el Consejo puede considerar que dicho vínculo subsiste.
60 Por último, el Consejo rebate la tesis del demandante según la cual los criterios de designación, por una parte, de personas responsables de violaciones de los derechos humanos y, por otra parte, de personas que hayan llevado a cabo acciones que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania no son comparables. Según el Consejo, el demandante tenía una influencia pública notoria debido a los cargos ocupados y la falta de distanciamiento implicaba que había permanecido vinculado al régimen. El Consejo sostiene, además, que, respecto de los actos de septiembre de 2020, habida cuenta del breve período de tiempo transcurrido desde el cambio de función del demandante y, respecto de todos los actos impugnados, de la falta de distanciamiento, no puede justificarse la anulación de estos.
61 Con carácter preliminar, cabe señalar que el primer motivo debe considerarse basado en un error de apreciación, y no en un error manifiesto de apreciación. En efecto, si bien es cierto que el Consejo dispone de cierto margen de apreciación para determinar caso por caso si se cumplen los criterios jurídicos en que se basan las medidas restrictivas controvertidas, no es menos cierto que los órganos jurisdiccionales de la Unión deben garantizar un control, en principio pleno, de la legalidad de todos los actos de la Unión (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de junio de 2022, Prigozhin/Consejo, T‑723/20, no publicada, EU:T:2022:317, apartado 70 y jurisprudencia citada).
62 Ha de recordarse que la efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea exige en particular que el juez de la Unión se asegure de que la decisión de adoptar o mantener medidas restrictivas, que constituye un acto de alcance individual para la persona o entidad afectadas, dispone de unos fundamentos de hecho suficientemente sólidos. Ello implica verificar los hechos alegados en el resumen de motivos en que se basa dicha decisión, de modo que el control jurisdiccional no quede limitado a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que examine si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente, por sí solo, para fundamentar tal decisión, están o no respaldados por hechos (véase la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 119).
63 Esa apreciación debe llevarse a cabo examinando los medios de prueba, no de forma aislada, sino en el contexto en el que se integran (véanse, en este sentido, las sentencias de 21 de abril de 2015, Anbouba/Consejo, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, apartado 51, y de 21 de abril de 2015, Anbouba/Consejo, C‑605/13 P, EU:C:2015:248, apartado 50).
64 Incumbe al Consejo acreditar, en caso de impugnación, que los motivos invocados contra la persona afectada son fundados, y no es dicha persona quien debe aportar la prueba negativa de la carencia de fundamento de tales motivos. Para ello, es preciso que los datos o pruebas presentados respalden los motivos invocados contra la persona afectada (véanse, en este sentido, las sentencias de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartados 120 a 122, y de 15 de septiembre de 2021, Ghaoud/Consejo, T‑700/19, no publicada, EU:T:2021:576, apartado 81).
65 Si el Consejo presenta datos o pruebas pertinentes, el juez de la Unión deberá verificar la exactitud material de los hechos alegados a la vista de tales datos o pruebas y evaluar la fuerza probatoria de estos últimos en función de las circunstancias del caso y teniendo en cuenta las eventuales observaciones presentadas sobre los mismos por la persona afectada (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de julio de 2013, Comisión y otros/Kadi, C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, EU:C:2013:518, apartado 124).
66 Según la jurisprudencia, el Consejo cumple la carga de la prueba que le corresponde si pone de manifiesto ante el juez de la Unión un conjunto de indicios suficientemente precisos, concretos y concordantes que permitan acreditar un vínculo suficiente entre la persona sometida a medidas restrictivas y las actividades que se encuentran en la raíz de dichas medidas [véase la sentencia de 9 de junio de 2021, Borborudi/Consejo, T‑580/19, EU:T:2021:330, apartado 46 (no publicado) y jurisprudencia citada].
67 Por otra parte, es preciso recordar que las medidas restrictivas tienen carácter cautelar y, por definición, provisional, y que su validez se supedita siempre a que se mantengan las circunstancias de hecho y de Derecho que justificaron su adopción, así como a la necesidad de su mantenimiento para la consecución del objetivo al que se asocian. De ese modo, al reconsiderar periódicamente esas medidas restrictivas, corresponde al Consejo llevar a cabo una apreciación actualizada de la situación y hacer un balance de los efectos de tales medidas, con miras a determinar si han permitido alcanzar los objetivos perseguidos con la inclusión inicial de los nombres de las personas y entidades afectadas en la lista controvertida o si todavía es posible llegar a la misma conclusión en relación con esas personas y entidades (véase la sentencia de 27 de abril de 2022, Ilunga Luyoyo/Consejo, T‑108/21, EU:T:2022:253, apartado 55 y jurisprudencia citada).
