SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
vom 6. Oktober 2021(1)
Verbundene Rechtssachen C‑368/20 und C‑369/20
NW
gegen
Landespolizeidirektion Steiermark (C‑368/20)
und
NW
gegen
Bezirkshauptmannschaft Leibnitz (C‑369/20)
(Vorabentscheidungsersuchen des Landesverwaltungsgerichts Steiermark [Österreich])
„Vorlage zur Vorabentscheidung – Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Schengener Grenzkodex – Verordnung (EU) 2016/399 – Art. 25 – Vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen – Nationale Regelung, die mehrere aufeinanderfolgende Kontrollzeiträume vorsieht – Verhältnismäßigkeit – Art. 72 AEUV – Freizügigkeit – Art. 4 Abs. 2 EUV“
I. Einleitung
1. Art. 3 Abs. 2 EUV bestimmt, dass die Union „ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen [bietet], in dem – in Verbindung mit geeigneten Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, das Asyl, die Einwanderung sowie die Verhütung und Bekämpfung der Kriminalität – der freie Personenverkehr gewährleistet ist“. In den vorliegenden Rechtssachen hat sich der Gerichtshof im Wesentlichen zum empfindlichen Gleichgewicht nach dieser Bestimmung zwischen der Freiheit der Unionsbürger, sich in einem Raum ohne Binnengrenzen zu bewegen, und der Aufrechterhaltung der Sicherheit dieses Raums zu äußern.
2. Die vorliegenden Rechtssachen betreffen insbesondere die Auslegung von Art. 25 des Schengener Grenzkodex(2). Diese Bestimmung stellt eine Ausnahme vom allgemeinen Grundsatz dieses Kodex dar, wonach die Binnengrenzen unabhängig von der Staatsangehörigkeit der betreffenden Personen an jeder Stelle ohne Personenkontrollen überschritten werden dürfen(3). Insoweit gestattet Abs. 1 dieses Artikels den Mitgliedstaaten, unter außergewöhnlichen Umständen, in denen die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit ernsthaft bedroht ist, die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen unter den dort vorgesehenen Voraussetzungen. Abs. 4 Satz 1 dieses Artikels sieht insoweit eine Höchstdauer von sechs Monaten für die Wiedereinführung der Kontrolle vor.
3. In den vorliegenden Rechtssachen hat der Gerichtshof im Wesentlichen zu entscheiden, ob Art. 25 des Schengener Grenzkodex einer neuen Anwendung seines Abs. 1 entgegensteht, wenn ein Mitgliedstaat nach Ablauf der in Abs. 4 dieses Artikels vorgesehenen Sechsmonatsfrist immer noch einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit ausgesetzt ist.
4. Diese Frage stellt sich im Zusammenhang mit der Wiedereinführung von Grenzkontrollen auf der Grundlage von Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex durch die Republik Österreich an ihrer Grenze zur Republik Slowenien. Da die Republik Österreich im Wesentlichen davon ausging, dass sie einer anhaltenden ernsthaften Bedrohung ausgesetzt sei, hatte sie mehrmals hintereinander die Kontrolle nach dieser Bestimmung wiedereingeführt, und zwar jeweils für die Dauer von sechs Monaten. Ich weise jedoch darauf hin, dass sich die vorgelegte Frage in einen weiteren Kontext einfügt. Mehrere andere Mitgliedstaaten haben nämlich mehrere Jahre lang die Kontrollen an ihren Binnengrenzen wieder eingeführt, indem sie diese Bestimmung aus ähnlichen Gründen immer wieder angewandt haben(4).
5. Nach meiner Würdigung werde ich erläutern, warum meines Erachtens Art. 25 des Schengener Grenzkodex einer neuen Anwendung seines Abs. 1 grundsätzlich nicht entgegensteht, wenn ein Mitgliedstaat nach Ablauf der in Abs. 4 dieses Artikels vorgesehenen Sechsmonatsfrist weiterhin einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit ausgesetzt ist. Gleichwohl bin ich der Ansicht, dass für eine solche neue Anwendung, wenn es sich im Wesentlichen um ein Fortbestehen der früheren ernsthaften Bedrohung handelt, der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit die Beachtung besonders strenger Kriterien verlangt, die ich darlegen werde.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Schengener Grenzkodex
6. Art. 25 („Allgemeiner Rahmen für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen“) des Schengener Grenzkodex sieht Folgendes vor:
„(1) Ist im Raum ohne Kontrollen an den Binnengrenzen die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit in einem Mitgliedstaat ernsthaft bedroht, so ist diesem Mitgliedstaat unter außergewöhnlichen Umständen die Wiedereinführung von Kontrollen an allen oder bestimmten Abschnitten seiner Binnengrenzen für einen begrenzten Zeitraum von höchstens 30 Tagen oder für die vorhersehbare Dauer der ernsthaften Bedrohung, wenn ihre Dauer den Zeitraum von 30 Tagen überschreitet, gestattet. Die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen darf in Umfang und Dauer nicht über das Maß hinausgehen, das zur Bewältigung der ernsthaften Bedrohung unbedingt erforderlich ist.
(2) Kontrollen an den Binnengrenzen werden nur als letztes Mittel und im Einklang mit den Artikeln 27, 28 und 29 wiedereingeführt. Wird ein Beschluss zur Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen nach Artikel 27, 28 oder 29 in Betracht gezogen, so sind die in Artikel 26 beziehungsweise 30 genannten Kriterien in jedem einzelnen Fall zu Grunde zu legen.
(3) Hält die ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit in dem betreffenden Mitgliedstaat über den in Absatz 1 des vorliegenden Artikels genannten Zeitraum hinaus an, so kann dieser Mitgliedstaat die Kontrollen an seinen Binnengrenzen unter Zugrundelegung der in Artikel 26 genannten Kriterien und gemäß Artikel 27 aus den in Absatz 1 des vorliegenden Artikels genannten Gründen und unter Berücksichtigung neuer Umstände für weitere Zeiträume von höchstens 30 Tagen verlängern.
(4) Der Gesamtzeitraum, innerhalb dessen Kontrollen an den Binnengrenzen wiedereingeführt werden können, einschließlich etwaiger Verlängerungen nach Absatz 3 dieses Artikels, beträgt höchstens sechs Monate. Liegen außergewöhnliche Umstände im Sinne von Artikel 29 vor, so kann dieser Gesamtzeitraum gemäß Artikel 29 Absatz 1 auf eine Höchstdauer von zwei Jahren verlängert werden.“
7. Art. 26 („Kriterien für die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen“) dieses Kodex bestimmt:
„Beschließt ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 25 oder Artikel 28 Absatz 1 als letztes Mittel die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an einer oder an mehreren seiner Binnengrenzen oder an bestimmten Abschnitten der Binnengrenzen oder eine Verlängerung dieser Wiedereinführung, so bewertet er, inwieweit mit einer derartigen Maßnahme der Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit voraussichtlich angemessen begegnet werden kann und ob die Verhältnismäßigkeit zwischen der Maßnahme und der Bedrohung gewahrt ist. Bei der Durchführung dieser Bewertungen trägt der Mitgliedstaat insbesondere folgenden Gesichtspunkten Rechnung:
a) den voraussichtlichen Auswirkungen jeglicher Bedrohung seiner öffentlichen Ordnung oder seiner inneren Sicherheit, einschließlich als Folge von terroristischen Zwischenfällen oder Bedrohungen sowie durch die organisierte Kriminalität;
b) den voraussichtlichen Auswirkungen, die diese Maßnahme auf den freien Personenverkehr innerhalb des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen haben wird.“
8. Art. 27 („Bei der vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen anzuwendendes Verfahren nach Artikel 25“) des Schengener Grenzkodex lautet:
„(1) Beabsichtigt ein Mitgliedstaat die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen nach Artikel 25, so teilt er dies den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission spätestens vier Wochen vor der geplanten Wiedereinführung mit, oder innerhalb einer kürzeren Frist, wenn die Umstände, welche die Wiedereinführung der Kontrollen an den Binnengrenzen erfordern, weniger als vier Wochen vor der geplanten Wiedereinführung bekannt werden. Hierzu übermittelt der Mitgliedstaat folgende Angaben:
a) die Gründe für die geplante Wiedereinführung, einschließlich sämtlicher sachdienlichen Daten zu den Ereignissen, die eine ernsthafte Bedrohung seiner öffentlichen Ordnung oder seiner inneren Sicherheit darstellen;
b) den Umfang der geplanten Wiedereinführung mit Angabe des Abschnitts/der Abschnitte der Binnengrenzen, an dem/denen die Kontrollen wieder eingeführt werden sollen;
c) die Bezeichnungen der zugelassenen Grenzübergangsstellen;
d) den Zeitpunkt und die Dauer der beabsichtigten Wiedereinführung;
e) gegebenenfalls die von den anderen Mitgliedstaaten zu treffenden Maßnahmen.
