ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
της 14ης Ιανουαρίου 2020(1)
Υπόθεση C‑78/18
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Ουγγαρίας
(Διαφάνεια των οργανώσεων)
«Προσφυγή λόγω παραβάσεως – Ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων – Άρθρα 63 ΣΛΕΕ και 65 ΣΛΕΕ – Σεβασμός της ιδιωτικής ζωής – Προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα – Ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι – Διαφάνεια – Άρθρα 7, 8 και 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Δωρεές από την αλλοδαπή σε μη κυβερνητικές οργανώσεις οι οποίες δραστηριοποιούνται εντός κράτους μέλους – Εθνική νομοθεσία που επιβάλλει υποχρεώσεις εγγραφής στο μητρώο, δηλώσεως και διαφάνειας, ως προς τις οποίες προβλέπεται η επιβολή κυρώσεων, σε μη κυβερνητικές οργανώσεις οι οποίες λαμβάνουν χρηματοοικονομική στήριξη από την αλλοδαπή»
1. Το Δικαστήριο καλείται να κρίνει, κατόπιν αιτήσεως της Επιτροπής, αν η Ουγγαρία, επιβάλλοντας, διά νόμου (2), ορισμένους περιορισμούς σε δωρεές προερχόμενες από την αλλοδαπή με αποδέκτες τις καλούμενες «οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών», παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 63 ΣΛΕΕ και τα άρθρα 7, 8 και 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης).
2. Το Δικαστήριο θα κληθεί να αποφανθεί επί της ασκηθείσας από την Επιτροπή προσφυγής λόγω παραβάσεως, εξετάζοντας εκ νέου τον δικαστικό έλεγχο της δραστηριότητας των κρατών μελών, ώστε, με την ανάλυσή του, να καταλήξει σε μια αρμονική εξισορρόπηση των θεμελιωδών ελευθεριών των Συνθηκών με τα δικαιώματα που προστατεύονται από τον Χάρτη.
I. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η Συνθήκη ΛΕΕ
3. Το άρθρο 63 ΣΛΕΕ ορίζει ότι:
«1. Στα πλαίσια των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, απαγορεύεται οποιοσδήποτε περιορισμός των κινήσεων κεφαλαίων μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών.
2. Στα πλαίσια των διατάξεων του παρόντος κεφαλαίου, απαγορεύονται όλοι οι περιορισμοί στις πληρωμές μεταξύ κρατών μελών και μεταξύ κρατών μελών και τρίτων χωρών.»
4. Το άρθρο 65 ΣΛΕΕ ορίζει τα εξής:
«1. Οι διατάξεις του άρθρου 63 δεν θίγουν το δικαίωμα των κρατών μελών:
α) να εφαρμόζουν τις οικείες διατάξεις της φορολογικής τους νομοθεσίας οι οποίες διακρίνουν μεταξύ φορολογουμένων που δεν βρίσκονται στην ίδια κατάσταση όσον αφορά την κατοικία τους ή τον τόπο όπου είναι επενδεδυμένα τα κεφάλαιά τους,
β) να λαμβάνουν όλα τα απαραίτητα μέτρα για την αποφυγή παραβάσεων των εθνικών νομοθετικών και κανονιστικών διατάξεων, ιδίως στον τομέα της φορολογίας ή της προληπτικής εποπτείας των πιστωτικών ιδρυμάτων, ή να προβλέπουν διαδικασίες δήλωσης των κινήσεων κεφαλαίων για λόγους διοικητικής ή στατιστικής ενημέρωσης, ή να λαμβάνουν μέτρα υπαγορευμένα από λόγους δημόσιας τάξης ή δημόσιας ασφάλειας.
2. Οι διατάξεις του παρόντος κεφαλαίου δεν θίγουν τη δυνατότητα εφαρμογής περιορισμών του δικαιώματος εγκατάστασης που συμβιβάζονται με τις Συνθήκες.
3. Τα μέτρα και οι διαδικασίες που αναφέρονται στις παραγράφους 1 και 2 δεν μπορούν να αποτελούν ούτε μέσο αυθαίρετων διακρίσεων ούτε συγκεκαλυμμένο περιορισμό της ελεύθερης κίνησης των κεφαλαίων και των πληρωμών, όπως ορίζεται στο άρθρο 63.
[…]»
2. Ο Χάρτης
5. Το άρθρο 7 διαλαμβάνει τα εξής:
«Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στο σεβασμό της ιδιωτικής και οικογενειακής ζωής του, της κατοικίας του και των επικοινωνιών του.»
6. Το άρθρο 8 ορίζει τα εξής:
«1. Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα που το αφορούν.
2. Η επεξεργασία αυτών των δεδομένων πρέπει να γίνεται νομίμως, για καθορισμένους σκοπούς και με βάση τη συγκατάθεση του ενδιαφερομένου ή για άλλους θεμιτούς λόγους που προβλέπονται από το νόμο. Κάθε πρόσωπο δικαιούται να έχει πρόσβαση στα συλλεγέντα δεδομένα που το αφορούν και να επιτυγχάνει τη διόρθωσή τους.
3. Ο σεβασμός των κανόνων αυτών υπόκειται στον έλεγχο ανεξάρτητης αρχής.»
7. Σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 1:
«Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στον πολιτικό και τον συνδικαλιστικό τομέα καθώς και στους τομείς που αναφέρονται στον πολίτη, πράγμα που συνεπάγεται το δικαίωμα κάθε προσώπου να ιδρύει με άλλους συνδικαλιστικές ενώσεις και να προσχωρεί σε αυτές για την υπεράσπιση των συμφερόντων του.»
8. Το άρθρο 52 προβλέπει τα εξής:
«1. Κάθε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται στον παρόντα Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από το νόμο και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών. Τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, περιορισμοί επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε στόχους γενικού ενδιαφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων.
[…]
3. Στο βαθμό που ο παρών Χάρτης περιλαμβάνει δικαιώματα που αντιστοιχούν σε δικαιώματα τα οποία διασφαλίζονται στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών, η έννοια και η εμβέλειά τους είναι ίδιες με εκείνες που τους αποδίδει η εν λόγω Σύμβαση. Η διάταξη αυτή δεν εμποδίζει το δίκαιο της Ένωσης να παρέχει ευρύτερη προστασία.
[…]»
2. Η εθνική νομοθεσία. Νόμος LXXVI του 2017
9. Στο προοίμιο αναφέρονται τα εξής:
«[…] οι οργανώσεις που ιδρύονται δυνάμει της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι αποτελούν έκφραση της αυτοοργανώσεως της κοινωνίας, η δε δραστηριότητά τους συμβάλλει στον δημοκρατικό έλεγχο και στον δημόσιο διάλογο σχετικά με τις δημόσιες υποθέσεις […] οι οργανώσεις αυτές διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στη διαμόρφωση της κοινής γνώμης,
– […] η διαφάνεια των ενώσεων και των ιδρυμάτων έναντι της κοινωνίας αποτελεί ζήτημα υπέρτατου δημοσίου συμφέροντος,
– […] η στήριξη από άγνωστες αλλοδαπές πηγές στις οργανώσεις που έχουν ιδρυθεί δυνάμει της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι μπορεί να χρησιμοποιηθεί από ομάδες συμφερόντων της αλλοδαπής με σκοπό την προώθηση –μέσω της κοινωνικής επιρροής των οργανώσεων αυτών– ίδιων συμφερόντων αντί των στόχων των τοπικών κοινοτήτων στην κοινωνική και πολιτική ζωή της Ουγγαρίας και […] μπορεί να θέσει σε κίνδυνο τα πολιτικά και οικονομικά συμφέροντα της χώρας, καθώς και την ανεπηρέαστη λειτουργία των νομικών θεσμών.»
10. Κατά το άρθρο 1:
«1. Για τους σκοπούς της εφαρμογής του παρόντος νόμου, ως οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή λογίζεται κάθε ένωση ή ίδρυμα που λαμβάνει χρηματοοικονομική στήριξη κατά την έννοια της παραγράφου 2.
2. Για τους σκοπούς του παρόντος νόμου, κάθε εισφορά χρημάτων ή άλλων στοιχείων ενεργητικού, που προέρχονται αμέσως ή εμμέσως από την αλλοδαπή, ανεξαρτήτως έννομης σχέσεως, θεωρείται ενίσχυση εφόσον υπερβαίνει –μεμονωμένως ή σωρευτικώς–, εντός συγκεκριμένου φορολογικού έτους, το διπλάσιο του ποσού το οποίο καθορίζεται από το άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο b, του νόμου LIII του 2017, για την πρόληψη και την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας (στο εξής: νόμος Pmt) [(3)].
3. Ενίσχυση την οποία λαμβάνει η ένωση ή το ίδρυμα, δυνάμει διατάξεως ειδικού νόμου, ως χρηματοδότηση από την Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία πραγματοποιείται μέσω φορέα εκτελέσεως του [ουγγρικού] προϋπολογισμού, δεν περιλαμβάνεται στον υπολογισμό του ποσού της ενισχύσεως κατά την έννοια της παραγράφου 2.
4. Εξαιρούνται από την εφαρμογή του παρόντος νόμου:
a) ενώσεις και ιδρύματα που δεν θεωρούνται οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών,
b) ενώσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νόμου I του 2004 περί αθλητισμού,
c) οργανώσεις οι οποίες ασκούν θρησκευτική δραστηριότητα,
d) οργανώσεις και ενώσεις εθνικών μειονοτήτων που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του νόμου CLXXIX του 2011, για τα δικαιώματα των εθνικών μειονοτήτων, καθώς και ιδρύματα τα οποία, σύμφωνα με το καταστατικό τους, ασκούν δραστηριότητα άμεσα συνδεόμενη με την πολιτιστική αυτοτέλεια μιας εθνικής μειονότητας ή αφορώσα την εκπροσώπηση και υπεράσπιση των συμφερόντων συγκεκριμένης εθνικής μειονότητας.»
11. Το άρθρο 2 ορίζει τα εξής:
«1. Κάθε ένωση ή ίδρυμα κατά την έννοια του άρθρου 1, παράγραφος 1, υποχρεούται να γνωστοποιεί, εντός δεκαπέντε ημερών, την απόκτηση της ιδιότητας της οργανώσεως-αποδέκτη ενισχύσεως από την αλλοδαπή αφής στιγμής το ποσό των ενισχύσεων τις οποίες έλαβε κατά τη διάρκεια του οικείου έτους υπερβεί το διπλάσιο του ποσού που καθορίζεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, στοιχείο b, του νόμου [Pmt].
2. Η οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή υποχρεούται να υποβάλει την κατά την παράγραφο 1 δήλωση στο αρμόδιο δικαστήριο της έδρας της (στο εξής: δικαστήριο καταχωρίσεως) και να παράσχει τα στοιχεία που καθορίζονται στο παράρτημα I [(4)]. Το δικαστήριο καταχωρίσεως προσθέτει τη δήλωση στον φάκελο της ένωσης ή του ιδρύματος ο οποίος τηρείται στο μητρώο οργανώσεων των πολιτών και άλλων μη κερδοσκοπικών οργανώσεων (στο εξής: μητρώο) και καταχωρεί την ένωση ή το ίδρυμα ως οργάνωση-αποδέκτη ενισχύσεως από την αλλοδαπή.
3. Κατ’ ανάλογη εφαρμογή των διατάξεων της παραγράφου 1, η οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή υποχρεούται να διαβιβάσει στο δικαστήριο καταχωρίσεως, ταυτόχρονα με τη σχετική εκκαθαριστική δήλωση, δήλωση η οποία περιλαμβάνει τα στοιχεία που καθορίζονται στο παράρτημα Ι σχετικά με τις ενισχύσεις τις οποίες έλαβε κατά τη διάρκεια του προηγούμενου έτους. Η δήλωση πρέπει να περιλαμβάνει, για το οικείο έτος,
a) για ενίσχυση που δεν υπερβαίνει τις 500 000 HUF [(5)] ανά χρηματοδότη, τις πληροφορίες που προσδιορίζονται στο μέρος II, σημείο A, του παραρτήματος I,
b) για ενίσχυση που ανέρχεται σε 500 000 HUF ανά χρηματοδότη ή υπερβαίνει αυτό το ποσό, τις πληροφορίες που προσδιορίζονται στο μέρος II, σημείο B, του παραρτήματος I.
4. Πριν από τις 15 κάθε μήνα, το δικαστήριο καταχωρίσεως οφείλει να απευθύνει στον υπουργό που είναι αρμόδιος για τη διαχείριση της διαδικτυακής πύλης πληροφοριών σχετικά με τους πολίτες την επωνυμία, την έδρα και τον αριθμό φορολογικού μητρώου των ενώσεων και ιδρυμάτων τα οποία έχουν εγγραφεί στο μητρώο ως οργανώσεις-αποδέκτες ενισχύσεως από την αλλοδαπή κατά τη διάρκεια του προηγούμενου μήνα. [Ο εν λόγω] υπουργός δημοσιεύει αμελλητί τις πληροφορίες που διαβιβάζονται κατ’ αυτόν τον τρόπο, προκειμένου να καταστούν αυτές ελεύθερα προσιτές στο κοινό στην ηλεκτρονική πλατφόρμα η οποία έχει δημιουργηθεί για τον σκοπό αυτό.
5. Αμέσως μετά την υποβολή της κατά την παράγραφο 1 δηλώσεως, η οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή οφείλει να γνωστοποιήσει αμελλητί μέσω του ιστοτόπου και των δημοσιεύσεών της […] ότι έχει αποκτήσει την ιδιότητα οργανώσεως-αποδέκτη ενισχύσεως από την αλλοδαπή κατά την έννοια του παρόντος νόμου.
6. Η οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή εξακολουθεί να δεσμεύεται από την υποχρέωση της παραγράφου 5 για όσο χρονικό διάστημα λογίζεται ως [τέτοια] οργάνωση κατά την έννοια του παρόντος νόμου.»
