Edizione provvisoria
CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
TAMARA ĆAPETA
presentate l’11 luglio 2024 (1)
Causa C-369/23
Vivacom Bulgaria EAD
contro
Varhoven administrativen sad,
Natsionalna agentsia za prihodite
[Domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria)]
«Rinvio pregiudiziale – Responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli a seguito di violazioni del diritto dell’Unione imputabili a un organo giurisdizionale di ultimo grado – Norme nazionali che stabiliscono la competenza di un organo giurisdizionale nazionale di ultimo grado a conoscere di azioni fondate su violazioni del diritto dell’Unione imputabili a tale organo giurisdizionale – Articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE – Articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Tutela giurisdizionale effettiva – Giudice indipendente e imparziale – Verifica oggettiva dell’imparzialità»
I. Introduzione
1. L’imparzialità è una caratteristica distintiva di un giudice. Già nel 399 a.C. Socrate disse: «Quattro qualità sono proprie di un giudice: ascoltare con cortesia, rispondere con saggezza, considerare con sobrietà e decidere con imparzialità» (2).
2. Un giudice chiamato a decidere sulla propria violazione del diritto dell’Unione è imparziale?
3. Tale questione si pone nella presente causa in relazione a un’azione di risarcimento del danno intentata da una società sulla base dell’interpretazione errata del diritto dell’Unione da parte di un giudice nazionale di ultimo grado.
II. Procedimento principale, questioni pregiudiziali e procedimento dinanzi alla Corte
4. La Vivacom Bulgaria EAD (in prosieguo: la «Vivacom») è una società bulgara che fornisce servizi di telecomunicazione.
5. Nel 2007 e nel 2008 tale società ha emesso fatture a due società rumene sulla base di contratti per la vendita di carte prepagate e voucher per servizi di telecomunicazione, esponendo l’imposta sul valore aggiunto (in prosieguo: l’«IVA») allo 0%.
6. Nell’ambito di una verifica fiscale, la Natsionalna agentsia za prihodite (Agenzia Nazionale delle Entrate, Bulgaria; in prosieguo: la «NAP») ha ritenuto che non si potesse dimostrare che le carte e i voucher fossero stati ricevuti da persone che rappresentavano le suddette società rumene. Pertanto, la NAP ha considerato le transazioni come una prestazione di servizi il cui luogo di prestazione era in situato in Bulgaria, dove la Vivacom svolgeva la sua attività, conformemente alla normativa nazionale che recepisce la direttiva IVA (3).
7. Di conseguenza, il 20 giugno 2012, la NAP ha emesso un avviso di accertamento nei confronti della Vivacom, stabilendo ulteriori debiti IVA per un totale di 760 183,15 leva bulgari (BGN) (circa EUR 388 485).
8. La Vivacom ha pagato l’importo dovuto e ha avviato un procedimento amministrativo di riesame contro tale avviso, che non ha avuto esito positivo.
9. La Vivacom ha quindi presentato un ricorso contro l’avviso presso l’Administrativen sad Sofia-grad (Tribunale amministrativo, città di Sofia, Bulgaria; in prosieguo: l’«ASSG»), che è stato in parte respinto. Secondo tale giudice, la Vivacom era tenuta a pagare l’IVA perché le transazioni in questione costituivano cessioni di beni ma, poiché le carte e i voucher non avevano lasciato il magazzino della Vivacom, il luogo della cessione si trovava in territorio bulgaro.
10. La Vivacom ha impugnato tale sentenza dinanzi al Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria; in prosieguo: il «VAS»). Con sentenza del 16 dicembre 2014, tale giudice ha confermato la sentenza di primo grado. In particolare, il VAS ha concordato con le conclusioni dell’ASSG, secondo cui le transazioni configuravano una cessione di beni, e ha statuito che le norme nazionali pertinenti erano state applicate correttamente. Essendo il VAS un organo giurisdizionale di ultimo grado, la sua sentenza era definitiva.
