ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer)

9 november 2022 (*)

„Institutioneel recht – Europees burgerinitiatief – ‚Minority SafePack – één miljoen handtekeningen voor verscheidenheid in Europa’ – Mededeling van de Commissie waarin wordt uiteengezet waarom de in het Europees burgerinitiatief voorgestelde rechtshandelingen niet worden vastgesteld – Motiveringsplicht – Gelijke behandeling – Beginsel van behoorlijk bestuur – Kennelijke beoordelingsfout”

In zaak T‑158/21,

Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe”, vertegenwoordigd door T. Hieber, advocaat,

verzoeker,

ondersteund door

Hongarije, vertegenwoordigd door M. Fehér en K. Szíjjártó als gemachtigden,

interveniënt,

tegen

Europese Commissie, vertegenwoordigd door I. Martínez del Peral, I. Rubene, E. Stamate en D. Drambozova als gemachtigden,

verweerster,

ondersteund door

Helleense Republiek, vertegenwoordigd door T. Papadopoulou als gemachtigde,

en door

Slowaakse Republiek, vertegenwoordigd door E. Drugda als gemachtigde,

interveniënten,

wijst

HET GERECHT (Achtste kamer),

samengesteld als volgt: J. Svenningsen, president, C. Mac Eochaidh (rapporteur) en J. Laitenberger, rechters,

griffier: E. Coulon,

gezien de stukken,

gelet op het feit dat de partijen geen verzoek tot vaststelling van een terechtzitting hebben ingediend binnen de termijn van drie weken nadat de sluiting van de schriftelijke behandeling was betekend, en na op grond van artikel 106, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht te hebben besloten om uitspraak te doen zonder mondelinge behandeling,

het navolgende

Arrest

1        Met zijn beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoeker, Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe”, nietigverklaring van mededeling C(2021) 171 final van de Commissie van 14 januari 2021 over het Europees burgerinitiatief „Minority SafePack – één miljoen handtekeningen voor verscheidenheid in Europa” (hierna: „bestreden mededeling”).

 Voorgeschiedenis van het geding

2        Verzoeker heeft op grond van artikel 11, lid 4, VEU en verordening (EU) nr. 211/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 2011 over het burgerinitiatief (PB 2011, L 65, blz. 1) bij de Europese Commissie een verzoek ingediend tot registratie van het voorgestelde Europees burgerinitiatief „Minority SafePack – één miljoen handtekeningen voor verscheidenheid in Europa” (hierna: „voorgesteld EBI”).

3        Het voorgestelde EBI had tot doel de Europese Unie te verzoeken een reeks handelingen vast te stellen om de bescherming van personen die tot nationale en taalkundige minderheden behoren, te verbeteren en de culturele en taalkundige diversiteit in de Unie te vergroten.

4        Op 29 maart 2017 heeft de Commissie besluit (EU) 2017/652 over het voorgestelde burgerinitiatief (PB 2017, L 92, blz. 100) vastgesteld. In artikel l, lid 1, van dat besluit heeft zij verklaard dat het voorgestelde EBI werd geregistreerd, en in artikel 1, lid 2, ervan heeft zij de negen voorstellen opgesomd waarvoor steunbetuigingen konden worden verzameld, namelijk:

–        een aanbeveling van de Raad van de Europese Unie „met betrekking tot de bescherming en de bevordering van de culturele en taalkundige diversiteit binnen de Unie” (voorstel 1);

–        een besluit of een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van „financieringsprogramma’s ter facilitering van de toegang tot kleine regionale en minderheidstalen” (voorstel 2);

–        een besluit of een verordening van het Parlement en de Raad tot oprichting van een centrum van taalkundige diversiteit dat het bewustzijn omtrent het belang van de regionale en minderheidstalen zal versterken en de diversiteit op alle niveaus zal bevorderen en dat voornamelijk zal worden gefinancierd door de Unie (voorstel 3);

–        een verordening tot aanpassing van de algemene regels die van toepassing zijn op de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen zodat rekening wordt gehouden met de bescherming van minderheden en de bevordering van de culturele en taalkundige diversiteit, mits de te financieren acties leiden tot de versterking van de economische, sociale en territoriale samenhang van de Unie (voorstel 4);

–        een verordening van het Parlement en de Raad tot wijziging van de verordening aangaande het programma „Horizon 2020”, teneinde het onderzoek te verbeteren naar de toegevoegde waarde die nationale minderheden en culturele en taalkundige diversiteit kunnen inbrengen in de maatschappelijke en economische ontwikkeling in de regio’s van de Unie (voorstel 5);

–        de wijziging van Uniewetgeving teneinde een nagenoeg gelijke behandeling te waarborgen tussen staatlozen en Unieburgers (voorstel 6);

–        een verordening van het Parlement en de Raad ter invoering van een uniform auteursrecht, waardoor de gehele Unie als een interne markt op het gebied van auteursrechten kan worden beschouwd (voorstel 7);

–        een wijziging van richtlijn 2010/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van 10 maart 2010 betreffende de coördinatie van bepaalde wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen in de lidstaten inzake het aanbieden van audiovisuele mediadiensten (richtlijn audiovisuele mediadiensten) (PB 2010, L 95, blz. 1) om het vrij verrichten van diensten en de ontvangst van audiovisuele inhoud te verzekeren in regio’s waar nationale minderheden wonen (voorstel 8);

–        een verordening of een besluit van de Raad om per categorie van projecten die nationale minderheden en hun cultuur bevorderen, een uitzondering te maken wat betreft de procedure waarin artikel 108, lid 2, VWEU voorziet (voorstel 9).

5        Op 1 januari 2020 is verordening nr. 211/2011 ingetrokken en vervangen door verordening (EU) 2019/788 van het Europees Parlement en de Raad van 17 april 2019  betreffende het Europees burgerinitiatief (PB 2019, L 130, blz. 55, met rectificaties in PB, L 334, blz. 168, en in PB 2020, L 424, blz. 60), zoals gewijzigd bij gedelegeerde verordening (EU) 2019/1673 van de Commissie van 23 juli 2019 tot vervanging van bijlage I bij verordening 2019/788 (PB 2019, L 257, blz. 1).

6        Op 10 januari 2020 heeft verzoeker, nadat hij binnen de gestelde termijn meer dan 1 300 000 steunbetuigingen had verzameld – waarvan er volgens de bestreden mededeling 1 128 422 door de bevoegde instanties van elf lidstaten zijn gevalideerd – bij de Commissie het EBI „Minority SafePack – één miljoen handtekeningen voor verscheidenheid in Europa” (hierna: „EBI”) ingediend.

7        Op 5 februari 2020 heeft verzoeker krachtens artikel 15, lid 1, van verordening 2019/788 de EBI-voorstellen mondeling uiteengezet tijdens een vergadering met de Commissie en haar een schriftelijke toelichting bij de daarmee samenhangende wetgevingsvoorstellen bezorgd.

8        Op 15 oktober 2020 vond overeenkomstig artikel 14, lid 2, van verordening 2019/788 de openbare hoorzitting voor het Parlement plaats. De hoorzitting was oorspronkelijk gepland voor 23 maart 2020, maar werd uitgesteld vanwege de COVID-19-pandemie. Verzoeker heeft per videoconferentie aan die hoorzitting deelgenomen.

9        Op 17 december 2020 heeft het Parlement na een debat in de plenaire vergadering van 14 december 2020 resolutie (2020)2846(RSP), P9_TA-PROV(2020)0370 over het EBI aangenomen. In punt 20 van de resolutie verzoekt het Parlement de Commissie op dat initiatief in te spelen en wetgevingshandelingen voor te stellen op basis van de EU-Verdragen, verordening 2019/788 en de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Voorts wijst het erop dat in het EIB wordt opgeroepen tot wetgevingsvoorstellen op 9 afzonderlijke gebieden en herinnert het eraan dat in het EBI wordt verzocht om elk individueel voorstel te controleren en te beoordelen op de eigen verdiensten.

10      Op 14 januari 2021 heeft de Commissie de bestreden mededeling vastgesteld waarmee zij een standpunt inneemt over de resolutie van het Parlement en reageert op de negen voorstellen van het EBI. Na beoordeling van die voorstellen heeft zij verzoeker in kennis gesteld van de redenen voor haar weigering om de in het EBI gevraagde maatregelen te nemen.

 Conclusies van partijen

11      Verzoeker, ondersteund door Hongarije, verzoekt het Gerecht:

–        primair, de bestreden mededeling in haar geheel nietig te verklaren;

–        subsidiair, de bestreden mededeling gedeeltelijk nietig te verklaren voor zover aan de voorwaarden van een gedeeltelijke nietigverklaring is voldaan;

–        de Commissie te verwijzen in de kosten.

12      De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek en de Slowaakse Republiek, verzoekt het Gerecht:

–        het beroep te verwerpen;

–        verzoeker te verwijzen in de kosten.

13      Ook de Slowaakse Republiek heeft het Gerecht verzocht om verzoeker te verwijzen in de kosten.

 In rechte

14      Ter ondersteuning van zijn beroep voert verzoeker drie middelen aan. Met het eerste middel betoogt hij dat de Commissie haar motiveringsplicht niet is nagekomen, met het tweede middel stelt hij dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting en verschillende kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt, en met het derde middel, dat in het stadium van de repliek is aangevoerd, betoogt hij dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden.

 Eerste middel: niet-nakoming van de motiveringsplicht

15      Tot staving van het eerste middel voert verzoeker, ondersteund door Hongarije, in wezen aan dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden mededeling haar motiveringsplicht niet is nagekomen. Ten eerste heeft de Commissie geen rekening gehouden met de mondelinge en schriftelijke toelichting die verzoeker heeft gegeven, dat wil zeggen met de toelichting die hij heeft verstrekt in de aan de Commissie toegezonden schriftelijke stukken maar ook tijdens de vergadering met de Commissie en de hoorzitting voor het Parlement. Ten tweede zijn sommige in de bestreden mededeling opgenomen redenen louter verwijzingen naar andere Uniehandelingen. De in de bestreden mededeling opgenomen motivering is derhalve ontoereikend, met uitzondering van die betreffende voorstel 5.

