Kohtuasi C‑78/18
Euroopa Komisjon
versus
Ungari
Euroopa Kohtu (suurkoda) 18. juuni 2020. aasta otsus
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Vastuvõetavus – ELTL artikkel 63 – Kapitali vaba liikumine – Piirangu olemasolu – Tõendamiskoormis – Kapitali päritoluga seotud kaudne diskrimineerimine – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 12 – Õigus ühinemisvabadusele – Riigisisesed õigusnormid, millega on teistest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest pärit rahalist abi saavatele ühingutele kehtestatud registreerimis-, deklareerimis- ja avalikustamiskohustus, mille rikkumise eest võib karistada – Põhiõiguste harta artikkel 7 – Õigus eraelu puutumatusele – Põhiõiguste harta artikli 8 lõige 1 – Õigus isikuandmete kaitsele – Riigisisesed õigusnormid, millega on kehtestatud kohustus avaldada teavet ühingutele rahalist abi andvate isikute ja abisumma kohta – Põhjendatus – Ülekaalukas üldine huvi – Ühingute rahastamise läbipaistvus – ELTL artikkel 65 – Avalik kord – Avalik julgeolek – Võitlus rahapesu, terrorismi rahastamise ja organiseeritud kuritegevuse vastu – Põhiõiguste harta artikli 52 lõige 1
1. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Kohtueelne menetlus – Liikmesriigile antud tähtaeg – Tähtaja lühiduse otsustav mõju hagi vastuvõetavusele – Puudumine – Komisjoni tegevus, mis muudab tema väidete ümberlükkamise raskemaks – Kaitseõiguste rikkumine – Vastuvõetamatus
(ELTL artikkel 258)
(vt punkt 30)
2. Liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi – Kohustuste rikkumise tõendamine – Komisjoni tõendamiskoormis – Oletused – Lubamatus – Hagi, mis puudutab riigisisese sätte sisu ja rakendamist, mida liikmesriik ei eita – Tõenditele esitatavate nõuete täitmine
(ELTL artikkel 258)
(vt punktid 36 ja 37)
3. Kapitali vaba liikumine ja maksete vabadus – Kapitali liikumine – Mõiste – Rahaline või muu varaline sissemakse, mis pärineb otseselt või kaudselt välisriigist, olenemata selle õiguslikust alusest – Hõlmamine
(ELTL artikkel 63)
(vt punktid 47–50)
4. Kapitali vaba liikumine ja maksete vabadus – Piirangud – Riigisisesed õigusnormid, millega on teistest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest pärit rahalist abi saavatele ühingutele kehtestatud kaudselt diskrimineeriv registreerimis-, deklareerimis- ja avalikustamiskohustus, mille rikkumise eest võib karistada – Lubamatus – Põhjendatus – Puudumine
(ELTL artikkel 63)
(vt punktid 52, 53, 61–65, 76–80, 86 ja 88–91)
5. Kapitali vaba liikumine ja maksete vabadus – Teistest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest pärit rahalise abi piirangud – Põhiõigused – Õigus ühinemisvabadusele, eraelu puutumatusele ja isikuandmete kaitsele – Teistest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest pärit rahalist abi saavatele ühingutele kehtestatud registreerimis-, deklareerimis- ja avalikustamiskohustus – Kohustus avaldada teavet sellist rahalist abi andvate isikute kohta – Lubamatus – Põhjendatus – Puudumine
(ELTL artikkel 63 ja ELTL artikli 65 lõige 1; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 7, artikli 8 lõige 1, artikkel 12, artikli 51 lõige 1, artikli 52 lõige 1 ja artikli 52 lõige 3)
(vt punktid 101, 103, 111–114, 122–126, 139 ja 141 ning resolutsiooni punkt 1)
Kokkuvõte
Piirangud, mille Ungari on kehtestanud kodanikuühiskonna organisatsioonide rahastamisele väljaspool seda liikmesriiki asuvate isikute poolt, ei ole liidu õigusega kooskõlas
Euroopa Kohtu suurkoda rahuldas 18. juuni 2020. aasta kohtuotsusega komisjon vs. Ungari (ühingute läbipaistvus) (C‑78/18) Euroopa Komisjoni poolt selle liikmesriigi vastu esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi. Euroopa Kohus tõdes, et kuna Ungari kehtestas registreerimis-, deklareerimis- ja avalikustamiskohustuse teatavatele kodanikuühiskonna organisatsioonidele, kes otse või kaudselt saavad kindlat piirmäära ületavat välisabi, ning nägi ette võimaluse neid kohustusi rikkunud organisatsioonidele karistusi määrata, siis on Ungari kehtestanud diskrimineerivaid ja põhjendamatuid piiranguid nii kõnesolevatele organisatsioonidele kui ka neile sellist abi andnud isikutele. Need piirangud on vastuolus kohustustega, mis on liikmesriikidel tulenevalt ELTL artiklis 63 sätestatud kapitali vaba liikumise põhimõttest ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta (edaspidi „harta“) artiklitest 7, 8 ja 12, mis käsitlevad õigust era- ja perekonnaelu puutumatusele, isikuandmete kaitsele ja ühinemisvabadusele.
