Asunto C‑78/18
Comisión Europea
contra
Hungría
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 18 de junio de 2020
«Incumplimiento de Estado — Admisibilidad — Artículo 63 TFUE — Libre circulación de capitales — Existencia de una restricción — Carga de la prueba — Discriminación indirecta vinculada a la procedencia de los capitales — Artículo 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Derecho a la libertad de asociación — Normativa nacional que impone obligaciones sancionables de registro, de declaración y de publicidad a las asociaciones receptoras de ayuda económica procedente de otros Estados miembros o de países terceros — Artículo 7 de la Carta de los Derechos Fundamentales — Derecho al respeto de la vida privada — Artículo 8, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales — Derecho a la protección de datos de carácter personal — Normativa nacional que obliga a divulgar información sobre las personas que conceden ayuda económica a asociaciones y el importe de tal ayuda — Justificación — Razón imperiosa de interés general — Transparencia de la financiación de las asociaciones — Artículo 65 TFUE — Orden público — Seguridad pública — Lucha contra el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y la delincuencia organizada — Artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales»
1. Recurso por incumplimiento — Procedimiento administrativo previo — Plazos señalados al Estado miembro — Carácter decisivo de la brevedad de los plazos para la admisibilidad del recurso — Inexistencia — Conducta de la Comisión que aumenta las dificultades para rebatir las imputaciones por ella formuladas — Violación del derecho de defensa — Inadmisibilidad
(Art. 258 TFUE)
(véase el apartado 30)
2. Recurso por incumplimiento — Prueba del incumplimiento — Carga que incumbe a la Comisión — Presunciones — Improcedencia — Recurso que tiene por objeto el contenido y la ejecución de una norma nacional no impugnados por el Estado miembro de que se trate — Cumplimiento de los requisitos de prueba
(Art. 258 TFUE)
(véanse los apartados 36 y 37)
3. Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Movimientos de capitales — Concepto — Aportación de dinero o de otros activos procedentes directa o indirectamente del extranjero, con independencia del título jurídico — Inclusión
(Art. 63 TFUE)
(véanse los apartados 47 a 50)
4. Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones — Normativa nacional que impone obligaciones sancionables, indirectamente discriminatorias, de registro, de declaración y de publicidad a las asociaciones receptoras de ayuda económica procedente de otros Estados miembros o de países terceros — Improcedencia — Justificación — Inexistencia
(Art. 63 TFUE)
(véanse los apartados 52, 53, 61 a 65, 76 a 80, 86 y 88 a 91)
5. Libre circulación de capitales y libertad de pagos — Restricciones a la ayuda económica procedente de otros Estados miembros o de países terceros — Derechos fundamentales — Derecho a la libertad de asociación, al respeto de la vida privada y a la protección de datos de carácter personal — Obligaciones sancionables de registro, de declaración y de publicidad impuestas a las asociaciones receptoras de ayuda económica procedente de otros Estados miembros o de países terceros — Obligación de divulgar información relativa a las personas que proporcionan tal ayuda económica — Improcedencia — Justificación — Inexistencia
(Arts. 63 TFUE y 65 TFUE, ap. 1; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 7, 8, ap. 1, 12, 51, ap. 1, y 52, ap. 3)
(véanse los apartados 101, 103, 111 a 114, 122 a 126, 139 y 141 y el punto 1 del fallo)
Resumen
Las restricciones impuestas por Hungría a la financiación de las organizaciones civiles por parte de personas domiciliadas fuera de dicho Estado miembro no son conformes con el Derecho de la Unión.
En la sentencia Comisión/Hungría (Transparencia asociativa) (C‑78/18), dictada el 18 de junio de 2020, la Gran Sala del Tribunal de Justicia estimó el recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea contra dicho Estado miembro. El Tribunal de Justicia declaró que, al imponer obligaciones de registro, de declaración y de publicidad a ciertas categorías de organizaciones de la sociedad civil que reciben directa o indirectamente ayuda del extranjero por encima de un determinado importe y al contemplar la posibilidad de aplicar sanciones a las organizaciones que incumplan tales obligaciones, Hungría estableció restricciones discriminatorias e injustificadas tanto respecto de las organizaciones en cuestión como de las personas que les conceden tal ayuda. Estas restricciones chocan con las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de la libre circulación de capitales establecida en el artículo 63 TFUE y de los artículos 7, 8 y 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta»), relativos al derecho al respeto de la vida privada y familiar, al derecho a la protección de datos de carácter personal y al derecho a la libertad de asociación.
