Zaak T‑340/17
Japan Airlines Co. Ltd
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 30 maart 2022
„Mededinging – Mededingingsregelingen – Luchtvrachtmarkt – Besluit waarbij een inbreuk op artikel 101 VWEU, artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst tussen de Gemeenschap en Zwitserland inzake luchtvervoer wordt vastgesteld – Coördinatie van onderdelen van de prijs voor luchtvrachtdiensten (brandstoftoeslag, veiligheidstoeslag, betaling van commissie over toeslagen) – Uitwisseling van informatie – Territoriale bevoegdheid van de Commissie – Artikel 266 VWEU – Verjaring – Rechten van de verdediging – Non-discriminatie – Eén enkele voortdurende inbreuk – Bedrag van de geldboete – Waarde van de verkopen – Ernst van de inbreuk – Aanvullend bedrag – Verzachtende omstandigheden – Aanmoediging van mededingingsverstorend gedrag door overheidsorganen – Zeer beperkte deelname – Evenredigheid – Volledige rechtsmacht”
1. Mededinging – Regels van de Unie – Territoriale werkingssfeer – Bevoegdheid van de Commissie – Toelaatbaarheid krachtens internationaal publiekrecht – Uitvoering of gekwalificeerde gevolgen van de misbruikpraktijken in de EER – Alternatieve wegen – Criterium van het onmiddellijke, wezenlijke en voorzienbare gevolg – Strekking bij een gedraging die tot doel heeft de mededinging te beperken
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53)
(zie punten 78, 79, 93, 95‑104, 116‑118, 122‑130, 132‑134, 143‑152)
2. Beroep tot nietigverklaring – Middelen – Onbevoegdheid van de instelling die de bestreden handeling heeft vastgesteld – Ambtshalve onderzoek door de Unierechter – Voorwaarde – Eerbiediging van het beginsel van hoor en wederhoor
(Art. 263 VWEU)
(zie punten 166, 167)
3. Mededinging – Administratieve procedure – Besluit van de Commissie waarbij een inbreuk wordt vastgesteld – Vaststelling van de strafbare inbreuken – Vereisten die voortvloeien uit het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming – Duidelijkheid en nauwkeurigheid van het dispositief van het besluit – Beoordeling – Voorrang van de bewoordingen van het dispositief boven de motivering
(Art. 101, VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8 en art. 11; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 47)
(zie punten 173, 174, 177‑183)
4. Mededinging – Administratieve procedure – Verjaring van het recht van vervolging – Schorsing – Schorsende werking van lopende gerechtelijke procedures – Omvang – Erga-omneswerking – Geen – Gevolg – Vaststelling aan de hand van het voorwerp van het geding
(Verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23 en 25, lid 6)
(zie punten 205, 206, 212)
5. Mededinging – Administratieve procedure – Bevoegdheden van de Commissie – Bevoegdheid om in een besluit vast te stellen dat zich een inbreuk heeft voorgedaan terwijl de verjaringstermijn voor het opleggen van sancties in de zin van verordening nr. 1/2003 al is verlopen – Voorwaarde – Bestaan van een gewettigd belang bij een dergelijke vaststelling
(Art. 101 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 7 en 25)
(zie punten 207, 222)
6. Beroep tot nietigverklaring – Voorwerp – Besluit waarbij wordt vastgesteld dat meerdere adressaten inbreuk hebben gemaakt op de mededingingsregels – Onderdelen die betrekken hebben op andere, niet of na de termijn beschuldigde adressaten dan de verzoeker – Daarvan uitgesloten – Gevolg – In aanmerking nemen van enkel de onderdelen van het dispositief van het besluit en de ter ondersteuning daarvan vereiste motivering die betrekking hebben op de verzoeker
(Art. 101, 263 en 288, vierde alinea, VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 7 en 25.)