12. Κατά το άρθρο 3:
«1. Αν η ένωση ή το ίδρυμα δεν τηρεί τις υποχρεώσεις που επιβάλλει ο παρών νόμος, ο εισαγγελέας οφείλει, από τη στιγμή που θα λάβει γνώση […], να καλέσει την ένωση ή το ίδρυμα να συμμορφωθεί με τις εν λόγω υποχρεώσεις εντός των επόμενων 30 ημερών.
2. Αν η οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή δεν συμμορφωθεί με την διαλαμβανόμενη στην εντολή του εισαγγελέα υποχρέωση, ο εισαγγελέας οφείλει να καλέσει εκ νέου την οργάνωση να συμμορφωθεί με τις υποχρεώσεις που της επιβάλλονται δυνάμει του παρόντος νόμου εντός προθεσμίας 15 ημερών. Εντός 15 ημερών από την παρέλευση άπρακτης της ως άνω προθεσμίας, ο εισαγγελέας ζητεί από το δικαστήριο καταχωρίσεως την επιβολή προστίμου κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 37, παράγραφος 2, του νόμου CLXXXI του 2011, για την εγγραφή των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στο δικαστικό μητρώο και τους σχετικούς κανόνες και διαδικασίες [(6)].
3. Ο εισαγγελέας, αφού απευθύνει προς την οργάνωση νέα εντολή συμμορφώσεως κατά την παράγραφο 2, ενεργεί σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας, εφαρμόζοντας κατ’ αναλογία τις διατάξεις του νόμου CLXXV του 2011, σχετικά με το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι, το καθεστώς των μη κερδοσκοπικών οργανώσεων, τη λειτουργία και τη χρηματοδότηση των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών [(7)], και του νόμου CLXXXI του 2011, για την εγγραφή των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών στο δικαστικό μητρώο και τους σχετικούς κανόνες και διαδικασίες» [(8)].
13. Κατά το άρθρο 4:
«1. Αν η εισφορά χρημάτων ή άλλων στοιχείων ενεργητικού η οποία πραγματοποιήθηκε υπέρ της οργανώσεως-αποδέκτη ενισχύσεως από την αλλοδαπή δεν υπερβαίνει, κατά τη διάρκεια του έτους που έπεται του κατά το άρθρο 2, παράγραφος 3, φορολογικού έτους, το διπλάσιο του ποσού που αναφέρεται στο άρθρο 6, παράγραφος 1, του νόμου Pmt, η ένωση ή το ίδρυμα παύει να λογίζεται ως οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή και γνωστοποιεί την πληροφορία αυτή –εφαρμόζοντας κατ’ αναλογία τις σχετικές με τη δήλωση διατάξεις– εντός 30 ημερών από την έκδοση της ετήσιας εκθέσεως για το έτος το οποίο αφορά η εν λόγω περίσταση. Το δικαστήριο καταχωρίσεως διαβιβάζει την εν λόγω πληροφορία, κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 2, παράγραφος 4, στον υπουργό που είναι αρμόδιος για τη διαχείριση της διαδικτυακής πύλης πληροφοριών σχετικά με τους πολίτες, ο οποίος διαγράφει αμελλητί τα στοιχεία της οικείας οργανώσεως από τη σχετική ηλεκτρονική πλατφόρμα.
2. Μετά την προβλεπόμενη στην παράγραφο 1 δήλωση, το δικαστήριο καταχωρίσεως διαγράφει από το μητρώο την επισήμανση περί χαρακτηρισμού της ενώσεως ή του ιδρύματος ως οργανώσεως-αποδέκτη ενισχύσεως από την αλλοδαπή.»
II. Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
14. Στις 14 Ιουλίου 2017 η Επιτροπή απέστειλε στην Ουγγρική Κυβέρνηση προειδοποιητική επιστολή σχετικά με τον νόμο LXXVI του 2017, θεωρώντας ότι η τελευταία παραβιάζει τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 63 ΣΛΕΕ και τα άρθρα 7, 8 και 12 του Χάρτη.
15. Με την προειδοποιητική επιστολή τάχθηκε στην Ουγγρική Κυβέρνηση προθεσμία ενός μηνός για να υποβάλει τις παρατηρήσεις της. Η εν λόγω κυβέρνηση ζήτησε παράταση της προθεσμίας, την οποία η Επιτροπή αρνήθηκε να χορηγήσει.
16. Με έγγραφα της 14ης Αυγούστου και της 7ης Σεπτεμβρίου 2017, η Ουγγρική Κυβέρνηση απάντησε στην Επιτροπή, αντικρούοντας τις αιτιάσεις της προειδοποιητικής επιστολής.
17. Η Επιτροπή, μη ικανοποιηθείσα από την απάντηση της Ουγγρικής Κυβερνήσεως, απηύθυνε στην τελευταία, στις 5 Οκτωβρίου 2017, αιτιολογημένη γνώμη με την οποία:
1) διαπίστωνε ότι, με τον νόμο LXXVI του 2017, και κατά παράβαση των προπαρατεθεισών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης, η Ουγγαρία θέσπισε μη αναγκαίους και αδικαιολόγητους περιορισμούς οι οποίοι εισάγουν διακρίσεις εις βάρος των δωρεών από την αλλοδαπή σε ουγγρικές οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, και
2) καλούσε την Ουγγρική Κυβέρνηση να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να συμμορφωθεί προς την εν λόγω γνώμη ή να διατυπώσει παρατηρήσεις εντός προθεσμίας ενός μηνός.
18. Κατόπιν της εκ νέου απορρίψεως της παρατάσεως της ταχθείσας προθεσμίας, η Ουγγρική Κυβέρνηση απάντησε στη γνώμη της Επιτροπής στις 5 Δεκεμβρίου 2017, αμφισβητώντας την προσαπτόμενη παράβαση.
19. Στις 7 Δεκεμβρίου 2017 η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την παρούσα προσφυγή.
III. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου και τα αιτήματα των διαδίκων
20. Η προσφυγή λόγω παραβάσεως κατατέθηκε στο Δικαστήριο στις 6 Φεβρουαρίου 2018.
21. Η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι, με τη θέσπιση του νόμου LXXVI του 2017, η Ουγγαρία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 63 ΣΛΕΕ καθώς και τα άρθρα 7, 8 και 12 του Χάρτη, επιβάλλοντας μη αναγκαίους και αδικαιολόγητους περιορισμούς οι οποίοι εισάγουν διακρίσεις εις βάρος των δωρεών από την αλλοδαπή σε οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών. Ζητεί επίσης να καταδικαστεί το εν λόγω κράτος μέλος στα δικαστικά έξοδα.
22. Η Ουγγρική Κυβέρνηση ζητεί την απόρριψη της προσφυγής ως απαράδεκτης ή, επικουρικώς, ως αβάσιμης, καθώς και την καταδίκη της Επιτροπής στα δικαστικά έξοδα.
23. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 26ης Σεπτεμβρίου 2018, επιτράπηκε στο Βασίλειο της Σουηδίας να παρέμβει υπέρ της Επιτροπής.
24. Στις 22 Οκτωβρίου 2019 διεξήχθη επ’ ακροατηρίου συζήτηση στην οποία παρέστησαν η Ουγγρική Κυβέρνηση, η Σουηδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
IV. Ανάλυση
1. Επί του απαραδέκτου της προσφυγής
1. Θέσεις των διαδίκων
25. Κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, η προσφυγή είναι απαράδεκτη λόγω παρατυπιών που διαπράχθηκαν κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία. Όπως υποστηρίζει, η Επιτροπή έταξε σε αυτήν συντομότερες από τις συνήθεις προθεσμίες για την υποβολή παρατηρήσεων, αρνούμενη καταχρηστικώς να χορηγήσει τις αιτηθείσες παρατάσεις.
26. Οι εν λόγω παρατυπίες συνιστούν παράβαση του καθήκοντος καλόπιστης συνεργασίας (άρθρο 4, παράγραφος 3, ΣΕΕ), του δικαιώματος χρηστής διοικήσεως (άρθρο 41 του Χάρτη), ειδικότερα δε του δικαιώματος ακροάσεως, καθώς και του γενικού δικαιώματος άμυνας.
27. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι προθεσμίες δεν ήταν καταχρηστικές ή παράλογα σύντομες και δεν εμπόδισαν την Ουγγρική Κυβέρνηση να διατυπώσει λεπτομερείς παρατηρήσεις επί της προσαπτόμενης παραβάσεως.
28. Όσον αφορά την προθεσμία για τη διατύπωση παρατηρήσεων επί της προειδοποιητικής επιστολής, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι η τυχόν παράταση εξηρτάτο από την συμμόρφωση της Ουγγαρίας προς το περιεχόμενο της εν λόγω επιστολής και την εκ μέρους της κατάρτιση ρεαλιστικού χρονοδιαγράμματος λήψεως μέτρων για τον σκοπό αυτό (9). Ισχυρίζεται, περαιτέρω, ότι οι επίμαχες προθεσμίες τάχθηκαν λαμβανομένης υπόψη της αποφάσεως της Ουγγαρίας να μη συνεχίσει τον διάλογο με την Επιτροπή, και ως εκ τούτου το σύντομο των προθεσμιών οφείλεται στη συμπεριφορά του εν λόγω κράτους μέλους.
2. Εκτίμηση
29. Όπως έχει κρίνει το Δικαστήριο, «σκοπός της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας είναι να παράσχει στο οικείο κράτος μέλος τη δυνατότητα, αφενός μεν, να συμμορφωθεί προς τις υποχρεώσεις που απορρέουν από το [δίκαιο της Ένωσης], αφετέρου δε, να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς του ισχυρισμούς κατά των αιτιάσεων που διατυπώνει η Επιτροπή» (10).
30. Προκειμένου να επιτύχει τον ως άνω διττό σκοπό, η Επιτροπή υποχρεούται «να τάσσει εύλογη προθεσμία στα κράτη μέλη για να απαντήσουν [στην προειδοποιητική επιστολή] και να συμμορφωθούν προς την αιτιολογημένη γνώμη ή, ενδεχομένως, για να ετοιμάσουν την υπεράσπισή τους» (11).
31. Η συνήθης προθεσμία την οποία τάσσει η Επιτροπή στο πλαίσιο των προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασιών είναι δίμηνη (12). Ωστόσο, τούτο δεν σημαίνει ότι δεσμεύεται να χορηγήσει το ίδιο χρονικό διάστημα σε κάθε περίπτωση: όπως προαναφέρθηκε, σημασία έχει η προθεσμία να είναι «εύλογη».
32. Ο εύλογος χαρακτήρας της προθεσμίας δεν μπορεί όμως να προσδιοριστεί αφηρημένα, αλλά σε συνάρτηση προς τον διττό σκοπό που εξυπηρετεί (13). Ειδικότερα, το κράτος μέλος πρέπει να είναι σε θέση να προετοιμάσει την άμυνά του έναντι των αιτιάσεων της Επιτροπής.
33. Για την εκτίμηση του ευλόγου της τασσόμενης από την Επιτροπή προθεσμίας σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση πρέπει «να ληφθεί υπόψη το σύνολο των περιστάσεων που χαρακτηρίζουν τη συγκεκριμένη περίπτωση» (14). Παραδείγματος χάριν, «σε ειδικές περιστάσεις δικαιολογείται ο καθορισμός πολύ συντόμων προθεσμιών, όταν ιδίως επιβάλλεται η επείγουσα άρση μιας παραβάσεως ή όταν το οικείο κράτος μέλος γνωρίζει πλήρως τις απόψεις της Επιτροπής πολύ πριν από την έναρξη της διαδικασίας» (15).
34. Η Επιτροπή έκρινε ότι, εν προκειμένω, η παράταση της προθεσμίας απαντήσεως στην αιτιολογημένη γνώμη θα μπορούσε να έχει χορηγηθεί μονάχα προκειμένου το κράτος μέλος να μπορέσει να λάβει τα αναγκαία μέτρα συμμορφώσεως προς την ως άνω γνώμη (16). Όπως σημειώνει περαιτέρω, στην αίτηση παρατάσεως της προθεσμίας η Ουγγρική Κυβέρνηση δεν ανέφερε ότι συνέτρεχε τέτοια περίπτωση.
35. Το επιχείρημα αυτό δεν λαμβάνει υπόψη τον δεύτερο από τους σκοπούς της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, ήτοι την διευκόλυνση της άμυνας του κράτους μέλους έναντι των προσαπτόμενων αιτιάσεων. Ως εκ τούτου, δεν συνάδει προς την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου.
36. Ωστόσο, αυτό που έχει σημασία εν προκειμένω είναι το αν η συμπεριφορά της Επιτροπής κατέστησε δυσχερέστερη την προετοιμασία της άμυνας του κράτους μέλους. Στο τελευταίο εναπόκειται να αποδείξει την εν λόγω δυσχέρεια (17).
37. Η Ουγγρική Κυβέρνηση δεν κατόρθωσε να αποδείξει ότι οι ταχθείσες προθεσμίες επηρέασαν δυσμενώς την υπεράσπιση των απόψεών της. Ακόμη κι αν υποτεθεί ότι θα μπορούσε ευλόγως να διαμαρτυρηθεί ως προς το ότι η Επιτροπή της επέβαλε, άνευ επαρκούς αιτιολογήσεως, προθεσμία (ενός μηνός) μικρότερη από τη συνήθη κατά την πρακτική της προθεσμία (δίμηνη), εν τοις πράγμασι είχε στη διάθεσή της την τελευταία αυτή προθεσμία για να απαντήσει, αφενός, στην προειδοποιητική επιστολή και, αφετέρου, στην αιτιολογημένη γνώμη (18).
