Vec C‑78/18
Európska komisia
proti
Maďarsku
Rozsudok Súdneho dvora (veľká komora) z 18. júna 2020
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Prípustnosť – Článok 63 ZFEÚ – Voľný pohyb kapitálu – Existencia obmedzenia – Dôkazné bremeno – Nepriama diskriminácia založená na pôvode kapitálu – Článok 12 Charty základných práv Európskej únie – Právo slobodne sa združovať – Vnútroštátna právna úprava, ktorá združeniam prijímajúcim finančnú pomoc z iných členských štátov alebo tretích krajín ukladá povinnosti registrácie, podávania vyhlásenia a zverejňovania, spojené so sankciami – Článok 7 Charty základných práv – Právo na rešpektovanie súkromného života – Článok 8 ods. 1 Charty základných práv – Právo na ochranu osobných údajov – Vnútroštátna právna úprava, ktorá stanovuje zverejnenie informácií o osobách, ktoré poskytujú finančnú pomoc združeniam, a o výške tejto pomoci – Odôvodnenie – Naliehavý dôvod všeobecného záujmu – Transparentnosť financovania združení – Článok 65 ZFEÚ – Verejný poriadok – Verejná bezpečnosť – Boj proti praniu špinavých peňazí, financovaniu terorizmu a organizovanému zločinu – Článok 52 ods. 1 Charty základných práv“
1. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Konanie pred podaním žaloby – Lehoty stanovené členskému štátu – Rozhodujúca povaha krátkeho trvania lehôt pre prípustnosť žaloby – Neexistencia – Postup Komisie, ktorý sťažuje vyvracanie jej argumentov – Porušenie práva na obranu – Neprípustnosť
(Článok 258 ZFEÚ)
(pozri bod 30)
2. Žaloba o nesplnenie povinnosti – Dôkaz o nesplnení povinnosti – Bremeno zaťažujúce Komisiu – Domnienky – Neprípustnosť – Žaloba týkajúca sa obsahu a vykonávania vnútroštátneho opatrenia, ktoré dotknutý členský štát nespochybnil – Splnenie dôkazných požiadaviek
(Článok 258 ZFEÚ)
(pozri body 36, 37)
3. Voľný pohyb kapitálu a sloboda platieb – Pohyb kapitálu – Pojem – Peňažný vklad alebo vklad iného majetku, ktorý priamo alebo nepriamo pochádza zo zahraničia, bez ohľadu na právny dôvod – Zahrnutie
(Článok 63 ZFEÚ)
(pozri body 47 – 50)
4. Voľný pohyb kapitálu a sloboda platieb – Obmedzenia – Vnútroštátna právna úprava ukladajúca združeniam, ktoré prijímajú finančnú pomoc z iných členských štátov alebo tretích krajín, nepriamo diskriminačné povinnosti registrácie, podávania vyhlásenia a zverejňovania, spojené so sankciami – Neprípustnosť – Odôvodnenie – Neexistencia
(Článok 63 ZFEÚ)
(pozri body 52, 53, 61 – 65, 76 – 80, 86, 88 – 91)
5. Voľný pohyb kapitálu a sloboda platieb – Obmedzenie finančnej pomoci z iných členských štátov alebo tretích krajín – Základné práva – Právo na slobodu združovania, rešpektovanie súkromného života a ochranu osobných údajov – Povinnosti registrácie, podávania vyhlásenia a zverejňovania uložené združeniam, ktoré prijímajú finančnú pomoc z iných členských štátov alebo tretích krajín – Povinnosť zverejniť informácie týkajúce sa osôb poskytujúcich takúto finančnú pomoc – Neprípustnosť – Odôvodnenie – Neexistencia
(Článok 63 a článok 65 ods. 1 ZFEÚ; Charta základných práv Európskej únie, článok 7, článok 8 ods. 1, článok 12, článok 51 ods. 1 a článok 52 ods. 1 a 3)
(pozri body 101, 103, 111 – 114, 122 – 126, 139, 141, bod 1 výroku)
Zhrnutie