Eine Mitteilung nach Unterabsatz 1 kann auch durch zwei oder mehr Mitgliedstaaten gemeinsam erfolgen.
Erforderlichenfalls kann die Kommission bei dem betreffenden Mitgliedstaat bzw. den betreffenden Mitgliedstaaten zusätzliche Informationen anfordern.
(2) Die in Absatz 1 genannten Informationen sind dem Europäischen Parlament und dem Rat zur gleichen Zeit zu übermitteln, zu der sie den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission gemäß Absatz 1 übermittelt werden.
…
(4) Im Anschluss an die Mitteilung durch den betreffenden Mitgliedstaat nach Absatz 1 und im Hinblick auf die Konsultationen gemäß Absatz 5 kann die Kommission oder jeder andere Mitgliedstaat unbeschadet des Artikels 72 AEUV eine Stellungnahme abgeben.
Hat die Kommission aufgrund der in der Mitteilung enthaltenen Informationen oder aufgrund anderer erhaltener Informationen Bedenken hinsichtlich der Notwendigkeit oder Verhältnismäßigkeit der geplanten Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen oder hält sie eine Konsultation zu bestimmten Aspekten der Mitteilung für zweckmäßig, so gibt sie eine dahingehende Stellungnahme ab.
(5) Die in Absatz 1 genannten Angaben sowie jegliche Stellungnahme der Kommission oder eines Mitgliedstaats nach Absatz 4 sind Gegenstand einer Konsultation, gegebenenfalls einschließlich gemeinsamer Sitzungen zwischen dem Mitgliedstaat, der die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen beabsichtigt, den anderen Mitgliedstaaten, insbesondere jenen, die von … solchen Maßnahmen unmittelbar betroffen sind, und der Kommission; Ziel dieser Konsultationen ist es, gegebenenfalls eine Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu organisieren und zu prüfen, ob die Maßnahmen im Verhältnis zu den Ereignissen, die der Anlass für die Wiedereinführung der Grenzkontrollen sind, sowie zur Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit stehen.
(6) Die in Absatz 5 genannte Konsultation findet mindestens zehn Tage vor dem geplanten Zeitpunkt der Wiedereinführung der Grenzkontrollen statt.“
B. Österreichisches Recht
1. PassG
9. Das Bundesgesetz betreffend das Passwesen für österreichische Staatsbürger (Passgesetz 1992) (im Folgenden: PassG) sieht in § 2 Abs. 1 vor:
„Österreichische Staatsbürger (Staatsbürger) bedürfen zur Ausreise aus dem Bundesgebiet und zur Einreise in dieses eines gültigen Reisedokumentes (Reisepass oder Passersatz), soweit nicht etwas anderes durch zwischenstaatliche Vereinbarungen bestimmt wird oder internationalen Gepflogenheiten entspricht.“
10. § 24 Abs. 1 dieses Gesetzes bestimmt:
„Wer
1. rechtswidrig ein- oder ausreist (§ 2),
…
begeht, sofern die Tat nicht eine gerichtlich strafbare Handlung darstellt, eine Verwaltungsübertretung und ist mit einer Geldstrafe bis zu 2 180 Euro oder mit Freiheitsstrafe bis zu sechs Wochen zu bestrafen. Im Wiederholungsfall sind bei Vorliegen erschwerender Umstände Geldstrafe und Freiheitsstrafe nebeneinander zu verhängen.“
2. GrekoG
11. Das Bundesgesetz über die Durchführung von Personenkontrollen aus Anlass des Grenzübertritts (Grenzkontrollgesetz – GrekoG) (im Folgenden: GrekoG) sieht in § 10 („Grenzübertritt“) Folgendes vor:
„(1) Die Außengrenze darf, abgesehen von den Fällen, in denen anderes internationalen Gepflogenheiten oder zwischenstaatlichen Vereinbarungen entspricht, nur an Grenzübergangsstellen überschritten werden.
(2) Die Binnengrenze darf an jeder Stelle überschritten werden. Wenn es zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit geboten erscheint, ist der Bundesminister für Inneres im Rahmen zwischenstaatlicher Vereinbarungen jedoch ermächtigt, durch Verordnung zu bestimmen, dass für einen bestimmten Zeitraum auch bestimmte Abschnitte der Binnengrenze nur an Grenzübergangsstellen überschritten werden dürfen.
…“
12. § 11 („Grenzkontrollpflicht“) dieses Gesetzes bestimmt:
„(1) Der Grenzübertritt an Grenzübergangsstellen … verpflichte[t] den Betroffenen, sich der Grenzkontrolle zu stellen (Grenzkontrollpflicht).
(2) Der Grenzübertritt an der Binnengrenze führt mit Ausnahme der Fälle des § 10 Abs. 2 und 3 nicht zur Grenzkontrollpflicht.
…“
13. § 12 („Durchführung der Grenzkontrolle“) Abs. 1 dieses Gesetzes lautet:
„Die Grenzkontrolle obliegt der Behörde. Sie ist Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes und der Landespolizeidirektion (§ 12b) vorbehalten, soweit sie durch die Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt zu besorgen ist. …“
14. § 12a („Befugnisse der Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes“) Abs. 1 dieses Gesetzes bestimmt:
„Die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes sind ermächtigt, Personen einer Grenzkontrolle zu unterziehen, sofern Grund zur Annahme besteht, dass diese grenzkontrollpflichtig sind …“
3. Verordnung Nr. 114/2019
15. Die Verordnung des Bundesministers für Inneres über die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen vom 9. Mai 2019 (BGBl. II Nr. 114/2019, im Folgenden: Verordnung Nr. 114/2019) hat folgenden Wortlaut:
„Auf Grund des § 10 Abs. 2 des Grenzkontrollgesetzes (GrekoG) … wird verordnet:
§ 1. Zur Gewährleistung der öffentlichen Ruhe, Ordnung und Sicherheit dürfen in der Zeit vom 13. Mai 2019, 00.00 Uhr, bis 13. November 2019, 24.00 Uhr, die Binnengrenzen zur Republik Slowenien und zu Ungarn im Verkehr zu Lande nur an Grenzübergangsstellen überschritten werden.
§ 2. Diese Verordnung tritt mit Ablauf des 13. November 2019 außer Kraft.“
III. Ausgangsverfahren und Vorlagefragen
A. Rechtssache C‑369/20
16. Am 29. August 2019 wollte NW an der Grenzübergangsstelle Spielfeld aus Slowenien nach Österreich einreisen.
17. Als er von Inspektor CO aufgefordert wurde, seinen Reisepass vorzuweisen, fragte NW, ob es sich um eine Grenzkontrolle oder eine Identitätskontrolle handele. Nach Beantwortung durch Inspektor CO, dass es sich um eine Grenzkontrolle handele, wies der Beschwerdeführer sich mit seinem Führerschein aus, da er der Meinung war, dass Grenzkontrollen zu diesem Zeitpunkt unionsrechtswidrig seien. Auch nach mehrmaliger Aufforderung des Inspektors CO und nach Information des Beschwerdeführers, dass er gegen das PassG verstoße, wies der Beschwerdeführer keinen Reisepass vor. Daher beendete Inspektor CO die Amtshandlung und wies den Beschwerdeführer darauf hin, dass eine Anzeige folgen werde.