16      De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek en de Slowaakse Republiek, betwist die argumenten.

17      Dienaangaande is het vaste rechtspraak dat de bij artikel 296 VWEU gestelde verplichting om een individueel besluit te motiveren tot doel heeft de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of het besluit gegrond is dan wel eventueel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid ervan kan worden betwist, en de Unierechter in staat te stellen de rechtmatigheid van dat besluit te onderzoeken (zie arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, EU:T:2018:210, punt 142 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

18      De verplichting voor de Commissie om in de op grond van artikel 15, lid 2, van verordening 2019/788 vastgestelde mededeling zowel haar juridische als haar politieke conclusies over het EBI in kwestie uiteen te zetten en daarbij ook te vermelden welke maatregelen zij naar aanleiding van dat EBI eventueel gaat nemen en waarom zij deze maatregelen neemt (of niet), is een specifieke uitdrukking van de in het kader van die bepaling opgelegde motiveringsplicht (zie in die zin en naar analogie arresten van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 91, en 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, EU:T:2018:210, punt 143).

19      Volgens eveneens vaste rechtspraak moet de door artikel 296 VWEU vereiste motivering tevens beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, er duidelijk en ondubbelzinnig in tot uiting komen, zodat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechterlijke instantie haar toezicht kan uitoefenen. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 296 VWEU voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie in die zin arresten van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punten 92 en 94 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, EU:T:2018:210, punt 144 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

20      Bovendien moet worden opgemerkt dat de naleving van de motiveringsplicht en de overige formele en procedurele eisen waaraan voor de vaststelling van de betrokken handeling moet zijn voldaan, van nog fundamenteler belang is wanneer de instellingen van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikken. De Unierechter kan alleen zo nagaan of de feitelijke en juridische elementen waarvan het gebruik van de beoordelingsvrijheid afhangt, voorhanden zijn (zie arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, EU:T:2018:210, punt 145 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

21      In dat verband is reeds geoordeeld dat de Commissie in het kader van de uitoefening van haar bevoegdheid tot het nemen van wetgevingsinitiatieven over een ruime beoordelingsbevoegdheid moet beschikken, aangezien zij krachtens artikel 17, lid 1, VEU bij de uitoefening van die bevoegdheid het algemene belang van de Unie moet bevorderen, waarbij zij in voorkomend geval moeilijke afwegingen van uiteenlopende belangen moet maken. Dit betekent dat de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid moet beschikken om te beslissen om naar aanleiding van een EBI wel of geen maatregelen te nemen, zodat de bestreden mededeling beperkt moet worden getoetst door de Unierechters om met name na te gaan of zij toereikend is gemotiveerd (zie in die zin arresten van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punten 88, 89 en 96, en 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, EU:T:2018:210, punten 169 en 170).

22      In casu is de bestreden mededeling vastgesteld naar aanleiding van het EBI, dat in verzoekers woorden tot doel had de Unie te mobiliseren om de bescherming van personen die tot nationale en taalkundige minderheden behoren, te verbeteren en de culturele en taalkundige diversiteit in de Unie te vergroten. Daartoe bevatte het EBI negen voorstellen om nieuwe Unierechtelijke handelingen vast te stellen of bestaande Unierechtelijke handelingen te wijzigen. Met de bestreden mededeling heeft de Commissie in wezen geweigerd de in het EBI gevraagde maatregelen te nemen.

23      Dienaangaande blijkt uit de bestreden mededeling dat de Commissie overeenkomstig artikel 15, lid 2, van verordening 2019/788 haar juridische en politieke conclusies heeft uiteengezet op basis waarvan haars inziens geen maatregelen dienden te worden genomen naar aanleiding van het EBI. Na een analyse van met name het juridische kader dat haar bevoegdheden en die van de Unie voor het nemen van maatregelen op dat gebied afbakent, is de Commissie met name tot de slotsom gekomen dat „op bepaalde gebieden een follow-up [kon] plaatsvinden”. Gelet op de maatregelen die de instellingen van de Unie reeds hebben genomen op de onder het EBI vallende gebieden en op haar toezicht op de uitvoering van die maatregelen, was de Commissie evenwel van mening dat in dit stadium „geen aanvullende rechtshandeling nodig [was]” ter verwezenlijking van de met het EBI nagestreefde doelstellingen. Aldus heeft de Commissie op duidelijke en toereikende wijze de juridische en politieke redenen uiteengezet waarom zij weigerde de door het EBI beoogde maatregelen te nemen.

24      Bovendien komen de in de bestreden mededeling vermelde redenen boven op de overwegingen die met name in besluit 2017/652 zijn uiteengezet, en vloeien zij ook voort uit de gedachtewisselingen die op 5 februari 2020 tussen verzoeker en de Commissie hebben plaatsgevonden. De motivering van de bestreden mededeling wordt dus verder ondersteund door de voor verzoeker bekende context waarin zij werd vastgesteld.

25      De Commissie heeft dus de belangrijkste redenen uiteengezet waarom zij in het kader van haar ruime beoordelingsbevoegdheid geen van de door het EBI voorgestelde maatregelen heeft willen nemen.

26      Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat de Commissie in de bestreden mededeling geen uitdrukkelijk standpunt inneemt over elk van verzoekers schriftelijke en mondelinge toelichtingen bij de verschillende voorstellen. Zoals hierboven in punt 19 in herinnering is gebracht, vereist de rechtspraak immers niet dat alle relevante feitelijke en juridische gegevens in de motivering worden gespecificeerd en kan derhalve niet worden verlangd dat de Commissie een standpunt inneemt over elk van de schriftelijke en mondelinge toelichtingen bij de verschillende in een EBI opgenomen voorstellen. Bovendien heeft de Commissie, zoals hierboven in punt 25 is aangegeven, de belangrijkste, zowel politieke als juridische, redenen uiteengezet waarom zij weigert de door het EBI voorgestelde maatregelen te nemen.

27      Evenzo moeten verzoekers argumenten dat de Commissie herhaaldelijk haar motiveringsplicht heeft geschonden door louter te verwijzen naar andere Uniehandelingen, zonder de relevantie van die instrumenten voor het EBI toe te lichten, worden afgewezen. Anders dan verzoeker stelt, beperkt de Commissie zich er immers niet toe zonder enige uitleg naar andere Uniehandelingen te verwijzen, maar preciseert zij integendeel dat die handelingen betrekking hebben op bepaalde aspecten die in het EBI aan bod komen.

28      Gelet op een en ander is het Gerecht van oordeel dat verzoeker op basis van de motivering in de bestreden mededeling kan bepalen of de weigering van de Commissie om de in het EBI opgenomen voorstellen in te dienen, gegrond is dan wel gebreken vertoont. Bovendien stelt die motivering de Unierechter in staat de rechtmatigheid van de bestreden mededeling te onderzoeken. Bijgevolg moet de bestreden mededeling worden geacht rechtens genoegzaam te zijn gemotiveerd.

29      Deze conclusie betekent niet dat de Commissie geen blijk kan hebben gegeven van onjuiste rechtsopvattingen of geen beoordelingsfouten kan hebben gemaakt. Er moet immers een onderscheid worden gemaakt tussen de motiveringsplicht als wezenlijk vormvoorschrift, waarnaar kan worden verwezen in het kader van een middel waarmee wordt geklaagd over het feit dat een besluit ontoereikend of zelfs niet is gemotiveerd, en het toezicht op de gegrondheid van de motivering, dat onderdeel is van het toezicht op de onrechtmatigheid van de handeling ten gronde en dat veronderstelt dat de rechter nagaat of de gronden waarop de handeling berust onjuistheden bevatten of niet. Het betreft immers twee verschillende vormen van toezicht die tot onderscheiden beoordelingen van het Gerecht kunnen leiden (zie arrest van 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, EU:T:2018:210, punt 146 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Ik zal de gegrondheid van de motivering betreffende de voorstellen 1, 3, 6 en 8 – de enige voorstellen waarop het tweede middel van verzoeker betrekking heeft – dan ook hieronder in de punten 42 tot en met 146 onderzoeken.

30      Derhalve moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.

31      Om dezelfde redenen moet ook de door Hongarije aangevoerde grief dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door niet uitdrukkelijk te antwoorden op elk door verzoeker aangevoerd element, worden afgewezen.

 Derde middel: schending van het gelijkheidsbeginsel

32      In het kader van het derde middel, dat voor het eerst in de memorie van repliek wordt aangevoerd, verwijt verzoeker de Commissie in wezen dat zij het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door hem niet dezelfde mogelijkheden te bieden als aan de organisatoren van het EBI „End the Cage Age” – waarvoor zij heeft aangekondigd een wetgevingsvoorstel te zullen dienen – om het EBI te bespreken en haar van zijn zorgen te overtuigen. Verzoeker is dus benadeeld ten aanzien van de organisatoren van het EBI „End the Cage Age”.

33      Afgezien van de vergadering van 5 februari 2020, die heeft plaatsgevonden krachtens artikel 15, lid 1, van verordening 2019/788, heeft de Commissie nooit aanvullende vergaderingen met verzoeker belegd of voorgesteld om de door het EBI nagestreefde doelstellingen te bespreken. Uit verschillende documenten die aan verzoeker zijn verstrekt naar aanleiding van een verzoek om toegang tot de notulen van alle vergaderingen die hebben plaatsgevonden tussen de Commissie en de organisatoren van drie EBI’s, waaronder met name het EBI „End the Cage Age”, dat na de neerlegging van het verzoekschrift in het onderhavige beroep is ingediend krachtens verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43), blijkt dat de Commissie in het kader van het EBI „End the Cage Age” de betrokken organisatoren niet alleen heeft gesproken op de in artikel 15, lid 1, van verordening 2019/788 bedoelde vergadering, maar hen daarnaast ten minste vier keer heeft ontmoet of telefonisch met hen van gedachten heeft gewisseld. Drie van die aanvullende gesprekken vonden plaats vóór de indiening van het EBI „End the Cage Age”.

34      Voorts heeft verzoeker na sluiting van de schriftelijke behandeling een „aanvullende memorie” met vier bijlagen ter griffie van het Gerecht neergelegd. In die „aanvullende memorie" zet hij met name uiteen dat uit het antwoord van de Commissie op een nieuw verzoek om toegang tot documenten, dat is ingediend op 4 oktober 2021, blijkt dat vertegenwoordigers van kabinetten van Commissieleden naast de hierboven in punt 33 vermelde vergaderingen twee vergaderingen per videoconferentie met vertegenwoordigers van de organisatoren van het EBI „End the Cage Age” hebben gehad alvorens de openbare hoorzitting plaatsvond. Alle EBI’s moeten dezelfde kans krijgen om onder de aandacht van de Commissie te worden gebracht, aangezien artikel 9 VEU tot doel heeft een gelijk speelveld voor al die EBI’s te waarborgen. In zijn opmerkingen over die „aanvullende memorie” steunt Hongarije verzoekers betoog. Het voegt eraan toe dat de aanpak van de Commissie niet alleen inbreuk maakt op het gelijkheidsbeginsel, maar ook in strijd is met het beginsel van zorgvuldig en onpartijdig bestuur.