Obmedzenia financovania organizácií občianskej spoločnosti zo strany osôb usadených mimo Maďarska, ktoré zaviedol tento členský štát, nie sú v súlade s právom Únie
V rozsudku Komisia/Maďarsko (Transparentnosť združení) (C‑78/18), vyhlásenom 18. júna 2020, veľká komora Súdneho dvora vyhovela žalobe o nesplnenie povinnosti, ktorú podala Európska komisia proti tomuto členskému štátu. Súdny dvor konštatoval, že Maďarsko tým, že pre určité kategórie organizácií občianskej spoločnosti, ktoré priamo alebo nepriamo prijímajú zahraničnú pomoc vo výške presahujúcej určitú prahovú hodnotu, stanovilo povinnosti registrácie, podávania vyhlásenia a zverejňovania, pričom stanovilo aj možnosť uložiť sankcie organizáciám, ktoré tieto povinnosti nesplnia, zaviedlo diskriminačné a neodôvodnené obmedzenia tak voči dotknutým organizáciám, ako aj voči osobám poskytujúcim takúto pomoc. Tieto obmedzenia sú v rozpore s povinnosťami, ktoré členským štátom vyplývajú z požiadavky voľného pohybu kapitálu podľa článku 63 ZFEÚ, ako aj z článkov 7, 8 a 12 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“), ktoré sa týkajú práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, práva na ochranu osobných údajov a práva slobodne sa združovať.
V roku 2017 Maďarsko schválilo zákon prezentovaný ako zameraný na zabezpečenie transparentnosti organizácií občianskej spoločnosti, ktoré prijímajú dary zo zahraničia (ďalej len „zákon o transparentnosti“)(1). Podľa tohto zákona sa tieto organizácie musia zaregistrovať na maďarských súdoch ako „organizácia, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci“, ak výška darov, ktoré prijali z iných členských štátov alebo tretích krajín počas daného roka, prekročí stanovenú prahovú hodnotu. Pri registrácii musia tiež uviesť mená darcov, ktorých pomoc dosiahla alebo prekročila sumu 500 000 maďarských forintov (približne 1 400 eur), a presnú výšku pomoci. Tieto informácie sa následne zverejňujú na bezplatnej verejnej elektronickej platforme. Okrem toho musia príslušné organizácie občianskej spoločnosti na svojej webovej stránke a vo všetkých svojich publikáciách uvádzať, že sú „organizáciou, ktorá je príjemcom zahraničnej pomoci“.
Komisia podala proti Maďarsku žalobu o nesplnenie povinnosti na Súdnom dvore, keďže sa domnievala, že uvedený zákon porušuje tak Zmluvu o FEÚ, ako aj Chartu.
Predtým, ako Súdny dvor vykonal preskúmanie veci samej, rozhodol o námietke neprípustnosti vznesenej Maďarskom, pričom pripomenul, že skutočnosť, že Komisia uplatní v konaní pred podaním žaloby krátke lehoty, nemôže sama osebe spôsobiť neprípustnosť následnej žaloby o nesplnenie povinnosti. Takáto neprípustnosť totiž vznikne len vtedy, keď postup Komisie dotknutému členskému štátu sťažil vyvracanie argumentov tejto inštitúcie, a tým porušil právo na obranu, čo v prejednávanej veci nebolo preukázané.
Pokiaľ ide o vec samu, Súdny dvor na úvod rozhodol, že Maďarsko nemôže Komisii vytýkať, že nepredložila dôkazy o praktických účinkoch zákona o transparentnosti na slobodu pohybu zaručenú článkom 63 ZFEÚ. Existencia nesplnenia povinnosti totiž môže byť v prípade, že toto nesplnenie povinnosti spočíva v prijatí legislatívneho alebo regulačného opatrenia, ktorého existencia a uplatňovanie nie sú spochybňované, preukázaná prostredníctvom právnej analýzy ustanovení tohto opatrenia.
