Zaak T‑525/20
(gedeeltelijke publicatie)
ITD, Brancheorganisation for den danske vejgodstransport
en
Danske Fragtmænd A/S
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 13 september 2023
„Staatssteun – Postsector en goederenvervoer over de weg – Klacht van een concurrent – Kapitaalinbreng door een openbaar bedrijf aan zijn dochtermaatschappij – Besluit waarbij na afloop van de fase van het eerste onderzoek wordt vastgesteld dat er geen sprake is van staatssteun – Moedermaatschappij van de groep waarover twee lidstaten gezamenlijk zeggenschap hebben – Goedkeuring van de kapitaalinbreng door de moedermaatschappij van de groep – Toerekenbaarheid aan de staat”
1. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden in geval van ernstige moeilijkheden – Ernstige moeilijkheden – Begrip – Objectief karakter – Bewijslast – Omstandigheden waaruit het bestaan van dergelijke moeilijkheden kan blijken – Ontoereikend of onvolledig onderzoek door de Commissie
(Art. 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4)
(zie punten 19‑23, 70, 96, 106, 107)
2. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steunmaatregelen van een overheidsbedrijf – Bedrijf gecontroleerd door de Staat – Automatische toerekening van de steunmaatregel aan de Staat – Uitgesloten
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 44, 45)
3. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steunmaatregelen van een overheidsbedrijf – Bedrijf gecontroleerd door de Staat – Toerekenbaarheid van de steunmaatregel aan de staat – Geheel van in aanmerking te nemen aanwijzingen – Kapitaalinbreng door een openbaar bedrijf aan zijn dochtermaatschappij – Benoeming van de meerderheid van de leden van de raad van bestuur van het openbaar bedrijf door de overheid – In aanmerking te nemen aanwijzing voor toerekenbaarheid
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 46‑69)
4. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steunmaatregelen van een overheidsbedrijf – Bedrijf gecontroleerd door de Staat – Toerekenbaarheid van de steunmaatregel aan de staat – Geheel van in aanmerking te nemen aanwijzingen – Kapitaalinbreng door een openbaar bedrijf aan zijn dochtermaatschappij – Bestaan van een dialoog tussen het openbaar bedrijf en de overheid die mogelijk op deze maatregel betrekking heeft
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 73‑76, 81‑85)
5. Gerechtelijke procedure – Overlegging van de bewijsstukken – Termijn – Te late indiening van bewijzen en bewijsaanbiedingen – Voorwaarden – In de loop van het geding overgelegde bewijzen in antwoord op de door een interveniërende partij aangevoerde argumenten – Ontvankelijkheid
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 85, lid 1)
(zie punten 77‑80)
6. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steunmaatregelen van een overheidsbedrijf – Bedrijf gecontroleerd door de Staat – Toerekenbaarheid van de steunmaatregel aan de staat – Geheel van in aanmerking te nemen aanwijzingen – Kapitaalinbreng door een openbaar bedrijf aan zijn dochtermaatschappij – Openbaar bedrijf dat doelstellingen van algemeen belang nastreeft – In aanmerking te nemen aanwijzing voor toerekenbaarheid
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 87‑96)
7. Gerechtelijke procedure – Aanvoeren van nieuwe middelen in de loop van het geding – Aanvulling van een eerder aangevoerd middel – Ontvankelijkheid
(Reglement voor de procesvoering van het Gerecht, art. 84, lid 1)
(zie punten 98‑101)
8. Steunmaatregelen van de staten – Begrip – Steunmaatregelen van een overheidsbedrijf – Bedrijf gecontroleerd door de Staat – Toerekenbaarheid van de steunmaatregel aan de staat – Geheel van in aanmerking te nemen aanwijzingen – Kapitaalinbreng door een openbaar bedrijf aan zijn dochtermaatschappij – Aanzienlijk bedrag van de kapitaalinbreng – In aanmerking te nemen aanwijzing voor toerekenbaarheid
(Art. 107, lid 1, VWEU)
(zie punten 102‑106)
9. Steunmaatregelen van de staten – Onderzoek door de Commissie – Inleidende fase en contradictoire fase – Verplichting van de Commissie om de contradictoire procedure in te leiden in geval van ernstige moeilijkheden – Omstandigheden waaruit het bestaan van dergelijke moeilijkheden kan blijken – Verplichting voor de Commissie om op eigen initiatief en bij gebreke van enige aanwijzing in die zin mogelijk relevante informatie te verzamelen die niet onder haar aandacht is gebracht – Geen
(Art. 108, leden 2 en 3, VWEU; verordening 2015/1589 van de Raad, art. 4, leden 3 en 4)
(zie punten 115‑126)
10. Beroep tot nietigverklaring – Arrest houdende nietigverklaring – Draagwijdte – Gedeeltelijke nietigverklaring van een handeling van Unierecht – Voorwaarde – Scheidbaarheid van de voor nietigverklaring vatbare elementen van de bestreden handeling
(Art. 264 VWEU)
(zie punten 128‑131)
Samenvatting
PostNord Logistics A/S is een onderneming op het gebied van goederenvervoer over de weg in Denemarken, die volledig in handen is van PostNord Group AB. PostNord Group AB is een volle dochteronderneming van PostNord AB, waarvan het aandelenkapitaal voor 40 % in handen is van het Koninkrijk Denemarken en voor 60 % van het Koninkrijk Zweden.