(zie punten 214‑218)
7. Mededingingsregelingen – Verbod – Inbreuken – Overeenkomsten en onderling afgestemde feitelijke gedragingen die één enkele inbreuk vormen – Aansprakelijkstelling van een onderneming voor de gehele inbreuk – Voorwaarden – Inbreuk opleverende feitelijke gedragingen en handelingen die deel uitmaken van een totaalplan – Beoordeling – Noodzaak van een concurrentieverhouding tussen de deelnemende ondernemingen – Geen
(Art. 101, lid 1, VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53, lid 1)
(zie punten 250‑264, 269, 283)
8. Mededinging – Geldboeten – Beoordeling op basis van het individuele gedrag van de onderneming – Invloed van het niet opleggen van een sanctie aan een andere marktdeelnemer – Geen – Eerbiediging van het gelijkheidsbeginsel samen met eerbiediging van het legaliteitsbeginsel – Omvang van de motiveringsplicht
(Art. 101 en 296 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 20)
(zie punten 289‑296)
9. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Bepaling – Vaststelling van het basisbedrag – Bepaling van de waarde van de verkopen – Verkopen die rechtstreeks of indirect aan de inbreuk zijn gerelateerd – Mededingingsregeling in de sector van luchtvrachtdiensten – Mededingingsregeling die betrekking heeft op meerdere onderdelen van de prijs van vrachtdiensten – In aanmerking nemen van het hele bedrag van de verkopen in verband met vrachtdiensten – Toelaatbaarheid – Schending van het evenredigheidsbeginsel – Geen
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, leden 2 en 3; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punten 6 en 13)
(zie punten 304‑312, 316‑330)
10. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Bepaling – Vaststelling van het basisbedrag – Ernst van de inbreuk – Beoordelingscriteria – Aard van de inbreuk – Horizontale prijsmededingingsregeling – Vaststelling dat een dergelijke inbreuk naar haar aard tot de meest ernstige inbreuken behoort waardoor de keuze voor een hoge coëfficiënt voor de ernst als zodanig gerechtvaardigd is
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, leden 2 en 3; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punten 19‑23)
(zie punten 336‑341)
11. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Bepaling – Vaststelling van het basisbedrag – Bepaling van de waarde van de verkopen – In aanmerking nemen van alleen de waarde van de verkopen in het betrokken geografische gebied die rechtstreeks of indirect verband houden met de inbreuk – Verkopen binnen het grondgebied van de Europese Economische Ruimte – Mededingingsregeling in de sector van luchtvrachtdiensten – In aanmerking nemen van de waarde van de verkopen van inkomende vrachtdiensten – Toelaatbaarheid
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, lid 2; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 13)
(zie punten 361‑373)
12. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Bepaling – Aanpassing van het basisbedrag – Verzachtende omstandigheden – Beoordelingsmarge van de Commissie om een algemene beoordeling te verrichten – Criterium van de zeer beperkte deelname – Beoordelingsfactoren
(Art. 101 VWEU; EER-Overeenkomst, art. 53; Overeenkomst EG-Zwitserland inzake luchtvervoer, art. 8; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 23, leden 2 en 3; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie, punt 29)
(zie punten 396‑399)
13. Mededinging – Geldboeten – Bedrag – Bepaling – Rechterlijke toetsing – Volledige rechtsmacht van de Unierechter – Omvang – Beperking – Eerbiediging van het non-discriminatiebeginsel – Inaanmerkingneming van de richtsnoeren voor de berekening van geldboeten
(Art. 261 VWEU; verordening nr. 1/2003 van de Raad, art. 31; mededeling 2006/C 210/02 van de Commissie)
(zie punten 426‑432)
Samenvatting
Verzoekster, Japan Airlines Co. Ltd, voorheen Japan Airlines International Co. Ltd, is een luchtvaartmaatschappij waarvan een van de onderdelen, JAL Cargo, luchtvrachtdiensten verricht. Ten tijde van de feiten was verzoekster een dochteronderneming van Japan Airlines Corp., welke onderneming door verzoekster werd overgenomen en waarvan zij de rechtsopvolgster is.
Verzoekster behoort tot de 19 adressaten van besluit C(2017) 1742 final van de Commissie van 17 maart 2017 betreffende een procedure op grond van artikel 101 VWEU, artikel 53 van de EER-Overeenkomst en artikel 8 van de Overeenkomst tussen de Europese Gemeenschap en de Zwitserse Bondsstaat inzake luchtvervoer (zaak AT.39258 - Luchtvracht) (hierna: „bestreden besluit”). Bij dat besluit heeft de Europese Commissie vastgesteld dat sprake was van één enkele voortdurende inbreuk op deze bepalingen, waarbij de betrokken ondernemingen gedurende bepaalde perioden tussen 1999 en 2006 hun gedrag inzake de tarieven voor het aanbieden van vrachtdiensten over de hele wereld hadden gecoördineerd. Zij heeft verzoekster een geldboete van 35 700 000 EUR opgelegd voor haar deelname aan deze inbreuk.