38. Υπό αυτές τις συνθήκες, φρονώ ότι η Ουγγρική Κυβέρνηση είχε τη δυνατότητα να αμυνθεί λυσιτελώς, έχοντας, εν τέλει, στη διάθεσή της την αρχικώς αιτηθείσα προθεσμία.
39. Το γεγονός ότι η Επιτροπή αποφάσισε να ασκήσει την προσφυγή της δύο μόλις ημέρες αφότου έλαβε την απάντηση της Ουγγρικής Κυβερνήσεως στην αιτιολογημένη γνώμη δεν ασκεί επιρροή επί του απαραδέκτου της εν λόγω προσφυγής.
40. Στην Επιτροπή εναπόκειται να επιλέξει το χρονικό σημείο κατά το οποίο θα κινήσει τη διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά κράτους μέλους, «οι δε λόγοι που προσδιορίζουν την επιλογή αυτή δεν ασκούν επιρροή επί του παραδεκτού της προσφυγής», καθώς «η Επιτροπή έχει την εξουσία να εκτιμήσει σε ποιο χρονικό σημείο πρέπει να ασκηθεί η προσφυγή και, συνεπώς, δεν εναπόκειται καταρχήν στο Δικαστήριο να ελέγχει μια τέτοια εκτίμηση» (19).
41. Η Ουγγρική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι δύο ημέρες δεν επαρκούν για την εκ μέρους της Επιτροπής διαμόρφωση κρίσεως επί της απαντήσεώς της στην αιτιολογημένη γνώμη (20). Η Επιτροπή απαντά ότι η απόφαση ασκήσεως προσφυγής ελήφθη αφού εξέτασε την απάντηση της Ουγγρικής Κυβερνήσεως με τον δέοντα επαγγελματισμό (21).
42. Έχω ήδη επισημάνει την αρμοδιότητα της Επιτροπής να επιλέγει το χρονικό σημείο κατά το οποίο αποφασίζει να κινήσει αντίστοιχες διαδικασίες. Βάσει της παραδοχής αυτής, φρονώ πως δεν μπορεί, εν προκειμένω, να υποστηριχθεί ότι η Επιτροπή έλαβε τη σχετική της απόφαση χωρίς να λάβει προσηκόντως υπόψη της τις παρατηρήσεις της Ουγγρικής Κυβερνήσεως.
43. Η απάντηση στην αιτιολογημένη γνώμη συνιστά το τελευταίο στάδιο μιας διαδικασίας κατά την οποία τα εμπλεκόμενα μέρη γνωρίζουν καλά τις εκατέρωθεν θέσεις. Επομένως, εφόσον έχουν ολοκληρωθεί τα διάφορα στάδια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας, δύο ημέρες μπορεί να επαρκούν για τη λήψη αποφάσεως αναφορικά με το επόμενο βήμα, ήτοι την άσκηση προσφυγής λόγω παραβάσεως.
44. Μια απάντηση στην αιτιολογημένη γνώμη η οποία, όπως εν προκειμένω, αποτελεί απλώς επανάληψη της θέσεως την οποία υποστήριξε εξ αρχής η Ουγγρική Κυβέρνηση αρκεί ώστε η Επιτροπή να συμπεράνει ότι η νομική θέση του εν λόγω κράτους μέλους, η οποία έχει ήδη καταστεί γνωστή στο πλαίσιο της διαδικασίας, δεν έχει μεταβληθεί. Κατά συνέπεια, η λήψη αποφάσεως ασκήσεως της προσφυγής δεν προϋποθέτει περισσότερη σκέψη από εκείνη που προηγήθηκε καθ’ όλη τη διάρκεια της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας.
45. Μολονότι, όπως προαναφέρθηκε, η απόφαση ελήφθη στις 7 Δεκεμβρίου 2017, η προσφυγή κατατέθηκε στο Δικαστήριο στις 6 Φεβρουαρίου 2018. Το δικόγραφο της προσφυγής αναφέρεται επανειλημμένως στο περιεχόμενο της απαντήσεως της Ουγγρικής Κυβερνήσεως, γεγονός το οποίο καταδεικνύει διεξοδική μελέτη των θέσεων αυτής. Επομένως, δεν μπορεί να υποστηριχθεί ότι η Επιτροπή δεν φρόντισε να μελετήσει επαρκώς την απάντηση στην προαναφερθείσα αιτιολογημένη γνώμη.
46. Αυτό που έχει σημασία, εν τέλει, είναι ότι μέσω της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας δόθηκε στην Ουγγρική Κυβέρνηση η δυνατότητα να προβάλει τα επιχειρήματά της, αρχικά ενώπιον της Επιτροπής και έπειτα ενώπιον του Δικαστηρίου, χωρίς να θιγεί το δικαίωμα άμυνάς της.
47. Περιττεύει, κατ’ ουσίαν, να αναφερθεί ότι για την έκδοση αποφάσεως επί της υπό κρίση προσφυγής το Δικαστήριο έχει στη διάθεσή του όλα τα έγγραφα τα οποία προσκόμισε η Ουγγρική Κυβέρνηση στο πλαίσιο της προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασίας και, βέβαια, τους ισχυρισμούς που περιλαμβάνονται στα υπομνήματα αντικρούσεως και ανταπαντήσεως στο πλαίσιο της παρούσας διαδικασίας. Υπό τις συνθήκες αυτές, φρονώ ότι διασφαλίστηκε το δικαίωμα άμυνας του κράτους μέλους.
2. Επιχειρήματα των διαδίκων επί της ουσίας
48. Η Επιτροπή προσάπτει στην Ουγγαρία, αφενός, παραβίαση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων (άρθρο 63 ΣΛΕΕ) και, αφετέρου, «αυτοτελώς» (22), την προσβολή πλειόνων δικαιωμάτων και ελευθεριών που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη.
49. Για τους λόγους που θα εκθέσω κατωτέρω (23), φρονώ ότι οι δύο αυτές αιτιάσεις δεν πρέπει να εξεταστούν «αυτοτελώς» αλλά εντός ενιαίου πλαισίου.
1. Τα επιχειρήματα της Επιτροπής και της Σουηδικής Κυβερνήσεως
50. Κατά την άποψη της Επιτροπής, με την οποία συντάσσεται και η Σουηδική Κυβέρνηση, οι δωρεές που διέπονται από τον νόμο LXXVI του 2017 αποτελούν τρόπο κινήσεως (μεταφοράς) κεφαλαίων. Ο νόμος αυτός θεσπίζει περιορισμό ο οποίος εισάγει έμμεση διάκριση, λόγω ιθαγενείας, εις βάρος της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, ο οποίος δεν θεμελιώνεται σε κάποια αντικειμενική διαφορά, σε επίπεδο διαφάνειας και ελέγχου, μεταξύ των δωρητών οι οποίοι έχουν την κατοικία τους στην Ουγγαρία και εκείνων οι οποίοι είναι κάτοικοι αλλοδαπής.
51. Ακόμη και αν εφαρμοζόταν χωρίς διάκριση, ο νόμος LXXVI του 2017 θα εξακολουθούσε, παρ’ όλ’ αυτά, να συνιστά περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων, δεδομένου του επαχθούς χαρακτήρα των υποχρεώσεων δηλώσεως, εγγραφής στο μητρώο και δημοσιότητας τις οποίες επιβάλλει, με τα συνακόλουθα αποτρεπτικά αποτελέσματα. Κατά τα λοιπά, το γεγονός ότι οι υποχρεώσεις δηλώσεως και διαφάνειας επιβάλλονται ex post δεν επηρεάζει τον χαρακτήρα τους ως περιορισμών, έστω και αν είναι λιγότερο επαχθείς από υποχρέωση επιβαλλόμενη ex ante.
52. Ούτε οι λόγοι δημοσίας τάξεως και διαφάνειας τους οποίους επικαλείται η Ουγγρική Κυβέρνηση μπορούν να στηρίξουν ρύθμιση η οποία: α) στιγματίζει οργανώσεις-αποδέκτες ενισχύσεως από την αλλοδαπή (αλλά όχι όλες, αφού αποκλείει, χωρίς αντικειμενικό λόγο, ορισμένες, όπως τις αθλητικές και τις θρησκευτικές οργανώσεις) και β) λαμβάνει ως βάση τον παράνομο χαρακτήρα των χρηματοδοτούμενων δραστηριοτήτων.
53. Εξάλλου, τα μέτρα αυτά δεν είναι κατάλληλα για την επίτευξη των σκοπών που επιδιώκει ο εθνικός νομοθέτης:
– Όσον αφορά την προστασία της δημοσίας τάξεως και ασφάλειας, μολονότι παρέχεται στα κράτη μέλη ορισμένο περιθώριο εκτιμήσεως (άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ), η Ουγγρική Κυβέρνηση δεν απέδειξε ότι οι επίμαχες οργανώσεις αποτελούν αρκούντως σοβαρή απειλή για την εθνική κυριαρχία και τη συνταγματική τάξη.
– Περαιτέρω, δεν απέδειξε την ανάγκη γνωστοποιήσεως της χρηματοδοτήσεως των ουγγρικών μη κερδοσκοπικών οργανώσεων μέσω κεφαλαίων από την αλλοδαπή, στο πλαίσιο της καταπολεμήσεως της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, ούτε τον τρόπο με τον οποίο τα επίμαχα μέτρα συμβάλλουν στην καταπολέμηση αυτή.
54. Εν πάση περιπτώσει, τα εν λόγω μέτρα, τα οποία προστίθενται στα ήδη ισχύοντα για τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, είναι δυσανάλογα και θα μπορούσαν να έχουν ληφθεί άλλα, λιγότερο περιοριστικά.
55. Όσον αφορά το άρθρο 12 του Χάρτη, οι προβλεπόμενες στον νόμο LXXVI του 2017 επιταγές, διατυπώσεις και κυρώσεις παραβιάζουν την ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, επηρεάζοντας τη λειτουργία, την οργάνωση και τη χρηματοδότησή τους. Ειδικότερα, οι κυρώσεις συνεπάγονται διακινδύνευση της υπάρξεως των οργανώσεων σε νομικό επίπεδο, καθώς περιλαμβάνουν και τη δυνατότητα λύσεώς τους.
56. Εξάλλου, οι ως άνω περιορισμοί της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι δεν δικαιολογούνται, δεδομένου ότι δεν ανταποκρίνονται στους σκοπούς τους οποίους θεωρητικώς υπηρετούν.
57. Το προβλεπόμενο σύστημα κυρώσεων δεν συνάδει ούτε με την αρχή της αναλογικότητας: μέτρο όπως η λύση μπορεί να προβλέπεται μόνο ως έσχατο μέσο και σε περιπτώσεις εξαιρετικής σοβαρότητας, και όχι σε περίπτωση ήσσονος σημασίας παραβάσεων, ιδίως διοικητικής φύσεως.
58. Όσον αφορά τα άρθρα 7 και 8 του Χάρτη, ο νόμος LXXVI του 2017 συνιστά αδικαιολόγητη και δυσανάλογη επέμβαση στα δικαιώματα στην ιδιωτική ζωή και στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα των δωρητών.
59. Μολονότι δεν αμφισβητείται ότι η διαφάνεια των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και η καταπολέμηση των ανώνυμων δωρεών μπορεί να συνιστούν σκοπούς γενικού συμφέροντος, θα ήταν υπερβολή να θεωρηθούν ως «δημόσιοι φορείς», τα προσωπικά δεδομένα των οποίων χρήζουν πιο περιορισμένης προστασίας (κάτι το οποίο θα επέτρεπε, ιδίως, τη δημοσίευση των ονομάτων τους σε ελευθέρως προσβάσιμο μητρώο), οι δωρητές των οποίων οι δωρεές υπερβαίνουν τις 500 000 HUF. Τούτο θα σήμαινε ότι δίδεται αυτομάτως προτεραιότητα στη διασφάλιση της διαφάνειας έναντι του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων των δωρητών.
2. Η απάντηση της Ουγγρικής Κυβερνήσεως
60. Η Ουγγρική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι ο νόμος LXXVI του 2017 εντάσσεται στο πλαίσιο της μέριμνας της Ένωσης να διασφαλίσει τη διαφάνεια και την ανιχνευσιμότητα των κινήσεων κεφαλαίων, με σκοπό την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας.
61. Ο εν λόγω νόμος δεν εισάγει έμμεση δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγενείας, αλλά λαμβάνει υπόψη την προέλευση των ενισχύσεων. Μάλιστα, οι σχετικές διατάξεις εφαρμόζονται εξίσου και σε ενισχύσεις από την αλλοδαπή οι οποίες πραγματοποιούνται από Ούγγρους πολίτες, η δε Επιτροπή δεν προσκόμισε αποδείξεις περί του ότι τα εν λόγω ποσά δωρίζονται κατά κύριο λόγο από αλλοδαπούς. Εν πάση περιπτώσει, το κριτήριο της προελεύσεως δικαιολογείται από το γεγονός ότι ο έλεγχος των ενισχύσεων εθνικής προελεύσεως είναι ευχερέστερος σε σχέση με τον έλεγχο των ενισχύσεων από την αλλοδαπή.
62. Τα επίδικα μέτρα δεν έχουν αποτρεπτικό αποτέλεσμα, καθώς δεν επιβάλλουν στους ενδιαφερομένους καμία επιπρόσθετη διοικητική υποχρέωση. Εξάλλου, οι υποχρεώσεις δημοσιότητας έχουν ουδέτερο χαρακτήρα και δεν αφορούν τον μέσο δωρητή, παρά μόνο τους δωρητές οι οποίοι προσφέρουν ποσά υψηλότερα από 500 000 HUF. Το Δικαστήριο έχει κρίνει σύννομες υποχρεώσεις ex post δηλώσεως, όπως οι επίμαχες.