Eind 2018 heeft PostNord Group besloten ten gunste van PostNord Logistics een kapitaalverhoging door te voeren ter hoogte van 115 miljoen Deense kronen (ongeveer 15,4 miljoen EUR) (hierna: „kapitaalverhoging”), waarvan een eerste uitbetaling op 20 december 2018 heeft plaatsgevonden. Gelet op het bedrag dat met deze kapitaalverhoging gemoeid was, heeft PostNord Group die kapitaalverhoging vooraf ter goedkeuring voorgelegd aan de raad van bestuur van PostNord.
In die omstandigheden heeft ITD(1), een brancheorganisatie van Deense transport- en logistieke ondernemingen, een klacht ingediend bij de Europese Commissie, waarbij zij met name heeft aangevoerd dat de kapitaalverhoging onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun vormde.
Aangezien de Commissie met name van mening was dat de kapitaalverhoging geen staatssteun vormde omdat deze niet kon worden toegerekend aan de Deense en de Zweedse Staat, heeft zij deze klacht afgewezen zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU(2) in te leiden.
Het Gerecht, waarbij ITD en een met PostNord Logistics concurrerende vennootschap een beroep tot nietigverklaring hebben ingesteld, verklaart dit besluit van de Commissie gedeeltelijk nietig op grond dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door de formele onderzoeksprocedure niet in te leiden ondanks de ernstige moeilijkheden die bij de toetsing van de kapitaalverhoging aan artikel 107 VWEU zijn gerezen.
Beoordeling door het Gerecht
Het indienen van een klacht waarbij de Commissie in kennis wordt gesteld van vermeende onrechtmatige steun, heeft de inleiding van de in artikel 108, lid 3, VWEU bedoelde fase van het eerste onderzoek tot gevolg. Indien de Commissie na dit eerste onderzoek tot de bevinding komt dat er geen twijfel bestaat over de verenigbaarheid van de betrokken maatregel met de interne markt, voor zover deze maatregel binnen de werkingssfeer van artikel 107, lid 1, VWEU valt, neemt zij een besluit om geen bezwaar te maken. Wanneer de Commissie daarentegen ernstige moeilijkheden heeft ondervonden bij het onderzoek van de vraag of de betrokken maatregel steun vormt en of deze verenigbaar is met de interne markt, dient de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU te worden ingeleid. Met betrekking tot dit laatste punt volgt uit de rechtspraak dat de ontoereikendheid of onvolledigheid van het door de Commissie tijdens de inleidende onderzoeksprocedure verrichte onderzoek een aanwijzing vormt voor het bestaan van die ernstige moeilijkheden.
In het licht van deze beginselen hebben verzoeksters in wezen betoogd dat de conclusie van de Commissie dat de kapitaalverhoging niet aan de Deense en de Zweedse Staat kon worden toegerekend, in tegenspraak was met de omstandigheden van het onderhavige geval, hetgeen aantoont dat er sprake was van ernstige moeilijkheden, waardoor de formele onderzoeksprocedure moest worden ingeleid.
In dit verband merkt het Gerecht op dat de toerekenbaarheid van de kapitaalverhoging aan de Deense en de Zweedse Staat weliswaar niet kon worden afgeleid uit het enkele feit dat PostNord Group – die deze kapitaalverhoging moest goedkeuren – een openbaar bedrijf is, maar dat de Commissie nog gehouden was na te gaan of de autoriteiten op een of andere manier bij de vaststelling van die maatregel betrokken waren.