Ungari võttis 2017. aastal vastu seaduse, mille väidetav eesmärk on tagada välismaalt annetusi saavate kodanikuühiskonna organisatsioonide läbipaistvus (edaspidi „läbipaistvuse seadus“)(1). Nimetatud seaduse kohaselt peavad need organisatsioonid end Ungari kohtutes registreerima „välismaist abi saava organisatsioonina“, kui annetuste summa, mis nad on saanud teistest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest ühe aasta jooksul, ületab kindlaksmääratud piirmäära. Registreerimisel peavad nad näitama muu hulgas ära annetajate nimed, kelle antud abi on ulatunud 500 000 Ungari forintini (ligikaudu 1400 eurot) või selle summa ületanud, ning täpse abisumma. Nimetatud teave avaldatakse seejärel elektroonilisel platvormil, mis on avalikult ja tasuta kättesaadav. Lisaks peavad asjaomased kodanikuühiskonna organisatsioonid tegema oma veebisaidil ja kõigis oma väljaannetes teatavaks, et nad on „välismaist abi saavad organisatsioonid“.
Komisjon esitas Ungari vastu Euroopa Kohtule liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi, leides, et kõnealune seadus rikub nii EL toimimise lepingut kui ka hartat.
Enne kohtuasja sisulist läbivaatamist tuletas Euroopa Kohus Ungari esitatud vastuvõetamatuse vastuväite lahendamisega seoses meelde, et asjaolu, et komisjon kohaldab kohtueelses menetluses lühikesi tähtaegu, ei saa iseenesest tuua kaasa seejärel esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi vastuvõetamatust. Nimelt on hagi niisugusel juhul vastuvõetamatu vaid siis, kui komisjoni tegevuse tõttu on asjaomasel liikmesriigil raskem komisjoni väiteid ümber lükata ja kui seeläbi on rikutud kaitseõigusi, kuid see ei ole käesoleval juhul tõendatud.
Sisulistes küsimustes otsustas Euroopa Kohus kõigepealt, et Ungari etteheide, et komisjon ei ole esitanud tõendeid läbipaistvuse seaduse praktilise mõju kohta ELTL artikliga 63 tagatud liikumisvabadusele, ei ole põhjendatud. Liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist võib nimelt juhul, kui rikkumine tuleneb seadusandliku või muu regulatiivse meetme vastuvõtmisest, mille olemasolu ja kohaldamist ei ole eitatud, tõendada selle meetme sätete õigusliku analüüsiga.
Analüüsides seejärel komisjoni etteheidete põhjendatust, tõdes Euroopa Kohus esiteks, et tehingud, mis on hõlmatud läbipaistvuse seadusega, kuuluvad ELTL artikli 63 lõikes 1 sisalduva mõiste „kapitali liikumine“ alla ning nimetatud seadus kujutab endast diskrimineerivat piiravat meedet. See kehtestab nimelt riigisisese ja piiriülese kapitali liikumise erineva kohtlemise, mis ei ole seletatav ühegi objektiivse erinevusega kõnealuste olukordade vahel ning mis võib panna teiste liikmesriikide või kolmandate riikide füüsilisi või juriidilisi isikuid loobuma asjaomastele organisatsioonidele rahalise abi andmisest. Eelkõige on läbipaistvuse seaduse kohaldamine suunatud ainult ühingutele ja sihtasutustele, kes saavad rahalist abi teistest liikmesriikidest või kolmandatest riikidest, ning seaduses on neid eristatud, pannes neile deklareerimis- ja registreerimiskohustuse ning kohustuse ennast üldsusele esitledes järjekindlalt kasutada nimetust „välismaist abi saav organisatsioon“, kusjuures vastasel korral määratakse neile karistused, mis äärmuslikul juhul võivad seisneda nende lõpetamises. Lisaks tekitavad selles seaduses ette nähtud meetmed nende ühingute ja sihtasutuste suhtes umbusalduse õhkkonna. Teabe avaldamine teistes liikmesriikides või kolmandates riikides elavate või asuvate isikute kohta, kes annavad rahalist abi ühingutele või sihtasutustele, võib samuti panna neid isikuid loobuma rahalise abi andmisest. Sellest tuleneb, et registreerimis-, deklareerimis- ja avalikustamiskohustus koos läbipaistvuse seaduses ette nähtud karistustega kujutavad endast kapitali vaba liikumise piirangut, mis on ELTL artikliga 63 keelatud.