63. Όσον αφορά την αιτιολόγησή του, ο νόμος LXXVI του 2017 στοχεύει:
– στην αύξηση της διαφάνειας των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, δεδομένης της αυξανόμενης επιρροής τους στη διαμόρφωση της κοινής γνώμης και στον ίδιο τον δημόσιο βίο. Ο νομοθέτης δεν θέλησε να λογοκρίνει τη λειτουργία τους, τουναντίον αποσκοπεί στην αναγνώριση και την ενίσχυσή τους, υπό την προϋπόθεση ότι αναπτύσσουν τη δραστηριότητά τους σε ένα πλαίσιο νομιμότητας. Υπό το πρίσμα αυτό, τυγχάνουν ευνοϊκότερης μεταχειρίσεως από ό,τι τα πολιτικά κόμματα, τα οποία δεν επιτρέπεται να καθίστανται αποδέκτες ενισχύσεων από την αλλοδαπή·
– στη διευκόλυνση της καταπολεμήσεως της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας.
64. Η επιδίωξη των ως άνω σκοπών μέσω του νόμου LXXVI του 2017 δεν εμφανίζει ασυνέπειες: εξαιρούνται ορισμένες ενισχύσεις ο έλεγχος των οποίων καθίσταται δυνατός, στο μέτρο που πρόκειται για ενισχύσεις εγχώριας προελεύσεως, χάρη στην προϋφιστάμενη νομοθεσία· περαιτέρω, εφόσον πρόκειται για θρησκευτικές ή αθλητικές οργανώσεις, η εξαίρεση επιβάλλεται από τις νομικές τους ιδιαιτερότητες.
65. Όσον αφορά τον αναλογικό χαρακτήρα των μέτρων, η έννοια της «ενισχύσεως» έχει οριστεί κατά τέτοιο τρόπο ώστε να μην καθίσταται περισσότερο αόριστη από αντίστοιχες έννοιες οι οποίες χρησιμοποιούνται στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης.
66. Δεν είναι ακριβές ότι η προϋφιστάμενη νομοθεσία επέβαλλε στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών την υποχρέωση γνωστοποιήσεως των δωρεών που λαμβάνουν. Εξάλλου, τα μέτρα που προτείνει η Επιτροπή έχουν πολύ πιο δραστικό χαρακτήρα.
67. Όσον αφορά τις υποχρεώσεις εγγραφής στο μητρώο και δημοσιότητας, οι υποχρεώσεις αυτές δεν επιβάλλονται σε κάθε περίπτωση, αλλά μόνον εντός των προβλεπομένων από τον νόμο ορίων. Τα όρια αυτά πηγάζουν από την ανάγκη περιορισμού της πληροφορήσεως στις περιπτώσεις σημαντικών χρηματοδοτήσεων οι οποίες προέρχονται από την αλλοδαπή και υπερβαίνουν κατά πολύ τα ποσά που δωρίζονται κατά μέσο όρο στην πράξη.
68. Όσον αφορά τις κυρώσεις, καθιερώνεται ένα σύνολο κλιμακωτών μέτρων, τα οποία εφαρμόζονται σταδιακά και υπόκεινται σε δικαστικό έλεγχο, η δε λύση αποτελεί έσχατο μέτρο για τις περιπτώσεις στις οποίες διαπιστώνεται σαφής και παρατεταμένη πρόθεση μη τηρήσεως του νόμου.
69. Ο νόμος LXXVI του 2017 δεν περιορίζει το ουσιαστικό περιεχόμενο της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι, τουναντίον ρυθμίζει την άσκησή του με σεβασμό προς το περιεχόμενο αυτό. Οι υποχρεώσεις εγγραφής στο μητρώο και δημοσιότητας περιορίζονται στη γνωστοποίηση ουδέτερου γεγονότος (της λήψεως σημαντικής χρηματοοικονομικής ενισχύσεως από την αλλοδαπή), χωρίς να συνεπιφέρουν τον στιγματισμό και τα αποτρεπτικά αποτελέσματα που καταγγέλλει η Επιτροπή.
70. Ο σκοπός της διαφάνειας δικαιολογεί τη λήψη μέτρων δηλωτικής φύσεως (σε αντιδιαστολή με τα απαγορευτικά μέτρα), τα οποία συνήθως λαμβάνονται όσον αφορά τα πολιτικά κόμματα και, συνεπώς, και τις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών, στις οποίες έχει προσδώσει ανάλογη σημασία το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων (ΕΔΔΑ).
71. Τα δεδομένα τα οποία αφορά ο νόμος LXXVI του 2017 –το όνομα του δωρητή και η πόλη και η χώρα κατοικίας του– δεν έχουν προσωπικό χαρακτήρα και, εν πάση περιπτώσει, οι σχετικές υποχρεώσεις δεν συνιστούν επέμβαση στα δικαιώματα που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη. Δημοσιεύεται μέρος μόνο των συλλεγεισών πληροφοριών, οι οποίες δεν αφορούν παρά ένα ελάχιστο ποσοστό φυσικών προσώπων (το 3,6 % των δωρητών για το 2015).
72. Τέλος, ενδεχόμενη επέμβαση στα δικαιώματα που κατοχυρώνονται στα άρθρα 7 και 8 του Χάρτη θα μπορούσε να δικαιολογηθεί βάσει αναγνωρισμένων από την Ένωση σκοπών γενικού συμφέροντος, όπως η αυξημένη διαφάνεια της χρηματοδοτήσεως των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και η καταπολέμηση των ανώνυμων δωρεών.
73. Σε τελική ανάλυση, ήταν αναγκαία εν προκειμένω η πλήρωση του υφιστάμενου νομικού κενού. Απόδειξη της αναλογικότητας των μέτρων είναι το γεγονός ότι αυτά ταυτίζονται με τα προβλεπόμενα από τους κανόνες της Ένωσης σχετικά με τα ευρωπαϊκά πολιτικά κόμματα.
3. Προκαταρκτική εκτίμηση ως προς την ανάγκη προσφυγής σε ενιαία παράμετρο ελέγχου
1. Η θέση του Δικαστηρίου
74. Με τις προτάσεις του στην υπόθεση Επιτροπή κατά Ουγγαρίας (Δικαιώματα επικαρπίας επί γεωργικών γαιών) (24), ο γενικός εισαγγελέας H. Saugmandsgaard Øe υπογράμμισε ότι ήταν η πρώτη φορά που η Επιτροπή ζήτησε από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι κράτος μέλος –η Ουγγαρία και πάλι– παρέβη τις εκ του Χάρτη επιβαλλόμενες υποχρεώσεις (25).
75. Στην εν λόγω υπόθεση δεν ετίθετο ζήτημα παραδεκτού, καθώς, όπως επισήμανε o γενικός εισαγγελέας H. Saugmandsgaard Øe, στις υποχρεώσεις παράβαση των οποίων μπορεί να καταγγείλει η Επιτροπή ενώπιον του Δικαστηρίου δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ συγκαταλέγεται ο σεβασμός των δικαιωμάτων που κατοχυρώνει ο Χάρτης (26).
76. Το ακανθώδες ζήτημα στην εν λόγω υπόθεση (όπως και εν προκειμένω) ήταν ότι, κατά την Επιτροπή, το Δικαστήριο κλήθηκε να αποφανθεί επί εικαζόμενης παραβιάσεως του Χάρτη πέραν, και ανεξαρτήτως, παραβιάσεως της ελεύθερης κυκλοφορίας, η οποία είχε προσαφθεί και πάλι στην Ουγγαρία στο πλαίσιο εκείνης της διαδικασίας.
77. Αναφορικά με την ως άνω θέση, ο γενικός εισαγγελέας υποστήριξε ότι το Δικαστήριο δεν μπορεί να εξετάσει την ενδεχόμενη παραβίαση του Χάρτη «ανεξαρτήτως του ζητήματος της προσβολής των ελευθεριών κυκλοφορίας» (27). Αυτή την ερμηνεία έδωσε το Δικαστήριο στο πλαίσιο της αποφάσεως SEGRO και Horváth (28), αποφαινόμενο επί υποθέσεως στην οποία υφίστατο «πλήρης επικάλυψη μεταξύ του δικαιώματος ιδιοκτησίας και της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων» (29).
78. Εντούτοις, το Δικαστήριο, στην απόφασή του της 21ης Μαΐου 2019 (30), επέλεξε να εξετάσει διαδοχικά την παράβαση του άρθρου 63 ΣΛΕΕ και την παράβαση του άρθρου 17 του Χάρτη:
– Όσον αφορά το άρθρο 63 ΣΛΕΕ, έκρινε ότι η εθνική ρύθμιση περιόριζε το δικαίωμα των ενδιαφερομένων στην ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων (31).
– Εν συνεχεία, εστίασε στο εάν ο περιορισμός αυτός δικαιολογείται είτε από επιτακτικούς λόγους δημοσίου συμφέροντος είτε από τους λόγους τους οποίους παραθέτει το άρθρο 65 ΣΛΕΕ (32).
– Υπό το τελευταίο αυτό πρίσμα, έκρινε ότι εθνική ρύθμιση σχετικά με την οποία γίνεται επίκληση αμφότερων των ως άνω λόγων πρέπει να συνάδει με τα δικαιώματα που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη. Κατά συνέπεια, η συμβατότητα της ρυθμίσεως προς το δίκαιο της Ένωσης πρέπει να εξετασθεί «υπό το πρίσμα τόσο των εξαιρέσεων που προβλέπει η Συνθήκη και η νομολογία […] όσο και των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη» (33).
– Επομένως, το Δικαστήριο έπρεπε να κρίνει αν η εθνική ρύθμιση προσέβαλλε επίσης το επικαλούμενο θεμελιώδες δικαίωμα (το δικαίωμα ιδιοκτησίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 17 του Χάρτη) (34).
79. Αφού διαπίστωσε ότι πράγματι υπήρξε διπλή παράβαση –τόσο του άρθρου 63 ΣΛΕΕ όσο και του άρθρου 17 του Χάρτη– το Δικαστήριο εν συνεχεία εξέτασε κατά πόσον οι εν λόγω παραβάσεις ήταν δικαιολογημένες.
– Όσον αφορά την παράβαση του άρθρου 63 ΣΛΕΕ, απέρριψε διαδοχικώς τους δικαιολογητικούς λόγους που στηρίζονταν σε ορισμένους σκοπούς γενικού συμφέροντος (35), σε παράβαση της εθνικής νομοθεσίας περί ελέγχου του συναλλάγματος (36) και στην προστασία της δημοσίας τάξεως (37).
– Όσον αφορά το άρθρο 17 του Χάρτη, δεν δέχθηκε τη συνδρομή λόγων δημοσίας ωφελείας που θα δικαιολογούσαν τη στέρηση του δικαιώματος ιδιοκτησίας, εφόσον η εθνική ρύθμιση δεν προέβλεπε την καταβολή δίκαιης αποζημιώσεως (38).
80. Το Δικαστήριο επιχειρεί, αναμφιβόλως, να συσχετίσει τις βασικές ελευθερίες που κατοχυρώνονται από τις Συνθήκες με τα θεμελιώδη δικαιώματα του Χάρτη, ωστόσο η ανάλυσή του ενέχει κίνδυνο αλληλεπικαλύψεως, όπως επισήμανε ο γενικός εισαγγελέας Η. Saugmandsgaard Øe (39).
81. Μολονότι η αλληλεπικάλυψη αυτή δεν έχει, πιθανότατα, αξιοσημείωτες πρακτικές συνέπειες, φρονώ ότι είναι εφικτός ένας συσχετισμός μεταξύ των εκ των Συνθηκών ελευθεριών και των εκ του Χάρτη δικαιωμάτων ο οποίος θα οδηγεί σε ενοποίηση των πρώτων με τα δεύτερα στο πλαίσιο της ίδιας παραμέτρου ελέγχου.
2. Η αναζήτηση ενιαίας παραμέτρου ελέγχου
82. Σύμφωνα με την παραδοσιακή ερμηνεία του Δικαστηρίου, κατά την εκτίμηση του αν υπήρξε παραβίαση των ελευθεριών που προστατεύονται από τις Συνθήκες, τα θεμελιώδη δικαιώματα λαμβάνονται υπόψη μόνο στο μέτρο που η εκ μέρους των κρατών μελών παρεμπόδιση ή περιορισμός της άσκησης των εν λόγω ελευθεριών θεμελιώνεται σε προβλεπόμενους από το δίκαιο της Ένωσης ισχυρισμούς ή λόγους (40).
83. Επομένως, ο κανόνας είναι ότι το Δικαστήριο «δεν μπορεί να εκτιμήσει, με γνώμονα τον Χάρτη, εθνική κανονιστική ρύθμιση που δεν εντάσσεται στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης» (41). Τα δικαιώματα του Χάρτη μπορούν να αντιταχθούν σε μια τέτοια κανονιστική ρύθμιση μόνο υπό την ως άνω προϋπόθεση.
84. Ίσως η παραδοσιακή αυτή προσέγγιση μπορεί να αντικατασταθεί από άλλη, η οποία θα εστιάζει περισσότερο στη δυνατότητα εφαρμογής του Χάρτη, όταν το Δικαστήριο ερμηνεύει τις ελευθερίες των Συνθηκών, στο περιεχόμενο των οποίων εντάσσονται, κατ’ ανάγκην, τα θεμελιώδη δικαιώματα που κατοχυρώνονται από τον ίδιο τον Χάρτη.
85. Όπως προαναφέρθηκε, το Δικαστήριο «δεν μπορεί να εκτιμήσει, με γνώμονα τον Χάρτη, εθνική κανονιστική ρύθμιση που δεν εντάσσεται στο πλαίσιο του δικαίου της Ένωσης» (42). Ωστόσο, κατά την ερμηνεία του δικαίου της Ένωσης (εν προκειμένω, του άρθρου 63 ΣΛΕΕ), πρέπει να συνεκτιμώνται οπωσδήποτε οι πιθανές συνέπειες που επιφέρει ο Χάρτης.