35      De Commissie betwist dat betoog. Volgens haar is het onderhavige middel ongegrond en zijn de „aanvullende memorie” en de bijlagen daarbij niet-ontvankelijk.

36      In casu moet worden vastgesteld dat de door verzoeker aangevoerde omstandigheden geen schending van het gelijkheidsbeginsel kunnen aantonen, zonder dat de ontvankelijkheid van het derde middel hoeft te worden onderzocht in het licht van artikel 84 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht en zonder dat de ontvankelijkheid van de na de sluiting van de schriftelijke behandeling overgelegde bewijsmiddelen hoeft te worden getoetst aan artikel 85, lid 3, van dat Reglement.

37      Ten eerste wordt door verzoeker niet betoogd dat de Commissie tijdens de procedure voorafgaand aan de vaststelling van de bestreden mededeling haar verplichtingen krachtens de artikelen 14 en 15 van verordening 2019/788 niet ten volle zou zijn nagekomen.

38      Ten tweede heeft verzoeker, afgezien van het feit dat het gaat om twee geregistreerde EBI’s die de vereiste steundrempel hebben bereikt, op geen enkele wijze uiteengezet in welk opzicht haar EBI vergelijkbaar is met het EBI „End the Cage Age”, met name wat betreft de respectieve doelstellingen ervan en de politieke of juridische moeilijkheden die zij opleveren.

39      Zolang de uit de artikelen 14 en 15 van verordening 2019/788 voortvloeiende vereisten maar worden nageleefd, kan het aantal vergaderingen dat de Commissie belegt met de organisatoren van een EBI variëren, met name naargelang van de aard of de complexiteit van het EBI, zodat de Commissie geen zelfde aantal vergaderingen met de organisatoren van elk EBI hoeft te beleggen. Bovendien dient de Commissie, zoals in overweging 28 van verordening 2019/788 in herinnering wordt gebracht, bij het onderzoek van EBI’s het beginsel van behoorlijk bestuur, zoals neergelegd in artikel 41 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”), in acht te nemen.

40      Gelet op het voorgaande moet de slotsom luiden dat de Commissie in het kader van haar onderzoek van het EBI dat tot de bestreden mededeling heeft geleid, het gelijkheidsbeginsel niet heeft geschonden door te oordelen dat zij voldoende voorgelicht was door de schriftelijke en mondelinge informatie waarover zij beschikte en dat aanvullende vergaderingen niet nodig waren.

41      Om dezelfde redenen moet ook de door Hongarije aangevoerde grief dat de Commissie het beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden door meer aandacht te besteden aan het EBI „End the Cage Age” dan aan het EBI, worden afgewezen.

 Tweede middel: onjuiste rechtsopvatting en verschillende kennelijke beoordelingsfouten

 Eerste onderdeel van het tweede middel: onjuiste rechtsopvatting en verschillende kennelijke beoordelingsfouten van de Commissie met betrekking tot voorstel 1

42      Ter inleiding herinnert het Gerecht eraan dat voorstel 1 tot doel heeft een aanbeveling van de Raad vast te stellen waarin manieren worden uiteengezet om culturele en taalkundige diversiteit te beschermen en te bevorderen, in het bijzonder ter bescherming van het gebruik van regionale talen en minderheidstalen in het kader van de overheid, overheidsdiensten, onderwijs, cultuur, justitie, media, gezondheidszorg, handel en consumentenbescherming (inclusief etikettering).

43      In het voorgestelde EBI verwijst verzoeker evenwel enkel naar artikel 165, lid 4, tweede streepje, en artikel 167, lid 5, tweede streepje, VWEU als rechtsgrondslagen voor de aanbeveling die wordt beoogd met voorstel 1 [overweging 4, onder a), van besluit 2017/652]. Het is duidelijk dat alleen onderwijs en cultuur onder die rechtsgrondslagen vallen.

44      Voorts blijkt uit een gecombineerde lezing van artikel 2, lid 5, artikel 6, onder c) en e), artikel 165, lid 1, en artikel 167, lid 2, VWEU dat de lidstaten een uitgebreide bevoegdheid op onderwijs- en cultuurgebied hebben [zie in die zin arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs), C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 74]. De Unie is op dat gebied slechts bevoegd „om het optreden van de lidstaten te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen”, zonder dat die bevoegdheid van de Unie in de plaats komt van die van de lidstaten.

45      Bijgevolg moet in het licht van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling en de door verzoeker met betrekking tot dat voorstel beoogde rechtsgrondslagen worden beoordeeld of de bestreden mededeling in casu blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting en van kennelijke beoordelingsfouten.

–       Eerste grief: onjuiste rechtsopvatting

46      Met de eerste grief verwijt verzoeker de Commissie in wezen dat zij blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat de Unie niet bevoegd is om aanbevelingen vast te stellen met betrekking tot de bevordering en bescherming van regionale of minderheidstalen. Hij wordt hierbij ondersteund door Hongarije.

47      De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek en de Slowaakse Republiek, betwist dat betoog.

48      Dienaangaande moet worden opgemerkt dat de Commissie bij de beoordeling van voorstel 1 heeft verklaard dat de Unie in casu geen „wetgevende bevoegdheid” heeft en niet dat zij geen enkele bevoegdheid heeft op dit gebied. Dit kan weliswaar geen rechtvaardiging vormen voor de weigering om een voorstel voor een aanbeveling van de Raad, die geen wetgevingshandeling is, aan te nemen, maar dit is niet relevant voor de gegrondheid van de bestreden mededeling voor zover deze betrekking heeft op voorstel 1, aangezien, zoals blijkt uit punt 3.1 van de bestreden mededeling, de weigering van de Commissie om de Raad voor te stellen een aanbeveling vast te stellen berust op de constatering dat de met dit voorstel nagestreefde doelstelling met andere bestaande instrumenten en via lopende initiatieven kan worden bereikt. Die constatering, die volgens verzoeker op verschillende kennelijke beoordelingsfouten berust, zal hieronder in de punten 50 tot en met 89 worden onderzocht in het kader van de tweede grief.

49      Derhalve moet de eerste grief als niet ter zake dienend worden afgewezen.

–       Tweede grief: verschillende kennelijke beoordelingsfouten

50      Met haar tweede grief verwijt verzoeker de Commissie in wezen dat zij verschillende kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt door te weigeren gevolg te geven aan voorstel 1. Hij wordt hierbij ondersteund door Hongarije.

51      De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek en de Slowaakse Republiek, betwist dat betoog.

52      Dienaangaande zij erop wezen dat wanneer de instellingen van de Unie, zoals de Commissie in het onderhavige geval, een ruime beoordelingsbevoegdheid genieten, en vooral wanneer zij met name politieke keuzen moeten maken en ingewikkelde beoordelingen moeten verrichten, in het kader van de per definitie beperkte rechterlijke toetsing van de beoordelingen die aan de uitoefening van die bevoegdheid ten grondslag liggen, dient te worden nagegaan of er geen kennelijke fouten zijn gemaakt (zie in die zin arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punten 95 en 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 23 april 2018, One of Us e.a./Commissie, T‑561/14, EU:T:2018:210, punten 169 en 170 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

53      Voorts kan een fout alleen als kennelijk worden aangemerkt wanneer de ontdekking ervan voor de hand ligt. Om aan te tonen dat de Commissie bij de beoordeling van de feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van de bestreden mededeling kan rechtvaardigen, moeten de door de verzoekende partij aan te dragen bewijselementen dus van dien aard zijn dat zij aan de beoordelingen van de Commissie hun plausibiliteit ontnemen. Het middel inzake kennelijk onjuiste beoordeling dient met andere woorden te worden afgewezen indien de bestreden beoordeling ondanks de door de verzoekende partij aangevoerde elementen nog steeds juist en coherent kan worden geacht [zie in die zin arrest van 2 april 2019, Fleig/EDEO, T‑492/17, EU:T:2019:211, punt 55 (niet gepubliceerd) en aldaar aangehaalde rechtspraak].

54      In de eerste plaats betoogt verzoeker in wezen dat het bestaan van het Europees Handvest voor regionale talen of talen van minderheden van de Raad van Europa van 5 november 1992 (European Treaty Series – nr. 148; hierna: „Handvest van de Raad van Europa”) niet zoals door de Commissie in de bestreden mededeling kan worden aangehaald als rechtvaardiging voor de weigering van die instelling om aan voorstel 1 gevolg te geven. Ten eerste is de Unie geen partij bij het Handvest van de Raad van Europa. Ten tweede hebben verscheidene lidstaten van de Unie dat handvest niet ondertekend of geratificeerd.

55      In dat verband verklaart de Commissie in de bestreden mededeling dat de Unie haar lidstaten aanmoedigt het Handvest van de Raad van Europa te ondertekenen en er regelmatig naar verwijst als het rechtsinstrument waarin de richtsnoeren ter bevordering en bescherming van regionale en minderheidstalen worden gedefinieerd.

56      Uit het feit dat de Unie geen partij is bij het Handvest van de Raad van Europa blijkt niet dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt, aangezien verzoeker niet betwist dat de Unie regelmatig naar die tekst verwijst als het rechtsinstrument waarin de richtsnoeren ter bevordering en bescherming van regionale en minderheidstalen worden gedefinieerd. Bovendien is het feit dat een aantal lidstaten dat handvest nog niet hebben ondertekend of geratificeerd, niet relevant voor de beoordeling van het optreden van de Unie op dit gebied.

57      Voorts is de stelling van Hongarije dat een aantal lidstaten die dat handvest hebben geratificeerd de bescherming van die tekst voorbehouden aan een beperkt aantal talen, terwijl voorstel 1 tot doel heeft alle minderheidstalen in alle lidstaten te ondersteunen, irrelevant.

58      Van de Commissie kan immers niet worden verlangd dat zij in casu alleen rekening houdt met handelingen die betrekking hebben op alle lidstaten en alle regionale of minderheidstalen waarop voorstel 1 ziet. Verordening 2019/788 bevat ook geen enkele bepaling in die zin. Een handeling kan dus op geldige wijze door de Commissie in aanmerking worden genomen, ook al kunnen daarmee de met het betrokken voorstel nagestreefde doelstellingen slechts gedeeltelijk worden bereikt. Het is met andere woorden irrelevant dat een enkele handeling, op zichzelf beschouwd, niet volstaat om de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling ten volle te verwezenlijken, indien die doelstelling kan worden bereikt met alle in de bestreden mededeling genoemde handelingen samen.

