Mål C‑78/18
Europeiska kommissionen
mot
Ungern
Domstolens dom (stora avdelningen) av den 18 juni 2020
”Fördragsbrott – Upptagande till prövning – Artikel 63 FEUF – Fri rörlighet för kapital – Förekomst av en restriktion – Bevisbörda – Indirekt diskriminering hänförlig till kapitalets ursprung – Artikel 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Rätt till föreningsfrihet – Nationell lagstiftning som föreskriver skyldigheter i fråga om registrering, anmälan och offentliggörande jämte sanktionsåtgärder för föreningar som erhåller ekonomiskt stöd från andra medlemsstater eller tredjeländer – Artikel 7 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Rätt till respekt för privatlivet – Artikel 8.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna – Rätt till skydd av personuppgifter – Nationell lagstiftning som ställer krav på offentliggörande av information om personer som ger ekonomiskt stöd till föreningar samt om stödbeloppet – Motivering – Tvingande skäl av allmänintresse – Insyn i finansieringen av föreningar – Artikel 65 FEUF – Allmän ordning – Allmän säkerhet – Bekämpande av penningtvätt, finansiering av terrorism och organiserad brottslighet – Artikel 52.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna”
1. Talan om fördragsbrott – Administrativt förfarande – Frister som ålagts medlemsstaten – Huruvida korta frister är avgörande för bedömningen av om talan kan tas upp till prövning – Så förhåller det sig inte – Agerande från kommissionens sida, som gjort det svårare att bemöta dess invändningar – Åsidosättande av rätten till försvar – Avvisning
(Artikel 258 FEUF)
(se punkt 30)
2. Talan om fördragsbrott – Bevis på fördragsbrott – Bevisbördan åligger kommissionen – Presumtioner – Otillåtet – Talan som avser innehållet i och genomförandet av en nationell bestämmelse som inte bestrids av den berörda medlemsstaten – Uppfyllande av beviskraven
(Artikel 258 FEUF)
(se punkterna 36 och 37)
3. Fri rörlighet för kapital och friheten att utföra betalningar – Kapitalrörelser – Begrepp – Tillskott av pengar och andra tillgångar som direkt eller indirekt härrör från utlandet, oberoende av dess rättsliga benämning – Omfattas
(Artikel 63 FEUF)
(se punkterna 47–50)
4. Fri rörlighet för kapital och friheten att utföra betalningar – Restriktioner – Nationell lagstiftning som föreskriver indirekt diskriminerande skyldigheter i fråga om registrering, anmälan och offentliggörande jämte sanktionsåtgärder för föreningar som åtnjuter ekonomiskt stöd från andra medlemsstater eller tredjeländer – Otillåtet – Motivering – Saknas
(Artikel 63 FEUF)
(se punkterna 52, 53, 61–65, 76–80, 86 och 88–91)
5. Fri rörlighet för kapital och friheten att utföra betalningar – Restriktioner för finansiellt stöd som härrör från andra medlemsstater eller tredjeländer – Grundläggande rättigheter – Föreningsfrihet, rätten till respekt för privatlivet och skydd av personuppgifter – Skyldigheter i fråga om registrering, anmälan och offentliggörande jämte påföljder för föreningar som åtnjuter ekonomiskt stöd från andra medlemsstater eller tredjeländer – Skyldighet att lämna ut uppgifter om personer som tillhandahåller sådant ekonomiskt stöd – Otillåtet – Motivering – Saknas
(Artiklarna 63 och 65.1 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 7, 8.1, 12, 51.1, 52.1 och 52.3)
(se punkterna 101, 103, 111–114, 122–126, 139 och 141 samt punkt 1 i domslutet)
Resumé
De restriktioner som Ungern har infört på finansiering av civila organisationer av personer etablerade utanför denna medlemsstat är inte förenliga med unionsrätten
Domstolen (stora avdelningen) biföll, i domen kommissionen/Ungern (Insyn i föreningar) (C‑78/18), som meddelades den 18 juni 2020, den talan om fördragsbrott som Europeiska kommissionen väckt mot denna medlemsstat. Domstolen konstaterade att Ungern, genom att införa skyldigheter i fråga om registrering, anmälan och offentliggörande för vissa kategorier av civila samhällsorganisationer som direkt eller indirekt åtnjuter utländskt stöd som överstiger en viss nivå och genom att föreskriva en möjlighet att tillämpa sanktionsåtgärder på organisationer som inte iakttar dessa skyldigheter, har infört diskriminerande och omotiverade restriktioner för såväl de aktuella organisationerna som personer som beviljar dem sådant stöd. Dessa restriktioner strider mot medlemsstaternas skyldigheter enligt principen om den fria rörligheten för kapital i artikel 63 FEUF samt mot artiklarna 7, 8 och 12 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) avseende rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, rätten till skydd av personuppgifter och rätten till föreningsfrihet.