18. Mit Straferkenntnis vom 7. November 2019 wurde NW zur Last gelegt, anlässlich einer Einreise nach Österreich die österreichische Bundesgrenze überschritten zu haben, ohne ein gültiges Reisedokument mitzuführen. Dadurch habe der Beschwerdeführer gegen § 2 Abs. 1 PassG verstoßen, und ihm wurde gemäß § 24 Abs. 1 dieses Gesetzes eine Geldstrafe in Höhe von 36 Euro auferlegt. Der dem Beschwerdeführer zur Last gelegte Tatbestand war durch Polizeibeamte der Landespolizeidirektion Steiermark (Österreich) am 6. September 2019 zur Anzeige gebracht worden. Mit Strafverfügung vom 9. September 2019 wurde dem Beschwerdeführer sodann die Übertretung von § 2 Abs. 1 PassG angelastet. In dem am 23. September 2019 erhobenen Einspruch gegen die Strafverfügung hatte der Beschwerdeführer angegeben, durch die Rechtswidrigkeit der durchgeführten Grenzkontrolle – da für die durchgeführte Amtshandlung keine entsprechende Rechtsgrundlage nach dem Titel III des Schengener Grenzkodex bestehe –, durch die Amtshandlung sowie durch die Strafverfügung in seinem Recht auf Freizügigkeit nach Art. 21 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 22 des Schengener Grenzkodex verletzt zu sein.
19. Das vorlegende Gericht führt aus, dass die Republik Österreich ab September 2015 eine Kontrolle an der Grenze mit der Republik Slowenien wiedereingeführt habe. Vom 16. September 2015 bis zum 10. Mai 2016 sei diese Kontrolle unionsrechtlich zunächst auf Art. 29 des ersten Schengener Grenzkodex (Verordnung [EG] Nr. 562/2006)(5) und sodann auf dessen Art. 25 Abs. 2(6) gestützt gewesen. Sodann sei zwischen dem 11. Mai 2016 und dem 11. November 2017 die Verlängerung der Grenzkontrollen auf drei Durchführungsbeschlüsse des Rates gestützt gewesen, die auf der Grundlage von Art. 29 des Schengener Grenzkodex 2016/399 erlassen worden seien.
20. Da die Europäische Kommission nach dem 11. November 2017 keinen weiteren Vorschlag für die Verlängerung der Grenzkontrollen an den Rat auf Grundlage von Art. 29 des Schengener Grenzkodex übermittelt habe, konnte laut dem vorlegenden Gericht eine Verlängerung der Grenzkontrollen in Österreich nach dem 11. November 2017 nur mehr auf Art. 25 Abs. 1 dieses Kodex gestützt werden.
21. Mit Mitteilung vom 12. Oktober 2017 an die Kommission notifizierte die Republik Österreich eine Verlängerung der Durchführung der Grenzkontrollen für sechs Monate vom 11. November 2017 bis zum 11. Mai 2018(7). Die Grenzkontrollen wurden anschließend für weitere sechs Monate vom 11. Mai 2018 bis zum 11. November 2018(8) verlängert, dann vom 12. November 2018 bis zum 12. Mai 2019(9) und schließlich vom 13. Mai 2019 bis zum 13. November 2019. Dieser letzte Verlängerungszeitraum, in dem NW der Kontrolle unterzogen wurde, war auf die Verordnung Nr. 114/2019 gestützt.
22. Nach Ansicht des vorlegenden Gerichts führt die Art und Weise, in der die Republik Österreich vorgegangen sei, indem sie nationale Rechtsvorschriften aufeinanderfolgen lasse, zu einer Kumulation von Zeiträumen, deren Gesamtdauer den in Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex vorgesehenen Gesamtzeitraum von sechs Monaten überschreite. Das vorlegende Gericht sieht in dieser nahtlosen Aneinanderreihung der Verordnungen des Bundesministers eine Kumulation der Zeiträume von sechs Monaten. Einer solchen Kumulation stehe jedoch Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex entgegen, und wenn diese Kumulation möglich wäre, würde sie im vorliegenden Fall die in dieser Bestimmung vorgesehene Frist von zwei Jahren umgehen.
23. Unter diesen Umständen hat das Landesverwaltungsgericht Steiermark (Österreich) beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Steht das Unionsrecht innerstaatlichen Rechtsvorschriften entgegen, mit denen durch eine Aneinanderreihung von innerstaatlichen Verordnungen eine Kumulation von Verlängerungszeiträumen erzeugt wird und dadurch die Wiedereinführung von Grenzkontrollen über die zeitlichen Beschränkungen einer Zweijahresfrist gemäß den Art. 25 und 29 des Schengener Grenzkodex hinaus und ohne einen entsprechenden Durchführungsbeschluss des Rates nach Art. 29 dieses Kodex ermöglicht wird?
2. Ist das in Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union(10) festgelegte Freizügigkeitsrecht von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern, insbesondere im Licht des in Art. 22 des Schengener Grenzkodex niedergelegten Grundsatzes der Abwesenheit von Personenkontrollen an den Binnengrenzen, so auszulegen, dass dieses das Recht umfasst, an den Binnengrenzen keinen Personenkontrollen unterworfen zu werden, vorbehaltlich der in den Verträgen und insbesondere dem obigen Kodex genannten Bedingungen und Ausnahmen?
3. Wenn Frage 2 bejaht wird:
Sind Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta im Licht der praktischen Wirksamkeit des Freizügigkeitsrechts dahin gehend auszulegen, dass diese der Anwendung einer nationalen Regelung entgegenstehen, die eine Person bei Androhung einer verwaltungsstrafrechtlichen Sanktion verpflichtet, bei der Einreise über die Binnengrenzen einen Reisepass oder einen Personalausweis vorzuzeigen, auch wenn die spezifische Kontrolle an den Binnengrenzen den Bestimmungen des Unionsrechts entgegensteht?
B. Rechtssache C‑368/20
24. Am 16. November 2019 wurde NW mit seinem Personenkraftwagen aus Slowenien kommend am Autobahngrenzübergang Spielfeld einer Grenzkontrolle gemäß § 12a Abs. 1 GrekoG unterzogen. Das Grenzkontrollorgan forderte NW auf, sich mittels eines Reisepasses oder Personalausweises auszuweisen.
25. Am 19. Dezember 2019 erhob NW Beschwerde gegen diese Kontrolle.
26. Insbesondere in Anbetracht der in den Nrn. 19 bis 22 der vorliegenden Schlussanträge dargelegten Erwägungen hat das Landesverwaltungsgericht Steiermark beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen:
1. Steht das Unionsrecht innerstaatlichen Rechtsvorschriften entgegen, mit denen durch eine Aneinanderreihung von innerstaatlichen Verordnungen eine Kumulation von Verlängerungszeiträumen erzeugt wird und dadurch die Wiedereinführung von Grenzkontrollen über die zeitlichen Beschränkungen einer Zweijahresfrist gemäß den Art. 25 und 29 des Schengener Grenzkodex hinaus und ohne einen entsprechenden Durchführungsbeschluss des Rates nach Art. 29 dieses Kodex ermöglicht wird?
2. Für den Fall, dass Frage 1 verneint wird:
Ist das in Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta festgelegte Freizügigkeitsrecht von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern, insbesondere im Licht des in Art. 22 des Schengener Grenzkodex niedergelegten Grundsatzes der Abwesenheit von Personenkontrollen an den Binnengrenzen, so auszulegen, dass dieses das Recht umfasst, an den Binnengrenzen keinen Personenkontrollen unterworfen zu werden, vorbehaltlich der in den Verträgen und insbesondere dem obigen Kodex genannten Bedingungen und Ausnahmen?
C. Verfahren vor dem Gerichtshof
27. Die Vorabentscheidungsersuchen in den Rechtssachen C‑368/20 und C‑369/20 vom 23. Juli 2020 sind am 5. August 2020 in das Register der Kanzlei des Gerichtshofs eingetragen worden. NW, die österreichische, die dänische, die deutsche, die französische und die schwedische Regierung sowie die Kommission haben schriftliche Erklärungen eingereicht. Diese Parteien und Beteiligten, mit Ausnahme der schwedischen Regierung, haben an der mündlichen Verhandlung vom 15. Juni 2021 teilgenommen.