59      Ten slotte stelt verzoeker ten onrechte dat de Commissie niet kan weigeren om maatregelen te nemen door te verwijzen naar andere internationaalrechtelijke instrumenten, en dat de Unie verplicht is de haar door de lidstaten verleende bevoegdheden uit te oefenen.

60      Dienaangaande volstaat het erop te wijzen dat reeds uit de bewoordingen van artikel 11, lid 4, VEU blijkt dat het doel van het EBI erin bestaat om de Commissie te „verzoeken” een passend voorstel in te dienen ter uitvoering van de Verdragen en niet, zoals verzoeker stelt, om haar te verplichten de met het EBI in kwestie nagestreefde maatregel of maatregelen te treffen (arrest van 19 december 2019, Puppinck e.a./Commissie, C‑418/18 P, EU:C:2019:1113, punt 57). Bovendien blijkt uit de uitleg van de Commissie in de bestreden mededeling dat de Unie de haar door de Verdragen toegekende beperkte bevoegdheden daadwerkelijk heeft uitgeoefend. Doordat de Unie de lidstaten aanmoedigt het Handvest van de Raad van Europa te ondertekenen en ernaar verwijst, ondersteunt zij immers het optreden van de lidstaten op dat gebied en vult zij het aan.

61      In de tweede plaats betoogt verzoeker in wezen dat de maatregelen die de Commissie heeft genomen krachtens artikel 7 van het Verdrag betreffende de bescherming en de bevordering van de diversiteit van cultuuruitingen, dat op 20 oktober 2005 is aangenomen tijdens de Algemene Conferentie van de Unesco te Parijs en namens de Europese Gemeenschap is goedgekeurd bij besluit 2006/515/EG van de Raad van 18 mei 2006 (PB 2006, L 201, blz. 15; hierna: „Unesco-verdrag”), niet – zoals de Commissie in de bestreden mededeling heeft gedaan – kunnen worden aangehaald als rechtvaardiging voor de weigering om gevolg te geven aan voorstel 1. Er is geen verband tussen de in de bestreden mededeling genoemde uitvoeringsmaatregelen die gericht zijn op sociale inclusie, en de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling, namelijk de bescherming en bevordering van regionale of minderheidstalen.

62      Dat argument kan niet worden aanvaard. Zoals in de bestreden mededeling wordt gepreciseerd, beoogt artikel 7 van het Unesco-verdrag particulieren, „met inbegrip van personen die tot minderheden behoren”, en maatschappelijke groepen ertoe aan te zetten hun eigen cultuuruitingen te scheppen, te produceren, te verspreiden, te distribueren en er toegang toe te hebben. Zoals voorts in de bestreden mededeling wordt gepreciseerd, wordt in het Unesco-verdrag eveneens eraan herinnerd dat taalkundige diversiteit een essentieel element van de culturele diversiteit is, en wordt daarin nogmaals bevestigd dat het onderwijs een fundamentele rol vervult in de bescherming en de bevordering van cultuuruitingen.

63      Anders dan verzoeker stelt, staat het Unesco-verdrag dus niet duidelijk los van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling.

64      Ook de uitvoeringsmaatregelen die de Commissie op grond van artikel 7 van het Unesco-verdrag heeft vastgesteld, namelijk de organisatie van dialogen tussen de lidstaten en de culturele sector over de bijdrage van cultuur tot sociale inclusie en interculturele dialoog, staan niet duidelijk los van de met voorstel 1 nagestreefde doelstellingen.

65      Voorstel 1 is weliswaar niet toegespitst op sociale inclusie, maar, zoals de Commissie aanvoert, kan de organisatie van die dialogen in het licht van de door het Unesco-verdrag nagestreefde doelstellingen regionale of minderheidstalen bevorderen en beschermen, althans op cultureel gebied. Het feit dat de betrokken uitvoeringsmaatregelen sociale inclusie bevorderen, sluit dus niet uit dat diezelfde maatregelen tegelijkertijd bijdragen tot de bevordering en bescherming van regionale of minderheidstalen.

66      Bovendien blijkt, anders dan verzoeker in repliek stelt, uit de vaststelling van die uitvoeringsmaatregelen dat de Unie de beperkte bevoegdheden die haar door de Verdragen zijn toegekend, daadwerkelijk heeft uitgeoefend. Door op grond van artikel 7 van het Unesco-verdrag dialogen tussen de lidstaten en de culturele sector te organiseren, ondersteunt de Unie immers het optreden van de lidstaten op dat gebied en vult zij dit aan.

67      In de derde plaats betoogt verzoeker in wezen dat het door de Raad opgestelde werkplan voor cultuur 2019‑2022 en de concrete maatregelen die de in het kader van dat werkplan opgerichte deskundigengroep „Meertaligheid en vertaling” dient aan te bevelen, losstaan van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling, aangezien zij niet verwijzen naar regionale of minderheidstalen. Bijgevolg kunnen dat werkplan en die concrete maatregelen niet – zoals de Commissie in de bestreden mededeling heeft gedaan – worden aangehaald als rechtvaardiging voor haar weigering om gevolg te geven aan dat voorstel.

68      Dat betoog moet worden afgewezen. In bijlage I bij de conclusies van de Raad over het werkplan voor cultuur 2019‑2022 (PB 2018, C 460, blz. 12) staat immers dat het werkplan voor cultuur gebaseerd is op acht basisbeginselen. Het derde van die basisbeginselen stelt uitdrukkelijk dat culturele en taalverscheidenheid een belangrijk onderdeel van de Unie is en dat de bescherming en bevordering ervan van wezenlijk belang is voor cultuurbeleid op Europees niveau (bijlage I, titel I, derde streepje). Evenzo stelt de Raad in de in die bijlage opgenomen omschrijving van de derde prioriteit, betreffende „[e]en ecosysteem dat kunstenaars, culturele en creatieve professionals en Europese inhoud ondersteunt”, vast dat de culturele sector in Europa onder meer wordt gekenmerkt door culturele en taalverscheidenheid [bijlage I, titel II, onder C)].

69      Voorts staat in dezelfde bijlage I dat de leden van de deskundigengroep „Meertaligheid en vertaling” beste praktijken zullen uitwisselen betreffende ondersteuning van vertalingen in de boeken- en uitgeverijsector, evenals in andere culturele en creatieve sectoren, en in het kader van het programma „Creatief Europa” concrete maatregelen zullen voorstellen ter bevordering van taalkundige verscheidenheid en de verspreiding van werken [bijlage I, titel IV, onder C)].

70      Het betrokken werkplan en de door de deskundigengroep „Meertaligheid en vertaling” te ondernemen acties staan dus niet duidelijk los van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling, namelijk de bevordering en bescherming van regionale of minderheidstalen, althans op cultureel gebied.

71      Aan die vaststelling wordt niet afgedaan door het feit dat noch in het betrokken werkplan, noch in de omschrijving van de acties van de deskundigengroep „Meertaligheid en vertaling” uitdrukkelijk naar regionale of minderheidstalen wordt verwezen. Dienaangaande volstaat de opmerking dat de conclusies van de Raad over het werkplan voor cultuur 2019‑2022 geen expliciete uitsluiting van regionale of minderheidstalen bevatten. Evenzo staat nergens in die conclusies van de Raad dat het betrokken werkplan en de acties van de deskundigengroep „Meertaligheid en vertaling” beperkt zijn tot de officiële talen van de Unie.

72      In de vierde plaats betoogt verzoeker in wezen dat de aanbeveling van de Raad van 22 mei 2018 inzake de bevordering van gemeenschappelijke waarden, inclusief onderwijs en de Europese dimensie in lesgeven (PB 2018, C 195, blz. 1), losstaat van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling, aangezien daarin geen concrete oplossingen worden voorgesteld voor de bescherming en de bevordering van de culturele en taalkundige diversiteit. Bijgevolg kan die aanbeveling niet – zoals de Commissie in de bestreden mededeling heeft gedaan – worden aangehaald als rechtvaardiging voor haar weigering om gevolg te geven aan dat voorstel.

73      Dat betoog moet worden afgewezen. Uit die aanbeveling, waarvan de praktische uitvoering hoofdzakelijk een zaak van de lidstaten is, blijkt uitdrukkelijk dat zij onder meer tot doel heeft de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie berust van jongs af aan en op alle onderwijsniveaus te bevorderen. De eerbiediging van de rechten van minderheden als bedoeld in artikel 2 VEU, gelezen in samenhang met de doelstelling van eerbiediging van de rijke verscheidenheid van cultuur en taal als bedoeld in artikel 3, lid 3, vierde alinea, VEU en in artikel 165, lid 1, VWEU, is een van die Uniewaarden (zie in die zin arresten van 20 januari 2022, Roemenië/Commissie, C‑899/19 P, EU:C:2022:41, punt 54, en 24 september 2019, Roemenië/Commissie, T‑391/17, EU:T:2019:672, punt 56).

74      De Commissie heeft dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de betrokken aanbeveling, voor zover zij tot doel heeft de Uniewaarden op onderwijsgebied te bevorderen, althans gedeeltelijk kan bijdragen tot de verwezenlijking van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling.

75      In de vijfde plaats betoogt verzoeker in wezen dat de aanbeveling van de Raad van 22 mei 2019  inzake een alomvattende benadering van het onderwijzen en leren van talen (PB 2019, C 189, blz. 15) geen verband houdt met de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling, aangezien zij uitsluitend gericht is op het leren van de officiële talen van de Unie met het oog op de verbetering van het economische concurrentievermogen en de beroepsmobiliteit. Bijgevolg kan die aanbeveling niet – zoals de Commissie in de bestreden mededeling heeft gedaan – worden aangehaald als rechtvaardiging voor haar weigering om gevolg te geven aan dat voorstel.

76      Dat betoog moet worden afgewezen. Die aanbeveling, die tot doel heeft het onderwijzen en leren van talen te verbeteren, bevat immers geen uitdrukkelijke beperking tot de officiële talen van de Unie.

77      Anders dan verzoeker stelt, is ook de bijlage bij de betrokken aanbeveling, betreffende talenbewustzijn in scholen, niet beperkt tot het leren van de officiële talen van de Unie.

78      Die elementen volstaan om tot de slotsom te komen dat noch de betrokken aanbeveling noch de bijlage erbij beperkt is tot het leren en onderwijzen van de officiële talen van de Unie.