En 2017, Hungría adoptó una Ley presentada como una ley dirigida a garantizar la transparencia de las organizaciones civiles que reciben donaciones procedentes del extranjero (en lo sucesivo, «Ley de transparencia»). (1) A tenor de dicha Ley, estas organizaciones deben registrarse ante los órganos jurisdiccionales húngaros como «organizaciones receptoras de ayuda extranjera» desde el momento en que el importe de las donaciones que reciben en un año procedentes de otros Estados miembros o de países terceros supere un determinado importe. Al registrarse deben indicar también, entre otras cosas, el nombre de los donantes cuya ayuda alcance o supere la suma de 500 000 forintos húngaros (unos 1 400 euros) y el importe exacto de la ayuda. A continuación, esta información se publica en una plataforma electrónica pública, accesible gratuitamente. Además, las organizaciones civiles afectadas deben mencionar, en su página web de bienvenida y en todas sus publicaciones, que son una «organización receptora de ayuda extranjera».
La Comisión interpuso un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia contra Hungría, al considerar que dicha Ley infringía tanto el Tratado FUE como la Carta.
Antes de examinar el fondo del asunto, el Tribunal de Justicia, al pronunciarse sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por Hungría, recordó que el hecho de que la Comisión someta un procedimiento administrativo previo a plazos breves no puede, en sí mismo, provocar la inadmisibilidad del correspondiente recurso de incumplimiento. En efecto, la inadmisibilidad se impone únicamente en el supuesto de que el comportamiento de la Comisión haya aumentado las dificultades del Estado miembro para rebatir las imputaciones por ella formuladas y con ello haya violado el derecho de defensa, algo que no se ha demostrado en el presente asunto.
En cuanto al fondo, el Tribunal de Justicia declaró, con carácter preliminar, que Hungría carecía de fundamento para imputar a la Comisión que no hubiese aportado pruebas de los efectos prácticos de la Ley de transparencia en la libertad de circulación garantizada en el artículo 63 TFUE. En efecto, la existencia de un incumplimiento puede probarse, en caso de que tenga su origen en la adopción de una medida legislativa o reglamentaria cuya existencia y aplicación no se niegan, mediante un análisis jurídico de las disposiciones de tal medida.
Al examinar a continuación si las alegaciones de la Comisión resultaban fundadas, el Tribunal de Justicia declaró, en primer lugar, que las operaciones cubiertas por la Ley de transparencia estaban comprendidas en el concepto «movimientos de capitales» que figura en el artículo 63 TFUE, apartado 1, y que la Ley en cuestión constituía una medida restrictiva, de carácter discriminatorio, porque establece una diferencia de trato entre los movimientos nacionales y transfronterizos de capitales que no se explica por ninguna diferencia objetiva entre las situaciones de que se trata y que puede disuadir a las personas físicas o jurídicas domiciliadas en otros Estados miembros o en países terceros de prestar ayuda económica a las organizaciones afectadas. En particular, la Ley de transparencia se aplica, de forma específica y exclusiva, a las asociaciones y fundaciones que reciben ayuda extranjera procedente de otros Estados miembros o de países terceros, a las que la referida Ley singulariza obligándolas a que se declaren, se registren y se presenten sistemáticamente al público bajo la denominación de «organizaciones receptoras de ayuda extranjera», so pena de sanciones que pueden llegar incluso a su disolución. Además, las medidas que establece pueden crear un clima de desconfianza hacia estas asociaciones y fundaciones. Por lo demás, la divulgación pública de información relativa a las personas domiciliadas en otros Estados miembros o en países terceros que conceden tal ayuda económica a esas mismas asociaciones y fundaciones puede disuadirlas de proporcionar tal ayuda. En consecuencia, las obligaciones de registro, de declaración y de publicidad, así como las sanciones previstas por la Ley de transparencia, constituyen, consideradas conjuntamente, una restricción a la libre circulación de capitales, prohibida por el artículo 63 TFUE.