IV. Würdigung
A. Zur Auslegung von Art. 25 des Schengener Grenzkodex (erste Fragen in den Rechtssachen C‑368/20 und C‑369/20)
28. Mit seinen ersten Fragen möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das Unionsrecht dem entgegensteht, dass ein Mitgliedstaat durch eine Aneinanderreihung von innerstaatlichen Verordnungen die Grenzkontrollen über die zeitlichen Beschränkungen nach den Art. 25 und 29 des Schengener Grenzkodex hinaus wiedereinführt.
29. Mit diesen Fragen möchte das vorlegende Gericht konkret wissen, ob die beiden in den Ausgangsverfahren streitigen Kontrollen, die im Jahr 2019 an der Grenze zwischen Österreich und Slowenien durchgeführt worden waren, angesichts der im Schengener Grenzkodex für die Wiedereinführung einer solchen Kontrolle vorgesehenen Höchstdauer mit dem Unionsrecht vereinbar sind(11). Zu diesem Zweck ersucht es den Gerichtshof um Klarstellung zum einen der für die Wiedereinführung einer solchen Kontrolle relevanten Obergrenze und zum anderen der Frage, ob das Unionsrecht der Wiedereinführung einer über diese Grenze hinausgehenden Kontrolle entgegensteht(12). Ich werde diese Fragen nacheinander in den beiden folgenden Abschnitten behandeln.
1. Die im vorliegenden Fall für die vorübergehende Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen einschlägige Höchstdauer
30. Der Schengener Grenzkodex enthält im Wesentlichen drei Ausnahmen von der in seinem Art. 22 aufgestellten allgemeinen Regel der Abschaffung der Kontrollen. Für jede dieser drei Ausnahmen sieht dieser Kodex eine unterschiedliche Höchstdauer vor.
31. Die erste, in Art. 25 Abs. 1 dieses Kodex angeführte Ausnahme setzt voraus, dass eine vorhersehbare ernsthafte Bedrohung(13) der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit in einem (oder mehreren) Mitgliedstaat(en) vorliegt, während die zweite, in Art. 28 dieses Kodex vorgesehene, Ausnahme die Situation einer unvorhersehbaren ernsthaften Bedrohung(14) der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit in einem (oder mehreren) Mitgliedstaat(en) betrifft, die sofortiges Handeln erforderlich macht. Die dritte Ausnahme ist in Art. 29 des Schengener Grenzkodex vorgesehen und kann nur im Fall außergewöhnlicher Umstände, unter denen aufgrund anhaltender schwerwiegender Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen das Funktionieren des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen insgesamt gefährdet ist, angewandt werden. Die Anwendung der letztgenannten Ausnahme erfordert ein Verfahren, das mit einer Empfehlung des Rates auf Vorschlag der Kommission verbunden ist, die für die Anwendung der übrigen Ausnahmen nicht erforderlich ist.
32. Die im vorliegenden Fall maßgebliche Ausnahme ist die erste, da die beiden im Ausgangsverfahren in Rede stehenden streitigen Kontrollen auf der Grundlage von Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex durchgeführt wurden(15).
33. Zum Zeitraum, in dem diese Ausnahme umgesetzt werden kann, legt Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex eine Dauer von höchstens 30 Tagen fest, es sei denn, die vorhersehbare Dauer der ernsthaften Bedrohung überschreitet 30 Tage. Art. 25 Abs. 3 des Kodex erlaubt jedoch Verlängerungen von höchstens 30 Tagen. Schließlich sieht Art. 25 Abs. 4 des Kodex eine Höchstdauer des Gesamtzeitraums oder, genauer, zwei Höchstdauern des Gesamtzeitraums vor. Zum einen sieht er in seinem ersten Satz eine Dauer von sechs Monaten vor. Zum anderen sieht er unter außergewöhnlichen Umständen im Sinne von Art. 29 dieses Kodex eine Dauer von zwei Jahren vor.
34. Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex sieht daher für die Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen zwei unterschiedliche Gesamtzeiträume vor. Insoweit bin ich wie das vorlegende Gericht der Ansicht, dass die in Art. 25 Abs. 4 Satz 1 dieses Kodex vorgesehene Höchstdauer von sechs Monaten die im vorliegenden Fall relevante Höchstdauer ist und nicht die in Art. 25 Abs. 4 Satz 2 genannte Höchstdauer von zwei Jahren.
35. Art. 25 Abs. 4 Satz 2 des Schengener Grenzkodex verweist nämlich auf die dritte in Art. 29 Abs. 1 dieses Kodex vorgesehene Ausnahme betreffend die in Nr. 31 der vorliegenden Schlussanträge genannten außergewöhnlichen Umstände. Art. 29 erfordert die Anwendung eines Verfahrens, das die Annahme einer Empfehlung des Rates auf Vorschlag der Kommission umfasst. Insoweit bin ich der Ansicht, dass Art. 25 Abs. 4 Satz 2 des Schengener Grenzkodex und der Verweis auf Art. 29 Abs. 1 dieses Kodex implizieren, dass mangels einer solchen Empfehlung des Rates nach Art. 29 des Schengener Grenzkodex keine außergewöhnlichen Umstände im Sinne dieser Bestimmung vorliegen, die eine Höchstdauer der Wiedereinführung der Kontrolle bis zu zwei Jahren durch eine „Kumulation“ der Kontrollzeiträume von sechs Monaten auf der Grundlage von Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex rechtfertigen könnten(16).
36. Da im vorliegenden Fall die Kontrolle, die die streitigen Grenzkontrollen rechtfertigte, nach Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex und nicht nach einer Empfehlung des Rates auf der Grundlage von Art. 29 dieses Kodex wiedereingeführt wurde, ist die in Art. 25 Abs. 4 Satz 1 des Schengener Grenzkodex vorgesehene Höchstdauer von sechs Monaten für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der die streitigen Grenzkontrollen rechtfertigenden Kontrolle maßgeblich.
37. Da die Republik Österreich, wie ich in der Einleitung der vorliegenden Schlussanträge ausgeführt habe, zum Zeitpunkt der streitigen Grenzkontrollen mehrmals hintereinander die Kontrolle nach Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex wiedereingeführt hatte, und zwar jeweils für die Dauer von sechs Monaten(17), stellt sich im vorliegenden Fall die entscheidende Frage, ob das Unionsrecht der Wiedereinführung einer Kontrolle entgegensteht, die über die in Art. 25 Abs. 4 Satz 1 des Schengener Grenzkodex vorgesehene Höchstdauer von sechs Monaten hinausgeht(18).
2. Steht das Unionsrecht der Wiedereinführung einer Kontrolle entgegen, die über die in Art. 25 Abs. 4 Satz 1 des Schengener Grenzkodex vorgesehene Dauer von sechs Monaten hinausgeht?
38. Zur Beantwortung dieser Frage ist erstens der Schengener Grenzkodex und insbesondere sein Art. 25 auszulegen, um festzustellen, ob er einer vorübergehenden Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen entgegensteht, die über die Dauer von sechs Monaten hinausgeht.
a) Vorbemerkungen
39. Es steht zwar fest, dass die in Art. 25 Abs. 4 vorgesehene Höchstdauer von sechs Monaten als solche klar festgelegt ist. Daraus lässt sich meines Erachtens jedoch entgegen dem Vorbringen von NW in seinen schriftlichen Erklärungen nicht ableiten, dass diese Bestimmung jeder Wiedereinführung einer Kontrolle entgegensteht, die über diese Dauer hinausgeht.
40. Wie alle anderen Beteiligten bin ich nämlich der Ansicht, dass aus Art. 25 Abs. 1 bis 4 des Schengener Grenzkodex klar hervorgeht, dass dieser Artikel zumindest in gewissem Umfang eine neue Anwendung von Art. 25 Abs. 1 dieses Kodex und damit eine Neuberechnung der in Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex festgelegten Höchstfrist von sechs Monaten erlaubt, was in der Praxis zu einer über diese Frist hinausgehenden Dauer führt.
41. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass die in Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex vorgesehene Dauer von sechs Monaten für eine durch eine genau definierte einzige ernsthafte Bedrohung gerechtfertigte Wiedereinführung gilt, was sich zum einen aus der Verwendung des bestimmten Artikels „die“ ergibt, der in Art. 25 Abs. 1 und Art. 26 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex zur Bezeichnung der konkreten Bedrohung verwendet wird, die die ursprüngliche vorübergehende Wiedereinführung der Kontrollen an den Binnengrenzen rechtfertigt(19), und für die etwaige Verlängerung dieser Kontrolle(20). Zum anderen setzen sowohl die Voraussetzungen für die vorübergehende Wiedereinführung der Kontrolle als auch die für eine solche Wiedereinführung vorgesehenen Verfahren voraus, dass die betreffende Bedrohung genau definiert wird. Daher sind die Mitgliedstaaten, wenn sie die Wiedereinführung oder die Verlängerung der Kontrollen an den Binnengrenzen vorsehen, verpflichtet, dies mitzuteilen und den anderen Mitgliedstaaten und der Kommission die genauen Gründe für die Wiedereinführung mitzuteilen, einschließlich sämtlicher sachdienlicher Daten zu den Ereignissen, die eine ernsthafte Bedrohung ihrer öffentlichen Ordnung oder ihrer inneren Sicherheit darstellen(21), damit die Kommission und die Mitgliedstaaten in der Lage sind, zur Rechtmäßigkeit der Kontrolle eine Stellungnahme abzugeben.
42. Meines Erachtens folgt daraus, dass, wenn ein Mitgliedstaat, der die Kontrollen an den Binnengrenzen nach Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex wiedereingeführt hat, am Ende der in Art. 25 Abs. 4 Satz 1 dieses Kodex vorgesehenen Höchstdauer von sechs Monaten einer anderen ernsthaften Bedrohung ausgesetzt ist, was man eine neue ernsthafte Bedrohung nennen könnte, dieser Mitgliedstaat daher, sofern die vorgesehenen Voraussetzungen und Verfahren eingehalten werden, erneut Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex zur Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen anwenden darf, um dieser neuen ernsthaften Bedrohung zu begegnen.
43. In diesem Zusammenhang erscheint es mir zweckmäßig, zwischen zwei unterschiedlichen Situationen zu unterscheiden. Zum einen die Situation, in der der betreffende Mitgliedstaat bei Ablauf der Sechsmonatsfrist, während der die Grenzkontrollen wiedereingeführt waren, um einer ernsthaften Bedrohung zu begegnen, einer ihrer Natur nach neuen ernsthaften Bedrohung ausgesetzt ist. Es könnte sich z. B. zunächst um eine terroristische Bedrohung und dann um eine Migrationskrise oder eine Gesundheitskrise handeln. In diesem Fall besteht meines Erachtens im Hinblick auf die Nrn. 40 bis 42 der vorliegenden Schlussanträge kein Zweifel daran, dass Art. 25 des Schengener Grenzkodex eine neue Anwendung seines Abs. 1 erlaubt, was im Übrigen auch die Auffassung aller Beteiligten außer NW ist.
44. Zum anderen gibt es die Situation, in der bei Ablauf der Sechsmonatsfrist, während der die Grenzkontrollen wiedereingeführt waren, um einer ernsthaften Bedrohung zu begegnen, diese Bedrohung anhält, so dass sie eine Bedrohung darstellt, die man eine verlängerte Bedrohung nennen könnte(22).
45. Im vorliegenden Fall scheint mir der Sachverhalt der Ausgangsrechtsstreitigkeiten zur zweiten Situation zu gehören. Aus den dem Gerichtshof vorliegenden Akten scheint sich somit zu ergeben, dass der Zeitraum der Wiedereinführung der Kontrolle, der die Grundlage der beiden streitigen Grenzkontrollen bildete, durch anhaltende Bedrohungen begründet war(23). Die wesentliche Frage, die sich im vorliegenden Fall stellt, ist daher, ob Art. 25 des Schengener Grenzkodex in einem solchen Fall einer neuen Anwendung seines Abs. 1 mehrmals hintereinander entgegensteht.
46. Da es sich um die Situation einer verlängerten Bedrohung handele, machen die Kommission und NW im Wesentlichen geltend, dass Art. 25 des Schengener Grenzkodex einer neuen Anwendung seines Abs. 1 eindeutig entgegenstehe, was sich insbesondere aus seinem Wortlaut und seiner Entstehungsgeschichte ergebe.
47. Was zunächst den Wortlaut betrifft, müsse daraus, dass Art. 25 Abs. 4 Satz 1 des Schengener Grenzkodex eine Höchstdauer von sechs Monaten für die Wiedereinführung von Kontrollen wegen einer einzigen ernsthaften Bedrohung vorsehe(24), abgeleitet werden, dass diese Höchstdauer absolut sei, so dass diese Bedrohung nach Ablauf dieser Dauer keine neue Anwendung von Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex rechtfertigen könne, auch wenn sie am Ende dieses Zeitraums anhalte. Andernfalls erschiene die in Art. 25 Abs. 4 Satz 1 dieses Kodex vorgesehene Höchstdauer überflüssig(25).
48. Sodann müsste die Entstehungsgeschichte der Vorschriften über die Höchstdauer im gleichen Sinne ausgelegt werden. Der erste Schengener Grenzkodex, die Verordnung Nr. 562/2006, sehe nämlich keine Höchstdauern für die Wiedereinführung der Kontrollen vor(26), da diese später durch eine Änderung dieser Verordnung eingeführt worden seien(27). Mit der Einführung solcher Zeiträume habe der Gesetzgeber daher beabsichtigt, absolute Beschränkungen festzulegen(28).
49. Ich erkenne nach alledem zwar an, dass Argumente zur Stützung des Ansatzes der Kommission und von NW vorgebracht werden können, jedoch bin ich wie die österreichische, die dänische, die deutsche und die französische Regierung der Ansicht, dass die in Nr. 46 der vorliegenden Schlussanträge angeführte Auslegung zu unannehmbaren oder sogar absurden Ergebnissen führen könnte.
b) Zur Notwendigkeit, die Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten im Bereich der öffentlichen Ordnung und der inneren Sicherheit zu achten
50. Es ist allgemein anerkannt (die Kommission hat dies selbst eingeräumt(29)), dass ernsthafte Bedrohungen der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit nicht notwendigerweise zeitlich begrenzt sind. Es kann daher nicht ausgeschlossen werden, dass ein und dieselbe ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit über die in Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex vorgesehene Dauer von sechs Monaten hinausgeht.
51. In Anbetracht dessen kann die von der Kommission und NW vorgeschlagene Auslegung zu dem unannehmbaren Ergebnis führen, dass die Mitgliedstaaten gezwungen wären, die Kontrolle an ihren Grenzen nach Ablauf der Sechsmonatsfrist zu beenden, obwohl sie zu diesem Zeitpunkt immer noch einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit ausgesetzt wären, für die die Grenzkontrolle unbedingt erforderlich wäre(30).
52. Eine solche Auslegung würde im Übrigen zu absurden Ergebnissen führen. Die Mitgliedstaaten könnten nämlich meines Erachtens jedenfalls erneut die Grenzkontrollen nach Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex wiedereinführen, um der betreffenden ernsthaften Bedrohung eine gewisse Zeit nach Ablauf der in Art. 25 Abs. 4 dieses Kodex vorgesehenen Sechsmonatsfrist zu begegnen. Ich weise darauf hin, dass nichts in diesem Kodex die Annahme erlaubt, dass sein Art. 25 Abs. 1 nur einmal für eine einzige Art von Bedrohung in dem Zeitraum verwendet werden kann, in dem der Schengener Grenzkodex in Kraft ist. Wenn man davon ausgeht, dass dieser Kodex die Mitgliedstaaten nicht daran hindert, seinen Art. 25 Abs. 1 mehrmals anzuwenden, wäre es nicht logisch, die Mitgliedstaaten, wenn sie einer ernsthaften Bedrohung ausgesetzt sind, für die Grenzkontrollen unbedingt erforderlich wären, dazu zu zwingen, die Kontrollen für eine bestimmte Zeit (einen Tag, drei Wochen, sechs Monate oder sogar eine andere Dauer, da diese nicht definiert ist) zu beenden, allein zu dem Zweck, die Kontrolle erneut wiedereinführen zu können.