79      Ten slotte betoogt verzoeker ten onrechte dat voorstel 1 hoe dan ook niet gericht is op het onderwijzen en leren van talen, maar op de mogelijkheid voor taalgebruikers om hun moedertaal, wanneer het een regionale of minderheidstaal betreft, „op alle levensgebieden” te gebruiken.

80      Zoals hierboven in punt 43 is opgemerkt, betreft voorstel 1 uitsluitend cultuur en onderwijs. Derhalve diende de Commissie het gebruik van regionale of minderheidstalen op andere „levensgebieden” niet te onderzoeken. Bovendien heeft verzoeker hoe dan ook verklaard dat de in voorstel 1 beoogde aanbeveling met name de beste oplossingen had moeten aandragen en voorstellen om „een einde te stellen aan het uitsterven” van regionale of minderheidstalen in de Unie. Voorts heeft verzoeker er in het voorgestelde EBI op gewezen dat in die aanbeveling rekening moest worden gehouden met de afname van de taalkundige diversiteit en van het „leren van talen” in de Unie. Verzoeker heeft dus zelf een duidelijk en rechtstreeks verband gelegd tussen voorstel 1 en het „leren van talen”.

81      Gelet op het voorgaande heeft verzoeker niet aangetoond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de betrokken aanbeveling, voor zover deze tot doel heeft het onderwijzen en leren van talen te bevorderen, kan bijdragen tot de verwezenlijking van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling.

82      In de zesde plaats betoogt verzoeker in wezen dat de maatregelen die worden genoemd in de mededeling van de Commissie aan het Parlement en de Raad „Een Unie van gelijkheid: strategisch EU-kader voor gelijkheid, integratie en participatie van de Roma” [COM(2020) 620 final] en in het voorstel voor een aanbeveling van de Raad inzake gelijkheid, integratie en participatie van de Roma [COM(2020) 621 final] geen betrekking hebben op de in voorstel 1 nagestreefde doelstelling en een beperkte werkingssfeer hebben, aangezien zij gericht zijn op een specifieke groep mensen, namelijk de Roma. Derhalve kan die mededeling of dat voorstel voor een aanbeveling niet – zoals de Commissie in de bestreden mededeling heeft gedaan – worden aangehaald als rechtvaardiging voor haar weigering om gevolg te geven aan dat voorstel.

83      Dat betoog moet worden afgewezen. De betrokken mededeling en het betrokken voorstel voor een aanbeveling zijn weliswaar toegespitst op de Roma, maar dat doet niets af aan de relevantie ervan voor de onderhavige zaak. Verzoeker heeft in het voorgestelde EBI immers zelf naar die bevolkingsgroep verwezen en daarbij onder meer verklaard dat het gaat om „de grootste en meest uitgesloten minderheidsgroep in Europa”. De personele werkingssfeer van die mededeling en van dat voorstel voor een aanbeveling valt dus gedeeltelijk samen met die van voorstel 1. Hoe dan ook kan van de Commissie niet worden verlangd dat zij bij het onderzoek van een EBI alleen rekening houdt met Uniehandelingen die betrekking hebben op alle personen waarop dat EBI ziet. Verordening 2019/788 bevat ook geen enkele bepaling in die zin. Zoals hierboven in punt 58 is aangegeven, is het irrelevant dat een enkele handeling, op zichzelf beschouwd, niet volstaat om de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling ten volle te verwezenlijken, indien die doelstelling kan worden bereikt met alle in de bestreden mededeling genoemde handelingen samen.

84      Voorts betoogt verzoeker ten onrechte dat de betrokken mededeling en het betrokken voorstel voor een aanbeveling losstaan van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling. Dienaangaande volstaat de opmerking dat verzoeker noch in het verzoekschrift noch in de memorie van repliek de in de bestreden mededeling vervatte stelling van de Commissie betwist dat in het betrokken voorstel voor een aanbeveling „[d]e lidstaten [onder meer] worden opgeroepen om de taal van de Roma […] in de leerplannen en handboeken op te nemen, zowel voor Roma- als niet-Romaleerlingen”. Die stelling vindt bovendien steun in punt 2, onder g), van dat voorstel voor een aanbeveling, waarin de lidstaten worden opgeroepen het bewustzijn van de taal van de Roma „onder meer door het aanbieden van relevante opleidingen voor leerkrachten en het opstellen van passende schoolcurricula” te bevorderen.

85      In de zevende plaats betoogt verzoeker in wezen dat het opnemen van minderheidskwesties in de jaarverslagen van de Commissie over de toepassing van het Handvest geen toegevoegde waarde heeft voor voorstel 1. De toepasbaarheid van het Handvest is immers beperkt, aangezien het taalgebruik hoofdzakelijk een zaak van de lidstaten is. Derhalve kan het opnemen van minderheidskwesties in de jaarverslagen over de toepassing van het Handvest niet – zoals de Commissie in de bestreden mededeling heeft gedaan – worden aangehaald als rechtvaardiging voor haar weigering om gevolg te geven aan dat voorstel.

86      Dienaangaande moet worden opgemerkt dat het taalgebruik weliswaar grotendeels onder de bevoegdheid van de lidstaten valt, maar dat de Unie op onderwijs- en cultuurgebied niet onbevoegd is ter zake van het taalgebruik (zie punt 44 hierboven). Bovendien blijkt uit de punten 54 tot en met 84 hierboven dat de Unie juist op de door voorstel 1 bestreken gebieden gebruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid, onder meer, zoals hierboven in de punten 64 tot en met 66 is aangegeven, door het Unesco-verdrag goed te keuren en uit te voeren. Aldus kan niet worden uitgesloten dat het Handvest van toepassing is op situaties die onder voorstel 1 vallen, en dat de Commissie in voorkomend geval in haar thematische jaarverslagen naar die situaties verwijst.

87      Voorts moet verzoekers argument dat de opname in de thematische jaarverslagen van de kwestie inzake de bevordering van regionale en minderheidstalen geen wezenlijke bijdrage levert aan de doelstelling van voorstel 1, worden afgewezen. De in de bestreden mededeling aangevoerde redenen om aan voorstel 1 geen gevolg te geven zijn immers niet uitsluitend gebaseerd op de opname van die kwestie in de thematische jaarverslagen. Zoals is aangegeven in de bestreden mededeling, maar ook door verzoeker in punt 52 van zijn memorie van repliek, heeft de Commissie haar weigering gerechtvaardigd op basis van een reeks maatregelen. Zoals hierboven in de punten 58 en 83 reeds is opgemerkt, is het derhalve irrelevant dat de thematische jaarverslagen op zichzelf beschouwd eventueel minder toegevoegde waarde hebben dan de in voorstel 1 beoogde aanbeveling.

88      Gelet op een en ander heeft verzoeker niet aangetoond dat de Commissie kennelijke beoordelingsfouten heeft gemaakt door zich op basis van de ten tijde van de vaststelling van de bestreden mededeling bestaande juridische en feitelijke elementen en om de in de punten 2.1 en 3.1 van die mededeling uiteengezette redenen op het standpunt te stellen dat geen aanvullende rechtshandeling nodig is ter verwezenlijking van de met voorstel 1 nagestreefde doelstelling, aangezien die doelstelling kan worden verwezenlijkt door alle in de bestreden mededeling genoemde handelingen samen. De Commissie heeft dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door te weigeren aan voorstel 1 gevolg te geven.

89      Derhalve moet de tweede grief en dus ook het eerste onderdeel van het tweede middel in zijn geheel worden afgewezen.

 Tweede onderdeel van het tweede middel: verschillende kennelijke beoordelingsfouten van de Commissie met betrekking tot voorstel 3

90      In het kader van het tweede onderdeel verwijt verzoeker de Commissie in wezen dat zij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te weigeren gevolg te geven aan voorstel 3, dat strekt tot de oprichting van een door de Unie gefinancierd en met de bewustmaking van het belang van regionale en minderheidstalen en de bevordering van diversiteit op alle niveaus belast centrum van taalkundige diversiteit op het gebied van regionale en minderheidstalen, dat alle relevante actoren toegang moet verschaffen tot kennis en vaardigheden op het gebied van die talen en met name prioriteit moet geven aan de kleinste en meest kwetsbare gemeenschappen van Europa. Zij wordt hierbij ondersteund door Hongarije. Volgens verzoeker zijn de andere maatregelen waaraan de Commissie in casu de voorkeur geeft, onder meer de instandhouding en de ontwikkeling van haar samenwerking met het Europees Centrum voor moderne talen van de Raad van Europa (hierna: „ECMT”), niet geschikt om de met dit voorstel nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.

91      De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek en de Slowaakse Republiek, betwist dat betoog. Volgens haar is dit onderdeel ongegrond.

92      Ter inleiding herinnert het Gerecht eraan dat de Commissie in voorstel 3, zoals dat is geregistreerd, wordt verzocht een voorstel voor een besluit of een verordening van het Parlement en de Raad tot oprichting van een centrum van taalkundige diversiteit vast te stellen. Dat besluit of die verordening zou het bewustzijn omtrent het belang van regionale en minderheidstalen moeten versterken, de diversiteit op alle niveaus moeten bevorderen, en zou voornamelijk worden gefinancierd door de Unie.

93      In de punten 2.3 en 3.3 van de bestreden mededeling zet de Commissie ten eerste uiteen dat de inspanningen van de Unie om het belang van taalkundige diversiteit meer onder de aandacht te brengen, onder meer door gebruik te maken van taalverwerving, zijn gericht op nauwe samenwerking met de Raad van Europa, waarvan het optreden op dat gebied is gebaseerd op het hierboven in punt 54 genoemde Handvest van de Raad van Europa en op het ECMT, dat fungeert als kenniscentrum voor taalonderwijs en -verwerving en lessen ondersteunt in de moedertaal van de leerlingen, met name voor minderheidstalen. De Commissie zet uiteen dat zij het ECMT ondersteunt en ermee samenwerkt in het kader van specifieke gemeenschappelijke overeenkomsten om de kwaliteit, efficiëntie en aantrekkelijkheid van het talenonderwijs te verbeteren, het testen en beoordelen van de leerresultaten verder uit te werken en daarmee stap voor stap een gemeenschappelijke basis te leggen voor evaluatiesystemen op basis van het gemeenschappelijk Europees referentiekader voor talen (hierna: „ERK”). Ten tweede wijst de Commissie erop dat zij de lidstaten van de Unie helpt met de uitvoering van de hierboven in punt 75 beoogde aanbeveling inzake een alomvattende benadering van het onderwijzen en leren van talen. De Commissie is in wezen van mening dat het efficiënt en essentieel is om de samenwerking via het ECMT in stand te houden en te ontwikkelen en om de lidstaten bij de uitvoering van die aanbeveling te ondersteunen, teneinde de inspanningen van de Unie te focussen en dubbel werk en gebruik van middelen te vermijden. Haars inziens is geen aanvullende rechtshandeling nodig.