11. Successivamente, il 12 dicembre 2019, la Vivacom ha intentato un’azione di risarcimento del danno basata sulla responsabilità dello Stato, come delineata nel diritto dell’Unione, contro la NAP e il VAS dinanzi all’ASSG. La Vivacom ha sostenuto che la NAP e il VAS avevano applicato erroneamente le disposizioni pertinenti della direttiva IVA, come interpretate dalla Corte di giustizia nella sua giurisprudenza.
12. Con sentenza del 18 aprile 2022, l’ASSG ha respinto il ricorso della Vivacom. In particolare, tale giudice ha statuito che non era riscontrabile una violazione sufficientemente qualificata del diritto dell’Unione da parte della NAP o del VAS.
13. Al riguardo, l’ASSG ha ritenuto che la NAP avesse correttamente applicato la legge in materia. Detto giudice ha anche ritenuto che, sebbene il VAS avesse erroneamente qualificato le transazioni come cessioni di beni anziché prestazioni di servizi, il corretto trattamento giuridico di tali cessioni non avrebbe portato a un risultato diverso, dal momento che non erano soddisfatte le condizioni per l’esenzione dall’assoggettamento all’IVA, e che il VAS aveva correttamente concluso che non vi era alcuna base per applicare la giurisprudenza della Corte di giustizia invocata dalla Vivacom.
14. La Vivacom ha impugnato detta sentenza dinanzi al VAS, il giudice del rinvio nella presente causa. La Vivacom sostiene, tra l’altro, che il ruolo simultaneo del VAS come giudice di ultima istanza e parte in causa non soddisfa i requisiti di un giudizio equo da parte di un giudice indipendente e imparziale ai sensi del diritto dell’Unione, anche se la sezione è diversa da quella che ha adottato la decisione finale nella controversia di natura tributaria.
15. Il giudice del rinvio ritiene che la questione della sua competenza debba essere deferita alla Corte di giustizia prima di esaminare il merito della causa.
16. Il giudice del rinvio spiega che, in base alle disposizioni del diritto bulgaro (4), le azioni di risarcimento del danno basate su violazioni del diritto dell’Unione attribuibili al VAS rientrano nella competenza degli organi giurisdizionali amministrativi. Come regola generale, per la trattazione dei procedimenti amministrativi giurisdizionali sono previsti due gradi di giudizio. Il VAS è l’organo giurisdizionale di ultimo grado, che pertanto esamina tali azioni di risarcimento del danno in ultima istanza.
17. Tale giudice si chiede quindi se norme nazionali che consentono allo stesso giudice di essere al contempo giudice e convenuto nella stessa causa soddisfino i requisiti di cui all’articolo 19, paragrafo 1, TUE ai fini di una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione e dall’articolo 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), per un organo giurisdizionale indipendente e imparziale.
18. Il giudice del rinvio sottolinea che la Vivacom non fornisce alcuna prova specifica di circostanze che sollevano dubbi sull’imparzialità soggettiva dei giudici della sezione del VAS, ma ritiene che il VAS sia parziale data la sua qualità di convenuto, e che il semplice fatto che l’azione contro il VAS sia discussa in ultima istanza dinanzi allo stesso organo giurisdizionale, ancorché dinanzi a una sezione completamente diversa, sia sufficiente a far sorgere seri dubbi sull’indipendenza e l’imparzialità di ciascuna sezione di tale organo giurisdizionale. Lo stesso giudice osserva inoltre che la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte EDU») relativa articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «CEDU») non fornisce una risposta definitiva alla questione se un determinato giudice possa conoscere dell’azione in cui sia convenuto (5).
19. In tali circostanze, il Varhoven administrativen sad (Corte suprema amministrativa) ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ostino a una normativa nazionale quale l’articolo 2c, paragrafo 1, n. 1, dello ZODOV, nel combinato disposto con l’articolo 203, paragrafo 3, e con l’articolo 128, paragrafo 1, n. 6, dell’APK, in base alla quale dell’azione di risarcimento del danno proposta nei confronti del VAS per violazione del diritto dell’Unione da parte del medesimo, conosce lo stesso VAS quale giudice di ultimo grado».
20. La Vivacom Bulgaria, il VAS, il governo bulgaro e la Commissione europea hanno presentato alla Corte osservazioni scritte. Non si è tenuta alcuna udienza.