53. Außerdem und vor allem bin ich, ebenso wie die österreichische, die dänische, die französische und die deutsche Regierung, der Ansicht, dass die von der Kommission und NW vorgeschlagene Auslegung die den Mitgliedstaaten nach den Art. 72 AEUV und Art. 4 Abs. 2 EUV vorbehaltenen Zuständigkeiten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit beeinträchtigen könnte.
54. Der Schengener Grenzkodex wurde u. a. auf der Grundlage von Art. 77 Abs. 1 Buchst. a AEUV erlassen, wonach die Union eine Politik zu entwickeln hat, die u. a. sicherstellt, dass Personen unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden. In diesem Kontext sieht die allgemeine Regel dieses Kodex die Abschaffung der Grenzkontrollen an den Binnengrenzen vor. Art. 77 Abs. 1 Buchst. a AEUV gehört zu Titel V („Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“) des Dritten Teils des AEU-Vertrags, der auch Art. 72 umfasst, der bestimmt, dass Titel V nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit berühren darf. Zu Art. 72 AEUV kommt Art. 4 Abs. 2 EUV hinzu, der vorsieht, dass die Union die grundlegenden Funktionen des Staates achtet, insbesondere die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der „nationalen Sicherheit“.
55. Indem sie die Befugnisse und Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit und der nationalen Sicherheit ausdrücklich anerkennen, dienen Art. 72 AEUV und Art. 4 Abs. 2 EUV vor allem dazu, den Unionsgesetzgeber daran zu erinnern, in allen Maßnahmen des Sekundärrechts, u. a. den nach Titel V AEUV erlassenen, in geeigneter Weise dafür zu sorgen, dass die Mitgliedstaaten diese Zuständigkeiten wahrnehmen können(31).
56. Wäre ein Mitgliedstaat jedoch gezwungen, nach Ablauf der Sechsmonatsfrist eine unbedingt erforderliche Kontrolle an seinen Grenzen zu beenden, wäre dieser Mitgliedstaat daran gehindert, seine Befugnisse und Zuständigkeiten nach Art. 72 AEUV wahrzunehmen. Eine solche Situation liefe sogar in bestimmten Fällen Art. 4 Abs. 2 EUV zuwider, da der Mitgliedstaat somit eine Bedrohung seiner nationalen Sicherheit nicht mehr bekämpfen könnte. Daraus folgt, dass die Befugnisse und Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten in diesen Bereichen nicht durch absolute Fristen begrenzt werden dürfen(32).
57. Meines Erachtens ist es nicht vorstellbar, dass der Gesetzgeber beim Erlass von Art. 25 des Schengener Grenzkodex die Absicht hatte, zu einem solchen Ergebnis zu gelangen und damit die Möglichkeit, im Fall einer verlängerten Bedrohung eine neue Anwendung seines Abs. 1 auszuschließen, was sich im Übrigen keineswegs aus den Erwägungsgründen dieses Kodex ergibt(33). Art. 25 dieses Kodex soll nämlich der ausdrücklichen Ausnahme in Art. 72 AEUV Rechnung tragen und es den Mitgliedstaaten daher gestatten, ihre Zuständigkeiten nach dieser Bestimmung wahrzunehmen(34).
58. Überdies birgt die von der Kommission und der NW vorgeschlagene Auslegung auch die Gefahr, dass eines der Ziele des Kodex, die öffentliche Ordnung zu wahren, beeinträchtigt wird. Der Schengener Grenzkodex soll zwar sicherstellen, dass Personen beim Überschreiten der Binnengrenzen nicht kontrolliert werden, doch zielt dieser Kodex, wie der Gerichtshof bereits anerkannt hat, auch auf die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und darauf ab, sämtliche Bedrohungen der öffentlichen Ordnung zu bekämpfen(35). In einer Situation wie der in Nr. 51 der vorliegenden Schlussanträge angeführten erfüllt die von der Kommission und NW vorgeschlagene Auslegung nicht das in ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellte Erfordernis, dass die verschiedenen betroffenen Interessen miteinander in Einklang gebracht werden müssen(36), da sie darauf hinausliefe, dem freien Personenverkehr zum Nachteil der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung den Vorzug zu geben.
c) Zur Möglichkeit einer Auslegung von Art. 25 des Schengener Grenzkodex im Einklang mit Art. 72 AEUV und Art. 4 Abs. 2 EUV
59. Nach alledem und unter Berücksichtigung insbesondere des allgemeinen Auslegungsgrundsatzes, wonach ein Sekundärrechtsakt so weit wie möglich in einer seine Gültigkeit nicht in Frage stellenden Weise und im Einklang mit dem gesamten Primärrecht auszulegen ist(37), stellt sich die wesentliche Frage, ob es möglich ist, Art. 25 des Schengener Grenzkodex in einer Weise auszulegen, die seine Vereinbarkeit mit Art. 72 AEUV und Art. 4 Abs. 2 EUV nicht in Frage stellt, oder ob davon auszugehen ist, dass Art. 25 des Schengener Grenzkodex vollkommen klar ist und einer solchen Auslegung entgegensteht, indem er keinen Ermessensspielraum in diesem Punkt lässt(38).
60. Meines Erachtens liegt der erste Fall vor. Ich bin nämlich der Ansicht, dass die in Art. 25 des Schengener Grenzkodex enthaltene Bestimmung in mehrfacher Hinsicht nicht ganz klar ist und einen Ermessensspielraum lässt, der es gestattet, zu einer Auslegung zu gelangen, die ihre Vereinbarkeit mit dem Primärrecht gewährleistet.
61. Zum einen ist nämlich, auch wenn klar zu sein scheint, dass das Vorliegen einer neuen ernsthaften Bedrohung zu einer neuen Anwendung von Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex führen kann, festzustellen, dass die wichtige Frage, ob eine ernsthafte Bedrohung eine neue Bedrohung im Vergleich zur früheren Bedrohung ist, und unter welchen Voraussetzungen daher eine neue Anwendung zulässig ist, keineswegs eindeutig ist. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass dieser Kodex keine Definition der „Bedrohung“ im Sinne seines Art. 25 enthält und demnach auch ihre Grenzen nicht definiert. Angesichts des dynamischen Charakters einer Bedrohung und der Vielzahl potenzieller Situationen, in denen Bedrohungen für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit eines Mitgliedstaats bestehen und sich entwickeln könnten, ist die Unterscheidung zwischen den beiden Fällen nicht klar und in der Praxis sehr schwer anzuwenden, wie insbesondere die deutsche Regierung in der mündlichen Verhandlung zu Recht hervorgehoben hat.
62. Nehmen wir als Beispiel eine terroristische Bedrohung gegen einen Mitgliedstaat, die von einer dschihadistischen Gruppe ausgeht. Wenn der betreffende Mitgliedstaat in der Folge weiterhin einer terroristischen Bedrohung ausgesetzt ist, die aber dieses Mal von einer anderen Gruppe stammt, handelt es sich noch um dieselbe Bedrohung im Sinne von Art. 25 des Schengener Grenzkodex, weil beide in die Kategorie „terroristische Bedrohungen“ fallen, und zwar auch dann, wenn beide Gruppen unterschiedliche Mittel einsetzen, die unterschiedliche Reaktionen erfordern(39)? Wie sich aus diesen Beispielen ergibt, können sich selbst anhaltende Bedrohungen in einer Weise verändern, dass sie zu unterschiedlichen Bedrohungen werden(40).
63. Ich gehe im Übrigen davon aus, dass der Conseil d’État (Staatsrat) wegen dieses Mangels an Klarheit von Art. 25 des Schengener Grenzkodex, um eine Auslegung im Einklang mit Art. 72 AEUV und Art. 4 Abs. 2 EUV sicherzustellen, diese Bestimmung in zwei Urteilen dahin ausgelegt hat, dass sie eine neue Anwendung ihres Abs. 1 sowohl im Fall einer „neuen Bedrohung“ als auch im Fall einer „verlängerten Bedrohung“ zulässt(41). Der Conseil d’État (Staatsrat) hat somit in Bezug auf die Möglichkeit, Art. 25 neu anzuwenden, eine „verlängerte Bedrohung“ einer „neuen Bedrohung“ gleichgestellt, was mir angesichts der oben angeführten Gründe angemessen erscheint.
