РЕШЕНИЕ НА ОБЩИЯ СЪД (втори състав)
13 юли 2018 година(*)
„Публична служба — Договорно наети служители — Надбавка за експатриране — Член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника — Десетгодишен референтен период — Гражданство на държавата по месторабота — Пребиване в държавата по месторабота — Задължения в международна организация — Договор за временна заетост“
По дело T‑273/17
Alessandro Quadri di Cardano, договорно нает служител в Изпълнителната агенция за иновации и мрежи (INEA) с местожителство Аликанте (Испания), за когото се явяват първоначално N. de Montigny и J.‑N. Louis, а впоследствие N. de Montigny, адвокати,
жалбоподател,
срещу
Европейска комисия, за която се явяват първоначално T. Bohr и M. Mensi, а впоследствие T. Bohr и L. Radu Bouyon, в качеството на представители,
ответник,
с предмет искане на основание член 270 ДФЕС за отмяна на решението от 19 юли 2016 г. на Служба „Управление и плащане по индивидуални права“ (PMO) на Комисията, с което на жалбоподателя е отказана надбавка за експатриране при постъпването му на служба в INFA,
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав),
състоящ се от: M. Prek, председател, F. Schalin и M. J. Costeira (докладчик), съдии,
секретар: G. Predonzani, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 10 април 2018 г.,
постанови настоящото
Решение
Обстоятелствата по спора
Лични данни на жалбоподателя
1 Жалбоподателят, г‑н Alessandro Quadri di Cardano, е роден на 19 април 1980 г. в Болоня (Италия), баща му е италианец, майка му белгийка, а той има двойно италианско и белгийско гражданство.
2 Жалбоподателят пребивава в Италия до 2006 г., където завършва основно, средно и висше образование.
3 От 13 септември 2006 г. до 22 юни 2007 г. той прави магистърска програма в Колежа на Европа в Брюж (Белгия).
4 От 21 септември 2007 г. е регистриран в италианското консулство в Брюксел (Белгия). На 6 декември 2008 г. сключва брак в Брюксел с белгийска гражданка, пребиваваща в Брюксел, с която в Брюксел му се раждат три деца през 2010 г., 2013 г. и 2015 г. Съпругата на жалбоподателя работи в Брюксел. От 18 февруари 2009 г. жалбоподателят е вписан в регистъра на населението в Скарбек (Белгия).
Професионалният път на жалбоподателя
5 От 2 май до 28 юли 2006 г. жалбоподателят е стажант в Брюксел, в представителството на Provincia Autonoma di Bolzano-Alto Adige (Автономна провинция Болцано-Алто Адидже, Италия) към институциите на Европейския съюз.
6 Жалбоподателят работи в Европейския парламент от 4 септември 2007 г. до 27 август 2008 г. като стажант, а след това, от 28 август 2008 г. до 31 юли 2009 г., като парламентарен сътрудник.
7 От 1 август 2009 г. до 31 януари 2010 г. жалбоподателят работи в Парламента като акредитиран парламентарен сътрудник.
8 От 1 февруари 2010 г. до 31 януари 2013 г. той е назначен в Европейската комисия като договорно нает служител със спомагателни функции в генерална дирекция (ГД) „Научни изследвания и иновации“. Жалбоподателят достига максималния тригодишен срок на длъжност като договорно нает служител съгласно действащите към онзи момент правила.
9 Името на жалбоподателя е включено в списък с договорно наети служители, предложени за работа по договор за временна заетост в ГД „Научни изследвания и иновации“.
10 С писмо от 20 ноември 2012 г. директорът на дирекция R в ГД „Научни изследвания и иновации“ уведомява жалбоподателя, че може да му бъде предложен договор за временна заетост, считано от 1 февруари 2013 г., за първоначален срок от 6 месеца (с прекъсване през м. август).
11 На 29 януари 2013 г. жалбоподателят си създава профил в дружеството R. и подписва с това дружество първия си договор за временна заетост.
12 Всичките договори за временна заетост, сключени между жалбоподателя и дружеството R., обхващат два периода, първият — от 1 февруари до 31 юли 2013 г., а вторият — от 1 до 13 септември 2013 г. (наричани по-нататък общо „периодът на временна заетост“).
13 През периода на временна заетост жалбоподателят работи като нает за временна заетост служител в ГД „Научни изследвания и иновации“.
14 През периода на временна заетост жалбоподателят участва в няколко обучения за служителите на Комисията.
15 През м. август 2013 г. получава европейско обезщетение за безработица, след като му е отказано белгийско обезщетение за безработица.
16 Между 2012 г. и 2013 г. жалбоподателят кандидатства в различни институции, служби и агенции на Съюза, намиращи се извън Белгия.
17 Началникът на отдел R.1 в ГД „Научни изследвания и иновации“ подписва декларация с дата 5 октомври 2016 г., в която удостоверява, че жалбоподателят е бил нает на работа от Комисията в ГД „Научни изследвания и иновации“ и е бил зачислен към отдел RTD.B2 като договорно нает служител за периода от 1 февруари 2010 г. до 31 януари 2013 г. и като нает за временна заетост служител за периодите от 1 февруари до 31 юли 2013 г. и от 1 до 13 септември 2013 г.
18 От 16 септември 2013 г. до 15 май 2014 г. жалбоподателят работи в Парламента като договорно нает служител.
19 От 16 май 2014 г. до 15 юли 2016 г. жалбоподателят работи в Изпълнителната агенция за малките и средните предприятия (EASME) като договорно нает служител.
20 На 16 юли 2016 г. жалбоподателят е назначен като договорно нает служител от Изпълнителната агенция за иновации и мрежи (INEA).