68 Son esos los principios jurisprudenciales que deben guiar la determinación de si el Consejo incurrió en error de apreciación al considerar que, en el caso de autos, existían fundamentos de hecho suficientemente sólidos para justificar el mantenimiento del nombre del demandante en la lista.
69 En el caso de autos, los motivos del mantenimiento del nombre del demandante en la lista, tal como figuran, en último lugar, en los actos de marzo de 2021 (véase el apartado 27 anterior), son los siguientes:
«Antiguo “gobernador de Sebastopol” (hasta julio de 2019).
Ovsyannikov fue elegido “gobernador de Sebastopol” en las elecciones del 10 de septiembre de 2017, organizadas por la Federación de Rusia en la ciudad anexionada ilegalmente de Sebastopol.
El presidente Putin le había nombrado “gobernador en funciones de Sebastopol” el 28 de julio de 2016. En calidad de tal, ha trabajado para promover una mayor integración en la Federación de Rusia de la península de Crimea, anexionada ilegalmente, y como tal es responsable de apoyar activamente o llevar a cabo acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.
En 2017 realizó declaraciones públicas en apoyo de la anexión ilegal de Crimea y Sebastopol, y sobre el día del aniversario del “referéndum” ilegal de Crimea. Rindió homenaje a los veteranos de las denominadas “unidades de autodefensa” que habían facilitado el despliegue de las fuerzas rusas en la península de Crimea antes de su anexión ilegal por la Federación de Rusia, e hizo un llamamiento a que Sebastopol fuera la capital del sur de la Federación de Rusia.
Antiguo viceministro de Industria y Comercio de la Federación de Rusia (hasta abril de 2020).»
70 A la vista de ese tenor literal y del de los criterios de inclusión, resulta obligado observar que, en lo que atañe al demandante, se adoptó un solo motivo de inclusión, a saber, el hecho de que, en su condición de personalidad política rusa, es decir, primero, como gobernador de Sebastopol y, más tarde, como viceministro del Gobierno ruso, el Consejo consideró que era responsable, en virtud de los artículos 1, apartado 1, letra a), y 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, de acciones o políticas que menoscababan o amenazaban la estabilidad en Ucrania o, al menos, que era una persona que apoyaba activamente dichas acciones o políticas. En cambio, por lo que respecta a la alegación formulada por el Consejo en la vista, en respuesta a una pregunta del Tribunal General, según la cual también debía considerarse que el demandante estaba «asociado» a personas físicas que apoyaban activamente o llevaban a cabo tales acciones o políticas, es preciso observar, en primer lugar, que el Consejo no mencionó expresamente tal motivo de inclusión en el procedimiento administrativo ni en sus escritos procesales y, en segundo lugar, que tal interpretación no está respaldada por el tenor de la motivación de los actos impugnados.
71 A ese respecto, ha de distinguirse entre los actos de septiembre de 2020, por una parte, y los de marzo de 2021, septiembre de 2021 y marzo de 2022, por otra parte, en la medida en que los primeros se refieren al demandante, en particular, en su condición de viceministro del Gobierno ruso (véanse los apartados 16 y 20 anteriores), mientras que los segundos se refieren a él en su condición de antiguo viceministro del Gobierno ruso (véanse los apartados 27 y 30 anteriores).
72 Por lo que respecta a los actos de septiembre de 2020, el Consejo no niega, en esencia, que antes de su adopción el demandante ya no ocupaba el puesto de viceministro del Gobierno ruso, pero alega que este no le informó de tal cambio y que, en cualquier caso, el hecho de que no se indicara que el demandante ya no ocupaba dicho puesto no puede invalidar la decisión de mantener su nombre en la lista.