64. Zum anderen ist Art. 25 des Schengener Grenzkodex auch in einem anderen wesentlichen Punkt unklar, der meines Erachtens darauf hinweist, dass die Auslegung der Kommission und von NW nicht offensichtlich ist. Folgt man nämlich der in Nr. 52 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Prämisse, dass die Mitgliedstaaten die Grenzkontrollen eine gewisse Zeit nach Ablauf der in Art. 25 Abs. 4 des Kodex vorgesehenen Sechsmonatsfrist erneut wiedereinführen können, stellt sich die entscheidende Frage, wie lange dieser Zeitraum ist. Da diese Dauer in diesem Kodex nicht definiert – und nicht einmal erwähnt – wird, würde die von der Kommission und NW vorgeschlagene Auslegung meines Erachtens zu einer erheblichen Regelungslücke und Rechtsunsicherheit führen, was das Argument untermauert, für die Zwecke der Auslegung von Art. 25 des Kodex eine verlängerte Bedrohung mit einer ihrer Natur nach neuen Bedrohung gleichzusetzen.
65. Zwar bin ich der Ansicht, dass Art. 25 des Schengener Grenzkodex dahin auszulegen ist, dass er grundsätzlich eine neue Anwendung seines Abs. 1 im Fall einer verlängerten Bedrohung gestattet, doch bin ich der Ansicht, dass, wenn die betreffende ernsthafte Bedrohung im Wesentlichen der früheren ernsthaften Bedrohung gleicht, das in Art. 25 Abs. 1 dieses Kodex vorgesehene Erfordernis der Verhältnismäßigkeit insoweit erhebliche Beschränkungen impliziert, als er für eine solche neue Anwendung besonders strenge Voraussetzungen aufstellt.
d) Zur Notwendigkeit, eine neue Anwendung von Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex durch besonders strenge Kriterien zu regeln
66. Ich erinnere daran, dass alle materiellen Kriterien des Schengener Grenzkodex erfüllt sein müssen, damit Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex angewandt und folglich auch erneut angewandt werden kann. Dies bedeutet, dass es sich um eine Ausnahmesituation handelt, die im Zusammenhang mit dem Vorliegen einer tatsächlichen, gegenwärtigen und hinreichend schweren Gefährdung steht, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, dass die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen in Umfang und Dauer nicht über das Maß hinausgeht, das zur Bewältigung der ernsthaften Bedrohung unbedingt erforderlich ist, und dass die Kontrollen nur als letztes Mittel wiedereingeführt werden(42). Nach Art. 26 dieses Kodex ist der betreffende Mitgliedstaat verpflichtet, zu bewerten, inwieweit mit einer derartigen Maßnahme der Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit voraussichtlich angemessen begegnet werden kann und ob die Verhältnismäßigkeit zwischen der Maßnahme und der Bedrohung gewahrt ist; dabei trägt der Mitgliedstaat den voraussichtlichen Auswirkungen jeglicher Bedrohung seiner öffentlichen Ordnung oder seiner inneren Sicherheit sowie den voraussichtlichen Auswirkungen, die diese Maßnahme auf den freien Personenverkehr innerhalb des Raums ohne Kontrollen an den Binnengrenzen haben wird, Rechnung.
67. In diesem Zusammenhang bin ich wie die französische Regierung der Ansicht, dass die oben genannte Voraussetzung der Verhältnismäßigkeit bedeutet, dass, wenn eine Maßnahme zur Verlängerung der Kontrolle an den Binnengrenzen wegen des Fortbestands einer Bedrohung geplant wird, die gesammelte Erfahrung erfordert, dass der betreffende Mitgliedstaat die strikte Verhältnismäßigkeit der Maßnahme noch genauer bewertet, um die unbedingte Erforderlichkeit der Fortführung der Kontrolle nachzuweisen. Mit anderen Worten hat ein Mitgliedstaat, der eine neue Anwendung von Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex plant, in Anbetracht des Zeitraums, in dem die Kontrollen bereits durchgeführt wurden, u. a. auf der Grundlage konkreter, objektiver und umfassender Analysen auf diesem Gebiet zu erläutern, warum zum einen die Verlängerung der Kontrolle angemessen sein soll, indem er bewertet, wie wirksam die ursprüngliche Maßnahme der Wiedereinführung der Kontrolle war. Zum anderen muss er darlegen, warum sie ein erforderliches Mittel bleibt, indem er erläutert, warum eine andere, weniger einschneidende Maßnahme, wie z. B. der Einsatz der polizeilichen Kontrolle(43), der Nachrichtendienste, der polizeilichen Zusammenarbeit auf Unionsebene und der internationalen polizeilichen Zusammenarbeit(44), nicht ausreichend sein soll.
68. Ich schlage dem Gerichtshof vor, diese verstärkten Verhältnismäßigkeitsanforderungen in dem zu erlassenden Urteil zu präzisieren(45).
69. Die von mir vorgeschlagene Auslegung impliziert, dass zur Beurteilung der Rechtmäßigkeit einer neuen Anwendung von Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex im Fall einer verlängerten Bedrohung zu prüfen ist, ob diese verstärkte Verhältnismäßigkeitsanforderung erfüllt ist(46). Handelt es sich wie im vorliegenden Fall um eine mehrmals hintereinander stattfindende neue Anwendung, wird die verstärkte Verhältnismäßigkeitsanforderung für jede neue Anwendung noch strenger.
70. Über die oben angeführten materiellen Kriterien hinaus weise ich außerdem darauf hin, dass Art. 25 des Schengener Grenzkodex auch durch Verfahrensvorschriften eingegrenzt wird, die – in Form einer Kontrolle durch die Kommission – insbesondere sicherstellen sollen, dass die materiellen Kriterien immer dann erfüllt sind, wenn ein Mitgliedstaat beabsichtigt, die Kontrollen an seinen Grenzen wiedereinzuführen (oder zu verlängern)(47).
71. So muss der Mitgliedstaat gemäß Art. 27 dieses Kodex vor der Entscheidung über den Erlass einer solchen Maßnahme der Kommission (und den anderen Mitgliedstaaten) die Gründe für seine Entscheidung mitteilen. Im Anschluss an eine solche Mitteilung „kann“ die Kommission (oder jeder andere Mitgliedstaat) eine Stellungnahme abgeben. Hat die Kommission Bedenken hinsichtlich der Notwendigkeit oder Verhältnismäßigkeit der geplanten Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen, so muss sie eine dahin gehende Stellungnahme abgeben. Entgegen dem Vorbringen der Kommission in der mündlichen Verhandlung bin ich der Ansicht, dass sich daraus eine Verpflichtung der Kommission und nicht nur eine Möglichkeit ergibt, in einer solchen Situation eine Stellungnahme abzugeben. Meines Erachtens ergibt sich dies bereits aus dem Wortlaut von Art. 27 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex, wonach die Kommission immer eine Stellungnahme zu den Mitteilungen der Mitgliedstaaten abgeben „kann“, während Unterabs. 2 dieses Absatzes vorsieht, dass die Kommission eine dahin gehende Stellungnahme „abgibt“, wenn sie Bedenken hinsichtlich der Notwendigkeit oder Verhältnismäßigkeit der geplanten Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen hat. Der Indikativ Präsens des einzigen Verbes „abgeben“ wird hier verwendet, um die Verbindlichkeit der Vorschrift zum Ausdruck zu bringen(48), was im Wesentlichen auch aus dem 23. Erwägungsgrund dieses Kodex hervorgeht, wonach die Wiedereinführung von Grenzkontrollen an den Binnengrenzen durch einen Mitgliedstaat auf Unionsebene überwacht werden „sollte“.
72. Sodann hat nach Art. 27 des Schengener Grenzkodex jegliche Stellungnahme der Kommission (oder eines Mitgliedstaats) Gegenstand einer Konsultation zu sein, um gegebenenfalls eine Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten zu organisieren und zu prüfen, ob die Maßnahmen im Verhältnis zu den Ereignissen, die der Anlass für die Wiedereinführung der Grenzkontrollen sind, sowie zur Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit stehen. Wenn die Kommission in der Folge immer noch Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Kontrolle hat, kann sie eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV erheben.