Обжалваното решение и други решения относно надбавката за експатриране
21 За периода от 1 август 2009 г. до 31 януари 2010 г. по договора с Парламента в качеството му на акредитиран парламентарен сътрудник, упоменат в точка 7 по-горе, жалбоподателят получава надбавка за експатриране съгласно член 4 от приложение VII към Правилника за длъжностните лица на Европейския съюз (наричан по-нататък „Правилникът“).
22 На 28 октомври 2010 г. мястото на произход на жалбоподателя е установено в Болоня, считано от 1 февруари 2010 г.
23 За периода от 1 февруари 2010 г. до 31 януари 2013 г. по договора в качеството на договорно нает служител със спомагателни функции в ГД „Научни изследвания и иновации“, упоменат в точка 8 по-горе, жалбоподателят получава надбавка за експатриране.
24 За периода от 16 септември 2013 г. до 15 май 2014 г. по договора в качеството на договорно нает служител в Парламента, упоменат в точка 18 по-горе, с решение на Парламента от 24 октомври 2013 г. на жалбоподателя е отказана надбавка за експатриране. Жалбоподателят не обжалва по съдебен ред решението на Парламента, с което е отхвърлена жалбата му по административен ред срещу решението за отказ да му бъде предоставена надбавка за експатриране.
25 За периода от 16 май 2014 г. до 15 юли 2016 г. по договора в качеството на договорно нает служител в EASME, упоменат в точка 19 по-горе, жалбоподателят получава надбавка за експатриране.
26 За периода след 16 юли 2016 г. по договора в качеството на договорно нает служител в INEA, упоменат в точка 20 по-горе, по решение (наричано по-нататък „обжалваното решение“) на Служба „Управление и плащане по индивидуални права“ (PMO) на Комисията от 19 юли 2016 г. на жалбоподателя е отказана надбавка за експатриране.
27 На 17 октомври 2016 г. на основание член 90, параграф 2 от Правилника жалбоподателят подава жалба по административен ред срещу обжалваното решение.
28 С решение от 3 февруари 2017 г. на органа на Комисията, оправомощен да сключва договори (ООСД), подадената по административен ред жалба е отхвърлена по същество, поради това че за жалбоподателя, който има и белгийско гражданство, не можело да се приеме, че не е запазил или не е установил връзка с Белгия през референтния период съгласно член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника. Действително според ООСД през този период, който се простира от 15 юли 2006 г. до 15 юли 2016 г., жалбоподателят се е установил да живее в Брюксел, където сключва брак и му се раждат три деца. Освен това в продължение на 6 месеца и 2 седмици, между февруари и септември 2013 г., жалбоподателят упражнявал частна професионална дейност в Брюксел като нает за временна заетост служител, а този период на заетост не можел да се счита за работа за международна организация. В допълнение за периода, обхващащ м. август 2013 г., през който жалбоподателят е бил безработен, същият не доказал, че обичайното му местопребиваване е било извън Белгия.
29 На 28 февруари 2017 г. PMO взема решение за възстановяване като неоснователно платена сума на надбавката за експатриране, упомената в точка 25 по-горе, получена от жалбоподателя по договора в качеството на договорно нает служител в EASME.
Предложение за договор за временна заетост за някои договорно наети служители
30 На 30 май 2012 г. заместник-председателят на Комисията изпраща меморандум до представителните синдикални и професионални организации, отнасящ се по-специално до законодателния процес за изменения на Правилника, който тогава е в ход, и до „преходните разпоредби, от които биха могли да се ползват договорно наетите служители, които ще достигнат максималната продължителност на служба в Комисията през идните месеци“. В това отношение меморандумът посочва по-специално, от една страна, „невъзможността за дерогиране на действащите правила на правилника“ и от друга, че на службите ще бъде напомнено, че „с предвидените средства за разходи в рамките на общия бюджет [могат] да се финансират и договори за временна заетост при спазване на приложимите национални разпоредби“.
31 С меморандум от 16 октомври 2012 г. генералният директор на ГД „Научни изследвания и иновации“ информира директорите в главната дирекция, че до постигане на окончателно политическо споразумение във връзка с Правилника следва да се предложи длъжност при условията на временна заетост на някои договорно наети служители, чиито договори изтичат през първото тримесечие на 2013 г. и чиято работа е от основно значение за доброто функциониране на генералната дирекция.
32 През 2012 г. и 2013 г. Комисията подготвя редица искания за сключването на договори за временна заетост, включително този на жалбоподателя.
Производството и исканията на страните
33 На 8 май 2017 г. жалбоподателят подава настоящата жалба в секретариата на Общия съд.
34 На 17 юли 2017 г. Комисията внася писмена защита в секретариата на Общия съд.
35 На 7 септември и 18 октомври 2017 г. в секретариата на Общия съд са внесени съответно репликата и дупликата.
36 Устните състезания и отговорите на страните на поставените от Общия съд въпроси са изслушани в съдебното заседание, проведено на 10 април 2018 г.
37 Жалбоподателят моли Общия съд:
– да отмени обжалваното решение,
– да се осъди Комисията да заплати съдебните разноски.
38 Комисията моли Общия съд:
– да отхвърли жалбата,
– да осъди жалбоподателя да заплати съдебните разноски.
От правна страна
39 В подкрепа на жалбата си жалбоподателят изтъква четири основания. С първото се твърди грешка при прилагане на правото, нарушение на белгийските правни разпоредби относно договорите за временна заетост и заобикаляне на закона. С второто се твърди злоупотреба с власт и превишаване на правомощията. С третото се твърди явна грешка в преценката и нарушение на принципа на добра администрация. С четвъртото се твърди нарушение на оправданите правни очаквания на жалбоподателя и на принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правна сигурност и на придобити права.
40 Общият съд счита за уместно да разгледа заедно първото и третото основание.