86. Το σύνολο του δικαίου της Ένωσης, τόσο το πρωτογενές όσο και το παράγωγο, έχει εμποτιστεί με το περιεχόμενο των θεμελιωδών δικαιωμάτων που διακηρύσσονται με τον Χάρτη, ο οποίος έχει το ίδιο νομικό κύρος με τις Συνθήκες (άρθρο 6, παράγραφος 1, ΣΕΕ). Τούτο πραγματοποιήθηκε κατά τρόπο δραστικό, όπως αρμόζει σε μία Ένωση που βασίζεται στις αξίες του σεβασμού της ανθρώπινης αξιοπρέπειας, της ελευθερίας και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων (άρθρο 2 ΣΕΕ) και τοποθετεί τον άνθρωπο στην καρδιά της δράσης της (προοίμιο του Χάρτη).
87. Η θέση σε ισχύ του Χάρτη είχε ως συνέπεια την οριστική μετάβαση από το προϊσχύον κανονιστικό πλαίσιο σε άλλο, το οποίο περιστρέφεται γύρω από το πρόσωπο του πολίτη, ήτοι, ενός φορέα δικαιωμάτων τα οποία του εξασφαλίζουν ένα νομικό πλαίσιο εντός του οποίου μπορεί να ζήσει κατά τρόπο αυτόνομο, όντας ελεύθερος να επιδιώξει τους στόχους του.
88. Για τον λόγο αυτό, μεταξύ άλλων, οι κλασικές ελευθερίες που προστατεύονται από τις Συνθήκες δεν μπορούν πλέον να ερμηνεύονται ανεξάρτητα από τον Χάρτη, τα δικαιώματα του οποίου πρέπει να νοούνται ως αναπόσπαστο τμήμα της ουσίας των ελευθεριών αυτών. Υπό την έννοια αυτή, η Ένωση εγγυάται τις εν λόγω ελευθερίες εντός κανονιστικού πλαισίου καθοριζομένου από τα θεμελιώδη δικαιώματα του Χάρτη.
89. Κατά συνέπεια, όταν τίθεται ζήτημα συμβατότητας εθνικής ρυθμίσεως με κάποια από αυτές τις κλασικές ελευθερίες, ο Χάρτης τυγχάνει εφαρμογής τόσο σε περίπτωση που τα κράτη μέλη αποσκοπούν στην εφαρμογή κάποιας από τις προβλεπόμενες στις Συνθήκες εξαιρέσεως όσο και σε κάθε άλλη περίπτωση προσβολής θεμελιωδών δικαιωμάτων. Με άλλα λόγια, τα τελευταία δεν ενεργοποιούνται μέσω του άρθρου 65 ΣΛΕΕ, αλλά αντιθέτως απευθείας και πρωτίστως μέσω του άρθρου 63 ΣΛΕΕ.
90. Η ως άνω συλλογιστική δεν απέχει ενδεχομένως πολύ από αυτήν που ισχύει όταν η δυνατότητα εφαρμογής του Χάρτη συνδέεται με την εφαρμογή δικαιολογητικού λόγου ο οποίος γίνεται ρητώς δεκτός από τις Συνθήκες. Ωστόσο, φρονώ ότι πρόκειται για διαφορετικές προσεγγίσεις, αφενός, ως προς την εννοιολογική τους θεμελίωση και, αφετέρου, ως προς τις συνέπειές τους.
91. Η (υποχρεωτική, από την έναρξη ισχύος του Χάρτη και εξής, σύμφωνα με όσα προαναφέρθηκαν) ενσωμάτωση των θεμελιωδών δικαιωμάτων στο περιεχόμενο των ελευθεριών που κατοχυρώνονται από τις Συνθήκες συνεπάγεται ότι τα δικαιώματα του Χάρτη πρέπει να γίνονται σεβαστά όχι μόνο στην περίπτωση εθνικών κανονιστικών ρυθμίσεων με τις οποίες γίνεται επίκληση του δικαίου της Ένωσης ενόψει περιορισμού των εν λόγω ελευθεριών, αλλά και στην περίπτωση ρυθμίσεων οι οποίες παραβιάζουν ή περιορίζουν τις ελευθερίες αυτές χωρίς επίκληση του δικαίου της Ένωσης. Διαφορετικά, θα συνέβαινε το παράδοξο να πρέπει τα κράτη μέλη να σέβονται τα θεμελιώδη δικαιώματα μόνον όταν θέλουν να δικαιολογήσουν κάποιον περιορισμό των προστατευόμενων ελευθεριών και όχι όταν τις περιορίζουν χωρίς αιτιολογία.
92. Με βάση τον παραπάνω συλλογισμό, το περιεχόμενο κάθε ελευθερίας που κατοχυρώνεται από τις Συνθήκες πρέπει να θεωρηθεί ότι επαναπροσδιορίζεται διαμέσου της εντάξεως των δικαιωμάτων του Χάρτη σε αυτό.
93. Αν, όπως εν προκειμένω, τίθεται ζήτημα ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων, στις καλυπτόμενες από την ελευθερία αυτή συναλλαγές δεν συγκαταλέγονται μόνον εκείνες που δύνανται να αποτελέσουν αντικείμενο περιορισμού βάσει των άρθρων 64 ΣΛΕΕ και 65 ΣΛΕΕ, αλλά και όσες ενδέχεται να υπόκεινται σε οποιονδήποτε άλλο περιορισμό, για τον έλεγχο του οποίου θα πρέπει να εξακριβώνεται αν, δυνάμει των Συνθηκών, διασφαλίζεται ο σεβασμός των οικείων θεμελιωδών δικαιωμάτων. Μεταξύ των τελευταίων μπορεί να περιλαμβάνονται, ασφαλώς, το δικαίωμα κτήσεως ιδιοκτησίας, η άσκηση του δικαιώματος προς εργασία και η ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι.
94. Πριν από την έναρξη ισχύος του Χάρτη, οι θεμιτοί, δυνάμει των Συνθηκών, περιορισμοί των θεμελιωδών ελευθεριών έπρεπε να πληρούν τις απαιτήσεις της αναγκαιότητας, της καταλληλότητας και της αναλογικότητας, επί των οποίων υπάρχει πλούσια νομολογία.
95. Στο πλαίσιο ισχύος του Χάρτη, θα πρέπει να διευκρινισθεί σε ποιες περιπτώσεις πρέπει η ενδεχόμενη παραβίαση της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων να εξετάζεται σύμφωνα με την ως άνω παραδοσιακή μέθοδο (εκτίμηση της αναγκαιότητας, καταλληλότητας και αναλογικότητας) και σε ποιες περιπτώσεις θα πρέπει να εξετάζεται με γνώμονα τα θεμελιώδη δικαιώματα, ήτοι βάσει αυστηρότερης παραμέτρου ελέγχου.
96. Κατά την άποψή μου, όταν βάλλεται εθνική ρύθμιση λόγω παραβάσεως του άρθρου 63 ΣΛΕΕ χωρίς ρητή αναφορά σε ενδεχόμενη προσβολή του Χάρτη (ήτοι, όταν προβάλλεται μόνον περιορισμός της ελευθερίας κινήσεως κεφαλαίων αυτοτελώς, χωρίς να υπάρχει συσχετισμός με την προσβολή συγκεκριμένου θεμελιώδους δικαιώματος), το κριτήριο εκτιμήσεως θα πρέπει να είναι αυτό που παγίως χρησιμοποιεί το Δικαστήριο για τον σκοπό αυτό: το κλασικό κριτήριο.
97. Αντιθέτως, αν ο περιορισμός της εν λόγω ελευθερίας προβάλλεται ως η πρωταρχική ή άμεση αιτία της προσβολής θεμελιώδους δικαιώματος (ήτοι, αν η εθνική ρύθμιση δυνάμει της οποίας περιορίζεται η ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων αποσκοπεί πρωτίστως ή οδηγεί αναπόφευκτα στον περιορισμό κάποιου δικαιώματος), ως κριτήριο εκτιμήσεως θα πρέπει να χρησιμοποιείται εκείνο το οποίο εφαρμόζεται επί οποιασδήποτε προσβολής θεμελιώδους δικαιώματος.
98. Επομένως, θα πρέπει να ξεπεραστεί ο διαχωρισμός μεταξύ, αφενός, των «παραβάσεων του άρθρου 63 ΣΛΕΕ» και, αφετέρου, των «παραβάσεων των θεμελιωδών δικαιωμάτων λόγω επιτρεπόμενου από τις Συνθήκες περιορισμού του άρθρου 63 ΣΛΕΕ».
99. Η προστατευόμενη δυνάμει του άρθρου 63 ΣΛΕΕ ελευθερία είναι μία και μοναδική. Το περιεχόμενό της είναι επίσης μοναδικό και αφορά την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, χωρίς άλλους περιορισμούς πέραν των επιτρεπομένων από τις Συνθήκες, συμπεριλαμβανομένου του σεβασμού των θεμελιωδών δικαιωμάτων, τόσο όταν η άσκηση των τελευταίων διευκολύνεται από τη διασφάλιση της εν λόγω ελευθερίας όσο και όταν θίγεται από τον περιορισμό αυτής.
100. Κατά συνέπεια, πρέπει σε κάθε περίπτωση να διευκρινίζεται αν η παράβαση του άρθρου 63 ΣΛΕΕ οφείλεται σε περιορισμό της ελεύθερης κινήσεως κεφαλαίων ο οποίος εξαντλείται στον απλό περιορισμό της εν λόγω κινήσεως ή αν μέσω του περιορισμού αυτού συντελείται, στην πραγματικότητα, η προσβολή θεμελιώδους δικαιώματος (43). Το κριτήριο ελέγχου θα περιλαμβάνει, και στις δύο περιπτώσεις, τα κλασικά κριτήρια (εκτίμηση αναγκαιότητας, καταλληλότητας και αναλογικότητας), ωστόσο η αυστηρότητα εφαρμογής τους θα διαφοροποιείται όταν η προσβολή θεμελιώδους δικαιώματος αποτελεί τον πυρήνα του υπό κρίση ζητήματος.
101. Με βάση τις ως άνω παραδοχές, θα εξετάσω εν συνεχεία την προσφυγή της Επιτροπής.
4. Ο περιορισμός της ελεύθερης κυκλοφορίας των κεφαλαίων
102. Ο πυρήνας της προσφυγής της Επιτροπής συνίσταται στη μεταχείριση που επιφυλάσσει ο νόμος LXXVI του 2017 στις οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών που λαμβάνουν χρηματοδότηση από την αλλοδαπή. Λόγω των χαρακτηριστικών και των συνεπειών της, η μεταχείριση αυτή συνεπάγεται παραβίαση της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι (άρθρο 12 του Χάρτη), καθώς και, εξ αντανακλάσεως, προσβολή των δικαιωμάτων στην ιδιωτική ζωή και στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (άρθρα 7 και 8 του Χάρτη, αντιστοίχως).
103. Λαμβανομένου υπόψη του παραπάνω πλαισίου, η νομοθεσία κατά της οποίας στρέφεται η προσφυγή ενδέχεται, εκ πρώτης όψεως, να αντιβαίνει στο άρθρο 63 ΣΛΕΕ. Εάν οι σχετικοί κανόνες συνεπάγονται αδικαιολόγητο περιορισμό της κυκλοφορίας των κεφαλαίων, δεν θα είναι συμβατοί με την ως άνω διάταξη και, ταυτοχρόνως, ενδέχεται να θίγουν τα δικαιώματα που κατοχυρώνονται από τον Χάρτη.
104. Επομένως, πρέπει να διευκρινισθεί:
– αν η επίμαχη νομοθεσία ρυθμίζει κίνηση κεφαλαίων και, σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως, τι προϋποθέσεις τάσσει·
– αν, εφόσον διαπιστωθεί ότι η νομοθεσία επηρεάζει πράγματι ορισμένη κίνηση κεφαλαίων, οι επιβαλλόμενες απαιτήσεις συνεπάγονται προσβολή των θεμελιωδών δικαιωμάτων τα οποία επικαλείται η Επιτροπή, και άρα συνιστούν περιορισμό της ελευθερίας την οποία διασφαλίζει το άρθρο 63 ΣΛΕΕ·
– αν, τέλος, ο ως άνω περιορισμός μπορεί να δικαιολογηθεί δυνάμει του δικαίου της Ένωσης, γεγονός το οποίο θα εμπόδιζε τον χαρακτηρισμό του ως αθέμιτου και, ως εκ τούτου, θα απέκλειε την ύπαρξη της καταγγελθείσας από την Επιτροπή προσβολής.
1. Επί της υπάρξεως κινήσεως κεφαλαίων και της υπαγωγής της σε προϋποθέσεις από την εθνική νομοθεσία
105. Ο νόμος LXXVI του 2017 επιβάλλει στις οργανώσεις και στα ιδρύματα που λαμβάνουν ενίσχυση από την αλλοδαπή –πλην ορισμένων εξαιρέσεων– την υποχρέωση να γνωστοποιούν στις αρχές την ιδιότητά τους ως «οργανώσεως-αποδέκτη ενισχύσεως από την αλλοδαπή», αφής στιγμής το ποσό των σχετικών ενισχύσεων υπερβεί συγκεκριμένο όριο.
106. Επιπλέον, οι εν λόγω οργανώσεις ή ιδρύματα οφείλουν να γνωστοποιούν σειρά στοιχείων αναφορικά με το ποσό και τη φύση της ληφθείσας ενισχύσεως, καθώς επίσης την ταυτότητα του χρηματοδότη. Η δήλωση αυτή καταχωρείται σε ένα μητρώο, στο οποίο αναγράφεται η ιδιότητα της οργανώσεως ως αποδέκτη ενισχύσεως από την αλλοδαπή. Όλα αυτά τα στοιχεία δημοσιεύονται στο ως άνω επίσημο, δωρεάν προσβάσιμο μητρώο. Η οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή οφείλει να δηλώνει αυτή της την ιδιότητα στον ιστότοπο και στα στοιχεία δημοσιότητας αυτής.