Op 7 december 2005 had de Commissie op grond van haar clementieregeling van 2002(1) een immuniteitsverzoek van Lufthansa en twee van haar dochterondernemingen ontvangen. Volgens dat verzoek bestonden er tussen meerdere ondernemingen die actief waren op de luchtvrachtmarkt (hierna: „vervoerders”) mededingingsverstorende contacten met betrekking tot een aantal onderdelen van de prijs van de in het kader van die markt verrichte diensten, te weten de invoering van „brandstoftoeslagen” en „veiligheidstoeslagen” en in essentie de weigering om aan de expediteurs kortingen op deze toeslagen te verlenen. Op grond van de door haar verzamelde gegevens en haar onderzoek heeft de Commissie op 19 december 2007 een mededeling van punten van bezwaar aan 27 vervoerders gestuurd en vervolgens op 9 november 2010 jegens 21 vervoerders waaronder verzoekster een eerste besluit vastgesteld.(2) Het Gerecht heeft dit besluit bij arresten van 16 december 2015(3) evenwel wegens tegenstrijdigheden in de motivering van dat besluit nietig verklaard binnen de grenzen van de daartoe ingestelde respectieve vorderingen tot nietigverklaring.
In zijn arrest aanvaardt het Gerecht de vordering tot nietigverklaring van het bestreden besluit evenals de vordering tot verlaging van het bedrag van de aan verzoekster opgelegde geldboete ten dele. Het Gerecht stelt vast dat de verjaringsregels op het gebied van sancties wegens inbreuken op de mededingingsregels zijn geschonden. Tegelijkertijd bevestigt het de analyse waarmee de Commissie heeft aangetoond dat er sprake is van één enkele voortdurende inbreuk die meerdere soorten luchtvaartroutes treft en geeft het verduidelijkingen over de omvang van de territoriale bevoegdheid van de Commissie bij ten dele buiten de Unie toegepaste praktijken alsook over de toepassing van de criteria voor de vaststelling van het bedrag van geldboeten in dergelijke omstandigheden.
Beoordeling door het Gerecht
In de eerste plaats onderzoekt het Gerecht het middel inzake onbevoegdheid van de Commissie om schending van artikel 101 VWEU en artikel 53 van de EER-Overeenkomst vast te stellen en te bestraffen met betrekking tot routes vanuit derde landen naar de Europese Economische Ruimte (EER). In dit verband herinnert het Gerecht eraan dat de Commissie bevoegd is om een gedraging buiten het grondgebied van de Unie of de EER vast te stellen en te bestraffen, voor zover deze gedraging op dat grondgebied ten uitvoer is gelegd of voorzienbaar was dat die daar een onmiddellijk en wezenlijk gevolgen zou hebben. In het onderhavige geval heeft de Commissie zich terecht bevoegd verklaard ten aanzien van de gekwalificeerde gevolgen van de litigieuze inbreuk. Meer in het bijzonder hoefde de Commissie wegens de schadelijkheid die inherent is aan een horizontale overeenkomst of feitelijke gedraging inzake prijzen zoals de litigieuze inbreuk waardoor die als mededingingsbeperking „naar strekking” wordt aangemerkt, de concrete gevolgen ervan binnen de EER niet na te gaan. Overigens heeft de Commissie, zonder door het Gerecht dienaangaande te worden terechtgewezen, kunnen vaststellen dat de gevolgen van de litigieuze gedraging binnen de EER voorzienbaar, onmiddellijk en wezenlijk waren wegens het feit dat het bij een normale werking van de markt redelijkerwijs was te verwachten dat de expediteurs die de kosten van de luchtvrachtdiensten op de betrokken routes moesten betalen, de daarmee overeenkomende meerkosten zouden afwentelen op de verzenders, die zelf tot een prijsstijging van de in de EER ingevoerde goederen kunnen bijdragen.
In de tweede plaats verwerpt het Gerecht het ambtshalve opgeworpen middel inzake onbevoegdheid van de Commissie om een schending van artikel 53 van de EER-Overeenkomst vast te stellen en te bestraffen op de routes tussen Zwitserland enerzijds en Noorwegen en IJsland anderzijds. Volgens het Gerecht blijkt immers zowel uit het dispositief als uit de motivering van het bestreden besluit dat de Commissie geen schending van die bepaling op deze routes heeft vastgesteld.