År 2017 antog Ungern en lag som skulle garantera insyn i civila organisationer som åtnjuter utländskt stöd (nedan kallad lagen om insyn).(1) I lagen föreskrivs att dessa organisationer är skyldiga att registrera sig som ”organisationer som erhåller utländskt stöd” vid ungerska domstolar så snart det årliga stödet från andra medlemsstater eller tredjeländer överstiger ett visst tröskelvärde. I samband med registreringen ska de uppge bland annat namnet på givare vars stöd uppgår till minst 500 000 ungerska forinter (cirka 1 400 euro) samt uppge det exakta stödbeloppet. Dessa uppgifter ska sedan offentliggöras på en allmän och fritt tillgänglig elektronisk informationsportal. Organisationerna i fråga ska dessutom upplysa om att de utgör ”organisationer som erhåller utländskt stöd” på sina webbplatser och i samtliga publikationer.
Kommissionen väckte talan om fördragsbrott mot Ungern vid domstolen och gjorde gällande att lagen stred mot såväl EUF-fördraget som stadgan.
Innan målet prövades i sak, prövade domstolen Ungerns invändning om rättegångshinder och erinrade om att den omständigheten att kommissionen underställer det administrativa förfarandet korta tidsfrister inte i sig medför att en påföljande talan om fördragsbrott ska avvisas. Avvisning av talan är nämligen endast aktuell om kommissionens agerande gjort det svårare för den berörda medlemsstaten att bemöta kommissionens invändningar och därigenom medfört att rätten till försvar åsidosatts, vilket inte har styrkts i förevarande fall.
I sak slog domstolen inledningsvis fast att Ungern saknade fog för att klandra kommissionen för att inte ha lagt fram bevis för att lagen om insyn har haft någon praktisk inverkan på den fria rörlighet som garanteras i artikel 63 FEUF. Att ett fördragsbrott föreligger kan, om detta har sitt ursprung i antagande av lagar eller förordningar vars existens eller tillämpning inte har bestritts, styrkas genom en rättslig analys av bestämmelserna i denna åtgärd.
Domstolen prövade därefter om kommissionens invändningar var välgrundade och konstaterade för det första att de transaktioner som lagen om insyn reglerar omfattas av begreppet kapitalrörelser i artikel 63.1 FEUF och att den aktuella lagen utgör en restriktiv åtgärd av diskriminerande karaktär. Genom denna bestämmelse införs nämligen en skillnad i behandling mellan nationella och gränsöverskridande kapitalrörelser som inte motsvarar en objektiv skillnad mellan situationerna i fråga och som kan avhålla fysiska eller juridiska personer från andra medlemsstater eller tredjeländer från att lämna ekonomiskt stöd till de berörda organisationerna. I synnerhet är lagen om insyn på ett riktat och exklusivt sätt tillämplig på föreningar och stiftelser som erhåller ekonomiskt stöd från andra medlemsstater eller tredjeländer. Lagen riktas till dem, i egenskap av ”organisationer som erhåller utländskt stöd”, genom att ålägga dem att anmäla sig, registrera sig och systematiskt presentera sig för allmänheten under denna benämning, vid äventyr av sanktioner som kan gå så långt som till att de upplöses. De åtgärder som lagen föreskriver kan dessutom skapa ett klimat präglat av misstro till dessa föreningar och stiftelser. Offentliggörandet av uppgifter om personer från andra medlemsstater eller tredjeländer som ger ekonomiskt stöd till dessa föreningar och stiftelser kan dessutom avskräcka dessa personer från att lämna sådant stöd. Följaktligen utgör skyldigheterna i fråga om registrering, anmälan och offentliggörande samt de sanktionsåtgärder som föreskrivs i lagen om insyn, tagna tillsammans, en restriktion för den fria rörligheten för kapital som är förbjuden enligt artikel 63 FEUF.