73 Pues bien, el Consejo no puede reprochar al demandante, sin invertir la carga de la prueba, que no acreditara que había dejado de ejercer cualquier tipo de actividad política, exigiéndole que le informara de esa circunstancia, y, menos aún, que no le aportara elementos de prueba al respecto (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 3 de julio de 2014, Alchaar/Consejo, T‑203/12, no publicada, EU:T:2014:602, apartado 152 y jurisprudencia citada). Al contrario, correspondía al Consejo, en el marco de la revisión continua y periódica de las medidas restrictivas que prevén el artículo 6, párrafo tercero, de la Decisión 2014/145 y el artículo 14, apartado 4, del Reglamento n.º 269/2014, en sus versiones modificadas, examinar detenidamente los elementos que fundamentan el mantenimiento del nombre del demandante en la lista. Por supuesto, ello no impide que el demandante pueda presentar, en cualquier momento, alegaciones o nuevas pruebas, con arreglo al artículo 3, apartado 3, de la Decisión 2014/145 y al artículo 14, apartado 3, del Reglamento n.º 269/2014, en sus versiones modificadas. Sin embargo, se trata de una facultad del demandante que no puede eximir al Consejo de la carga de la prueba que le incumbe (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 9 de junio de 2021, Borborudi/Consejo, T‑580/19, EU:T:2021:330, apartado 55).
74 Por lo demás, el Consejo habría tenido fácilmente acceso a la información relativa al papel del demandante en el Gobierno ruso, al igual que lo tuvo a la información que probablemente utilizó cuando añadió espontáneamente, por primera vez, ese dato a los motivos de inclusión de su nombre en la lista, ya que se trataba de fuentes públicas. En otras palabras, si, como en el caso de autos, el Consejo añade una referencia nueva a una función política ejercida por la persona contra la que se dirigen las medidas restrictivas, le corresponde comprobar, al reconsiderar dichas medidas, si tal información sigue siendo actual.
75 A ese respecto, procede observar que, cuando el Consejo sostiene en sus escritos procesales, para justificar que no hubiera tomado en consideración el cese del demandante en las funciones de viceministro del Gobierno ruso, que los motivos de inclusión siguen siendo fundados aun cuando no se haya tenido en cuenta dicho cambio, afirma que, a tenor del artículo 4, apartado 2, de la Decisión 2014/145 y del artículo 3, apartado 3, del Reglamento n.º 269/2014, en sus versiones modificadas, la información relativa «al cargo o profesión» de la persona designada no es necesaria cuando no se dispone de ella, como según él ocurría cuando se adoptaron los actos de septiembre de 2020. Ahora bien, no solo se desprende de los actos impugnados que la circunstancia de que el demandante fuera viceministro del Gobierno ruso figuraba en la columna de la lista relativa a los «motivos» y no en la relativa a la «información identificativa», sino que esta alegación del Consejo contradice la totalidad de la argumentación que desarrolló a ese respecto en su escrito de contestación.
76 En cualquier caso, o bien la referencia al hecho de que el demandante ocupaba el puesto de viceministro del Gobierno ruso debe interpretarse, como alega el Consejo en sus escritos procesales, como una especie de actualización de la «información identificativa» relativa «al cargo o profesión» del demandante, y, por tanto, en tal supuesto, la alegación del Consejo resultaría inoperante, o bien dicha referencia debe interpretarse como actualización de los «motivos», sin que, no obstante, exista la menor explicación sobre el vínculo que existe entre el ejercicio de las funciones de viceministro del Gobierno ruso y el posible apoyo activo a las acciones y políticas controvertidas y, en tal supuesto, la alegación del Consejo debería desestimarse en virtud de la jurisprudencia mencionada en el apartado 73 anterior.
77 En el caso de autos, resulta obligado observar que los motivos de inclusión del nombre del demandante en la lista han seguido siendo, en esencia, los mismos en los diferentes actos impugnados. Por otra parte, son muy similares a los motivos que figuran en los actos iniciales, salvo por la actualización relativa a sus funciones como viceministro del Gobierno ruso. Sin embargo, el hecho, no discutido por el Consejo, de que el demandante hubiera cesado en sus funciones de gobernador de Sebastopol en abril de 2019, y posteriormente de viceministro del Gobierno ruso en abril de 2020, constituía una evolución de la situación del demandante que el Consejo debería haber tenido en cuenta antes de decidir mantener las medidas restrictivas contra él.