94      In de eerste plaats betoogt verzoeker, die in wezen wordt ondersteund door Hongarije, dat het ECMT niet geschikt is om de taken van een centrum van taalkundige diversiteit op het gebied van regionale of minderheidstalen te vervullen of om de doelstellingen ervan te verwezenlijken. Ten eerste behoren die taken en doelstellingen niet tot de bevoegdheden van het ECMT, zoals blijkt uit het feit dat in zijn statuten niet naar die talen of naar de in voorstel 3 beoogde andere taken wordt verwezen. Ten tweede strekken de ECMT-activiteiten zich niet uit tot de bevordering van die regionale of minderheidstalen en vallen zij evenmin binnen de doelstellingen van voorstel 3, zoals blijkt uit het feit dat die talen in geen enkel project van het ECMT-programma 2020‑2023 uitdrukkelijk worden genoemd en dat in de opleidings- en voorlichtingsactiviteiten van dat programma geen enkele noemenswaardige activiteit in dat verband wordt vermeld. Bovendien is volgens de institutionele structuur van de Raad van Europa het Secretariaat van de Raad van Europa op basis van het hierboven in punt 54 genoemde Handvest van de Raad van Europa verantwoordelijk voor de bevordering van regionale of minderheidstalen. Evenwel zijn verschillende landen die geweigerd hebben het Handvest van de Raad van Europa te ondertekenen of te ratificeren, toegetreden tot de ECMT-Overeenkomst. Hongarije wijst erop dat het ECMT en de voor minderheidstalen verantwoordelijke afdeling van de Raad van Europa afzonderlijke organisatorische eenheden zijn. Er is geen band tussen beide en zij werken ook niet samen.

95      Dat betoog moet worden afgewezen.

96      Ten eerste betekent het feit dat in de ECMT-statuten niet specifiek naar regionale en minderheidstalen wordt verwezen niet dat die talen buiten de taken en doelstellingen van het ECMT vallen.

97      Ten tweede omvatten de door het ECMT uitgevoerde taken en nagestreefde strategische en operationele doelstellingen, zoals omschreven in artikel 1 van zijn statuten, de uitvoering van taalbeleid, de bevordering van innovatieve benaderingen van het leren en onderwijzen van „moderne” talen, de praktijk van het leren en onderwijzen van die talen, de bevordering van dialoog en uitwisseling, het steunen van onderzoeksprojecten en het verzamelen en verspreiden van goede praktijken op het gebied van het leren en onderwijzen van die talen, zoals in punt 2.3 van de bestreden mededeling en in de schriftelijke stukken van de Commissie wordt vermeld. Niets wijst erop dat die taken en doelstellingen niet ten minste tot op zekere hoogte bijdragen tot een grotere bewustwording omtrent het belang van alle „moderne” talen van de betrokken landen, met inbegrip van de regionale en minderheidstalen, en tot de bevordering van diversiteit, althans van taalkundige en culturele diversiteit. Deze laatste doelstellingen worden nagestreefd met voorstel 3, zoals dat is geregistreerd.

98      Wat ten derde de activiteiten van het ECMT betreft, blijkt uit de stukken dat het ECMT-programma 2020‑2023 onder meer melding maakt van een project met de titel „Bevordering van taalonderwijs in beroepsopleiding over de grenzen heen”, waarvan het onderwerp herinnert aan het bijzondere belang van het bevorderen van taalverwerving in grensregio’s. Dat project staat niet duidelijk los van de verwezenlijking van de met voorstel 3 nagestreefde doelstellingen, namelijk het vergroten van de bewustwording omtrent het belang van meertaligheid, met name wat regionale of minderheidstalen betreft, en het bevorderen van verscheidenheid, met name in onderwijs- en beroepskringen.

99      Wat daarnaast de opleidings- en voorlichtingsactiviteiten van het ECMT betreft, blijkt uit de stukken dat dit centrum een opleiding aanbiedt onder de titel „Meertalige en interculturele benaderingen”, die betrekking heeft op het „referentiekader voor pluralistische benaderingen van talen en culturen” en vaak onderwezen talen alsook minderheidstalen bestrijkt. Ook biedt het een opleiding aan onder de titel „Kwaliteitsonderwijs in het Romani voor Europa (QualiRom)”. In die opleiding wordt verwezen naar het doel van het „QualiRom”-initiatief, dat met name beoogt om de opname van het Romani in de onderwijsstelsels te bevorderen en de integratie van Roma-kinderen te vergemakkelijken. Voorts wordt daarin verwezen naar het lesmateriaal „QualiRom”, dat in de zes variëteiten van het Romani is ontwikkeld voor het lager, middelbaar en hoger onderwijs, en dat het grootste hulpmiddel in zijn soort is op het gebied van het onderwijzen en leren van die taal. Die elementen volstaan als bewijs dat de regionale en minderheidstalen, zoals in punt 2.3 van de bestreden mededeling staat, ten volle in het ECMT-programma 2020‑2023 zijn opgenomen.

100    Hieruit volgt dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich in wezen op het standpunt te stellen dat de activiteiten van het ECMT kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van voorstel 3, zoals dat is geregistreerd, namelijk om de bewustwording omtrent het belang van regionale en minderheidstalen te vergroten en de diversiteit op alle niveaus te bevorderen.

101    Ten vierde hebben verzoeker en Hongarije geen concrete elementen aangevoerd op basis waarvan het bestaan van de in de bestreden mededeling en in de schriftelijke stukken van de Commissie genoemde nauwe banden tussen de Raad van Europa en het ECMT in twijfel kunnen worden getrokken.

102    In de tweede plaats betoogt verzoeker, ondersteund door Hongarije, dat de Commissie de activiteiten van het ECMT niet kan beïnvloeden noch samenwerkingsovereenkomsten met het ECMT kan sluiten op de relevante gebieden van voorstel 3, aangezien de Unie geen partij is bij de overeenkomst tot oprichting van dat centrum en de bevordering van regionale of minderheidstalen niet onder de bevoegdheid van dat centrum valt. Voorts verklaart hij in wezen dat uit de in de bestreden mededeling genoemde bijdrageovereenkomst 2020‑2021 blijkt dat de bevordering van regionale of minderheidstalen voor de Commissie irrelevant is in het kader van haar samenwerking met het ECMT, aangezien de workshop over „holistische benaderingen van het leren, alfabetisering en het onderwijs van talen, waaronder onderwijstalen, vreemde talen, regionale en minderheidstalen en thuis gesproken talen” en het webinar over „de situatie van regionale en minderheidstalen tijdens de COVID-19-pandemie”, waarnaar in genoemde overeenkomst wordt verwezen, duidelijk geen geschikt alternatief vormen voor het in voorstel 3 voorgestelde centrum van taalkundige diversiteit. Verder is de samenwerking tussen de Commissie en het ECMT vooral gericht op het leggen van een gemeenschappelijke basis voor nationale beoordelingssystemen op basis van het ERK. Ten slotte is de verwijzing in de bestreden mededeling naar de volgende samenwerkingsovereenkomst irrelevant, aangezien er geen onderhandelingen gaande zijn en hypothetische ontwikkelingen niet in aanmerking kunnen worden genomen bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de bestreden mededeling.

103    Dat betoog moet worden afgewezen.

104    Om te beginnen bevatten de statuten van het ECMT, zoals hierboven in de punten 96 en 97 is opgemerkt, geen uitdrukkelijke beperking van de „moderne” talen die onder zijn taken en doelstellingen vallen, en strekken sommige van zijn activiteiten zich uitdrukkelijk uit tot regionale of minderheidstalen. De Commissie heeft dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de uitgevoerde taken, de nagestreefde doelstellingen en de door het ECMT ondernomen activiteiten kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van voorstel 3, zoals dat is geregistreerd, namelijk de bewustwording omtrent het belang van onder meer regionale of minderheidstalen te vergroten en de diversiteit op verschillende niveaus te bevorderen.

105    Vervolgens is de Unie weliswaar niet betrokken bij de „uitgebreide partiële overeenkomst” van de Raad van Europa tot oprichting van het ECMT, maar blijkt, anders dan verzoeker stelt, uit de in de bestreden mededeling genoemde bijdrageovereenkomst 2020‑2021 dat de Commissie invloed kan uitoefenen op de activiteiten van het ECMT en samenwerkingsovereenkomsten kan sluiten op gebieden die verband houden met voorstel 3. Zoals aangegeven in de bestreden mededeling, bevestigt die bijdrageovereenkomst ook dat regionale of minderheidstalen deel uitmaken van het scala van activiteiten waarbij het ECMT betrokken is.

106    Uit de stukken blijkt namelijk dat de bijdrageovereenkomst 2020‑2021, die betrekking heeft op de actie „Innovatieve methoden en evaluatie bij het leren van talen”, deel uitmaakt van een samenwerking op lange termijn, namelijk zeven jaar, tussen de Commissie en het ECMT en valt onder de gezamenlijk overeengekomen actiegebieden. Zoals de Commissie uiteenzet, stelt het initiatief „Steun voor meertalige klassen” in het kader van bovengenoemde actie een reeks modules voor die met name gericht zijn op taalbewustzijn in de hele school en op ondersteuning van schooltalen met behulp van benaderingen die de thuistalen van de leerlingen op hun waarde schatten, met name wanneer het gaat om regionale of minderheidstalen. Bovendien omvat bovengenoemde actie niet alleen de workshop en het webinar die door verzoeker worden genoemd, maar ook een „zomeracademie”, een reeks reflectiegroepen met als onderwerpen de „valorisatie van het taalkundig repertoire van de leerlingen” en de uitdagingen voor met name regionale of minderheidstalen, de voorbereiding van wetenschappelijke studies en een symposium.

107    Ten slotte ondersteunen de hierboven in punt 106 genoemde elementen de conclusie dat de samenwerking tussen de Commissie en het ECMT, anders dan verzoeker stelt en zoals in de bestreden mededeling wordt aangegeven, niet beperkt blijft tot de vaststelling van een gemeenschappelijke basis voor nationale beoordelingssystemen op basis van het ERK en dat in het kader van die samenwerking rekening wordt gehouden met de behoeften op het gebied van taalkundige diversiteit.