III. Analisi
A. Sulla questione sollevata dalla presente causa
21. Nella sentenza di principio Köbler (6), la Corte ha stabilito che il principio della responsabilità di uno Stato membro per danni causati ai singoli da violazioni del diritto dell’Unione è applicabile anche quando la violazione deriva da una decisione di un organo giurisdizionale di ultimo grado (in prosieguo: la «responsabilità di cui alla sentenza Köbler») (7).
22. In tale sentenza, in risposta agli argomenti di alcuni Stati membri secondo cui l’applicazione del principio della responsabilità dello Stato alle decisioni di organi giurisdizionali di ultimo grado era preclusa dalle difficoltà di designare l’organo giurisdizionale competente (8), la Corte ha spiegato che «[l]’attuazione del detto principio non può essere compromessa dall’assenza di un foro competente» (9).
23. In linea con il principio dell’autonomia procedurale, la Corte ha lasciato agli Stati membri il compito di stabilire le modalità procedurali secondo le quali i singoli possono proporre dinanzi ai giudici azioni di responsabilità di cui alla sentenza Köbler, ricordando che tali modalità devono soddisfare il requisito della tutela giurisdizionale effettiva (10).
24. La presente causa tratta la questione della compatibilità di tali modalità stabilite da uno Stato membro in considerazione della responsabilità di cui alla sentenza Köbler con il requisito della tutela giurisdizionale effettiva.
25. Tale requisito, che costituisce un principio generale di diritto dell’Unione (11), è oggi integrato sia nell’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE che nell’articolo 47 della Carta, di cui il giudice del rinvio ha chiesto l’interpretazione.
26. Il principio della tutela giurisdizionale effettiva ha lo stesso contenuto comunque applicato nel diritto dell’Unione (12). Esso richiede, tra l’altro, che il giudice che esamina la domanda con cui si asserisce una violazione di un diritto conferito dall’Unione, come nella presente causa, sia indipendente e imparziale (13).
27. Secondo la giurisprudenza, la Corte ha riconosciuto che esistono due aspetti dell’indipendenza della magistratura: esterno e interno. L’aspetto esterno richiede che l’organo eserciti le sue funzioni in piena autonomia, senza essere soggetto ad alcun vincolo gerarchico o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, con la conseguenza di essere quindi tutelato dagli interventi o dalle pressioni esterne idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e a influenzare le loro decisioni. L’aspetto interno, anche definito come imparzialità dei giudici, mira a garantire l’equidistanza dei giudici dalle parti della controversia e dai loro rispettivi interessi riguardo all’oggetto di quest’ultima. Esso richiede il rispetto dell’oggettività e l’assenza di qualsiasi interesse nella soluzione della controversia all’infuori della stretta applicazione della norma giuridica (14).
28. La questione sollevata dalla presente causa riguarda il requisito dell’imparzialità, in quanto il giudice del rinvio si chiede in sostanza se le norme bulgare applicabili garantiscano che il VAS, data la sua posizione di convenuto, non abbia alcun interesse nell’esito dell’azione di risarcimento del danno che non sia l’applicazione della legge. In sintesi, una siffatta situazione potrebbe essere contraria al brocardo nemo judex in causa sua, secondo il quale nessuno dovrebbe essere giudice nella propria causa.
29. Né la sentenza Köbler né la giurisprudenza successiva (15) hanno affrontato tale questione.
30. L’eventuale problema dell’imparzialità è stato riconosciuto in dottrina (16). Tuttavia, con poche eccezioni (17), non se ne è discusso ulteriormente.
31. Prima di illustrare la mia posizione sulla questione dell’imparzialità sollevata dalla presente causa, ripercorrerò la giurisprudenza di questa Corte e quella della Corte EDU che potrebbe essere pertinente.
B. Rassegna della giurisprudenza
1. Giurisprudenza della Corte di giustizia
32. Nella sua giurisprudenza, la Corte ha riconosciuto, richiamando la giurisprudenza della Corte EDU, che il rispetto dell’imparzialità può essere verificato in due modi. La verifica soggettiva prende in considerazione le convinzioni personali e il comportamento di un determinato giudice, mentre la verifica oggettiva esamina se, indipendentemente dalla condotta del giudice, vi siano fatti accertabili che possano sollevare dubbi sulla sua imparzialità. Nel valutare l’imparzialità con approccio oggettivo, anche le apparenze possono avere importanza (18).