107. Το γεγονός ότι η «ενίσχυση» την οποία ρυθμίζει ο νόμος LXXVI του 2017 –το άρθρο 1, παράγραφος 2, του οποίου ορίζει ως ενίσχυση «κάθε εισφορά χρημάτων ή άλλων στοιχείων ενεργητικού […] ανεξαρτήτως νομικής ονομασίας»– συνιστά «κίνηση κεφαλαίων» δεν αμφισβητείται ούτε από την Ουγγρική Κυβέρνηση.
108. Πράγματι, τέτοιου είδους δραστηριότητα μπορεί εύκολα να περιληφθεί στην κατηγορία των «κινήσεων κεφαλαίων», όπως συνάγεται από την ονοματολογία που περιλαμβάνεται στο παράρτημα Ι της οδηγίας 88/361/ΕΟΚ (44) και η οποία διατηρεί, σύμφωνα με τη νομολογία, την ενδεικτική αξία της για τον ορισμό της ως άνω έννοιας (45).
109. Επομένως, δυνάμει της νομοθεσίας η οποία αποτελεί αντικείμενο της προσφυγής, οι κινήσεις κεφαλαίων που συντελούνται υπό τη μορφή ενισχύσεως σε ορισμένες ενώσεις και ιδρύματα με έδρα την Ουγγαρία δεν είναι πλήρως ελεύθερες, τουναντίον υπόκεινται σε ορισμένες προϋποθέσεις. Ειδικότερα, υπόκεινται στις ήδη εκτεθείσες προϋποθέσεις (οι αποδέκτες των ενισχύσεων οφείλουν να τις δηλώνουν στις εθνικές αρχές, για λόγους καταχωρίσεως και δημοσιότητας) (46).
110. Οι προϋποθέσεις αυτές εφαρμόζονται αναλόγως της έδρας ή της κατοικίας του δωρητή, καθώς το αποφασιστικό στοιχείο είναι η εισφορά να προέρχεται «αμέσως ή εμμέσως από την αλλοδαπή», όπως προσδιορίζεται στο άρθρο 1, παράγραφος 2, του νόμου LXXVI του 2017.
111. Ωστόσο, είναι πολύ πιθανότερο η προϋπόθεση της «προελεύσεως εκ της αλλοδαπής» να αφορά υπηκόους άλλων κρατών μελών και όχι Ούγγρους πολίτες, έστω και αν ενδέχεται να κατοικούν και οι τελευταίοι εκτός Ουγγαρίας και, ως εκ τούτου, να θίγονται από τα επίμαχα μέτρα.
112. Υπενθυμίζω, στο πλαίσιο αυτό, ότι, για το Δικαστήριο, εθνική ρύθμιση η οποία είναι ικανή, ως εκ της φύσεώς της, να θίξει περισσότερο τους υπηκόους άλλων κρατών μελών απ’ ό,τι τους ημεδαπούς πρέπει να θεωρείται ότι συνεπάγεται εμμέσως δυσμενείς διακρίσεις (47).
113. Εν προκειμένω, οι αιτιάσεις της Επιτροπής δεν συνιστούν απλές «υποθέσεις», όπως υποστηρίζει η Ουγγρική Κυβέρνηση. Με την προσφυγή της, η Επιτροπή δεν αμφισβητεί τη συμβατότητα με το δίκαιο της Ένωσης μιας απλής διοικητικής πρακτικής, αλλά μιας νομοθεσίας της οποίας η εφαρμογή είναι ικανή να παραγάγει τα αποτελέσματα που εξηγεί στην προσφυγή της (48).
114. Πέραν του ότι επιβάλλονται κυρίως στους αλλοδαπούς και, ιδίως, στους υπηκόους άλλων κρατών μελών οι προϋποθέσεις που θέτει ο νόμος LXXVI του 2017 για τις δωρεές σε ορισμένες ενώσεις και ιδρύματα ισοδυναμούν, κατά την άποψή μου, με περιορισμό των εν λόγω κινήσεων κεφαλαίων.
115. Επαναλαμβάνω ότι οι προϋποθέσεις αυτές μπορούν να περιορίσουν την ελευθερία κινήσεως κεφαλαίων εφόσον:
– είναι ικανές να επηρεάσουν αρνητικά τη χρηματοδότηση ενώσεων και ιδρυμάτων με έδρα στην Ουγγαρία που λαμβάνουν χρηματοοικονομικούς πόρους από την αλλοδαπή. Στο ίδιο πλαίσιο, επηρεάζουν δυσμενώς την άσκηση της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 12 του Χάρτη·
– είναι ικανές να επηρεάσουν, επίσης δυσμενώς, τα δικαιώματα στην ιδιωτική ζωή και στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα (άρθρα 7 και 8 του Χάρτη) των προσώπων τα οποία καταβάλλουν τις εισφορές τους στις εν λόγω μη κυβερνητικές οργανώσεις από την αλλοδαπή.
116. Ο περιορισμός της κινήσεως κεφαλαίων δεν εξαντλείται στην επιβολή του περιορισμού αυτού καθαυτόν, αντιθέτως λειτουργεί, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα κατωτέρω, και ως μέσο προσβολής ορισμένων θεμελιωδών δικαιωμάτων. Κατά συνέπεια, και σύμφωνα με τη συλλογιστική που προανέφερα (49), πρέπει να χρησιμοποιείται το κριτήριο ελέγχου που αρμόζει στα εν λόγω δικαιώματα και όχι εκείνο που εφαρμόζεται επί των κλασικών ελευθεριών που προστατεύονται από τις Συνθήκες. Ένα κριτήριο, ως εκ τούτου, ενισχυμένο ή αυξημένης σημασίας και αυστηρότητας.
2. Επί της επεμβάσεως στην άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται στα άρθρα 7, 8 και 12 του Χάρτη
1) Ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι
117. Το άρθρο 12 του Χάρτη αναγνωρίζει σε κάθε πρόσωπο «[τ]ην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στον πολιτικό και τον συνδικαλιστικό τομέα καθώς και στους τομείς που αναφέρονται στον πολίτη».
118. Μαζί με την αυστηρά ατομική της διάσταση, η ελευθερία αυτή παρουσιάζει και μια αντικειμενική διάσταση, η οποία την καθιστά έναν από τους πυλώνες των πλουραλιστικών κοινωνιών, καθώς η άσκησή της καθιστά δυνατή τη δημιουργία οντοτήτων που είναι ουσιώδους σημασίας για ένα δημοκρατικό σύστημα. Μεταξύ αυτών των οντοτήτων συγκαταλέγονται, ασφαλώς, τα πολιτικά κόμματα, αλλά και κάθε οντότητα η οποία συμβάλλει στη διαμόρφωση και την έκφραση του πολιτισμικού, θρησκευτικού, κοινωνικού και οικονομικού πλουραλισμού της κοινωνίας.
119. Οι οντότητες τις οποίες αφορά ο νόμος LXXVI του 2017 («οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών») εμπίπτουν στη δεύτερη από τις προαναφερθείσες κατηγορίες, κάτι το οποίο τις διαχωρίζει από τα πολιτικά κόμματα και τα συνδικάτα, οι ιδιαιτερότητες των οποίων δεν επιτρέπουν την εξίσωσή τους με τις ως άνω οντότητες (50).
120. Ο εν λόγω νόμος, μολονότι δεν απαγορεύει τη δημιουργία τέτοιων οντοτήτων και δεν περιορίζει τη δυνατότητα αυτοοργανώσεώς τους, εντούτοις επηρεάζει δυσμενώς τη δυνατότητα χρηματοδοτήσεώς τους, και ως εκ τούτου έχει επιπτώσεις και στη βιωσιμότητα αλλά και εν τέλει στην επιβίωσή τους, πλήττοντας συνακόλουθα την επίτευξη των κοινωνικών τους στόχων (51).
121. Οι προϋποθέσεις δημοσιότητας οι οποίες επιβάλλονται ως προς δωρεές από την αλλοδαπή ενδέχεται να έχουν αποτρεπτικό αποτέλεσμα ως προς την πρόθεση των πιθανών δωρητών και να οδηγήσουν ως εκ τούτου σε μείωση της εκ μέρους τους χρηματοδοτήσεως των οργανώσεων. Ακόμη και στις περιπτώσεις που είναι περιορισμένης εμβέλειας, ο αντίκτυπος αυτός μπορεί να αποβεί σημαντικός για τα οικονομικά των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών, οι οποίες συνήθως επιβιώνουν χάρη στις εισφορές μελών και φίλων (ορισμένες εξ αυτών των οργανώσεων φτάνουν μάλιστα στο σημείο να αρνούνται κάθε δημόσια χρηματοδότηση για λόγους αρχής, προκειμένου να διατηρήσουν την ανεξαρτησία τους).
122. Ειδικότερα, ανεξαρτήτως της οικονομικής τους σημασίας, οι προερχόμενες από την αλλοδαπή δωρεές αποτελούν, για τους δωρητές οι οποίοι κατοικούν στην αλλοδαπή, τον πιο άμεσο, αν όχι τον μόνο, τρόπο συμμετοχής στις δραστηριότητες των οργανώσεων τις οποίες υποστηρίζουν με τη χρηματοδότησή τους. Το να δυσχεραίνεται η εκ μέρους των ως άνω προσώπων δυνατότητα χρηματοοικονομικής συνεισφοράς ισοδυναμεί εν ολίγοις με εν τοις πράγμασι παρεμπόδιση της ασκήσεως αυτής της ίδιας της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι: μέσω της παροχής οικονομικής στηρίξεως στην οργάνωση, τα εν λόγω πρόσωπα συνασπίζονται με άλλα με σκοπό τη συλλογική επιδίωξη συγκεκριμένων στόχων, και σε αυτό ακριβώς έγκειται, σε τελική ανάλυση, το αντικείμενο της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι.
123. Συναφώς, η Επιτροπή επισημαίνει τον στιγματισμό ο οποίος απορρέει από την υποχρέωση των οργανώσεων που λαμβάνουν δωρεές από την αλλοδαπή να επισημαίνονται ως «οργάνωση-αποδέκτης ενισχύσεως από την αλλοδαπή» (52). Πράγματι, αυτό ακριβώς το αποτέλεσμα επέρχεται δεδομένου ότι στο προοίμιο του ίδιου του νόμου LXXVI του 2017 τονίζονται, με έμφαση, οι ενδεχόμενες αρνητικές συνέπειες των επίμαχων δωρεών (53), οι οποίες είναι ικανές να θέσουν σε κίνδυνο τα πολιτικά και οικονομικά συμφέροντα της χώρας. Κατά συνέπεια, δημιουργείται, αν μη τι άλλο, ένα γενικευμένο κλίμα υποψίας ως προς τους δωρητές, το οποίο είναι αρκετό για να αποτρέψει κάποιους, ή και πολλούς, πιθανούς δωρητές από το να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών.
124. Πρέπει, εξάλλου, να υπογραμμιστεί ότι, όπως δέχθηκε η Ουγγρική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, οι πολίτες της Ένωσης έχουν έννομο συμφέρον για τη συμμετοχή στην οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ζωή στο σύνολο των κρατών μελών και, κατ’ επέκταση, στην πραγματοποίηση του ιδανικού «μιας διαρκώς στενότερης ένωσης». Το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στις δημοτικές εκλογές (το οποίο δεν συνδέεται με την ιδιότητα του υπηκόου του κράτους μέλους κατοικίας τους) και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σε όλες τις εθνικές του εκλογικές περιφέρειες αποτελεί τη θεσμική κορωνίδα του κοινού ενδιαφέροντος για τον δημόσιο βίο σε όλα τα κράτη μέλη. Η ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι και η συνακόλουθη ελεύθερη συμμετοχή στον δημόσιο διάλογο στο πλαίσιο των οικείων ενώσεων περιορίζεται, συχνά, στη δυνατότητα συμμετοχής στη χρηματοδότηση των οργανώσεων τις οποίες επιλέγει ο χρηματοδότης, σε οποιοδήποτε κράτος μέλος. Τούτο ενισχύει περαιτέρω την ανάγκη να μην περιορίζεται ούτε να παρεμποδίζεται η ως άνω δίοδος συλλογικής συμμετοχής στα κοινά.
125. Επιπλέον, ο νόμος LXXVI του 2017 προβλέπει τη δυνατότητα υποχρεωτικής λύσεως των ενώσεων και των ιδρυμάτων που δεν τηρούν τις υποχρεώσεις γνωστοποιήσεως και δημοσιοποιήσεως των δωρεών που έλαβαν, κάτι το οποίο ισοδυναμεί με τον μέγιστο βαθμό επεμβάσεως στην ύπαρξή τους (54). Μολονότι εφαρμόζεται κλιμακωτά και προϋποθέτει την έκδοση δικαστικής αποφάσεως, δεν παύει να αποτελεί επέμβαση στην ελευθερία η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 12 του Χάρτη.
2) Τα δικαιώματα στην ιδιωτική ζωή και στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα
126. Ο νόμος LXXVI του 2017 επιβάλλει στις οντότητες τις οποίες αφορά την υποχρέωση να γνωστοποιούν στο δικαστήριο καταχωρίσεως το ύψος του ποσού της δωρεάς από την αλλοδαπή, καθώς επίσης το όνομα, την πόλη και τη χώρα κατοικίας του δωρητή, είτε πρόκειται για φυσικό είτε για νομικό πρόσωπο (55). Το μητρώο στο οποίο καταχωρούνται τα εν λόγω δεδομένα είναι ελευθέρως προσβάσιμο.
127. Όσον αφορά την επεξεργασία δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, το δικαίωμα σεβασμού της ιδιωτικής ζωής αφορά κάθε πληροφορία σχετικά με φυσικό πρόσωπο η ταυτότητα του οποίου είναι γνωστή ή μπορεί να εξακριβωθεί (56).