108    In de derde plaats betoogt verzoeker, ondersteund door Hongarije, dat het duidelijk ongepast is dat de Commissie weigert aan voorstel 3 gevolg te geven op grond van een internationale overeenkomst waarbij de Unie geen partij is en die geen integrerend deel uitmaakt van de rechtsorde van de Unie.

109    Dat betoog moet worden afgewezen. Ten eerste is de Commissie, zoals hierboven in punt 60 in herinnering is gebracht, niet verplicht de maatregelen te treffen die worden voorgesteld met een geregistreerd EBI dat de vereiste steun heeft ontvangen. Ten tweede wordt de Unie, zoals de Commissie in wezen heeft betoogd, zowel door artikel 165, lid 3, VWEU als door artikel 167, lid 3, VWEU, die de rechtsgrondslagen voor voorstel 3 vormen, opgeroepen om de samenwerking op het gebied van onderwijs en cultuur, met name met de bevoegde internationale organisaties en in het bijzonder met de Raad van Europa, te bevorderen. Derhalve heeft de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door zich in de bestreden mededeling in wezen op het standpunt te stellen dat de instandhouding en de ontwikkeling van de samenwerking met een andere internationale organisatie op gebieden die overeenkomen met die welke verzoeker aan het centrum van taalkundige diversiteit wilde toewijzen, meer bepaald met het ECMT, waartoe de meeste lidstaten van de Unie zijn toegetreden en dat nauw verbonden is met de Raad van Europa, kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen van voorstel 3, zoals dat is geregistreerd, en dubbel werk en dubbel gebruik van middelen kan voorkomen.

110    Gelet op het voorgaande heeft verzoeker niet aangetoond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt die de motivering in de punten 2.3 en 3.3 van de bestreden mededeling zou aantasten.

111    Derhalve moet het tweede onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.

 Derde onderdeel van het tweede middel: verschillende kennelijke beoordelingsfouten van de Commissie met betrekking tot voorstel 6

112    In het kader van het derde onderdeel betoogt verzoeker, ondersteund door Hongarije, in wezen dat de Commissie ten onrechte geen gevolg heeft gegeven aan voorstel 6, dat ertoe strekte een nagenoeg gelijke behandeling tussen staatlozen die tot nationale minderheden behoren en Unieburgers te waarborgen door de situatie van die staatlozen gelijk te stellen met die van migranten en Unieburgers met een migratieachtergrond.

113    De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek en de Slowaakse Republiek, betwist dat betoog.

114    Ter inleiding herinnert het Gerecht eraan dat voorstel 6 ertoe strekt richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003  inzake het recht op gezinshereniging (PB 2003, L 251, blz. 12), richtlijn 2003/109/EG van de Raad van 25 november 2003  betreffende de status van langdurig ingezeten onderdanen van derde landen (PB 2004, L 16, blz. 44), richtlijn 2004/114/EG van de Raad van 13 december 2004  betreffende de voorwaarden voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op studie, scholierenuitwisseling, onbezoldigde opleiding of vrijwilligerswerk (PB 2004, L 375, blz. 12), richtlijn 2005/71/EG van de Raad van 12 oktober 2005  betreffende een specifieke procedure voor de toelating van onderdanen van derde landen met het oog op wetenschappelijk onderzoek (PB 2005, L 289, blz. 15) en richtlijn 2009/50/EG van de Raad van 25 mei 2009 betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op een hooggekwalificeerde baan (PB 2009, L 155, blz. 17) te wijzigen teneinde de status van staatlozen meer op die van Unieburgers af te stemmen door hun toegang tot de status van langdurig ingezetene te vergemakkelijken en ervoor te zorgen dat zij meer rechten genieten dan onderdanen van derde landen.

115    Verzoeker heeft evenwel erkend dat voorstel 6 „vooral de nadruk legt op richtlijn 2003/109/EG”. Bovendien heeft verzoeker noch in het verzoekschrift noch in haar memorie van repliek verwezen naar de andere hierboven in punt 114 genoemde richtlijnen.

116    In de punten 2.6 en 3.6 van de bestreden mededeling oordeelt de Commissie dat het niet nodig is om richtlijn 2003/109 te wijzigen teneinde de rechten van onderdanen van derde landen meer op die van Unieburgers af te stemmen. Daarentegen kunnen in het kader van het Uniebeleid inzake de integratie van migranten meer maatregelen worden genomen om rekening te houden met de specifieke situatie van staatlozen. De Commissie verwijst hierbij in het bijzonder naar haar mededeling aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s met als titel „Actieplan voor integratie en inclusie 2021‑2027” [COM(2020) 758 final; hierna: „actieplan”].

117    Verzoeker betwist evenwel dat dit actieplan van toepassing is op staatlozen die tot nationale minderheden behoren. Volgens haar is het actieplan gericht op migranten en Unieburgers met een migratieachtergrond, maar verwijst het niet naar die staatlozen. Voorts is de inhoud van het actieplan niet geschikt om te voorzien in de behoeften van staatlozen die tot nationale minderheden behoren. Het actieplan is immers toegespitst op de integratie en inclusie van migranten en Unieburgers met een migratieachtergrond, maar houdt geen rekening met de specifieke situatie van die staatlozen. In tegenstelling tot personen die recentelijk vanuit derde landen in de Unie zijn aangekomen, behoren de in voorstel 6 bedoelde staatlozen tot nationale minderheden die reeds lang in de Unie wonen en deel uitmaken van de autochtone bevolking. Bovendien hebben die staatlozen te maken met problemen die verband houden met het feit dat zij niet over officiële documenten beschikken en dat hun willekeurig de nationaliteit is ontnomen, waardoor zij niet kunnen deelnemen aan het economische, sociale en politieke leven van de lidstaat waar zij geboren zijn, noch aan dat van de gastlidstaat. Volgens verzoeker heeft de Commissie dan ook een kennelijke beoordelingsfout gemaakt door de situatie van staatlozen die tot nationale minderheden behoren gelijk te stellen met die van migranten en Unieburgers met een migratieachtergrond, terwijl hun respectieve situaties verschillend zijn.

118    Dat betoog moet worden afgewezen. Weliswaar wordt de term „staatlozen” niet uitdrukkelijk gebruikt in het actieplan en omvat de werkingssfeer ervan „zowel migranten als Unieburgers met een migratieachtergrond”, maar die elementen volstaan niet om aan te nemen dat staatlozen van de werkingssfeer van het actieplan zijn uitgesloten.

119    Volgens artikel 67, lid 2, VWEU worden voor de toepassing van titel V betreffende de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht „staatlozen [immers] gelijkgesteld met onderdanen van derde landen”.

120    Staatlozen die tot nationale minderheden behoren vallen dus binnen de werkingssfeer van het actieplan: ten eerste is dat actieplan van toepassing op alle onderdanen van derde landen die legaal in de Unie verblijven, en ten tweede moeten staatlozen worden gelijkgesteld met onderdanen van derde landen.

121    Bovendien komt het actieplan, zoals de Commissie opmerkt, niet alleen ten goede aan migranten die pas in de Unie zijn aangekomen. Zo omvat het verschillende acties die gericht zijn op integratie op lange termijn en maatschappelijke cohesie. Het actieplan is met name bedoeld om de toegang tot onderwijs, werkgelegenheid, gezondheidszorg en huisvesting voor onderdanen van derde landen, en dus ook voor staatlozen, te verbeteren. Voorts beoogt het isolatie, segregatie en discriminatie tegen te gaan. Ten slotte heeft het actieplan ook tot doel de deelname van onderdanen van derde landen, en dus ook van staatlozen, aan raadplegings- en besluitvormingsprocessen op lokaal, regionaal, nationaal en Europees niveau te bevorderen.

122    Hieruit volgt dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat met het actieplan situaties van sociale uitsluiting en moeilijkheden inzake toegang tot gezondheidszorg, onderwijs en sociale bijstand, waarmee zowel onderdanen van derde landen als staatlozen die tot nationale minderheden behoren worden geconfronteerd, kunnen worden aangepakt, ongeacht het feit dat die twee categorieën personen een verschillende geografische, historische, persoonlijke, culturele en religieuze achtergrond kunnen hebben.

123    Voor zover het door verzoeker nagestreefde doel, zoals geformuleerd in het voorgestelde EBI, erop gericht is dat „burgerschapsrechten worden uitgebreid tot staatlozen en hun familieleden die hun hele leven in hun land van herkomst hebben gewoond”, dient ten slotte hoe dan ook eraan te worden herinnerd dat de opstellers van de Verdragen een onlosmakelijk en exclusief verband hebben gelegd tussen het bezit van de nationaliteit van een lidstaat en de verkrijging, maar ook het behoud, van de hoedanigheid van Unieburger. Aldus is het bezit van de nationaliteit van een lidstaat een onontbeerlijke voorwaarde om de hoedanigheid van Unieburger te kunnen verkrijgen en behouden en om alle daarmee verbonden rechten te kunnen genieten. In die omstandigheden kunnen de met de hoedanigheid van Unieburger verbonden rechten niet worden uitgebreid tot personen die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten (zie in die zin arrest van 9 juni 2022, Préfet du Gers en Institut national de la statistique et des études économiques, C‑673/20, EU:C:2022:449, punten 48 en 57).

124    Gelet op het voorgaande heeft verzoeker niet aangetoond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat in het actieplan rekening kan worden gehouden met de noodzaak staatlozen via betere werkgelegenheid, onderwijs en sociale kansen beter in de maatschappij te integreren.

125    Voorts heeft verzoeker evenmin aangetoond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat het niet nodig is om richtlijn 2003/109 te wijzigen teneinde meer rechten toe te kennen aan staatlozen die tot nationale minderheden behoren.

126    Derhalve moet het derde onderdeel van het tweede middel worden afgewezen.

 Vierde onderdeel van het tweede middel: verschillende kennelijke beoordelingsfouten van de Commissie met betrekking tot voorstel 8

127    Met het vierde onderdeel van het tweede middel verwijt verzoeker, ondersteund door Hongarije, de Commissie in wezen dat zij een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door te weigeren gevolg te geven aan voorstel 8, dat ertoe strekt de grensoverschrijdende toegang van nationale minderheden tot de audiovisuele inhoud van andere lidstaten waar dezelfde taal wordt gesproken, te verbeteren. Hij betoogt in wezen dat toegang tot dergelijke inhoud belangrijk is omdat het aantal personen die in een bepaalde lidstaat tot nationale minderheden behoren te beperkt is om in die lidstaat eigen media op te richten. Bovendien draagt die toegang bij tot het behoud en de bevordering van de verschillende regionale of minderheidstalen en van de taalkundige en culturele diversiteit. Volgens verzoeker is de door de Commissie in casu verkozen maatregel, namelijk de toepassing zonder verdere herziening van richtlijn 2010/13, zoals gewijzigd bij richtlijn (EU) 2018/1808 van het Europees Parlement en de Raad van 14 november 2018 (PB 2018, L 303, blz. 69), niet geschikt om de met dat voorstel nagestreefde doelstellingen te verwezenlijken.