Súdny dvor následne preskúmal dôvodnosť výhrad Komisie a v prvom rade konštatoval, že transakcie, na ktoré sa vzťahuje zákon o transparentnosti, patria pod pojem „pohyb kapitálu“ podľa článku 63 ods. 1 ZFEÚ, pričom dotknutý zákon predstavuje obmedzujúce opatrenie diskriminačnej povahy. Stanovuje totiž rozdielne zaobchádzanie medzi vnútroštátnymi a cezhraničnými pohybmi kapitálu, ktoré nie je odôvodnené žiadnym objektívnym rozdielom medzi predmetnými situáciami, pričom tento zákon môže odradiť fyzické alebo právnické osoby usadené v iných členských štátoch alebo v tretích krajinách od poskytovania finančnej pomoci dotknutým organizáciám. Zákon o transparentnosti sa osobitne cielene a výlučne uplatňuje na združenia a nadácie prijímajúce finančnú pomoc z iných členských štátov alebo tretích krajín, pričom ich vyčleňuje ako „organizácie, ktoré sú príjemcami zahraničnej pomoci“ tým, že im ukladá, aby sa za takéto organizácie samy vyhlásili, aby sa takto registrovali a systematicky sa prezentovali na verejnosti pod týmto označením, a to pod hrozbou sankcií, ktoré môžu siahať až k ich rozpusteniu. Okrem toho opatrenia, ktoré tento zákon stanovuje, môžu voči týmto združeniam a nadáciám vytvoriť atmosféru nedôvery. Zverejňovanie informácií o osobách usadených v iných členských štátoch alebo v tretích krajinách, ktoré rovnakým združeniam a nadáciám poskytujú finančnú pomoc, ich tiež môže odrádzať od poskytovania takejto pomoci. V dôsledku toho povinnosti týkajúce sa registrácie, podávania vyhlásenia a zverejňovania, ako aj sankcie podľa zákona o transparentnosti predstavujú ako celok obmedzenie voľného pohybu kapitálu zakázané článkom 63 ZFEÚ.
Pokiaľ ide o možné odôvodnenie tohto obmedzenia, Súdny dvor zdôrazňuje, že cieľ zvýšenia transparentnosti financovania združení možno považovať za naliehavý dôvod všeobecného záujmu. Niektoré organizácie občianskej spoločnosti totiž môžu vzhľadom na ciele, ktoré sledujú, a na prostriedky, ktoré majú k dispozícii, významne ovplyvniť verejný život a verejnú diskusiu, čo odôvodňuje, aby ich financovanie podliehalo opatreniam na zabezpečenie transparentnosti, osobitne pokiaľ má pôvod v krajinách, ktoré sú vo vzťahu k Únii tretími krajinami. V tomto prípade však Maďarsko nepreukázalo, prečo by cieľ zvýšenia transparentnosti financovania združení, na ktorý sa odvoláva, odôvodňoval opatrenia konkrétne zavedené zákonom o transparentnosti. Tieto opatrenia sa totiž konkrétne uplatňujú bez rozdielu vo vzťahu k akejkoľvek zahraničnej finančnej pomoci, pokiaľ jej výška dosahuje určitú prahovú hodnotu, a na všetky organizácie v rámci pôsobnosti tohto zákona, namiesto zamerania sa na tie organizácie, ktoré skutočne môžu mať významný vplyv na verejný život a verejnú diskusiu.