Het Gerecht stelt vast dat de Commissie aan de hand van twaalf verschillende factoren heeft onderzocht of de Deense en de Zweedse autoriteiten betrokken waren bij de kapitaalverhoging, en is van oordeel dat bij dit onderzoek en de conclusie van de Commissie dat er geen sprake was van betrokkenheid, ernstige moeilijkheden naar voren zijn gekomen, die haar verplichten om de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden.
Ten aanzien van dit punt is het Gerecht in de eerste plaats van oordeel dat de door verzoeksters aangevoerde argumenten dat acht van de elf leden van de raad van bestuur van PostNord door ministers van de Deense en de Zweedse Staat werden benoemd, van wie er voorts twee hoge ambtenaren waren, erop duiden dat PostNord ten tijde van de kapitaalverhoging in beperkte mate onafhankelijk was ten opzichte van die lidstaten. Uit de omstandigheid dat deze organieke factoren, die een belangrijke aanwijzing konden vormen voor de toerekenbaarheid van de kapitaalverhoging aan de Deense en de Zweedse Staat, niet naar behoren in aanmerking waren genomen door de Commissie, blijkt dat haar onderzoek onvolledig en ontoereikend was, hetgeen derhalve een eerste aanwijzing vormt voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
Aangezien de organieke banden tussen een openbaar bedrijf en de staat die eigenaar ervan is, in beginsel niet volstaan voor de vaststelling dat een door dit bedrijf genomen maatregel aan de staat kan worden toegerekend, gaat het Gerecht in de tweede plaats dieper in op andere aanwijzingen voor de betrokkenheid van de Deense en Zweedse overheid waarover de Commissie kon beschikken, die een bevestiging vormen voor het feit dat haar onderzoek onvolledig en ontoereikend was.
In dit verband wijst het Gerecht er om te beginnen op dat de Commissie niet heeft onderzocht of een dialoog over de herstructurering van de activiteiten van PostNord in Denemarken, die had plaatsgevonden tussen PostNord en de Deense en de Zweedse Staat, betrekking kon hebben op de activiteiten van PostNord Logistics, ofschoon ITD dat element in haar klacht had aangevoerd als een aanwijzing voor de rol van toezicht en zeggenschap die deze staten hebben op de door PostNord goedgekeurde kapitaalverhoging.
Vervolgens benadrukt het Gerecht dat PostNord, die hoofdzakelijk landsdekkende postdiensten verricht in Denemarken en in Zweden en waarvan de dochterondernemingen voorts belast zijn met de universele postdienst in deze lidstaten, doelstellingen van algemeen belang nastreeft die onder de bevoegdheid vallen van die staten. Ofschoon deze omstandigheid er volgens de rechtspraak op wijst dat de Deense en Zweedse overheid specifieke aandacht schenken aan de door PostNord genomen besluiten, heeft de Commissie geen rekening gehouden met die factor bij haar analyse van de toerekenbaarheid van de door PostNord goedgekeurde kapitaalverhoging aan die lidstaten.
Tot slot stelt het Gerecht vast dat uit de beoordeling van de Commissie dat het bedrag van de kapitaalverhoging in absolute cijfers geen vermoedens deed rijzen over de betrokkenheid van de Deense en de Zweedse Staat bij de vaststelling van die maatregel, opnieuw blijkt dat haar onderzoek onvolledig en ontoereikend was, temeer daar dit bedrag van ongeveer 15,4 miljoen EUR de drempel overschreed waarboven de kapitaalinjecties binnen de groep moesten worden goedgekeurd door PostNord, waarvan de raad van bestuur nauwe banden had met deze staten.
Aangezien verzoeksters het bewijs hebben geleverd dat er sprake is van ernstige moeilijkheden die de Commissie bij haar toetsing van de kapitaalverhoging aan artikel 107 VWEU niet heeft weten op te lossen, wijst het Gerecht hun beroep toe voor zover het is gericht tegen het deel van het bestreden besluit waarin de Commissie, zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 108, lid 2, VWEU in te leiden, heeft geconcludeerd dat de kapitaalverhoging niet aan de Deense en de Zweedse Staat kon worden toegerekend en derhalve geen staatssteun vormde.