33. La Corte ha analizzato il requisito dell’imparzialità in relazione a organi giurisdizionali e di altro tipo (19). Ci sono tre principali linee giurisprudenziali che potrebbero essere interessanti per la presente causa. Tuttavia, nessuna delle cause pregresse ha affrontato la situazione particolare del caso di specie.
34. In primo luogo, esiste una giurisprudenza sulla nozione di «organo giurisdizionale di uno degli Stati membri» di cui all’articolo 267 TFUE, in cui la Corte ha valutato se l’organo di riferimento agisse come terzo rispetto agli interessi in gioco. Tale valutazione dell’imparzialità è stata tuttavia effettuata ai fini della differenziazione delle funzioni giurisdizionali e amministrative (20), che non riguarda il caso di specie. Non c’è dubbio che il VAS sia un organo giurisdizionale; l’unica questione è se, in una situazione come quella della presente causa, tale organo possa essere considerato sufficientemente imparziale.
35. In secondo luogo, esiste una giurisprudenza sull’imparzialità della Corte di giustizia e del Tribunale nel contesto delle azioni di risarcimento del danno derivante da presunte violazioni, da parte del Tribunale, del termine ragionevole di giudizio ai sensi dell’articolo 47, secondo comma, della Carta (21). Tuttavia, a mio avviso, tale giurisprudenza non sembra essere applicabile alla presente causa per due motivi. In primo luogo, si riferisce ad azioni volte al risarcimento del danno imputabile al Tribunale e, quindi, non riguarda una situazione in cui la Corte di giustizia, in quanto organo giurisdizionale di ultimo grado, si pronunci su presunte violazioni del diritto dell’Unione a essa imputabili (22). In secondo luogo, tale giurisprudenza verte su violazioni del requisito del termine ragionevole di giudizio, non rilevando quindi riguardo al contenuto delle decisioni giudiziarie e ai presunti errori nell’interpretazione e nell’applicazione del diritto dell’Unione, come nel caso della responsabilità di cui alla sentenza Köbler.
36. In terzo luogo, esiste una giurisprudenza in cui la Corte di giustizia si è pronunciata in merito all’imparzialità del Tribunale con riferimento alla composizione del collegio giudicante. Un gruppo di cause si riferisce a situazioni in cui alcuni giudici erano gli stessi in formazioni succedutesi prima e dopo il rinvio della Corte di giustizia a seguito di impugnazione (23). Un altro gruppo riguarda la composizione dei collegi con gli stessi giudici in cause connesse (24). Inoltre, è stata sollevata la questione di un asserito conflitto di interessi a causa del precedente rapporto di lavoro di un giudice (25). La Corte di Giustizia non ha riscontrato problemi di imparzialità in nessuna di tali cause. Tuttavia, dette cause differiscono dalla presente perché non riguardano una situazione in cui i giudici si sono pronunciati sulle proprie violazioni del diritto dell’Unione.
2. Giurisprudenza della Corte EDU
37. Come ha riconosciuto la Corte EDU nella sua giurisprudenza sull’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, nella stragrande maggioranza dei casi che sollevano questioni d’imparzialità, essa si è concentrata sul criterio oggettivo (26).
38. La Corte EDU non si è ancora pronunciata su una causa relativa a una situazione analoga che coinvolga un organo giurisdizionale di ultimo grado (27). Vi sono tuttavia cause che possono essere in qualche modo pertinenti rispetto a quella presente.
39. Ad esempio, alcune cause hanno sollevato la questione dell’imparzialità dei giudici chiamati a decidere se avessero commesso errori di interpretazione o applicazione di norme giuridiche nella loro precedente decisione. La Corte EDU ha ritenuto che ciò possa suscitare timori giustificati di imparzialità. Tuttavia, in tali cause erano gli stessi giudici ad essere chiamati a decidere se essi stessi avessero commesso tali errori, motivo per cui la Corte EDU ha constatato una violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU (28). Al contrario, nel caso di specie spetterebbe a giudici diversi pronunciarsi sulla domanda vertente sulla responsabilità, anche se si tratta dello stesso organo giurisdizionale.