Pokiaľ ide o dôvody verejného poriadku a verejnej bezpečnosti uvedené v článku 65 ods. 1 písm. b) ZFEÚ, Súdny dvor pripomenul, že na takéto dôvody sa možno v danej oblasti odvolávať vtedy, ak normotvorca Únie nevykonal úplnú harmonizáciu opatrení smerujúcich k zabezpečeniu ich ochrany, pričom tieto dôvody okrem iného zahŕňajú boj proti praniu špinavých peňazí, financovaniu terorizmu a organizovanému zločinu. Na tieto dôvody sa však možno odvolávať len vtedy, ak je daná skutočná, existujúca a dostatočne vážna hrozba ovplyvňujúca niektorý zo základných záujmov spoločnosti. V tomto prípade však Maďarsko nepredložilo žiadny argument, ktorý by konkrétne preukazoval takúto hrozbu. Zákon o transparentnosti je skôr založený na zásadnej a nediferencovanej domnienke, že akákoľvek zahraničná finančná pomoc pre organizácie občianskej spoločnosti je vo svojej podstate podozrivá.
Súdny dvor z toho vyvodil, že obmedzenia vyplývajúce zo zákona o transparentnosti nie sú odôvodnené, a preto Maďarsko porušilo svoje povinnosti podľa článku 63 ZFEÚ.
Súdny dvor v druhom rade preskúmal, či sú ustanovenia zákona o transparentnosti v súlade s článkami 7, 8 a 12 Charty, s ktorými musí byť vnútroštátne opatrenie v súlade, ak chce členský štát ako pôvodca tohto opatrenia odôvodniť obmedzenie, ktoré z neho vyplýva, naliehavým dôvodom všeobecného záujmu alebo niektorým z dôvodov uvedených v Zmluve o FEÚ.
Pokiaľ ide najprv o právo slobodne sa združovať zakotvené v článku 12 ods. 1 Charty, Súdny dvor zdôraznil, že toto právo predstavuje jeden zo základných pilierov demokratickej a pluralitnej spoločnosti, keďže umožňuje občanom konať kolektívne v oblastiach spoločného záujmu a prispieť tak k riadnemu fungovaniu verejného života. V tomto prípade Súdny dvor konštatoval, že opatrenia stanovené v zákone o transparentnosti obmedzujú toto právo tým, že v niektorých ohľadoch podstatne sťažili činnosť a fungovanie združení, ktoré sú v pôsobnosti tohto zákona.
Pokiaľ ide ďalej o právo na rešpektovanie súkromného a rodinného života zakotvené v článku 7 Charty, Súdny dvor pripomenul, že toto právo ukladá orgánom verejnej moci, aby sa zdržali akéhokoľvek neodôvodneného zasahovania do súkromného a rodinného života osôb. V tomto prípade uviedol, že povinnosti týkajúce sa podávania vyhlásenia a zverejňovania stanovené v zákone o transparentnosti toto právo obmedzili. Pokiaľ ide o právo na ochranu osobných údajov uvedené v článku 8 ods. 1 Charty, ktoré je spojené s právom na rešpektovanie súkromného a rodinného života, Súdny dvor pripomenul, že toto právo bráni tomu, aby boli informácie týkajúce sa identifikovaných alebo identifikovateľných fyzických osôb šírené tretím osobám, či už ide o orgány verejnej moci alebo verejnosť vo všeobecnosti, s výnimkou toho, keď k takémuto šíreniu dochádza v rámci riadneho spracúvania zodpovedajúceho požiadavkám stanoveným v článku 8 ods. 2 Charty. Okrem tohto prípadu sa teda uvedené šírenie, ktoré predstavuje spracúvanie osobných údajov, musí považovať za obmedzovanie práva na ochranu osobných údajov zaručeného v článku 8 ods. 1 Charty. V prejednávanej veci pritom zákon o transparentnosti stanovuje šírenie osobných údajov, pričom Maďarsko vôbec neuviedlo, že k nemu dochádzalo v rámci spracúvania zodpovedajúceho týmto požiadavkám.
Napokon, pokiaľ ide o otázku možného odôvodnenia obmedzení základných práv, Súdny dvor uviedol, že ustanovenia zákona o transparentnosti nemôžu byť odôvodnené žiadnym z cieľov všeobecného záujmu, na ktoré sa odvoláva Maďarsko, keďže to vyplýva z analýzy, ktorá už bola vykonaná na základe Zmluvy o FEÚ.