78 Según la jurisprudencia, para justificar el mantenimiento del nombre de una persona en la lista, no se prohíbe al Consejo basarse en los mismos elementos de prueba que justificaron la inclusión inicial, la nueva inclusión o el mantenimiento anterior del nombre del interesado en la lista, siempre que, por un lado, los motivos de inclusión no hayan cambiado y, por otro, el contexto no haya evolucionado de tal manera que esos elementos de prueba hayan quedado obsoletos (véase, en este sentido, la sentencia de 23 de septiembre de 2020, Kaddour/Consejo, T‑510/18, EU:T:2020:436, apartado 99). Ese contexto incluye no solo la situación del país respecto del que se ha fijado el régimen de medidas restrictivas, sino también la situación particular del interesado [véase, en este sentido, la sentencia de 9 de junio de 2021, Borborudi/Consejo, T‑580/19, EU:T:2021:330, apartado 60 (no publicado) y jurisprudencia citada].
79 Pues bien, aunque es cierto, según subraya en numerosas ocasiones el Consejo, que el contexto general de la situación de Ucrania en lo que respecta a las amenazas a su integridad territorial, soberanía e independencia, a raíz de la anexión ilegal de Crimea, no ha cambiado desde la adopción de los actos iniciales y desde su prórroga anterior a la adopción de los actos impugnados, no sucede lo mismo con la situación particular del demandante.
80 En efecto, el motivo específico que justificó la inclusión de su nombre en la lista estaba vinculado, en esencia, a su elección como gobernador de Sebastopol. Ello se desprende, en particular, del segundo considerando de los actos de noviembre de 2017, redactado en los términos siguientes: «A raíz de la organización por la Federación de Rusia, el 10 de septiembre de 2017, de elecciones a gobernadores en la ciudad anexionada ilegalmente de Sebastopol, el Consejo considera que debe añadirse a una persona a la [lista]».
81 En el tercer considerando de dichos actos se indica asimismo que procede, por tanto, modificar en consecuencia la lista, a la que se añade únicamente el nombre del demandante. Además, en los motivos de inclusión se precisa que, en su calidad de gobernador, trabajó «para promover una mayor integración en la Federación de Rusia de la península de Crimea, anexionada ilegalmente, y como tal es responsable de apoyar activamente o llevar a cabo acciones o políticas que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania».
82 De ello se deduce que, hasta el momento de ser elegido gobernador de la ciudad de Sebastopol, el demandante, que era, como se desprende de los autos del asunto, jefe adjunto en un departamento del Ministerio de Industria y Comercio de la Federación de Rusia, no había sido considerado por el Consejo persona responsable de acciones o políticas que menoscabaran o amenazaran a Ucrania o que apoyara activamente dichas acciones o políticas. Así lo confirman las declaraciones y las diferentes tomas de posición del demandante que se enuncian en los motivos de inclusión, todas ellas relacionadas con el período en el que fue gobernador de Sebastopol y estrictamente vinculadas al ejercicio de esas funciones. Por tanto, la referencia a que el demandante hubiera sido nombrado viceministro del Gobierno ruso fue añadida únicamente con el fin de demostrar la persistencia de cierto vínculo entre este y el Gobierno ruso que podía justificar, según el Consejo, la prórroga de las medidas restrictivas controvertidas en su contra.
83 Por tanto, procede examinar si de los autos del asunto se desprende que el demandante fuera responsable, en las fechas de adopción de los diferentes actos impugnados, de acciones o políticas que menoscabaran o amenazaran la estabilidad en Ucrania, o incluso que él apoyara activamente tales acciones o políticas, o, al menos, si los elementos que figuran en los autos del asunto pueden constituir un conjunto de indicios en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 66 anterior.
84 En el caso de autos, los fundamentos de hecho de las medidas restrictivas controvertidas se refieren exclusivamente a acontecimientos pasados. Más concretamente, los motivos del mantenimiento del nombre del demandante en la lista están relacionados, como se ha expuesto en los apartados 69 y 70 anteriores, bien con las funciones públicas de gobernador de Sebastopol y viceministro del Gobierno ruso, que ejerció anteriormente, bien con las declaraciones públicas que realizó cuando era gobernador de Sebastopol, y que eran inherentes a sus funciones.
85 Si bien tales circunstancias podían bastar para justificar, por sí mismas, la designación inicial del demandante, en la medida en que podían demostrar que estaba, en esencia, involucrado activamente en el apoyo a las políticas y acciones de la anexión ilegal de Crimea, no sucede lo mismo con los actos subsiguientes de mantenimiento de su nombre en la lista, que se basaban en la reconsideración periódica de las medidas restrictivas controvertidas para permitir que el Consejo tuviera en cuenta posibles cambios de circunstancias relativos, en particular, a la situación individual de las personas objeto de las mismas (véase el apartado 73 anterior). En efecto, los actos impugnados representan el resultado de ese ejercicio de reconsideración periódica.