40. Inoltre, le cause Mihalkov c. Bulgaria (29) e Boyan Gospodinov c. Bulgaria (30), richiamate dalle parti dinanzi a questa Corte, vertevano su domande di risarcimento del danno per l’ingiusta condanna dei ricorrenti. A prescindere dalla complessità dei fatti nelle due dette cause, la questione dell’imparzialità sussisteva a livello degli organi giurisdizionali di grado inferiore, le cui decisioni potevano essere oggetto di impugnazione. La Corte EDU ha constatato una violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della CEDU, perché, da un lato, vi erano alcuni elementi che sollevavano dubbi legittimi di imparzialità per quanto riguarda i giudici di grado inferiore e, dall’altro, gli organi giurisdizionali di grado superiore non erano riusciti a fugare tali dubbi. Ciò che rileva per la presente causa è che gli elementi che hanno spinto la Corte EDU a considerare fondati i legittimi dubbi di imparzialità sono stati il fatto che gli organi giurisdizionali di grado inferiore di cui si trattava erano convenuti nelle cause di risarcimento del danno su cui dovevano pronunciarsi e che il risarcimento sarebbe stato a carico dei bilanci di tali organi giurisdizionali.
41. In sintesi, la giurisprudenza della Corte di giustizia e della Corte EDU non offre una risposta chiara sulla questione se la verifica oggettiva di imparzialità porti alla conclusione che un organo giurisdizionale di ultimo grado chiamato a decidere sulla propria causa è sempre da intendersi come parziale.
42. Pertanto, al fine di effettuare la verifica oggettiva di imparzialità nella presente causa, è innanzitutto importante capire cosa comporta tale verifica.
C. Cosa comporta la verifica oggettiva dell’imparzialità
43. Come risulta dalla decisione di rinvio e dalle osservazioni delle parti, l’imparzialità soggettiva dei giudici che compongono il collegio del VAS nel caso di specie non è stata messa in discussione.
44. La presente causa verte piuttosto sulla verifica oggettiva di imparzialità. Viene chiesto se, da un punto di vista di un osservatore esterno, il fatto che lo stesso organo giurisdizionale di ultimo grado sia al contempo tanto giudice che parte determini la percezione di parzialità.
45. Perché ciò è importante?
46. Citando la Corte, «[l]’elemento in gioco (...) è la fiducia che i giudici, in una società democratica, devono ispirare ai singoli» (31).
47. La verifica oggettiva di imparzialità, quindi, riguarda la funzione pubblica del principio di imparzialità giudiziaria, oltre a salvaguardare il diritto fondamentale a un giusto processo delle parti in causa (32). In tal senso, detta verifica riguarda le apparenze, ossia se agli occhi del pubblico siano stati sufficientemente dissipati i ragionevoli dubbi sull’imparzialità (33).
48. Una situazione come quella della presente causa, in cui un organo giurisdizionale di ultimo grado decide su un’azione legale basata su una violazione del diritto dell’Unione attribuibile allo stesso organo, sembra a prima vista passibile di suscitare dubbi legittimi sull’imparzialità di detto organo. Il VAS sembra essere judex in causa sua.
49. Tuttavia, dalla posizione delle parti nel caso di specie risulta che taluni elementi derivanti dalle norme che si applicano al VAS nella situazione di cui trattasi attenuino o rafforzino tale apparenza di parzialità.
50. Mi sembra quindi che esistano varie gradazioni del rischio che i giudici che decidono una causa siano prevenuti verso la posizione di una delle parti.
51. Ad esempio, il rischio di parzialità è maggiore se gli stessi giudici si pronunciano su una domanda di risarcimento del danno derivante da una loro decisione, rispetto al caso in cui su tale domanda decida un diverso collegio di giudici dello stesso organo giurisdizionale. Il rischio di parzialità è ancora più basso se sulla domanda si pronuncia un organo giurisdizionale del tutto diverso. Facendo un ulteriore passo avanti, il rischio di parzialità è ancora minore se a decidere è un altro ramo del governo. In un certo senso, ognuno dei suddetti passaggi rende la domanda, agli occhi del pubblico, un po’ meno causa sua con riferimento ai giudici chiamati a pronunciarsi.