När det gäller frågan om denna restriktion eventuellt är motiverad, har domstolen understrukit att målet att öka insynen i finansieringen av organisationer kan anses utgöra ett tvingande skäl av allmänintresse. Vissa civila samhällsorganisationer kan nämligen, med hänsyn till de mål som de eftersträvar och de medel som de förfogar över, ha ett betydande inflytande på det offentliga livet och den offentliga debatten, vilket motiverar att finansieringen av dessa organisationer blir föremål för åtgärder som syftar till att säkerställa insyn, särskilt när finansieringen härrör från länder utanför unionen. I förevarande fall har Ungern emellertid inte visat varför det mål att öka insynen i finansieringen av organisationer som den har åberopat motiverar de konkreta åtgärder som införts genom lagen om insyn. I synnerhet är bestämmelserna tillämpliga utan åtskillnad med avseende på allt utländskt ekonomiskt stöd som överstiger ett visst tröskelvärde och på alla organisationer som omfattas av tillämpningsområdet för denna lag, i stället för att inrikta sig på de organisationer som verkligen kan ha en betydande påverkan på det offentliga livet och den offentliga debatten.
När det gäller de hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet som nämns i artikel 65.1 b FEUF, har domstolen erinrat om att sådana skäl kan åberopas inom ett visst område under förutsättning att unionslagstiftaren ännu inte har genomfört en full harmonisering av de bestämmelser som syftar till att säkerställa skyddet härav, och att dessa bland annat omfattar bestämmelser för att bekämpa penningtvätt, finansiering av terrorism och organiserad brottslighet. Sådana hänsyn kan emellertid endast åberopas då det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot som påverkar ett grundläggande samhällsintresse. I förevarande fall har Ungern emellertid inte anfört något konkret argument för att styrka att det föreligger ett sådant hot. Lagen om insyn grundar sig snarare på en principiell och odifferentierad presumtion om att all utländsk finansiering av civila samhällsorganisationer är suspekt.
Domstolen drog härav slutsatsen att de restriktioner som följer av lagen om insyn inte är motiverade och att Ungern följaktligen har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 FEUF.
För det andra prövade domstolen huruvida bestämmelserna i lagen om insyn är förenliga med artiklarna 7, 8 och 12 i stadgan. En nationell åtgärd måste vara förenlig med denna stadga när den medlemsstat som har antagit bestämmelsen gör gällande att restriktionen är motiverad av ett tvingande skäl av allmänintresse eller på grundval EUF-fördraget.
När det för det första gäller föreningsfriheten, som fastställs i artikel 12.1 i stadgan, underströk domstolen att den utgör en av de väsentliga grunderna för ett demokratiskt och pluralistiskt samhälle, eftersom den gör det möjligt för medborgarna att agera kollektivt inom områden av gemensamt intresse och därigenom bidra till att det offentliga livet fungerar väl. I förevarande fall konstaterade domstolen att de åtgärder som föreskrivs i lagen om insyn begränsar denna rätt, eftersom de i flera avseenden i betydande mån försvårar för dessa organisationer att bedriva sin verksamhet och fullgöra sina funktioner.
Vad därefter gäller rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, som fastställs i artikel 7 i stadgan, erinrade domstolen om att den innebär en skyldighet för offentliga myndigheter att avhålla sig från varje omotiverat ingrepp i personers liv. I förevarande fall påpekade domstolen att de skyldigheter i fråga om anmälan och offentliggörande som föreskrivs i lagen om insyn begränsar denna rättighet. När det gäller rätten till skydd av personuppgifter som stadfästs i artikel 8.1 i stadgan, vilken i viss mån är knuten till rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, har domstolen erinrat om att den utgör hinder för att sprida uppgifter om identifierade eller identifierbara fysiska personer till tredje man, oavsett om det rör sig om offentliga myndigheter eller den stora allmänheten, såvida inte spridningen sker med stöd av en lagenlig behandling av uppgifterna som uppfyller de krav som föreskrivs i artikel 8.2 i stadgan. Med undantag från detta fall ska således den nämnda spridningen – som utgör behandling av personuppgifter – anses begränsa rätten till skydd av personuppgifter som garanteras i artikel 8.1 i stadgan. I förevarande fall föreskrivs det i lagen om insyn att personuppgifter ska lämnas ut, och Ungern har inte hävdat att detta sker inom ramen för en behandling som uppfyller ovannämnda krav.
Vad slutligen gäller frågan huruvida begränsningarna av de grundläggande rättigheterna eventuellt kan motiveras, påpekade domstolen att bestämmelserna i lagen om insyn inte kunde motiveras av något av de mål av allmänintresse som Ungern åberopat, vilket framgår av den bedömning som redan gjorts mot bakgrund av EUF-fördraget.