86 Pues bien, el Consejo no puede presumir, por el mero hecho de que el demandante hubiera sido gobernador de Sebastopol, y posteriormente viceministro del Gobierno ruso, en el momento de la inclusión de su nombre en la lista y de las primeras prórrogas de las medidas restrictivas contra él, que podría habérselo considerado responsable de acciones o políticas que amenazaran, en particular, la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania o que él apoyara activamente tales acciones o políticas, incluso varios meses después de haber cesado en sus funciones, es decir, en el momento de la adopción de los actos impugnados, hasta el punto de seguir considerando que podría estar involucrado activamente en tales amenazas. Ello habría llevado a congelar la situación del demandante y a privar de cualquier efecto útil al ejercicio de la reconsideración periódica que se prevé, en particular, en el artículo 6, párrafo tercero, de la Decisión 2014/145 y en el artículo 14, apartado 4, del Reglamento n.º 269/2014, en sus versiones modificadas (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 15 de septiembre de 2021, Ghaoud/Consejo, T‑700/19, no publicada, EU:T:2021:576, apartado 85 y jurisprudencia citada).
87 Por lo tanto, queda por comprobar si, como aduce el Consejo, las referidas funciones públicas y las declaraciones realizadas por el demandante en su condición de gobernador de Sebastopol tenían tal importancia y gravedad que, habida cuenta de las funciones ejercidas anteriormente, él siguiera siendo, en el momento de la prórroga de las medidas restrictivas controvertidas, directamente responsable de acciones o políticas que menoscabaran la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania o su estabilidad y seguridad, o incluso que él estuviera apoyando activamente o llevando a cabo tales acciones o políticas.
88 A ese respecto, cabría considerar que el mero hecho de que el demandante fuera, en un pasado cercano a la adopción de los actos impugnados, primero, gobernador de Sebastopol y, posteriormente, viceministro del Gobierno ruso podía constituir prueba suficiente de su implicación personal o, al menos, de su apoyo activo a acciones o políticas que amenazaran la integridad territorial de Ucrania, en el sentido de que, aunque cuando se adoptaron los actos impugnados ya no ejercía ninguna función pública, sus vínculos con las personas que llevan a cabo tales acciones perduraran.
89 Pues bien, de la jurisprudencia mencionada en el apartado 63 anterior se desprende que el fundamento del mantenimiento del nombre del demandante en la lista debe examinarse en su contexto global y no de forma aislada. A ese respecto, debe recordarse asimismo que, por lo que respecta a decisiones en materia de inmovilización de fondos, la utilización de presunciones solo se admite si están previstas por los actos controvertidos y responden al objetivo de la normativa de que se trate. Además, dichas presunciones deben en todo caso guardar proporción con el fin perseguido por el Consejo, ser iuris tantum y salvaguardar el derecho de defensa del demandante (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de julio de 2014, Alchaar/Consejo, T‑203/12, no publicada, EU:T:2014:602, apartado 146 y jurisprudencia citada).
90 De conformidad con esos principios, ha de tomarse en consideración, en el caso de autos, el nivel de las funciones que el demandante desempeñaba en la jerarquía de la Federación de Rusia, el período de tiempo durante el que se ejercieron, así como las acciones concretas a las que se comprometió en su condición, en primer lugar, de gobernador de Sebastopol y, posteriormente, de viceministro del Gobierno ruso.
91 De los autos del asunto se desprende que el demandante ejerció esas dos funciones durante unos tres años y durante unos siete meses, respectivamente, y que las únicas actuaciones que se le reprochan son sus declaraciones y sus tomas de posición, cuando era gobernador de Sebastopol, en favor de la anexión de Crimea por la Federación de Rusia. A ese respecto, el contenido de las mismas, que se expone en un anexo del escrito de contestación y se reproduce en síntesis en los motivos de inclusión, no va más allá del promedio del discurso público que se espera de alguien que ocupa el referido puesto. Por otra parte, tales manifestaciones, principalmente orales, todas de 2017 y referidas a un breve período de dicho año en que el demandante fue gobernador de Sebastopol, no pueden tenerse en cuenta fuera del contexto en que se produjeron y, en cualquier caso, agotaron sus efectos en el momento en que se realizaron, de modo que, por sí mismas, no podrían seguir justificando el mantenimiento de las medidas restrictivas controvertidas respecto al demandante.