По първото и третото основание, с които се твърди грешка при прилагане на правото, нарушение на белгийските разпоредби относно договорите за временна заетост, заобикаляне на закона, явна грешка в преценката и нарушение на принципа на добра администрация
41 С първото и третото основание жалбоподателят твърди по същество, че обжалваното решение е опорочено поради грешка при прилагане на правото, нарушение на белгийските правни разпоредби относно договорите за временна заетост, заобикаляне на закона, явна грешка в преценката и нарушение на принципа на добра администрация.
42 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя. В допълнение във връзка с третото основание в дупликата Комисията прави възражение за недопустимост на твърдението за нарушение на принципа на добра администрация.
43 Първото и третото основание могат да се разделят на три части. Първата част е относно изчисляването на десетгодишния референтен период. Втората част е относно определянето на работата на жалбоподателя през периода на временна заетост като нещо различно от изпълнение на задължения в международна организация по смисъла на член 4 от приложение VII към Правилника. Третата е относно обичайното местопребиваване на жалбоподателя в рамките на десетгодишния референтен период.
44 Най-напред следва да се напомни, че според постоянната практика на Съда надбавката за експатриране, предвидена в член 69 от Правилника, цели компенсирането на специфичните разходи и трудности, които понасят длъжностните лица при постъпването си на работа в Съюза, тъй като тези лица са принудени да променят местопребиваването си от държавата по тяхното местожителство в държавата по месторабота и да се интегрират в нова среда. Понятието експатриране зависи също от субективното положение на длъжностното лице, тоест от степента му на интегриране в новата среда в резултат например от обичайното му местопребиваване или упражняването на основна професионална дейност (вж. решение от 24 януари 2008 г., Adam/Комисия, C‑211/06 P, EU:C:2008:34, т. 38 и цитираната съдебна практика).
45 Следва също да се напомни, че условията за предоставяне на надбавка за експатриране, определени от член 4, параграф 1 от приложение VII към Правилника, се прилагат за временните и договорно наетите служители по силата съответно на член 20 от Правилника и на член 92 от Условията за работа на другите служители на Европейския съюз.
46 Що се отнася по-конкретно до условията за предоставяне на надбавката за експатриране, предвидени в член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника, длъжностни лица, които са или са били граждани на държавата, на чиято територия се намира мястото им на работа, трябва да докажат, че през последните десет години, изтичащи в деня на постъпването им на служба, са живели извън европейската територия на тази държава по причини, различни от изпълнение на задължения в служба на държава или на международна организация.
47 Освен това за длъжностните лица, които имат гражданство на страната по месторабота, обстоятелството, че са запазили или установили в нея обичайното си местопребиваване, макар и за съвсем кратък срок през десетгодишния референтен период, е достатъчно, за да доведе до загуба или отказ да се предостави надбавка за експатриране (решение от 27 февруари 2015 г., ЕИСК/Achab, T‑430/13 P, EU:T:2015:122, т. 54).
48 По-специално понятието за обичайно местопребиваване е предмет на константно тълкуване в съдебната практика в смисъла на мястото, на което заинтересованото лице е установило постоянния или обичайния център на своите интереси с намерението да му придаде устойчивост. Освен това понятието за местопребиваване, независимо от продължителността на периода, през който лицето е живяло на територията на едната или другата страна, включва не само физическия престой на определено място, но и намерението този престой да бъде продължителен вследствие на придобитите житейски навици и установените обичайни социални контакти (вж. решение от 16 май 2007 г., F/Комисия, T‑324/04, EU:T:2007:140, т. 48 и цитираната съдебна практика).
49 Що се отнася до определянето на референтния период, от съдебната практика следва, че с оглед на изключението, предвидено в член 4, параграф 1, буква а) от приложение VII към Правилника, работата за друга държава или за международна организация води до запазване на специална привръзка на заинтересованото лице с тази друга държава или с тази международна организация, което възпрепятства създаването на трайна привръзка с държавата по месторабота и следователно достатъчното интегриране на това лице в нейното общество. След като се презумира, че работата за друга държава или за международна организация препятства създаването на трайни връзки между съответното лице и страната по месторабота, тази презумпция е валидна и по отношение на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника, независимо че двете разпоредби са формулирани по различен начин. Поради това при изчисляване на десетгодишния референтен период следва да се вземат предвид периодите, през които заинтересованото лице е изпълнявало задължения в служба на държава или на международна организация. Всъщност подход, състоящ се в неотдаването на никакви последици, що се отнася до очертаването на посочения период, на факта, че е била извършена работа за сметка на държава или международна организация, би нарушил както буквата, така и целта на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника, тъй като той на практика би извършил приравняване на тази работа на труд, положен за който и да е друг работодател (вж. решение от 25 септември 2014 г., Grazyte/Комисия, T‑86/13 P, EU:T:2014:815, т. 50 и цитираната съдебна практика).
50 Във връзка с понятието „международна организация“ следва да се напомни, че дейностите, упражнявани в институциите, службите и агенциите на Съюза, се считат за служба, изпълнена за международна организация по смисъла на член 4, параграф 1 от приложение VII към Правилника (вж. в този смисъл решение от 25 септември 2014 г., Grazyte/Комисия, T‑86/13 P, EU:T:2014:815, т. 33 и 34 и цитираната съдебна практика).
51 Накрая, в съответствие с трайната съдебна практика заинтересованото длъжностно лице следва да докаже, че условията по член 4, параграф 1 от приложение VII към Правилника са изпълнени (вж. решение от 21 януари 2014 г., Jelenkowska-Luca/Комисия, F‑114/12, EU:F:2014:3, т. 15 и цитираната съдебна практика).
52 С оглед на правната уредба и съдебната практика, описани по-горе, следва да се провери основателността на доводите на жалбоподателя в рамките на първото и третото основание.
По първата част относно изчисляването на десетгодишния референтен период.