En cuanto a la posible justificación de esta restricción, el Tribunal de Justicia destacó que el objetivo de aumentar la transparencia de la financiación de las asociaciones puede considerarse una razón imperiosa de interés general. En efecto, determinadas organizaciones de la sociedad civil pueden tener, en vista de los fines que persiguen y de los medios de que disponen, una influencia notable en la vida y el debate públicos que justifique que su financiación se someta a medidas dirigidas a garantizar la transparencia, en particular cuando tal financiación procede de países de fuera de la Unión. No obstante, en el presente asunto, Hungría no acreditó por qué el objetivo de aumentar la transparencia de la financiación de las asociaciones que invocaba justificaba las medidas concretamente establecidas por la Ley de transparencia. En particular, estas se aplican de forma indiferenciada respecto de toda ayuda económica extranjera que supere un determinado importe y a todas las organizaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de dicha Ley, en vez de centrarse en aquellas que puedan tener realmente una influencia notable en la vida y el debate públicos.
Por lo que respecta a las razones de orden público y de seguridad pública mencionadas en el artículo 65 TFUE, apartado 1, letra b), el Tribunal de Justicia recordó que tales razones pueden ser invocadas en un ámbito concreto siempre que el legislador de la Unión no haya llevado a cabo la armonización completa de las medidas dirigidas a garantizar su protección, y que dichas razones incluyen, entre otras, la lucha contra el blanqueo de capitales, la financiación del terrorismo y la delincuencia organizada. No obstante, estas razones solo son admisibles en presencia de una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. Pues bien, en el presente asunto, Hungría no aportó ningún argumento que pudiera demostrar, de forma concreta, una amenaza de tales características. La Ley de transparencia se basa más bien en una presunción de principio e indiferenciada según la cual toda financiación extranjera de las organizaciones civiles es intrínsecamente sospechosa.
El Tribunal de Justicia extrajo la conclusión de que las restricciones derivadas de la Ley de transparencia no estaban justificadas y de que, por tanto, Hungría había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 63 TFUE.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia examinó si las disposiciones de la Ley de transparencia eran conformes con los artículos 7, 8 y 12 de la Carta, con la cual debe ser conforme una medida nacional cuando el Estado miembro autor de dicha medida pretenda justificar mediante una razón imperiosa de interés general o una razón mencionada por el Tratado FUE la restricción que tal medida supone.
Por lo que respecta, antes de nada, al derecho a la libertad de asociación, consagrado en el artículo 12, apartado 1, de la Carta, el Tribunal de Justicia destacó que constituye uno de los fundamentos esenciales de una sociedad democrática y pluralista, ya que permite a los ciudadanos actuar colectivamente en ámbitos de interés común y contribuir, de ese modo, al buen funcionamiento de la vida pública. En el presente asunto, el Tribunal de Justicia declaró que las medidas establecidas por la Ley de transparencia limitaban dicho derecho, en la medida en que dificultaban significativamente, en varios aspectos, la acción y el funcionamiento de las asociaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de esta Ley.
A continuación, en cuanto al derecho al respeto de la vida privada y familiar consagrado en el artículo 7 de la Carta, el Tribunal de Justicia recordó que los poderes públicos están obligados a abstenerse de toda injerencia injustificada en la vida de las personas. En el presente asunto, señaló que las obligaciones de declaración y de publicidad establecidas en la Ley de transparencia limitaban este derecho. Por lo que respecta al derecho a la protección de los datos de carácter personal consagrado en el artículo 8, apartado 1, de la Carta, que está vinculado, en cierta medida, al derecho al respeto de la vida privada y familiar, el Tribunal de Justicia recordó que dicho derecho se opone a que se difunda a terceros información relativa a personas físicas identificadas o identificables, ya sean esos terceros autoridades públicas o el público en general, salvo que dicha difusión se produzca en virtud de un tratamiento leal que responda a las exigencias establecidas en el artículo 8, apartado 2, de la Carta. Así pues, excepto en ese supuesto, debe considerarse que la referida difusión, que constituye un tratamiento de datos de carácter personal, limita el derecho a la protección de datos de carácter personal garantizado en el artículo 8, apartado 1, de la Carta. Pues bien, en el presente asunto, la Ley de transparencia contemplaba la divulgación de datos de carácter personal y Hungría no alegó que tal divulgación se produjese en el marco de un tratamiento que respondiese a las exigencias mencionadas.
Abordando, por último, la cuestión de la posible justificación de las limitaciones de los derechos fundamentales, el Tribunal de Justicia señaló que las disposiciones de la Ley de transparencia no podían justificarse con ninguno de los objetivos de interés general invocados por Hungría, como se derivaba del análisis ya realizado a la luz del Tratado FUE.