52. Se si accetta che l’imparzialità non è assoluta, ma presenta una gradazione, ciò significa che anche la questione se i dubbi sull’imparzialità siano stati fugati presenta una gradazione. La questione diventa quindi quella di chiedersi con quale grado di rischio e in quali condizioni è possibile concludere che l’aspetto dell’imparzialità agli occhi del pubblico è sufficientemente raggiunto.
53. Tale questione, come suggerito dalla Commissione, dipende da diversi elementi dello specifico sistema giuridico. Pertanto, a mio avviso, non si può rispondere in generale per tutti gli Stati membri. Ad esempio, taluni Stati membri possono avere un solo organo giurisdizionale di ultima istanza nella gerarchia giudiziaria, mentre altri possono averne due o più (34). Gli Stati membri possono avere ragioni diverse per organizzare la propria magistratura in un determinato modo.
54. Alla luce delle particolarità di ogni sistema giuridico, la soluzione accettabile dipende da un esercizio di bilanciamento che, nel rispondere se è possibile raggiungere un grado minore di rischio di parzialità, prenda in considerazione altri interessi di tale sistema(35). Data l’importanza del principio di imparzialità dei giudici, i sistemi giuridici nazionali dovrebbero attribuire un peso considerevole a tale principio nell’esercizio di bilanciamento.
55. Di conseguenza, la domanda a cui rispondere in ogni caso è se la regola applicata raggiunga il più basso grado possibile di rischio di parzialità nel contesto di un determinato sistema giuridico. Il giudice che risponde a tale domanda deve verificare se la mancanza di elementi aggiuntivi idonei a raggiungere un grado di probabilità di parzialità ancora minore sia giustificata da altri interessi di detto sistema.
56. Tale requisito di bilanciamento non è nuovo nel diritto dell’Unione. Definito dalla dottrina come la regola procedurale della ragione (36), tale requisito è stato elaborato nell’ambito di cause che sollevavano questioni sull’efficacia delle norme nazionali nel contesto dell’autonomia procedurale nazionale (37).
D. Sulla verifica oggettiva dell’imparzialità nella presente causa
57. Ne consegue che la risposta alla questione pregiudiziale è, in ultima analisi, appannaggio del giudice del rinvio. È tale giudice, piuttosto che la Corte di giustizia, che può prendere in considerazione altri interessi del sistema giuridico bulgaro per valutare se una norma che consente al VAS di decidere sulla propria responsabilità comporti effettivamente il più basso grado possibile di rischio di parzialità.
58. Cosa occorre valutare?
59. Sulla base delle informazioni fornite alla Corte, sembrano esservi diversi elementi in grado di fugare i dubbi sull’imparzialità del VAS nella presente causa. Tali elementi riguardano il ricorso a una diversa sezione o addirittura a un diverso organo giurisdizionale, l’identità del convenuto e le regole di bilancio pertinenti.
1. Causa giudicata da una diversa sezione
60. In primo luogo, come indicato dal governo bulgaro e dal VAS, le azioni per il risarcimento del danno basate su violazioni del diritto dell’Unione imputabili al VAS sono esaminate da una sezione diversa del VAS, composta da giudici diversi da quelli che hanno emesso la decisione giudiziaria di cui trattasi (38).
61. Tale elemento sembra in grado di attenuare in una certa misura i dubbi legittimi sull’imparzialità di detto organo giurisdizionale.
62. Al riguardo, da una sommaria analisi comparativa, sembra che ciò sia in linea con la prassi di alcuni organi giurisdizionali di altri Stati membri. In diverse situazioni in cui gli organi giurisdizionali di ultima istanza si sono pronunciati su domande volte a far valere la basate sulla responsabilità di cui alla sentenza Köbler derivanti da violazioni del diritto dell’Unione a essi imputabili, non è stata sollevata alcuna questione di imparzialità, né dalle parti né dai giudici stessi (39). Alcuni giudici nazionali hanno ritenuto che non sussista alcun problema di imparzialità se il collegio giudicante si pronuncia in una composizione diversa (40).