In de derde plaats gaat het Gerecht na of het verstrijken van de verjaringstermijn(4) eraan in de weg stond dat de Commissie haar sanctiebevoegdheid uitoefende, zoals verzoekster stelt. Aangezien in het bestreden besluit de litigieuze inbreuk aan verzoekster is toegerekend met betrekking tot routes die niet in het dispositief van het besluit van 9 november 2010 werden genoemd, maakt het Gerecht onderscheid tussen de routes die zijn vermeld in het dispositief van dat besluit, ten aanzien waarvan het door verzoekster daartegen ingestelde beroep de verjaringstermijn kon schorsen, en de routes waarop alleen het dispositief van het bestreden besluit betrekking heeft, namelijk in het onderhavige geval de routes binnen de EER en die tussen de Unie en Zwitserland, ten aanzien waarvan geen enkele grond bestaat voor verlenging van de verjaringstermijn. Wat laatstgenoemde routes betreft, moet worden vastgesteld dat het bestreden besluit meer dan tien jaar na afloop van de betrokken gedragingen is vastgesteld, zodat verzoekster zich ten aanzien daarvan op het verstrijken van de verjaringstermijn kan beroepen, zonder evenwel op grond daarvan aanspraak te kunnen maken op nietigverklaring van het bestreden besluit in zijn geheel.
In de vierde plaats benadrukt het Gerecht in antwoord op de grieven waarmee verzoekster de Commissie verweet haar aansprakelijk te hebben gesteld voor de bestreden inbreuk op routes waarop zij niet vloog of niet mocht vliegen, dat mededingingsverstorende gedragingen die deel uitmaken van één enkele inbreuk waaraan een onderneming niet rechtstreeks heeft deelgenomen, alleen aan deze onderneming kunnen worden toegerekend als er sprake is van een algemeen plan waarmee een gemeenschappelijk doel wordt nagestreefd, de betrokken onderneming bewust aan dat plan heeft bijdragen en zij (bewezen of veronderstelde) kennis van die gedragingen had. Aangezien in het onderhavige geval aan deze voorwaarden was voldaan, mocht de Commissie verzoekster aansprakelijk stellen voor de enkele voortdurende inbreuk voor zover deze betrekking had op de routes tussen de EER en derde landen behalve Japan, los van haar eventuele hoedanigheid van potentiële concurrent op deze routes.
In de vijfde plaats onderzoekt het Gerecht verzoeksters grieven over de vaststelling van het bedrag van de haar opgelegde geldboete, en in het bijzonder de grieven over de vaststelling van de waarde van de verkopen en de coëfficiënt voor de ernst, aan de hand van de voorwaarden die zijn omschreven in de richtsnoeren van 2006. In dit verband kan de Commissie niet worden verweten dat zij de waarde van de verkopen heeft vastgesteld aan de hand van de omzet uit de verkoop van vrachtdiensten, en niet enkel aan de hand van de inkomsten uit de betrokken toeslagen. Volgens het Gerecht moet de waarde van de verkopen immers de prijs weergeven die klanten voor vrachtdiensten moesten betalen en waarvan de toeslagen slechts een onderdeel vormen. Bovendien wordt geoordeeld dat de keuze van een coëfficiënt voor de ernst van 16 % op een schaal van 0 tot 30 % geen fout oplevert. Ten eerste is een dergelijke coëfficiënt voor de ernst immers zeer gunstig voor verzoekster, gelet op de ernst die inherent is aan de bestreden praktijken. Ten tweede had verzoekster geen van de drie bijkomende factoren betwist waarop de Commissie zich had gebaseerd om de coëfficiënt voor de ernst te bepalen, te weten de gecumuleerde marktaandelen van de beschuldigde vervoerders, de geografische reikwijdte van de enkele voortdurende inbreuk en de tenuitvoerlegging van de bestreden praktijken. Voor zover verzoekster ten slotte meende dat de algemene verlaging van 15 % die zij wegens verzachtende omstandigheden heeft gekregen, gelet op de specifieke kenmerken van het Japanse reguleringsstelsel, ontoereikend was, acht het Gerecht haar betoog onvoldoende onderbouwd.
In de laatste plaats maakt het Gerecht gebruik van zijn volledige rechtsmacht om uitspraak te doen over de vordering tot verlaging van de opgelegde geldboete. Zonder af te wijken van de berekeningsmethode die de Commissie in het bestreden besluit heeft toegepast, verbindt het Gerecht daarom gevolgen aan zijn vaststellingen, in het bijzonder die met betrekking tot de verjaring van de feitelijke gedragingen op de routes binnen de EER en tussen de Unie en Zwitserland. Het Gerecht erkent vervolgens dat verzoeksters deelname aan de enkele voortdurende inbreuk beperkt was en dat daarom een extra verlaging mocht worden toegepast. Bijgevolg wordt het bedrag van de aan verzoekster opgelegde geldboete, dat de Commissie had vastgesteld op 35 700 000 EUR, verlaagd tot 28 875 000 EUR.