128. Το άρθρο 4, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΕ) 2016/679 (57) ορίζει ότι «το ταυτοποιήσιμο φυσικό πρόσωπο είναι εκείνο του οποίου η ταυτότητα μπορεί να εξακριβωθεί, άμεσα ή έμμεσα, ιδίως μέσω αναφοράς σε αναγνωριστικό στοιχείο ταυτότητας, όπως όνομα, σε αριθμό ταυτότητας, σε δεδομένα θέσης, σε επιγραμμικό αναγνωριστικό ταυτότητας ή σε έναν ή περισσότερους παράγοντες που προσιδιάζουν στη σωματική, φυσιολογική, γενετική, ψυχολογική, οικονομική, πολιτιστική ή κοινωνική ταυτότητα του εν λόγω φυσικού προσώπου».
129. Επομένως, το όνομα αυτό καθαυτό αρκεί για την ταυτοποίηση, και ως εκ τούτου πρέπει να απορριφθεί ο ισχυρισμός της Ουγγρικής Κυβερνήσεως ότι η απλή γνωστοποίηση του ονόματος του δωρητή, καθώς επίσης της πόλης και της χώρας κατοικίας του, δεν αρκούν για την εξακρίβωση της ταυτότητάς του.
130. Η Ουγγρική Κυβέρνηση επικαλείται δύο αποφάσεις του Δικαστηρίου προς επίρρωση του ισχυρισμού της ότι τα δεδομένα αυτά δεν είναι προσωπικού χαρακτήρα (και ως εκ τούτου δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 8 του Χάρτη):
– την απόφαση της 6ης Νοεμβρίου 2003, Lindqvist, (58) από την οποία συνάγει ότι για τον προσδιορισμό ενός προσώπου δεν αρκεί το όνομα αυτού, αντιθέτως απαιτούνται και άλλα συμπληρωματικά στοιχεία, όπως ο αριθμός τηλεφώνου ή πληροφορίες που αφορούν την εργασιακή κατάσταση ή άλλες ασχολίες του (59)·
– την απόφαση της 9ης Νοεμβρίου 2010, Volker und Markus Schecke και Eifert (60), από την οποία συνάγει ότι, ελλείψει δημοσιοποιήσεως της διευθύνσεως του δωρητή, το όνομα, η πόλη και η χώρα κατοικίας του δεν επαρκούν για την εξατομίκευση αυτού (61).
131. Κατά τη γνώμη μου, οι ως άνω αποφάσεις του Δικαστηρίου οδηγούν στο συμπέρασμα ότι η άποψη της Ουγγρικής Κυβερνήσεως δεν ευσταθεί. Όσον αφορά την απόφαση Lindqvist, το Δικαστήριο έκρινε ότι η έννοια της φράσεως «κάθε πληροφορία που αναφέρεται σε φυσικό πρόσωπο του οποίου η ταυτότητα είναι γνωστή ή μπορεί να εξακριβωθεί» περιλαμβάνει «ασφαλώς το όνομα ενός προσώπου που συνοδεύεται από τον αριθμό τηλεφώνου του ή στοιχεία σχετικά με τις συνθήκες εργασίας του ή τις ασχολίες του κατά τον ελεύθερο χρόνο» (62).
132. Η επιβαλλόμενη εκ του νόμου LXXVI του 2017 υποχρέωση συνεπάγεται την άρρηκτη σύνδεση του ονόματος του δωρητή (το οποίο, επαναλαμβάνω, αρκεί για την εξακρίβωση της ταυτότητάς του) (63) με την πραγματοποίηση δωρεάς υπέρ ορισμένης οργανώσεως. Αυτός καθαυτόν ο ως άνω σύνδεσμος δηλώνει μια συμπάθεια προς την οργάνωση η οποία είναι ικανή να συμβάλλει στον προσδιορισμό του ιδεολογικού προφίλ του δωρητή, υπό την ευρύτερη δυνατή έννοια του όρου (64).
133. Με την απόφαση Volker und Markus Schecke και Eifert κρίθηκε ότι η δημοσιοποίηση σε δικτυακό τόπο του ονόματος και του δήμου στον οποίο κατοικούν οι δικαιούχοι ορισμένων κρατικών ενισχύσεων, καθώς και το ύψος των σχετικών ποσών, «συνιστά κατ’ αυτόν τον τρόπο, λόγω του ότι οι πληροφορίες αυτές καθίστανται προσβάσιμες στους τρίτους, παρέμβαση στην ιδιωτική τους ζωή κατά την έννοια του άρθρου 7 του Χάρτη» (65). Τα ισχύοντα ως προς τις ενισχύσεις τις οποίες λαμβάνει ορισμένο πρόσωπο πρέπει, κατά την άποψή μου, να ισχύουν και ως προς τις ενισχύσεις μέσω των οποίων το εν λόγω πρόσωπο συμβάλλει στη συντήρηση κάποιας οργανώσεως.
134. Κατά συνέπεια, η δημοσιοποίηση, σε ελευθέρως προσβάσιμο, δημόσιο μητρώο τόσο του ονόματος φυσικών προσώπων τα οποία πραγματοποιούν δωρεά από την αλλοδαπή με αποδέκτες ορισμένες οργανώσεις με έδρα την Ουγγαρία όσο και του ύψους του ποσού της οικείας δωρεάς συνεπάγεται επέμβαση στην ιδιωτική ζωή των εν λόγω προσώπων, όσον αφορά την επεξεργασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα αυτών.
135. Επιπλέον, στο μέτρο που, όπως εξήγησα ανωτέρω, τα δημοσιοποιηθέντα στοιχεία (όνομα και δωρεά) καθιστούν δυνατή την κατάρτιση ιδεολογικού προφίλ των δωρητών, οι τελευταίοι ενδέχεται να αποτραπούν, ή έστω να αποθαρρυνθούν, από το να συμβάλουν στη συντήρηση της μη κυβερνητικής οργανώσεως με την οποία επιθυμούν να συνεργαστούν κατά την εκ μέρους τους άσκηση της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι.
136. Η δημοσιοποίηση των ως άνω δεδομένων δεν συνιστά επέμβαση μόνο στην άσκηση των δικαιωμάτων που κατοχυρώνονται από τα άρθρα 7 και 8 του Χάρτη, αλλά και στην άσκηση της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι, δεδομένου ότι το αποτρεπτικό αποτέλεσμα της δημοσιοποιήσεως ενδέχεται να έχει αντίκτυπο στην οικονομική κατάσταση των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών και, κατ’ επέκταση, στην ικανότητα αυτών να ασκούν τις δραστηριότητές τους (66).
3. Επί της δικαιολογήσεως των διαπιστωθεισών επεμβάσεων
137. Μπορούν οι επεμβάσεις που εξετάστηκαν ανωτέρω να δικαιολογηθούν δυνάμει του άρθρου 52, παράγραφος 1, του Χάρτη; Υπενθυμίζω ότι, κατά το άρθρο αυτό, «κάθε περιορισμός στην άσκηση των δικαιωμάτων και ελευθεριών που αναγνωρίζονται στον παρόντα Χάρτη πρέπει να προβλέπεται από τον νόμο και να σέβεται το βασικό περιεχόμενο των εν λόγω δικαιωμάτων και ελευθεριών. Τηρουμένης της αρχής της αναλογικότητας, περιορισμοί επιτρέπεται να επιβάλλονται μόνον εφόσον είναι αναγκαίοι και ανταποκρίνονται πραγματικά σε στόχους γενικού ενδιαφέροντος που αναγνωρίζει η Ένωση ή στην ανάγκη προστασίας των δικαιωμάτων και ελευθεριών των τρίτων».
138. Τα επίδικα μέτρα πληρούν, ασφαλώς, την προϋπόθεση της θεσπίσεώς τους με νόμο. Περαιτέρω, φρονώ ότι δεν θίγουν την ουσία των οικείων δικαιωμάτων, μολονότι τα υπονομεύουν.
139. Διαφορετικό ζήτημα είναι το αν οι επεμβάσεις αυτές είναι απαραίτητες για την εξυπηρέτηση ενός σκοπού γενικού συμφέροντος και το αν συνιστούν μέτρα αναλογικά, τα οποία επιλέγονται αφού διαπιστωθεί ότι δεν υφίστανται λιγότερο περιοριστικά μέτρα ή λύσεις.
i) Επί της αναγκαιότητας και της αποτελεσματικότητας των επίμαχων μέτρων
140. Η Ουγγρική Κυβέρνηση επικαλείται τη διαφάνεια της χρηματοδοτήσεως οργανώσεων οι οποίες λαμβάνουν ενίσχυση από την αλλοδαπή ως λόγο δημοσίου συμφέροντος. Προσθέτει ότι το συμφέρον αυτό συνδέεται στενά με την προστασία της δημοσίας τάξεως και με την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας.
141. Κατά την Επιτροπή, οι ως άνω σκοποί συνιστούν, κατ’ αρχήν, σκοπούς οι οποίοι δικαιολογούν επέμβαση στην άσκηση των οικείων δικαιωμάτων. Προσωπικά, συμμερίζομαι την εκτίμηση αυτή, στην οποία συγκλίνει και η νομολογία του ΕΔΔΑ (67).
142. Δέχομαι επίσης ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν περιθώριο εκτιμήσεως κατά τον καθορισμό των σκοπών δημοσίου συμφέροντος που επιθυμούν να προωθήσουν (68).
143. Η νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με την επίκληση της δημοσίας τάξεως ως δικαιολογητικού λόγου για τον περιορισμό των ελευθεριών των Συνθηκών έχει εφαρμογή και στους περιορισμούς των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Κατά συνέπεια, «οι απαιτήσεις της δημόσιας ασφάλειας […] πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικώς, ώστε το περιεχόμενό τους να μην μπορεί να καθορίζεται μονομερώς από κάθε κράτος μέλος, χωρίς τον έλεγχο των οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης», και «η δημόσια ασφάλεια δεν μπορεί να προβάλλεται παρά μόνο σε περίπτωση πραγματικής και αρκούντως σοβαρής απειλής, θίγουσας θεμελιώδες συμφέρον της κοινωνίας» (69).
144. Δεδομένων των ανωτέρων, η ρήτρα δημοσίας τάξεως μπορεί να νομιμοποιήσει μέτρα που επιβάλλονται σε ενώσεις και ιδρύματα ως προς τα οποία υπάρχουν υπόνοιες προσβολής της δημοσίας τάξεως (ήτοι, τα οποία απειλούν τη δημόσια τάξη κατά τρόπο αληθινό και σοβαρό), δεν μπορεί όμως να νομιμοποιήσει μια γενικευμένη κανονιστική ρύθμιση επιβάλλουσα, ex ante, σε κάθε τέτοια οργάνωση, ανεξαρτήτως του αντικειμένου και των δραστηριοτήτων της, τις υποχρεώσεις δημοσιοποιήσεως των δωρεών από την αλλοδαπή (70).
145. Όσον αφορά την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και, ιδίως, της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας, συντάσσομαι με την άποψη της Ουγγρικής Κυβερνήσεως όσον αφορά το ότι μπορεί να δικαιολογήσει τη λήψη μέτρων διαφάνειας και ελέγχου της χρηματοδοτήσεως οποιουδήποτε προσώπου, φυσικού ή νομικού (71). Ειδικότερα, η επιβολή υποχρεώσεως στα νομικά πρόσωπα που είναι εγκατεστημένα σε κράτος μέλος να γνωστοποιούν στις αρχές τις αντικειμενικώς ύποπτες πηγές χρηματοδοτήσεώς τους φαίνεται, κατ’ αρχήν, κατάλληλη για την πρόληψη και την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως τρομοκρατικών ενεργειών (72).
146. Θεωρώ ότι τα παραπάνω δεν μπορούν ευλόγως να τεθούν εν αμφιβόλω. Ωστόσο, κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση η Ουγγρική Κυβέρνηση δεν μπόρεσε να εξηγήσει ικανοποιητικώς τον λόγο για τον οποία κρίνονται ανεπαρκείς οι κοινές νομοθετικές διατάξεις για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες (73).
147. Ακόμη και αν είχε αποδειχθεί (quod non) η σύνδεση μεταξύ των επίδικων μέτρων και της καταπολεμήσεως της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, η υποχρέωση δημοσιοποιήσεως των σχετικών πληροφοριών γενικώς και αδιακρίτως, ακόμη και προ της διενέργειας ελέγχου από τις αρχές οι οποίες είναι αρμόδιες να εξακριβώσουν την ύπαρξη ενδείξεων για τη νομιμοποίηση εσόδων από παράνομες δραστηριότητες, υπερβαίνει, κατά τη γνώμη μου, το μέτρο που είναι απολύτως αναγκαίο για τη δικαιολόγηση της επεμβάσεως.
148. Λαμβανομένων υπόψη των ως άνω παραδοχών, πρέπει να εξακριβωθεί αν τα μέτρα που θέσπισε ο Ούγγρος νομοθέτης εξυπηρετούν κάποιον άλλο από τους προβληθέντες σκοπούς, ήτοι τη διαφάνεια της χρηματοδοτήσεως των οργανώσεων της κοινωνίας των πολιτών. Με βάση όσα θα αναλύσω κατωτέρω, φρονώ ότι η απάντηση στο παραπάνω ερώτημα είναι αρνητική.
149. Τα εν λόγω μέτρα παρουσιάζουν τρία αξιοσημείωτα χαρακτηριστικά:
– Πρώτον, δεν αφορούν όλες τις ενώσεις και όλα τα ιδρύματα με έδρα την Ουγγαρία. Δεν καταλαμβάνουν τις εμπορικές εταιρίες, παρότι ορισμένες εξ αυτών (για παράδειγμα, εκείνες που συμμετέχουν στην ιδιοκτησία μέσων μαζικής ενημέρωσης) πράγματι «διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στη διαμόρφωση της κοινής γνώμης» (74).