92 Por tanto, resulta obligado señalar que, si bien el nombramiento del demandante, en primer lugar, como gobernador de Sebastopol y, posteriormente, como viceministro del Gobierno ruso constituía prueba de sus vínculos con los dirigentes de la Federación de Rusia, que llevan a cabo acciones o políticas que desestabilizan Ucrania, a la inversa, el hecho de que el demandante ya no ocupara los referidos puestos demostraría su alejamiento de ese espacio político y, por ello, su incapacidad, en esencia, para apoyar activamente tales acciones o políticas.
93 A ese respecto, incumbe al Consejo, sobre el que en el presente asunto recae la carga de la prueba, presentar indicios suficientemente probatorios que permitan razonablemente considerar que el interesado mantuvo tales vínculos con los dirigentes de la Federación de Rusia, que justificaran el mantenimiento de su nombre en la lista, incluso tras su dimisión de las referidas funciones (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de julio de 2014, Alchaar/Consejo, T‑203/12, no publicada, EU:T:2014:602, apartado 150 y jurisprudencia citada).
94 Sin embargo, el Consejo no ha aportado elementos probatorios basados en el comportamiento del demandante que permitan explicar las razones por las que debiera considerarse que este se mantenía vinculado o cercano a los dirigentes de la Federación de Rusia tras su separación de las funciones de gobernador de Sebastopol y de viceministro del Gobierno ruso. Se limita a recordar ―y, lo que es más, de manera totalmente hipotética― la influencia que el demandante podría ejercer por otros medios o desde otros lugares geográficos, sin indicar concretamente, no obstante, cuáles serían esos medios y si el demandante adoptó, en efecto, iniciativas pertinentes en ese sentido que puedan demostrar su implicación activa en acciones que desestabilizaran Ucrania o, al menos, la existencia de un vínculo de conexión con los dirigentes de la Federación de Rusia.
95 Por otra parte, procede desestimar por inoperante la alegación del Consejo basada en que, contrariamente a lo que aduce el demandante, este no hubiera dimitido de su puesto de viceministro del Gobierno ruso, sino que hubiera sido destituido. En efecto, con independencia de si el demandante fue o no destituido de dicho cargo, tal circunstancia, que es inherente a la esfera subjetiva de este, carece de pertinencia. Por lo demás, resulta obligado observar que el Consejo no extrae ninguna consecuencia ni alegación del hecho, no discutido, de que el demandante, en cambio, dimitiera de sus funciones de gobernador de Sebastopol. Lo que importa es que, en el momento de cada prórroga de las medidas restrictivas controvertidas, el demandante ya no ejercía ninguna función pública que pudiera acreditar un vínculo, sea directo o indirecto, con acciones o políticas que menoscabaran o amenazaran la integridad territorial de Ucrania o permitirle prestar apoyo activo a tales acciones o políticas, puesto que el hecho de dejar de ejercer funciones públicas neutraliza su capacidad para realizar o apoyar activamente acciones o políticas de ese tipo. Por lo tanto, el Consejo debería haber tenido en cuenta el cese del demandante en sus funciones, con independencia de las razones que lo determinaron, y extraer de ello consecuencias en relación con los motivos que justificaban el mantenimiento de su nombre en la lista.
96 Además, de los autos se desprende también que el demandante fue expulsado del partido «Rusia Unida», de modo que la alegación del Consejo según la cual no tuvo conocimiento de que el demandante se hubiera apartado de la vida política desde que dejó de ejercer sus funciones de viceministro del Gobierno ruso no se ajusta a los hechos ni puede desvirtuar la conclusión que figura en el apartado 94 anterior.
97 En cuanto a la alegación del Consejo basada en que el demandante no se distanció de las acciones o políticas que amenazaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania y, más concretamente, de las ideas que había defendido públicamente, ha de señalarse que, en determinadas circunstancias específicas de cada situación, el Consejo puede considerar que la falta de distanciamiento del interesado respecto del régimen en el poder constituye un elemento que deba tenerse en cuenta a favor del mantenimiento de medidas restrictivas respecto a él (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de abril de 2022, Ilunga Luyoyo/Consejo, T‑108/21, EU:T:2022:253, apartado 77).