63. Una questione correlata che può rivestire importanza, e che è stata discussa nelle osservazioni delle parti, è la modalità di assegnazione delle cause. Se la sezione che deve pronunciarsi sulla responsabilità in una determinata causa venisse scelta in modo casuale, ciò potrebbe attenuare i dubbi legittimi sulla mancanza di imparzialità della sezione del VAS chiamata a pronunciarsi.
2. Causa giudicata da un diverso organo giurisdizionale
64. La scelta di una diversa sezione già aumenta la distanza tra l’organo giurisdizionale nel ruolo di giudice e lo stesso organo nel ruolo di parte. Tuttavia, l’adozione della decisione del ricorso da parte di un organo diverso, come sostenuta dalla Vivacom, potrebbe dissipare, ancora di più, i dubbi circa una possibile parzialità.
65. In risposta all’argomento della Vivacom, il governo bulgaro e il VAS spiegano che non esiste alcun meccanismo nel diritto bulgaro che consenta ad altri organi giurisdizionali di esaminare le azioni per il risarcimento del danno basate su violazioni del diritto dell’Unione attribuibili al VAS.
66. Nell’effettuare la verifica oggettiva di imparzialità, il giudice del rinvio deve valutare, pertanto, se l’impossibilità, in base alla normativa nazionale, di trasferire il caso a un diverso organo giurisdizionale possa essere giustificata.
67. Al riguardo, il governo bulgaro e il VAS deducono che tale normativa nazionale riflette la scelta del legislatore nazionale di allineare le norme sulla competenza degli organi giurisdizionali amministrativi e le competenze nella sfera amministrativa, al fine di istituire un sistema coerente di giustizia amministrativa. La presenza di diversi organi giurisdizionali che decidono su azioni che riguardano questioni amministrative non terrebbe conto del sistema giudiziario come stabilito dalla Costituzione bulgara e dalla normativa nazionale in materia, secondo cui gli organi giurisdizionali amministrativi dispongono di competenza esclusiva in materia amministrativa.
68. Naturalmente, è possibile immaginare un sistema giudiziario diverso da quello bulgaro. Tuttavia, a mio avviso, l’obbligo imposto agli organi giurisdizionali nazionali di individuare il più basso grado possibile di rischio di parzialità non richiede una revisione dei sistemi giudiziari degli Stati membri. Ciò è particolarmente vero quando un siffatto sistema giudiziario dispone di altre garanzie strutturali di imparzialità. Nella presente causa, non è stata sollevata alcuna questione sistemica relativa all’indipendenza o all’imparzialità dei giudici in Bulgaria.
69. Pertanto, ritengo ammissibili gli argomenti dedotti dal governo bulgaro e dal VAS per giustificare la decisione di mantenere la competenza sulle domande di responsabilità all’interno del sistema degli organi giurisdizionali amministrativi, anche se ciò comporta che, in caso di impugnazione, sarà lo stesso organo giurisdizionale a decidere sulla propria responsabilità.
3. Sull’identità del convenuto
70. Nella sentenza Köbler la Corte ha stabilito la responsabilità dello Stato per le violazioni commesse da organi giurisdizionali di ultimo grado. Il diritto dell’Unione, pertanto, presuppone che il convenuto sia lo Stato, e non necessariamente l’organo giurisdizionale del quale è in discussione la presunta violazione del diritto dell’Unione.
71. Identificare formalmente come convenuto lo Stato, e non l’organo giurisdizionale in sé, sembrerebbe migliorare l’aspetto dell’imparzialità. Ciò perché è probabile che il pubblico percepisca come distinti il ruolo dello Stato come parte e quello dell’organo giurisdizionale che nella data causa agisce come giudice.