53 С първата част на първото и третото основание жалбоподателят по същество твърди, че в обжалваното решение десетгодишният референтен период е неправилно установен между 2006 г. и 2016 г. В това отношение жалбоподателят уточнява, че не оспорва обстоятелството, че правата му, произтичащи от Правилника, трябва да бъдат отново установени при постъпването на служба в INEA, а обстоятелството, че Комисията изчислява десетгодишния референтен период, без да се неутрализират периодите, през които е изпълнявал задължения в международна организация, и без съответно продължаване на референтния период. Според жалбоподателя началото на десетгодишния референтен период трябва да се установи през 1999 г., а краят му — през 2009 г., тъй като следва да се неутрализира периодът между постъпването му на служба в Парламента (през 2009 г.) и постъпването му на служба в INEA (през 2016 г.). Всъщност местопребиваването му на белгийска територия през целия този период, включително през периода на временна заетост, било обосновано от задълженията му в международна организация.
54 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
55 В случая жалбоподателят безспорно иска надбавка за експатриране от постъпването си на служба в INEA на 16 юли 2016 г. В допълнение от документите по делото е видно, че жалбоподателят е гражданин на държавата, на чиято територия е местоработата му, а именно Белгия, както и на друга държава членка, а именно Италия.
56 Тъй като жалбоподателят е гражданин на държавата, на чиято територия е местоработата му, положението му попада в хипотезата на служители, „които са или са били граждани на държавата, на чиято територия се намира мястото им на работа“, предвидена в член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника.
57 Следователно релевантен е референтният период, предвиден в член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника, тоест „последните десет години, изтичащи в деня на постъпването […] на служба“.
58 Следва също да се отбележи, че жалбоподателят не оспорва необходимостта от установяване на неговите индивидуални права, включително на надбавката за експатриране, към момента на постъпване на служба в INEA.
59 Следователно началото на десетгодишния референтен период е датата на постъпване на жалбоподателя на служба в INEA.
60 За сметка на това, противно на неговите твърдения, за изчисляване на десетгодишния референтен период в случая не се налага „неутрализиране“ на периода на изпълнение на задължения в служба на държава или на международна организация, водещо до съответно продължаване на референтния период.
61 В това отношение следва да се уточни, че съдебната практика, цитирана в точка 49 по-горе, съгласно която при прилагането на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника следва да се „неутрализира“, както при прилагането на параграф 1, буква а) от същия член, периодът, през който са били изпълнявани задължения в служба на държава или на международна организация, което дава основание за съответно продължаване на референтния период, не би могла да се приложи в случая (вж. в този смисъл решение от 25 септември 2014 г., Grazyte/Комисия, T‑86/13 P, EU:T:2014:815, т. 51). Всъщност в хипотезата, предмет на тази съдебна практика, „неутрализацията“ на периодите на работа в международна организация и съответното продължаване на референтния период имат за цел да потвърдят, че заинтересованото лице действително е прекарало десет години извън европейската територия на държавата, на която е или е било гражданин, без през тези десет години да е работило в служба на държава или на международна организация (вж. в този смисъл решение от 30 януари 2014 г., Ohrgaard/Комисия, F‑151/12, EU:F:2014:8, т. 36 и 38 и цитираната съдебна практика).
62 От това следва, че при прилагането на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника само периодите, през които заинтересованото лице е изпълнявало задължения в служба на държава или на международна организация, намиращи се „извън“ държавата по месторабота, могат да обосноват неутрализация. Поради това в случая при изчисляването на десетгодишния референтен период, предвиден в член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника, не следва да се неутрализират периодите, през които жалбоподателят е изпълнявал задължения в международна организация, намираща се в държавата по месторабота, на която той е гражданин, и да се продължава съответно референтният период.
63 За сметка на това в случая следва изпълнението на задължения в международна организация да се вземе предвид при определяне на обичайното местопребиваване на жалбоподателя, доколкото се презумира, че то препятства създаването на трайни връзки между жалбоподателя и страната по месторабота (вж. в този смисъл решение от 25 септември 2014 г., Grazyte/Комисия, T‑86/13 P, EU:T:2014:815, т. 50). Този въпрос ще бъде разгледан в рамките на третата част, отнасяща се до обичайното местопребиваване.
64 От изложеното следва, че Комисията правилно е установила десетгодишния референтен период от 15 юли 2006 г. до 15 юли 2016 г., като е приела, че същият изтича при постъпване на жалбоподателя на служба в INEA и започва 10 години преди това.
По втората част относно определяне на работата на жалбоподателя през периода на временна заетост
65 С втората част от първото и третото основание жалбоподателят оспорва определянето на работата си през периода на временна заетост като нещо, различно от изпълнение на задължения в международна организация по смисъла на член 4 от приложение VII към Правилника. Според жалбоподателя през този период на временна заетост между него и Комисията съществува „пряка правна връзка“, произтичаща по-специално от обстоятелството, че е бил назначен като нает за временна заетост служител, за да осигури собственото си заместване в рамките на ГД „Научни изследвания и иновации“, получавал е разпореждания пряко от Комисията и не е имал предходни отношения с дружеството R. Освен това жалбоподателят сочи, че всички обстоятелства по случая давали основание да се приеме, че през периода на временна заетост негов работодател не е било дружеството за временна заетост R., а самата Комисия, която нарушила белгийската правна уредба относно договора за временна заетост. Поради това според жалбоподателя за целите на прилагане на член 4, параграф 1 от приложение VII към Правилника трябвало да се приеме, че от постъпването си на служба в Парламента през 2009 г. не е имал друга професионална дейност освен тази в полза на институциите на Съюза.