– Δεύτερον, δεν αποδεικνύεται πώς εξυπηρετούν οι συλλεγείσες πληροφορίες την επίτευξη των σκοπών που δικαιολογούν τη συλλογή τους.
– Τρίτον, πέραν του ότι τα οικεία μέτρα είναι ανεπαρκή όσον αφορά τον κύκλο οντοτήτων οι οποίες υποχρεούνται να παρέχουν τις σχετικές πληροφορίες, αλλά και ως προς την αποτελεσματικότητά τους, είναι επίσης δυσανάλογα ως προς τις συνέπειές τους.
150. Όσον αφορά τις οικείες οργανώσεις, ο νόμος LXXVI του 2017 εξαιρεί όσες χρηματοδοτούνται από εγχώριες πηγές και εφαρμόζεται μόνο σε όσες λαμβάνουν χρηματοοικονομική ενίσχυση από την αλλοδαπή. Περαιτέρω, όσον αφορά τις τελευταίες, εξαιρεί όσες «δεν θεωρούνται οργανώσεις της κοινωνίας των πολιτών» (75), τις αθλητικές οργανώσεις, εκείνες οι οποίες ασκούν θρησκευτική δραστηριότητα και όσες σχετίζονται με εθνικές μειονότητες.
151. Συμφωνώ με την Επιτροπή ότι δεν προκύπτει άλλος λόγος για τον οποίο ο νόμος επικεντρώνεται στις εισφορές από την αλλοδαπή παρά μόνο η ύπαρξη ενός γενικού τεκμηρίου (μιας υποψίας, στην πραγματικότητα) εξαπατήσεως, στην οποία πρωταγωνιστούν πρόσωπα εγκατεστημένα στο εξωτερικό ή σε άλλα κράτη μέλη, και η οποία δεν συνάδει με το δίκαιο της Ένωσης (76).
152. Το επιχείρημα της Ουγγρικής Κυβερνήσεως περί δυσχερέστερου ελέγχου των ενισχύσεων από την αλλοδαπή δεν συμβιβάζεται με το γεγονός ότι, όπως επισήμανε και η Επιτροπή, το προϊσχύον κανονιστικό πλαίσιο προέβλεπε ήδη την υποχρέωση των οργανώσεων να παρέχουν λεπτομερείς πληροφορίες σχετικά με τις πηγές χρηματοδοτήσεώς τους, συμπεριλαμβανομένων των προερχομένων από την αλλοδαπή (77). Εν πάση περιπτώσει, η δυσκολία αυτή θα μπορούσε να αντιμετωπιστεί, όπως εξηγείται κατωτέρω, με λιγότερο περιοριστικά μέτρα.
153. Αν το πραγματικό διακύβευμα είναι ο έλεγχος των χρηματοδοτήσεων που προέρχονται από την αλλοδαπή, η εξαίρεση των αθλητικών και των θρησκευτικών οργανώσεων, καθώς και εκείνων που σχετίζονται με εθνική μειονότητα, δεν είναι ιδιαίτερα συνεπής: οποιαδήποτε εξ αυτών θα μπορούσε επίσης «να χρησιμοποιηθεί [από την αλλοδαπή] με σκοπό την προώθηση –μέσω της κοινωνικής επιρροής των εν λόγω οργανώσεων– ίδιων συμφερόντων αντί των στόχων των τοπικών κοινοτήτων στην κοινωνική και πολιτική ζωή της Ουγγαρίας», κατά τη διατύπωση του προοιμίου του νόμου LXXVI του 2017.
154. Κανένα από τα χαρακτηριστικά των εξαιρούμενων οργανώσεων δεν αφορά ιδιαιτερότητες σχετικές με τη χρηματοδότησή τους οι οποίες να τις καθιστούν άτρωτες έναντι των κινδύνων που ενδεχομένως συνεπάγεται η λήψη χρηματοοικονομικής στηρίξεως από την αλλοδαπή για τις υποκείμενες στα επίδικα μέτρα οργανώσεις (78).
155. Κατά τα λοιπά, η Επιτροπή διατηρεί σοβαρές αμφιβολίες όσον αφορά τη χρησιμότητα των συλλεγεισών πληροφοριών: από πουθενά δεν προκύπτει αν οι πληροφορίες αυτές τίθενται στη διάθεση των αρμοδίων για την καταπολέμηση της νομιμοποιήσεως εσόδων από παράνομες δραστηριότητες και της χρηματοδοτήσεως της τρομοκρατίας (79). Προσωπικά, συμμερίζομαι τις αμφιβολίες αυτές, τις οποίες δεν μπόρεσε να άρει η Ουγγρική Κυβέρνηση κατά την επ’ ακροατηρίου διαδικασία.
156. Υπό τις συνθήκες αυτές, η επίκληση της διαφάνειας των οργανώσεων δεν συνάδει ιδιαίτερα με το θεσπισθέν νομοθετικό καθεστώς. Κυρίως δε, δεν νομιμοποιεί τη δημοσιοποίηση των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα των προσώπων τα οποία συμβάλλουν μέσω δωρεάς στη χρηματοδότηση των οικείων οντοτήτων.
157. Τα επίμαχα μέτρα δεν είναι απλώς ανεπαρκή και αμφίβολης αποτελεσματικότητας, αλλά είναι και δυσανάλογα.
ii) Επί του αναλογικού χαρακτήρα των μέτρων
158. Πρώτον, θεωρώ δυσανάλογο τον καθορισμό του ορίου για την υποχρέωση δηλώσεως των ενισχύσεων από την αλλοδαπή στις 500 000 HUF. Το όριο αυτό είναι υπερβολικά χαμηλό για μια υποχρέωση η οποία, για τους προεκτεθέντες λόγους, πλήττει σοβαρά την άσκηση της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι και των δικαιωμάτων στην ιδιωτική ζωή και στην προστασία των δεδομένων προσωπικού χαρακτήρα, εφόσον οι παρασχεθείσες πληροφορίες δημοσιεύονται υποχρεωτικώς.
159. Δεύτερον, εξίσου δυσανάλογη είναι η ίση μεταχείριση όλων των εισφορών από την αλλοδαπή, συμπεριλαμβανομένων εκείνων οι οποίες προέρχονται από τα λοιπά κράτη μέλη, δεδομένου ότι, επαναλαμβάνω (80), οι πολίτες της Ένωσης έχουν έννομο συμφέρον συμμετοχής στον δημόσιο βίο σε όλα τα κράτη μέλη.
160. Τρίτον, η υποχρέωση αναγραφής στην ιστοσελίδα και στα στοιχεία δημοσιότητας της οργανώσεως της ιδιότητάς της ως «οργανώσεως-αποδέκτη ενισχύσεως από την αλλοδαπή» συνιστά και αυτή, κατά την άποψή μου, υπερβολική απαίτηση. Τούτο δε όχι τόσο λόγω της πρακτικής επιβαρύνσεως που μπορεί να συνοδεύει την παροχή της εν λόγω πληροφορίας όσο λόγω του στιγματισμού που αυτή συνεπάγεται και στον οποίο αναφέρθηκα ανωτέρω.
161. Τέταρτον, φρονώ ότι είναι δυσανάλογο το να μπορεί η μη τήρηση των επίδικων υποχρεώσεων να οδηγεί, τελικώς, στη διάλυση της οργανώσεως που παρέβη την ως άνω υποχρέωση. Πρόκειται, βεβαίως, για ακραία λύση η οποία, κατά την Ουγγρική Κυβέρνηση, εντάσσεται στην ανά στάδια αντιμετώπιση της παραβάσεως του νόμου (81). Τα εν λόγω στάδια είναι η αρχική παράλειψη συμμορφώσεως (την οποία ακολουθεί μια εισαγγελική εντολή), η τυχόν μη συμμόρφωση προς την ως άνω εντολή (οπότε και ενδέχεται να επιβληθεί πρόστιμο) και η μη συμμόρφωση προς νέα εντολή, η οποία ανοίγει τον δρόμο για την επιβολή άλλων κυρώσεων, μεταξύ των οποίων συγκαταλέγεται και η διάλυση.
162. Η Ουγγρική Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι η συνειδητή παράλειψη συμμορφώσεως προς τις διαδοχικές εισαγγελικές εντολές δεν συνιστά «ήσσονος σημασίας παράβαση διοικητικής φύσεως» και δικαιολογεί τη διάλυση (82). Κατά την άποψή μου, αντιθέτως, μια τόσο δραστική κύρωση προϋποθέτει πολύ περισσότερα από την, έστω επανειλημμένη, άρνηση παροχής πληροφοριών όπως οι προβλεπόμενες στον νόμο LXXVI του 2017 (83).
iii) Επί της δυνατότητας θεσπίσεως αναλογικότερων περιοριστικών μέτρων
163. Η φύση και η σημασία των επίδικων μέτρων δεν αφήνουν πολλά περιθώρια για παρόμοιες εναλλακτικές λύσεις, ήτοι μέτρα που έχουν ως άξονα τις προς δημοσιοποίηση πληροφορίες.
164. Οι εν λόγω εναλλακτικές λύσεις προϋποθέτουν διαφορετική προσέγγιση όσον αφορά την επίτευξη των σκοπών του νόμου LXXVI του 2017. Θα ήταν πιο κατάλληλη μια αξιολόγηση, αυστηρή και εξειδικευμένη, των κινδύνων εργαλειοποιήσεως των οργανώσεων, η οποία θα επέτρεπε να απομονωθούν οι οργανώσεις εκείνες που κινδυνεύουν να χρησιμοποιηθούν για τους ως άνω σκοπούς (84).
165. Εάν σκοπός είναι ο έλεγχος παράνομων πηγών χρηματοδοτήσεως, η Επιτροπή προτείνει, επί παραδείγματι, την επιβολή υποχρεώσεων ενημερώσεως και εποπτείας αναφορικά με ύποπτες συναλλαγές που προέρχονται από χώρες υψηλού κινδύνου. Φρονώ ότι αυτό το πεδίο εμφανίζει τις περισσότερες πιθανότητες αποτελεσματικής δράσεως των δημόσιων αρχών.
166. Αντιθέτως, η απαίτηση καταχωρίσεως και δημοσιοποιήσεως των ονομάτων των φυσικών προσώπων τα οποία προβαίνουν σε δωρεές προς οργανώσεις της επιλογής τους είναι, κατά τη γνώμη μου, αδύνατον να αντικατασταθεί με εναλλακτικό μέτρο, λαμβανομένης υπόψη της ριζικά επεμβατικής φύσεώς της όσον αφορά την προστατευόμενη από τον Χάρτη σφαίρα ιδιωτικότητας.
167. Όσον αφορά την υποχρέωση των οργανώσεων να δηλώνουν στην ιστοσελίδα και στα στοιχεία δημοσιότητάς τους την ιδιότητά τους ως αποδεκτών χρηματοδοτήσεως από την αλλοδαπή, φρονώ ότι είναι και αυτή άτοπη, καθώς ενδέχεται να αποτελέσει τροχοπέδη για την άσκηση της ελευθερίας του συνεταιρίζεσθαι (85).
168. Τέλος, η εξαίρεση των κρατών μελών από την εφαρμογή της ρυθμίσεως και ο περιορισμός αυτής μόνο σε τρίτες χώρες θα άμβλυνε το μέγεθος της επεμβάσεως στην άσκηση του δικαιώματος των πολιτών της Ένωσης να συμμετέχουν, μέσω του συνεταιρίζεσθαι, στον δημόσιο βίο όλων των κρατών μελών. Εντούτοις, αυτός ο γεωγραφικός περιορισμός δεν αποκλείει εξ ολοκλήρου τον στιγματισμό που θα εξακολουθούσε να πλήττει τις θιγόμενες οργανώσεις.
169. Στο μέτρο που οι υποχρεώσεις καταχωρίσεως και δημοσιότητας δεν είναι δυνατό να αντικατασταθούν, αυτές καθαυτές, από άλλες υποχρεώσεις αντίστοιχου χαρακτήρα, το εφαρμοζόμενο σύστημα κυρώσεων είναι ασυμβίβαστο προς τον Χάρτη. Ως εκ τούτου, η απάλειψη της κυρώσεως της διαλύσεως δεν αρκεί για την εξυγίανση ενός συστήματος το οποίο δεν μπορεί να τύχει διορθώσεως, καθόσον επιτρέπει την επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση μη τηρήσεως υποχρεώσεων ασυμβίβαστων με τον Χάρτη.
170. Εν κατακλείδι, φρονώ ότι ο νόμος LXXVI του 2017 περιορίζει υπέρμετρα την ελεύθερη κυκλοφορία των κεφαλαίων, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 63 ΣΛΕΕ, καθόσον περιέχει διατάξεις συνεπαγόμενες αδικαιολόγητη επέμβαση στην άσκηση των θεμελιωδών δικαιωμάτων που προστατεύονται από τα άρθρα 7, 8 και 12 του Χάρτη.
V. Επί των δικαστικών εξόδων
171. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Οι δυο αυτές προϋποθέσεις πληρούνται εν προκειμένω.
VI. Πρόταση
172. Για τους προεκτεθέντες λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να κάνει δεκτή την προσφυγή της Επιτροπής και:
– να διαπιστώσει ότι η Ουγγαρία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 63 ΣΛΕΕ, λόγω παραβάσεως των άρθρων 7, 8 και 12 του Χάρτη, καθόσον με τον a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló 2017. évi LXXVI. törvény (νόμο LXXVI του 2017, περί διαφάνειας των οργανώσεων που λαμβάνουν στήριξη από την αλλοδαπή) θέσπισε αδικαιολόγητους περιορισμούς όσον αφορά δωρεές από την αλλοδαπή με αποδέκτες ορισμένες ενώσεις και ιδρύματα με έδρα την Ουγγαρία·
– να καταδικάσει την Ουγγαρία στα δικαστικά έξοδα.