73. Zusammenfassend hat die Kommission daher eine wichtige Rolle, um sicherzustellen, dass Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex im Einklang mit allen dort vorgesehenen Kriterien angewandt und erneut angewandt wird. Hierzu stelle ich fest, dass die Kommission in den vorliegenden Rechtssachen die Rechtmäßigkeit der von der Republik Österreich eingeführten Kontrollen in Frage gestellt hat. In der mündlichen Verhandlung hat sie allerdings bestätigt, dass sie jedoch keine Stellungnahme zu den ihr von diesem Mitgliedstaat übermittelten Mitteilungen abgegeben habe. Soweit die Kommission die fraglichen Mitteilungen für unbegründet hielt, halte ich es für bedauerlich, dass sie die ihr durch diesen Kodex übertragene Rolle nicht erfüllt hat(49).
74. Nach alledem bedeutet die von mir vorgeschlagene Auslegung zwar, dass eine Kontrolle unter bestimmten Umständen die Sechsmonatsfrist überschreiten kann, doch wird dieser Punkt zum einen durch die Anwendung des verstärkten Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und zum anderen durch die Kontrolle der Kommission ausgeglichen, die eingehend prüfen muss, ob diese Voraussetzung immer dann erfüllt ist, wenn eine neue Anwendung von Art. 25 Abs. 1 des Schengener Grenzkodex geplant ist.
e) Schlussfolgerung
75. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die erste Vorlagefrage zu antworten, dass Art. 25 Abs. 1 und 4 des Schengener Grenzkodex dahin auszulegen ist, dass in dem Fall, dass ein Mitgliedstaat nach Ablauf der in Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex vorgesehenen Sechsmonatsfrist immer noch einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit ausgesetzt ist, diese Bestimmungen unabhängig davon, in welchem Maß die ernsthafte Bedrohung der früheren ernsthaften Bedrohung ähnlich ist, einer aufeinanderfolgenden neuen Anwendung von Art. 25 Abs. 1 dieses Kodex nicht entgegenstehen, sofern die von diesem Kodex vorgesehenen Kriterien, insbesondere das der Verhältnismäßigkeit, eingehalten werden. Insoweit verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass, wenn die ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit im Wesentlichen der früheren ernsthaften Bedrohung ähnlich ist, der betreffende Mitgliedstaat anhand des Zeitraums, in dem die Kontrollen bereits durchgeführt wurden, die strikte Verhältnismäßigkeit der Maßnahme noch genauer bewerten muss, um die Erforderlichkeit der Fortführung der Kontrolle nachzuweisen.
B. Zur Auslegung von Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 der Charta (zweite Frage in den Rechtssachen C‑368/20 und C‑369/20 sowie dritte Frage in der Rechtssache C‑369/20)
76. Mit der jeweils zweiten Frage möchte das vorlegende Gericht wissen, ob das in Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta festgelegte Freizügigkeitsrecht von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern so auszulegen ist, dass dieses das Recht umfasst, an den Binnengrenzen keinen Personenkontrollen unterworfen zu werden, vorbehaltlich der in den Verträgen und insbesondere dem Schengener Grenzkodex genannten Bedingungen und Ausnahmen.
77. Konkret möchte das vorlegende Gericht wissen, ob, falls die Bestimmungen des Kodex der vorübergehenden Wiedereinführung einer Grenzkontrolle für einen Zeitraum, der über die in Art. 25 Abs. 4 des Schengener Grenzkodex vorgesehene Höchstdauer von sechs Monaten hinausgeht, nicht entgegenstehen sollten, diese Wiedereinführung gleichwohl zu einem Verstoß gegen die oben angeführten Bestimmungen führen könnte. Meines Erachtens ist dies nicht der Fall(50).
78. Nach Art. 21 Abs. 1 AEUV hat nämlich jeder Unionsbürger das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Der Vorbehalt, den diese Bestimmung für die Ausübung des Rechts, sich frei zu bewegen, enthält, schränkt unter Berücksichtigung von Art. 52 Abs. 2 der Charta auch das in Art. 45 Abs. 1 der Charta verankerte Recht auf Freizügigkeit ein.
79. Selbst wenn man unterstellt, dass die in Art. 21 Abs. 1 AEUV und in Art. 45 Abs. 1 der Charta verankerte Freizügigkeit ein Recht enthält, an den Binnengrenzen keinen Personenkontrollen unterworfen zu werden, und dass eine solche Kontrolle daher eine Beschränkung dieser Freiheit darstellt, kann dieses Recht nicht als unbedingt angesehen werden.
80. Jede in diesen Bestimmungen vorgesehene Beschränkung der Freizügigkeit muss jedoch gerechtfertigt und verhältnismäßig sein. Ich erinnere daran, dass nach Art. 25 des Schengener Grenzkodex die vorübergehende Wiedereinführung von Kontrollen an den Binnengrenzen nur als letztes Mittel und unter außergewöhnlichen Umständen erfolgen darf. Außerdem muss sie auf das zur Bewältigung einer ernsthaften Bedrohung für die öffentliche Ordnung oder die innere Sicherheit unbedingt erforderliche Mindestmaß begrenzt werden(51).
81. In Anbetracht dessen bin ich der Ansicht, dass, soweit die Wiedereinführung einer Grenzkontrolle im Einklang mit dem Schengener Grenzkodex steht, die etwaige Beschränkung des in Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta vorgesehenen Rechts auf Freizügigkeit, die sich aus einer solchen Kontrolle ergeben würde, als gerechtfertigt und verhältnismäßig und daher nicht als Verstoß gegen die letztgenannten Bestimmungen anzusehen ist.
82. Ich schlage daher vor, auf die jeweils zweite Vorlagefrage zu antworten, dass, wenn ein Mitgliedstaat Unionsbürger gemäß den Anforderungen des Schengener Grenzkodex einer Personenkontrolle an den Binnengrenzen unterwirft, diese Kontrolle auch mit Art. 21 Abs. 1 AEUV und Art. 45 Abs. 1 der Charta im Einklang steht.
83. Zur dritten Frage betreffend die etwaige Verhängung einer Sanktion wegen Verletzung der Pflicht, einen Reisepass oder einen Personalausweis vorzuzeigen, folgt daraus im Übrigen, dass diese unter solchen Umständen nicht gegen das Unionsrecht verstößt(52).
V. Ergebnis
84. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, auf die Vorlagefragen des Landesverwaltungsgerichts Steiermark (Österreich) wie folgt zu antworten:
1. Art. 25 Abs. 1 und 4 der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 9. März 2016 über einen Unionskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex) in der durch die Verordnung (EU) 2016/1624 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. September 2016 geänderten Fassung ist dahin auszulegen, dass in dem Fall, dass ein Mitgliedstaat nach Ablauf der in Art. 25 Abs. 4 dieser Verordnung vorgesehenen Sechsmonatsfrist immer noch einer ernsthaften Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit ausgesetzt ist, diese Bestimmungen unabhängig davon, in welchem Maß die ernsthafte Bedrohung der früheren ernsthaften Bedrohung ähnlich ist, einer aufeinanderfolgenden neuen Anwendung von Art. 25 Abs. 1 dieser Verordnung nicht entgegenstehen, sofern die von dieser Verordnung vorgesehenen Kriterien, insbesondere das der Verhältnismäßigkeit, eingehalten werden. Insoweit verlangt der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, dass, wenn die ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit im Wesentlichen der früheren ernsthaften Bedrohung ähnlich ist, der betreffende Mitgliedstaat in Anbetracht des Zeitraums, in dem die Kontrollen bereits durchgeführt wurden, die strikte Verhältnismäßigkeit der Maßnahme noch genauer bewerten muss, um die Erforderlichkeit der Fortführung der Kontrolle nachzuweisen.
2. Art. 21 Abs. 1 AEUV sowie Art. 45 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union sind dahin auszulegen, dass, wenn ein Mitgliedstaat Unionsbürger gemäß den Anforderungen der Verordnung 2016/399 in der durch die Verordnung 2016/1624 geänderten Fassung einer Personenkontrolle an den Binnengrenzen unterwirft, diese Kontrolle auch mit diesen Bestimmungen im Einklang steht und gegebenenfalls mit einer Sanktion belegt werden kann.