66 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
67 В случая следва да се установи, видно от точки 8—13 по-горе, че след като работата на жалбоподателя достига тригодишната максимална продължителност относно заемането на длъжност като договорно нает служител в ГД „Научни изследвания и иновации“, името му е било включено в списъка с договорно наети служители, предложени от посочената генерална дирекция за работа по договор за временна заетост. След това жалбоподателят подписва договори за временна заетост с дружеството R. и по силата на същите работи в ГД „Научни изследвания и иновации“ на Комисията в рамките на два периода, първият — от 1 февруари до 31 юли 2013 г., и вторият — от 1 до 13 септември 2013 г.
68 В това отношение, от една страна, следва да се отбележи, че Общият съд вече е постановил, че положението на служителите на дружества за временна заетост, предоставени на разположение на институциите на Съюза, не съответства на обстоятелства, „произтичащи от работа за друга държава или за международна организация“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а) от приложение VII към Правилника (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2002 г., Nevin/Комисия, T‑127/00, EU:T:2002:211, т. 4, 6, 21, 32 и 52—58). Всъщност тази временна заетост се характеризира с тристранна връзка между работника, външното дружество и институцията, службата или агенцията на Съюза, която предполага сключването на два договора: първо, между дружеството за временна заетост и институцията или агенцията на Съюза и второ, между наетия за временна заетост работник и дружеството за временна заетост (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2002 г., Nevin/Комисия, T‑127/00, EU:T:2002:211, т. 53). В този смисъл посочената връзка се характеризира с наличието на частно дружество посредник, което генерира печалба, като предоставя работник на разположение на институция на Съюза или като му възлага изпълнението на определени задачи в нея или за нейна сметка. Участието на тези външни дружества като посредници не позволява да се установи съществуването на пряка правна връзка между заинтересованото лице и институцията, службата или агенцията на Съюза (вж. в този смисъл решение от 19 юни 2007 г., Asturias Cuerno/Комисия, T‑473/04, EU:T:2007:184, т. 50).
69 От друга страна, следва да се напомни, че видно от съдебната практика, с оглед на различните разпоредби на член 4, параграф 1 от приложение VII към Правилника изразът „обстоятелства, произтичащи от работа за друга държава или за международна организация“, съдържащ се в член 4, параграф 1, буква а) от приложение VII към Правилника, има много по-широк обхват, отколкото израза „изпълнение на задължения в международна организация“, съдържащ се в член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника (решение от 3 май 2001 г., Liaskou/Съвет, T‑60/00, EU:T:2001:129, т. 47).
70 Цитираната в точка 68 по-горе съдебна практика следователно се прилага в случая, доколкото разглежданият период на временна заетост се характеризира и със съществуването на тристранна връзка между жалбоподателя, външното дружество R. и Комисията. Участието на дружеството R., с което жалбоподателят подписва договори за временна заетост, не позволява да се установи съществуване на пряка правна връзка между жалбоподателя и Комисията през периода на временна заетост.
71 Освен това, както сочи Комисията, в случая цитираната в точка 68 по-горе съдебна практика важи по аргумент за по-силното основание, тъй като положението на жалбоподателя попада под действието на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника, в който изразът „изпълнение на задължения в международна организация“ е с по-тесен обхват, отколкото изразът, използван в член 4, параграф 1, буква а) от приложение VII към Правилника, както бе припомнено в точка 69 по-горе. Поради това не би могло да се счита, че периодът на временна заетост, произтичащ от трудови договори между жалбоподателя и частноправно дружество, съответства на изпълнението на задължения „в международна организация“.
72 Тази правна преценка на временната заетост не би могла да се постави под съмнение с оглед на довода на жалбоподателя, в съответствие с който в случая съществувала пряка йерархична връзка между него и Комисията, изведена от незаконосъобразността на договорите за временна заетост в светлината на приложимата белгийска правна уредба и на обстоятелството, че в рамките на тези договори Комисията не била „ползвател“ по смисъла на белгийския закон, а негов „работодател“.
73 В това отношение се налага констатацията, първо, че настоящата жалба изобщо няма за цел да разглежда твърдяната незаконосъобразност на договорите за временна заетост, във връзка с която впрочем жалбоподателят не е сезирал компетентните белгийски юрисдикции, а има връзка единствено с решението на жалбоподателя да бъде отказана надбавка за експатриране при постъпването му на служба в INEA.
74 Поради това следва незабавно да се констатира неприложимостта за целите на отмяната на обжалваното решение на доводите на жалбоподателя относно твърдяната незаконосъобразност на договорите за временна заетост (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 9 юни 2009 г., Nardin/Парламент, F‑12/08, EU:F:2009:57, т. 38).
75 На следващо място, трябва да се отбележи, че при временната заетост връзката между жалбоподателя и Комисията се характеризира като „чисто фактическо“ отношение, тъй като дружеството за временна заетост има правна възможност да упражнява правомощията на работодател спрямо наетия за временна заетост работник и фактически предава на ползвателя упражняването на част от тези правомощия през срока на предоставяне на разположение на работника (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2002 г., Nevin/Комисия, T‑127/00, EU:T:2002:211, т. 57). Обстоятелството, че жалбоподателят се е възползвал от вътрешни за Комисията обучения през периода на временна заетост, не би могло да постави тази преценка под съмнение, тъй като обученията биха могли да се разглеждат единствено на плоскостта на тази фактическа връзка между жалбоподателя и Комисията.
76 Освен това, дори да се приеме, че жалбоподателят получава разпореждания пряко от Комисията, това също е в съответствие с естеството на временната заетост и е съвместимо с тристранната връзка, описана в точка 68 по-горе (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2002 г., Nevin/Комисия, T‑127/00, EU:T:2002:211, т. 65).