Mis puudutab selle piirangu võimalikku põhjendatust, siis rõhutab Euroopa Kohus, et ühingute rahastamise läbipaistvuse suurendamise eesmärki võib pidada ülekaalukaks üldiseks huviks. Nimelt võivad teatavad kodanikuühiskonna organisatsioonid nende eesmärke ja nende käsutuses olevaid vahendeid arvestades avaldada olulist mõju avalikule elule ja avalikule arutelule, mistõttu on põhjendatud, et nende rahastamise suhtes kohaldatakse meetmeid, mis peavad tagama rahastamise läbipaistvuse, eriti kui see on pärit liiduvälisest kolmandast riigist. Käesoleval juhul ei ole Ungari siiski selgitanud põhjusi, miks tema viidatud eesmärk suurendada ühingute rahastamise läbipaistvust õigustab läbipaistvuse seadusega konkreetselt kehtestatud meetmeid. Neid meetmeid kohaldatakse vahet tegemata mis tahes välismaisele rahalisele abile, mis ületab teatud piirmäära, ja kõikidele selle seaduse kohaldamisalasse kuuluvatele organisatsioonidele, selle asemel et keskenduda organisatsioonidele, kes reaalselt võivad avalikku elu ja avalikku arutelu oluliselt mõjutada.
ELTL artikli 65 lõike 1 punktis b nimetatud avaliku korra ja avaliku julgeolekuga seotud põhjuste kohta märkis Euroopa Kohus, et sellistele põhjustele võib tugineda konkreetses valdkonnas, tingimusel et liidu seadusandja ei ole valdkonna kaitse tagamise meetmeid täielikult ühtlustanud, ning nimetatud põhjuste hulka kuuluvad eeskätt võitlus rahapesu, terrorismi rahastamise ja organiseeritud kuritegevuse vastu. Neile põhjustele saab aga tugineda üksnes siis, kui esineb tõeline, vahetu ja piisavalt tõsine oht, mis kahjustab mõnd ühiskonna põhihuvi. Käesolevas asjas ei ole Ungari esitanud ühtegi argumenti, mis konkreetselt kinnitaks sellise ohu esinemist. Läbipaistvuse seadus lähtub pigem põhimõttelisest ja ühetaolisest eeldusest, et igasugune kodanikuühiskonna organisatsioonide rahastamine välismaalt on olemuslikult kahtlane.
Euroopa Kohus järeldas sellest, et läbipaistvuse seadusest tulenevad piirangud ei ole põhjendatud ja seega on Ungari rikkunud ELTL artiklist 63 tulenevaid kohustusi.
Teiseks analüüsis Euroopa Kohus, kas läbipaistvuse seaduse sätted on kooskõlas harta artiklitega 7, 8 ja 12, millega peab riigisisene meede olema kooskõlas, kui liikmesriik, kes meetme võttis, soovib meetmest tulenevat piirangut põhjendada ülekaaluka üldise huviga või EL toimimise lepingus nimetatud põhjusega.
Euroopa Kohus rõhutas kõigepealt seoses harta artikli 12 lõikes 1 tunnustatud õigusega ühinemisvabadusele, et see on üks demokraatliku ja pluralistliku ühiskonna alustaladest, kuna see võimaldab kodanikel tegutseda ühist huvi pakkuvates valdkondades kollektiivselt ning aidata seeläbi kaasa avaliku elu tõrgeteta toimimisele. Käesoleval juhul tuvastas Euroopa Kohus, et läbipaistvuse seaduses ette nähtud meetmed piiravad õigust ühinemisvabadusele, kuna need muudavad selle seaduse kohaldamisalasse kuuluvate ühingute tegevuse ja toimimise mitmes aspektis oluliselt raskemaks.
Euroopa Kohus märkis seejärel seoses harta artiklis 7 tunnustatud õigusega era- ja perekonnaelu puutumatusele, et see kohustab avalikku võimu hoiduma igasugusest põhjendamatust sekkumisest isikute ellu. Käesoleval juhul leidis ta, et läbipaistvuse seaduses ette nähtud deklareerimis- ja avalikustamiskohustus piirab seda õigust. Euroopa Kohus tuletas meelde, et harta artikli 8 lõikes 1 ette nähtud õigusega isikuandmete kaitsele, mis on teatud määral seotud õigusega era- ja perekonnaelu puutumatusele, on vastuolus see, kui teavet tuvastatud või tuvastatavate füüsiliste isikute kohta avaldatakse kolmandatele isikutele, olgu siis tegemist avaliku võimu kandja või üldsusega, välja arvatud juhul, kui see avaldamine toimub asjakohase töötlemise käigus, mis vastab harta artikli 8 lõikes 2 sätestatud nõuetele. Kui see olukord välja arvata, tuleb sellist andmete avaldamist, mis kujutab endast isikuandmete töötlemist, seega pidada selliseks, mis piirab harta artikli 8 lõikega 1 tagatud õigust isikuandmete kaitsele. Käesoleval juhul näeb aga läbipaistvuse seadus ette isikuandmete avalikustamise ja Ungari ei ole väitnud, et see kuulub eespool nimetatud nõuetele vastava töötlemise alla.
Käsitledes viimaseks küsimust põhiõiguste piirangute võimaliku põhjendatuse kohta, märkis Euroopa Kohus, et läbipaistvuse seaduse sätteid ei saa põhjendada ühegi Ungari viidatud üldise huvi eesmärgiga, nagu nähtub EL toimimise lepingu alusel läbi viidud analüüsist.