72. Nel caso di specie, questo fattore non è del tutto chiaro. Secondo gli argomenti dedotti dalla Vivacom, il VAS è il convenuto nel procedimento principale, nel quale ha già espresso la sua posizione (41). Per contro, sempre secondo gli argomenti del VAS, in base al diritto bulgaro, nelle azioni di risarcimento del danno derivanti da violazioni del diritto dell’Unione, la responsabilità è dello Stato e non dell’organo giurisdizionale che con la sua decisione ha cagionato il danno a un individuo. Pertanto, il VAS afferma inoltre che, nel caso di specie, il VAS in quanto persona giuridica designata come convenuto dalla legge applicabile è il sostituto processuale dello Stato (42).
73. A mio avviso, anche se si tratta di una mera questione di forma, individuare lo Stato bulgaro come convenuto anziché il VAS aumenterebbe la probabilità di fugare i dubbi sulla parzialità del VAS nella presente controversia. Quanto peso attribuire a tale particolare norma nell’esercizio di bilanciamento è una questione che spetta al giudice nazionale.
4. Sulle regole di bilancio
74. Una questione strettamente connessa a quella dell’identità del convenuto è la questione economica. Nel caso di specie, ci si chiede chi risarcisca i danni se viene accertata la responsabilità di cui alla sentenza Köbler. Le norme di bilancio pertinenti sono quindi in grado di attenuare o rafforzare i dubbi sull’imparzialità.
75. Il pagamento dei danni a carico del bilancio dello Stato, anziché a carico del bilancio dell’organo giurisdizionale interessato, avrebbe maggiori probabilità di fugare i dubbi sull’imparzialità di tale giudice.
76. Tuttavia, nel caso di specie, sembra che, se l’azione di risarcimento del danno dovesse avere esito positivo, gli importi assegnati verrebbero prelevati dal bilancio del VAS.
77. Ciò, di per sé, non deve portare alla conclusione che esiste un problema riguardo all’imparzialità. Come è stato indicato dal VAS e dal governo bulgaro, e non contestato dalla Vivacom, la concessione del risarcimento del danno non si ripercuote sulla retribuzione o sulle condizioni di lavoro dei giudici. L’esistenza di una voce separata nel bilancio dell’organo giurisdizionale è stato un fattore preso in considerazione dalla Corte EDU per distinguere la propria giurisprudenza dalla pronuncia nella causa Mihalkov c. Bulgaria, e dichiarare in una causa diversa l’inesistenza di un problema riguardante l’imparzialità (43).
78. L’affermazione che lo Stato è il vero convenuto è difficile da conciliare con il fatto che i danni sono pagati dal bilancio del VAS. Tuttavia, se quest’ultima regola di bilancio ha una giustificazione, ad esempio nell’organizzazione delle finanze pubbliche in Bulgaria, allora la regola di cui trattasi potrebbe ancora superare la verifica oggettiva dell’imparzialità. Si tratta di una questione di competenza del giudice nazionale.
79. Per riassumere, la decisione sull’imparzialità in un caso concreto dipende da diversi elementi del sistema giuridico nazionale considerati nel loro insieme e dalle modalità della loro interazione.
80. Mi sembra che gli elementi sottoposti alla Corte nella presente causa, relativi all’esistenza di una sezione distinta, all’identità del convenuto e alle norme di bilancio pertinenti, siano idonei a fugare sufficientemente i dubbi legittimi sulla mancanza di imparzialità del VAS nel pronunciarsi su un’azione di risarcimento del danno per una violazione del diritto dell’Unione a esso imputabile.
IV. Conclusione
81. Alla luce di tutte le considerazioni che precedono, suggerisco alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale proposta dal Varhoven Administrativen sad (Corte suprema amministrativa, Bulgaria) nei seguenti termini:
L’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE e l’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
non ostano a una normativa nazionale, in base alla quale un’azione di risarcimento del danno basata su una violazione del diritto dell’Unione imputabile a un organo giurisdizionale di ultimo grado viene esaminata da tale organo giurisdizionale, nell’ambito di un procedimento in cui questo stesso organo giurisdizionale è convenuto, se tale normativa comporta il più basso grado possibile di rischio di parzialità nel contesto di un determinato sistema giuridico.
Si tratta di una questione che spetta al giudice del rinvio determinare, prendendo in considerazione i diversi interessi perseguiti nel sistema di organizzazione giudiziaria dello Stato membro di cui si tratta.