77 Също обстоятелството, че Комисията е имала възможност да подбере или одобри именно жалбоподателя и този подбор или одобрение са били предпоставка за наемането му от дружеството за временна заетост, е без значение за правната преценка на временната заетост съгласно приложимото национално право и разглежданите договори, и по-специално не е пречка работодател да бъде юридическото лице, с което е сключен трудовият договор, а не институцията ползвател (вж. в този смисъл решение от 11 септември 2002 г., Nevin/Комисия, T‑127/00, EU:T:2002:211, т. 66 и цитираната съдебна практика).
78 С оглед на изложените съображения в тяхната цялост следва да се счита, че през периода на временна заетост жалбоподателят е имал йерархична правна връзка с дружеството за временна заетост, с което е бил обвързан чрез поредица от договори за временна заетост.
79 Следователно не би могло да се приеме, че жалбоподателят се е намирал в положение на „изпълнение на задължения в международна организация“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника.
80 Поради това Комисията правилно приема, че жалбоподателят не е изпълнявал задължения в международна организация по смисъла на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника през периода на временна заетост от 1 февруари до 31 юли 2013 г. и от 1 до 13 септември 2013 г.
По третата част относно обичайното местопребиваване
81 С третата част на първото и третото основание жалбоподателят поддържа, че Комисията неправилно е приела, че е установил обичайното си местопребиваване в Белгия, където е изградил своя център на интереси за потребности, различни от изпълнението на задължения в международна организация. Според жалбоподателя сключването на брак с белгийска гражданка и раждането на децата му в Брюксел е само последица от установяването му в този град през 2009 г. с цел изпълнение на задължения в рамките на институциите на Съюза за продължителен период от време. Освен това жалбоподателят твърди, че единственият период, през който не е бил на служба в институция на Съюза, е през м. август 2013 г., през който се е регистрирал като безработен.
82 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
83 Най-напред следва да се отбележи, че както бе припомнено в точка 47 по-горе, след като жалбоподателят е гражданин на страната по месторабота, установяването на обичайното му местопребиваване в нея макар и за съвсем кратък срок през десетгодишния референтен период е достатъчно, за да доведе до загуба или отказ да се предостави надбавка за експатриране.
84 Видно от документите по делото, следва да се констатира, че през десетгодишния референтен период от 2006 г. до 2016 г., на 21 септември 2007 г. в личен план жалбоподателят се регистрира в италианското консулство в Брюксел. На 6 декември 2008 г. той сключва брак в Брюксел с белгийска гражданка, пребиваваща и работеща в Брюксел, с която в Брюксел му се раждат три деца през 2010 г., 2013 г. и 2015 г. От 18 февруари 2009 г. жалбоподателят е вписан в регистъра на населението в Скарбек. Следва също да се констатира, че в професионален план от 1 август 2009 г. до 31 януари 2010 г. жалбоподателят работи в Парламента като акредитиран парламентарен сътрудник, а след това, от 1 февруари 2010 г. до 31 януари 2013 г., в ГД „Научни изследвания и иновации“ в качеството си на договорно нает служител със спомагателни функции. От 1 февруари до 31 юли 2013 г. и от 1 до 13 септември 2013 г. той сключва договори за временна заетост с дружеството R. и работи като нает за временна заетост служител в ГД „Научни изследвания и иновации“. През август 2013 г. жалбоподателят получава обезщетение за безработица. След това, от 16 септември 2013 г. до 15 май 2014 г., работи като договорно нает служител в Парламента, а впоследствие, от 16 май 2014 г. до 15 юли 2016 г., в EASME. Накрая, на 16 юли 2016 г. жалбоподателят е назначен като договорно нает служител в INEA (вж. т. 4, 7, 8, 12, 13 и 18—20 по-горе).
85 Според Комисията фактическите обстоятелства, упоменати в точка 84 по-горе, доказват, че през десетгодишния референтен период жалбоподателят, първо — е установил местоживеенето си в Белгия, второ — е упражнявал частна професионална дейност в Брюксел като нает за временна заетост служител и трето — не е доказал, че през месеца, в който е бил безработен, е установил обичайното си местопребиваване извън Белгия.
86 Тези изводи не могат да се опровергаят от твърденията на жалбоподателя.
87 Действително свързаните с личния живот на жалбоподателя обстоятелства, посочени в точка 84 по-горе, са обективни факти, които доказват наличието на трайни социални връзки между него и страната по местоназначение. С оглед на тези обстоятелства не би могло да се приеме, че жалбоподателят е доказал, че пребиваването му в Белгия през десетгодишния референтен период е било временно или че не е било свързано с трайно преместване на постоянния или обичаен център на интересите му.
88 Освен това обстоятелствата, свързани с личния живот на жалбоподателя, трябва да се вземат предвид във връзка с останалите факти, отнасящи се до професионалния му живот, упоменати в точка 84 по-горе, като в своята съвкупност те позволяват да се направи изводът, че жалбоподателят не е доказал, че през десетгодишния референтен период местопребиваването му е било установено в Белгия поради причини, свързани единствено с изпълнението на задължения към държава или международна организация.
89 Действително, както бе отбелязано в точка 79 по-горе, не би могло да се приеме, че през десетгодишния референтен период жалбоподателят се е намирал в положение на „изпълнение на задължения в международна организация“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника.
90 В допълнение следва да се напомни, че конкретните мотиви, които са накарали жалбоподателя да остане в страната по местоназначение, на която е гражданин, не трябва задължително да се вземат предвид за целите на предоставяне на надбавка за експатриране. Всъщност разглеждането по същество на различните мотиви, които са довели съответното лице до решението да се установи в страната, на която е гражданин, по необходимост би се основавало на субективни по характер преценки, което е несъвместимо както с текста, така и с целите на член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника (вж. в този смисъл и по аналогия решение от 25 септември 2014 г., Grazyte/Комисия, T‑86/13 P, EU:T:2014:815, т. 56—58). В този смисъл субективните причини, които са довели жалбоподателя до решението, от една страна, да сключи брак и да има деца в Белгия, където да живее непрекъснато, и от друга, да приема договори за временна заетост, са ирелевантни при разглеждането на условията за предоставяне на надбавка за експатриране.