98 Sin embargo, en el caso de autos, de lo anterior se desprende que el demandante había dejado ya de ejercer las diferentes funciones que habían justificado la inclusión inicial de su nombre en la lista y las sucesivas prórrogas de tal inclusión seis meses antes de la adopción de los actos de septiembre de 2020, y durante un período de tiempo cada vez más largo antes de la adopción respectiva de los actos de marzo de 2021, de septiembre de 2021 y de marzo de 2022. Además, el Consejo estaba informado, al menos desde el 2 de noviembre de 2020 (véase el apartado 22 anterior), del último cese, es decir, como viceministro del Gobierno ruso. Preguntado a este respecto en la vista, el Consejo no llegó, por una parte, a explicar en qué medida, en las circunstancias del caso de autos, el hecho de que el demandante no se distanciara públicamente de las declaraciones que había realizado como gobernador de Sebastopol podría demostrar, siquiera implícitamente, que había apoyado o seguía apoyando activamente acciones o políticas contra Ucrania ni, por otra parte, a aportar elementos suficientes para concluir que, al término de los distintos períodos controvertidos de reconsideración, existiera un vínculo suficiente entre el demandante y el régimen ruso por lo que se refería a acciones o políticas que menoscabaran o amenazaran la estabilidad en Ucrania. En tales condiciones, para fundamentar el mantenimiento de las medidas restrictivas controvertidas frente al demandante, el Consejo no puede apoyarse válidamente en que aquel no tomara una posición de distanciamiento del Gobierno ruso por lo que respecta a la situación en Ucrania. Por tanto, en las circunstancias específicas del presente asunto, tal argumento no basta para justificar los actos impugnados (véase, en este sentido y por analogía, la sentencia de 27 de abril de 2022, Ilunga Luyoyo/Consejo, T‑108/21, EU:T:2022:253, apartado 78).
99 Así pues, procede considerar que, aun cuando no quepa descartar de entrada que pueda considerarse que un antiguo viceministro del Gobierno ruso, anteriormente gobernador de Sebastopol, esté vinculado al régimen ruso y, por ello, a personas físicas responsables de acciones o políticas que menoscababan o amenazaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, o la estabilidad o la seguridad en ese país, o incluso que apoyaban activamente o llevaban a cabo tales acciones o políticas, en el presente asunto el Consejo incurrió en un error de apreciación e invirtió la carga de la prueba al considerar que, simplemente por su estatus de antiguo gobernador de Sebastopol, y por declaraciones realizadas en esa condición, y de antiguo viceministro del Gobierno ruso, el demandante seguía siendo responsable de tales acciones o políticas o las apoyaba activamente, o incluso que las llevaba a cabo.
100 Habida cuenta de todo lo anterior, procede estimar el primer motivo y anular, por consiguiente, los actos impugnados por cuanto atañen al demandante, sin que sea necesario pronunciarse sobre las demás alegaciones y los demás motivos invocados por él.
Costas
101 A tenor del artículo 134, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones del Consejo, procede condenarlo en costas, conforme a lo solicitado por el demandante, incluidas las del procedimiento sobre medidas provisionales.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Anular la Decisión (PESC) 2020/1269 del Consejo, de 10 de septiembre de 2020, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1267 del Consejo, de 10 de septiembre de 2020, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, la Decisión (PESC) 2021/448 del Consejo, de 12 de marzo de 2021, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/446 del Consejo, de 12 de marzo de 2021, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, la Decisión (PESC) 2021/1470 del Consejo, de 10 de septiembre de 2021, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, el Reglamento de Ejecución (UE) 2021/1464 del Consejo, de 10 de septiembre de 2021, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, la Decisión (PESC) 2022/411 del Consejo, de 10 de marzo de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, y el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/408 del Consejo, de 10 de marzo de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, en la medida en que mantienen el nombre de D. Dmitry Vladimirovich Ovsyannikov en la lista de personas, entidades y organismos a los que se aplican dichas medidas restrictivas.
2) Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar con sus propias costas y con las del Sr. Ovsyannikov,incluidas las del procedimiento sobre medidas provisionales.
Spielmann | Mastroianni | Gâlea |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 26 de octubre de 2022.
El Secretario | | El Presidente |