91 С оглед на изложеното следва да се направи изводът, че от документите по делото не се установява, че обичайният и основен център на интересите на жалбоподателя е бил извън Белгия през десетгодишния референтен период, като се има предвид, от една страна, че той е белгийски гражданин, живее без прекъсване в Брюксел през целия десетгодишен референтен период, сключил е брак в Брюксел с белгийска гражданка, с която имат три деца, също родени в Брюксел, и от друга страна, че е упражнявал частна професионална дейност в страната през част от този период. Налага се впрочем констатацията, че жалбоподателят не е доказал, че през десетгодишния референтен период местопребиваването му е било установено в Белгия поради причини, свързани единствено с изпълнението на задължения към държава или международна организация.
92 С оглед на това, освен че живее от години в Белгия, жалбоподателят доказва намерението да придаде на това обстоятелства трайността, произтичаща от установяването там на постоянния или обичайния център на неговите интереси.
93 Следователно Комисията правилно е приела, че жалбоподателят не е доказал, че през десетгодишния референтен период е имал обичайно местопребиваване извън държавата по месторабота, а именно Белгия, на която е гражданин.
94 Оттук следва, че обжалваното решение не е опорочено от грешките и нарушенията, твърдени от жалбоподателя в рамките на първото и третото основание.
95 С оглед на изложеното следва първото и третото основание да се отхвърлят по същество, без да е необходимо да се разглежда въпросът за недопустимостта, упоменат в точка 42 по-горе, тъй като съдилищата на Съюза имат право да преценяват според обстоятелствата във всеки конкретен случай дали доброто правораздаване оправдава отхвърлянето по същество на дадено правно основание без предварително произнасяне по неговата допустимост (решение от 11 юли 2014 г., DTS Distribuidora de Televisión Digital/Комисия, T‑533/10, EU:T:2014:629, т. 170).
По второто основание, с което се твърди злоупотреба с власт и превишаване на правомощията
96 С второто основание жалбоподателят твърди по същество, че назначаването му като нает за временна заетост служител, в ГД „Научни изследвания и иновации“ представлява злоупотреба с власт и превишаване на правомощията от страна на Комисията.
97 Според жалбоподателя Комисията е допуснала злоупотреба с власт, тъй като е приложила неправилно белгийското законодателство относно договорите за временна заетост, като е използвала предоставените от него възможности с оглед на причини, различни от тези, които са довели до приемането му. Всъщност целта на Комисията при сключването на договорите за временна заетост с договорните служители със спомагателни функции била да избегне загубата на квалифициран персонал, абсолютно необходим за доброто функциониране на генералните дирекции. Тази цел била в нарушение на белгийската правна уредба и била насочена към замяната на статута на договорно наети служители с нестабилна договорна уредба, но при запазване на същата длъжност, работодател и заплащане. Използвайки този несигурен статут на служителя, за да избегне предоставянето на полагаемите се индивидуални права на жалбоподателя, Комисията допуснала злоупотреба с власт.
98 Освен това жалбоподателят поддържа, че Комисията е превишила правомощията си, като го е принудила да подпише последователни договори за временна заетост, за да изпълнява същите задължения, каквито е изпълнявал по-рано в ГД „Научни изследвания и иновации“ в качеството на договорно нает служител със спомагателни функции, и като използвала тези договори, за да избегне при повторното му назначаване в INEA да му предостави полагаемите се лични права. Подписването на договорите за временна заетост било „задължително“ за жалбоподателя и неговите колеги в същото положение, тъй като, от една страна, то била единствената възможност да не загубят работата си в институциите на Съюза, а от друга страна, им било гарантирано, че след приемането на измененията в Правилника щели да бъдат назначени отново на длъжност като договорни наети служители.
99 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
100 Следва да се припомни, че съгласно постоянната съдебна практика понятието за злоупотреба с власт се отнася до ситуация, при която административен орган е използвал правомощията си за цел, различна от тази, с оглед на която те са му предоставени. Дадено решение е опорочено от злоупотреба с власт само ако въз основа на обективни, относими и безпротиворечиви индиции е явно, че то е било прието с подобна цел. Освен това в хипотезата на множество преследвани цели, дори ако законните основания за приемане на дадено решение са придружени от неправомерно основание, решението не е опорочено от злоупотреба с власт, щом като основната цел не е засегната (вж. решение от 13 декември 2017 г., Oltis Group/Комисия, T‑497/15, непубликувано, EU:T:2017:895, т. 52 и цитираната съдебна практика).
101 В случая се налага констатацията, че няма никаква причинно-следствена връзка между решението за прилагане на договори за временна заетост, от една страна, и решението за определяне на индивидуалните права на жалбоподателя при постъпването му на служба в INEA. Всъщност това са различни решения, взети от различни образувания и на основание на различни правни разпоредби, които преследват свои собствени цели. Освен това в края на периода на временна заетост изобщо не е било сигурно, че жалбоподателят ще бъде назначен като длъжностно лице или служител в институция, служба или агенция на Съюза и следователно че е било необходимо да се вземе решение относно предоставянето на надбавка за експатриране, тъй като при тези обстоятелства не може да се установи никаква връзка между съответните решения.
102 В този смисъл неподкрепените твърдения на жалбоподателя, по-специално относно предполагаемото използване на временната заетост, за да се избегне предоставянето на полагаемите му се лични права при евентуално бъдещо назначаване в институция, орган или агенция на Съюза, не биха могли да се считат за обективни, относими и безпротиворечиви индиции относно вземането на обжалваното решение поради цели, различни от свързаните с определянето на индивидуалните права на жалбоподателя от гледна точка на надбавката за експатриране.
103 Освен това твърдението на жалбоподателя, че Комисията превишила правомощията си, като го принудила да подпише договори за временна заетост, изобщо не е доказано. В това отношение е достатъчна констатацията, видно от точки 11 и 12 по-горе, че както създаването на профил в дружество R., така и подписването на договори за временна заетост с това дружество и тяхното прекратяване на 13 септември 2013 г. са резултат единствено от волята на жалбоподателя и решенията му относно професионалния му живот.
104 Следователно второто основание трябва да бъде отхвърлено по същество.
По четвъртото основание, с което се твърди нарушение на оправданите правни очаквания на жалбоподателя и на принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правна сигурност и на придобити права
105 С четвъртото основание жалбоподателят по същество твърди, че има придобито право във връзка с прилагането на условията за предоставяне на надбавка за експатриране, тъй като фактическото му положение не се е изменяло след първоначалното му постъпване на служба в институция на Съюза през 2009 г., през цялото време е работил в международна организация и никога не е установявал обичайното си местопребиваване в Белгия, изграждайки там своя център на интереси за потребности, различни от изпълнението на задължения в международна организация.
106 В това отношение жалбоподателят подчертава, че изменяйки изводите си относно правото на надбавка за експатриране, Комисията нарушава придобитите му права относно последиците от договора за временна заетост, сключен от Комисията в интерес на службата към съответния момент. Именно тъй като правата им са били уговорени и е трябвало да бъдат запазени, жалбоподателят и неговите колеги приели срочната работа като служители, наети за временна заетост.
107 Жалбоподателят освен това твърди, че изводите на Комисията относно периода на временна заетост са неправилни, тъй като тя приела, че този период е основание да се изключи получаването на надбавката за експатриране, предвидена в член 4 от приложение VII към Правилника. Въпреки двойното си гражданство, което никога не е крил, въпреки брака и раждането на децата си в Брюксел, той така и не разглеждал Белгия като свое местопребиваване и център на своите интереси с траен характер, освен за изпълнението на задълженията си в рамките на институциите, службите и агенциите на Съюза. Поради това шестте месеца на периода на временна заетост не можели да променят така определеното обичайно местопребиваване. Освен това обстоятелствата, които били доказани, за да му се предостави надбавка за експатриране, били същите, които в момента представлявали предмет на тълкуване във връзка с неговото положение, като Комисията „преобърнала“ анализа на преписката и не отчела съвкупността от обстоятелствата, които оправдали назначаването му в качеството на нает за временна заетост служител.
108 Комисията оспорва доводите на жалбоподателя.
109 Следва да се напомни, че съгласно трайно установената съдебна практика правото да се направи позоваване на принципа на защита на оправданите правни очаквания, предполага, че компетентните органи на Съюза са предоставили на заинтересованото лице конкретни, безусловни и непротиворечиви уверения, произтичащи от оправомощени и достоверни източници (вж. решение от 13 юни 2013 г., HGA и др./Комисия, C‑630/11 P—C‑633/11 P, EU:C:2013:387, т. 132 и цитираната съдебна практика).
110 В конкретния случай обаче от представените пред Общия съд документи е видно, че изобщо не е могло да се установи конкретно, безусловно и непротиворечиво уверение от страна на институция, орган, служба или агенция на Съюза относно предоставянето на жалбоподателя на правото на надбавка за експатриране. В това отношение е достатъчна констатацията, че обжалваното решение е по-късно от посоченото в точка 24 по-горе решение на Парламента, още с което на жалбоподателя е отказано правото на надбавка за експатриране.
111 Действително от документите по делото е видно, че жалбоподателят е получил надбавка за експатриране преди периода на временна заетост, но след този период правото на такава надбавка му е отказано. По-специално от точки 24—26, 28 и 29 по-горе следва, че надбавка за експатриране му е отказана в рамките на договора с Парламента за периода от 16 септември 2013 г. до 15 май 2014 г., а е взето решение за възстановяване като неоснователно платена сума на надбавката, която му е била предоставена във връзка с договора му с EASME за периода от 16 май 2014 г. до 15 юли 2016 г.
112 Освен това при обстоятелствата по делото, в отсъствието на непрекъснатост на различните договори, упоменати в точки 7, 8 и 18—20 по-горе, между жалбоподателя и институциите, органите и агенциите на Съюза, определянето на имуществените права на жалбоподателя, включително получаването на надбавка за експатриране, трябва да се прави при всяко постъпване на служба (вж. в този смисъл решение от 5 декември 2012 г., Grazyte/Комисия, F‑76/11, EU:F:2012:173, т. 45—47). Следователно референтният период, както и релевантните факти във връзка с разглеждането на условията, предвидени в член 4, параграф 1, буква б) от приложение VII към Правилника, са различни за всеки договор. При това положение при постъпването на служба в INEA жалбоподателят не би могъл да се позовава на предходните решения относно надбавката за експатриране и следователно нито на нарушение на придобити права.
113 От това следва, че обжалваното решение не е опорочено от нарушение на оправданите правни очаквания на жалбоподателя и на принципите на защита на оправданите правни очаквания, на правна сигурност и на придобити права. Следователно четвъртото основание трябва да се отхвърли по същество.
114 Предвид всичко изложено по-горе жалбата трябва да се отхвърли в нейната цялост.
По съдебните разноски
115 Съгласно член 134, параграф 1 от Процедурния правилник на Общия съд загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. Тъй като жалбоподателят е загубил делото, той трябва да бъде осъден да заплати съдебните разноски в съответствие с искането на Комисията.
По изложените съображения
ОБЩИЯТ СЪД (втори състав)
реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Alessandro Quadri di Cardano да заплати съдебните разноски.
Обявено в открито съдебно заседание в Люксембург на 13 юли 2018 година.
Подписи