128    De Commissie, ondersteund door de Helleense Republiek en de Slowaakse Republiek, betwist dat betoog. Volgens haar is dit onderdeel van het tweede middel ongegrond.

129    Ter inleiding herinnert het Gerecht eraan dat voorstel 8, zoals dat is geregistreerd, tot doel heeft richtlijn 2010/13 te wijzigen om het vrij verkeer van diensten en de ontvangst van audiovisuele inhoud te verzekeren in lidstaatregio’s waar nationale minderheden wonen.

130    In de punten 2.8 en 3.8 van de bestreden mededeling concludeert de Commissie dat het bestaande wetgevingskader aanzienlijk bijdraagt tot de verwezenlijking van de door verzoeker met voorstel 8 nagestreefde doelstellingen en dat dit kader volstaat, zodat een aanvullende wijziging van richtlijn 2010/13 niet nodig is. In dat verband verduidelijkt de Commissie ten eerste dat richtlijn 2010/13 het grensoverschrijdende verkeer van audiovisuele mediadiensten vergemakkelijkt en tegelijk garandeert dat er geharmoniseerde minimumregels ter bescherming van het algemeen belang zijn, onder meer inzake de bescherming van minderjarigen, reclame en bevordering van Europese producties. Die richtlijn is namelijk gebaseerd op het oorsprongslandbeginsel, zodat de lidstaten audiovisuele mediadiensten uit een andere lidstaat niet aan beperkingen kunnen onderwerpen indien die diensten in de lidstaat van oorsprong aan de voorschriften van richtlijn 2010/13 voldoen. De Commissie wijst er evenwel op dat richtlijn 2010/13 niet geldt voor auteursrechtelijke kwesties in verband met de doorgifte van audiovisuele mediadiensten en dat de grensoverschrijdende beschikbaarheid van audiovisuele inhoud kan worden beperkt om redenen die buiten het bereik van richtlijn 2010/13 vallen, zoals intellectuele-eigendomsrechten, de beschikbaarheid van technische middelen of zakelijke of financiële overwegingen. Ten tweede verduidelijkt zij dat Europese producties en de culturele diversiteit binnen de Unie sterker worden gepromoot dankzij de wijzigingen die bij richtlijn 2018/1808 aan richtlijn 2010/13 zijn aangebracht. Overeenkomstig artikel 13, lid 1, van richtlijn 2010/13 moeten aanbieders van audiovisuele mediadiensten op aanvraag (hierna: „VOD-diensten”) voortaan een aandeel van ten minste 30 % aan Europese producties opnemen in hun catalogi en die producties onder de aandacht brengen. Bovendien wijst de Commissie erop dat de doelstelling om de culturele diversiteit te promoten alleen doeltreffend kan worden verwezenlijkt als elke nationale catalogus van aanbieders van VOD-diensten die actief zijn in verschillende landen minimaal 30 % aan Europese producties bevat. Dat zorgt ervoor dat kijkers in elke lidstaat waar de aanbieder een nationale catalogus aanbiedt, de vereiste hoeveelheid Europese producties krijgen aangeboden. Dankzij die benadering zal waarschijnlijk ook de verspreiding en beschikbaarheid van Europese producties in de hele Unie worden bevorderd. Ten slotte verduidelijkt de Commissie dat zij op basis van verslagen van de lidstaten en onafhankelijk onderzoek regelmatig zal controleren of deze voorschriften worden toegepast.

131    Verzoeker betwist in de eerste plaats dat het in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2010/13 bepaalde aandeel van 30 % aan Europese producties dat aanbieders van VOD-diensten in hun catalogi moeten opnemen en onder de aandacht moeten brengen, kan bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstelling van voorstel 8. Aangezien aan dat aandeel geen vereiste wordt gekoppeld inzake de oorsprong of de taal van Europese producties en de definitie van „Europese producties” in artikel 1, lid 1, onder n), van die richtlijn aan dat aspect voorbijgaat, kan aan het aandeel van 30 % worden voldaan wanneer de aanbieder van VOD-diensten inhoud uit andere lidstaten aanbiedt die geen aangrenzende lidstaten zijn, of wanneer de aanbieder alleen inhoud in de meerderheidstaal van de betrokken lidstaat aanbiedt, zonder rekening te houden met de daar woonachtige nationale minderheden. Bovendien is het niet in het economische belang van aanbieders van VOD-diensten om de rechten te verwerven op inhoud die van belang kan zijn voor personen die tot nationale minderheden behoren.

132    Dienaangaande zij eraan herinnerd dat voorstel 8 ten tijde van het verzoek tot registratie van het voorgestelde EBI voorzag in een wijziging van richtlijn 2010/13, zoals deze destijds van kracht was. Deze wijziging had tot doel het vrij verrichten van diensten en de vrije ontvangst van audiovisuele inhoud (namelijk analoge en digitale uitzendingen, alsook diensten op aanvraag, terrestrisch en via satelliet) te verzekeren in regio’s waar nationale minderheden wonen. Dit voorstel is in soortgelijke bewoordingen geregistreerd (zie punt 129 hierboven).

133    Zoals in de bestreden mededeling wordt vermeld zonder dat dit door verzoeker wordt tegengesproken, vergemakkelijken artikel 2, lid 1, en artikel 3, lid 1, van richtlijn 2010/13 echter reeds de ontvangst en de doorgifte in heel de Unie van audiovisuele mediadiensten, met name van audiovisuele inhoud uit lidstaten die aan een bepaalde lidstaat grenzen, in talen die van belang kunnen zijn voor personen die tot nationale minderheden behoren en in die laatste lidstaat wonen.

134    Zoals de Commissie in wezen in de bestreden mededeling en in haar schriftelijke stukken aangeeft, geeft richtlijn 2010/13 namelijk, op het gebied van audiovisuele mediadiensten, concreet uitvoering aan het in artikel 56 VWEU gewaarborgde beginsel van vrije dienstverrichting door, zoals blijkt uit overweging 104, „een ruimte zonder binnengrenzen” voor deze diensten in te stellen (arrest van 4 juli 2019, Baltic Media Alliance, C‑622/17, EU:C:2019:566, punt 65).

135    Krachtens het in artikel 2, lid 1, van richtlijn 2010/13 neergelegde beginsel van de lidstaat van oorsprong zijn aanbieders van audiovisuele mediadiensten in beginsel uitsluitend onderworpen aan de voorschriften en de rechtsmacht van de lidstaat waarin zij zijn gevestigd.

136    Wanneer deze aanbieders die voorschriften in acht nemen, kunnen zij hun diensten vervolgens vrij in de gehele Unie verrichten, aangezien de lidstaten overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2010/13 de vrijheid van ontvangst moeten waarborgen en de doorgifte op hun grondgebied van diensten uit andere lidstaten niet mogen belemmeren om redenen die binnen de door die richtlijn gecoördineerde gebieden vallen.

137    Hieruit volgt dat de Commissie geen kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door in de bestreden mededeling in wezen te concluderen dat het doel van voorstel 8, zoals dat is geregistreerd, dat erop gericht is het vrij verrichten van diensten en de ontvangst van audiovisuele inhoud te verzekeren, reeds in heel de Unie is bereikt, dus ook in regio’s van de Unie waar nationale minderheden wonen.

138    Het is juist dat bepaalde elementen die inherent zijn aan richtlijn 2010/13 of die er los van staan de grensoverschrijdende beschikbaarheid van audiovisuele inhoud kunnen beperken, onder meer het feit dat die richtlijn aanbieders van mediadiensten niet verplicht tot grensoverschrijdende doorgifte en dat de werkingssfeer ervan zich niet uitstrekt tot intellectuele-eigendomsrechten, met name auteursrechten. Ook commerciële overwegingen kunnen de grensoverschrijdende beschikbaarheid beperken. Verzoeker heeft evenwel geen concrete bewijzen aangevoerd die afbreuk doen aan de beoordeling van de Commissie dat de in artikel 13, lid 1, van richtlijn 2010/13 bedoelde verplichting voor aanbieders van VOD-diensten om een aandeel van ten minste 30 % aan Europese producties op te nemen in hun catalogi en die producties onder de aandacht te brengen, waarnaar in de bestreden mededeling wordt verwezen, kan bijdragen tot de verbetering van de culturele diversiteit en tot het verlenen van toegang tot een groter grensoverschrijdend aanbod aan audiovisuele inhoud, zelfs wanneer geen specifiekere eisen worden gesteld aan de oorsprong of de taal van de betrokken Europese producties.

139    Verzoeker betwist in de tweede plaats de relevantie van het feit dat de Commissie toezicht uitoefent op de toepassing van richtlijn 2010/13, zoals in de bestreden mededeling is aangegeven. Volgens haar kan de geschiktheid van de voorgestelde maatregelen namelijk alleen worden onderzocht in het licht van de informatie die beschikbaar was op de dag waarop de bestreden mededeling is vastgesteld.

140    Dat betoog moet worden afgewezen.

141    Het in de bestreden mededeling beschreven toezicht op de toepassing van richtlijn 2010/13 weerspiegelt immers de verplichtingen die krachtens artikel 13, leden 4 en 5, en artikel 33 van die richtlijn op de lidstaten en de Commissie rusten. Gezien de dwingende bewoordingen van die bepalingen kon de Commissie op de dag van de vaststelling van de bestreden mededeling op goede gronden verwijzen naar toekomstige verplichtingen. Deze conclusie dringt zich des te meer op daar die verplichtingen zien op de beoordeling van voorschriften die op de dag van vaststelling van de bestreden mededeling bestonden en waarop de Commissie haar conclusie heeft gebaseerd dat geen wijziging van richtlijn 2010/13 nodig is om het met voorstel 8 nagestreefde doel te bereiken.

142    Bovendien moet de Commissie overeenkomstig artikel 13, lid 5, van richtlijn 2010/13 in het verslag dat zij op basis van de door de lidstaten verstrekte informatie en een onafhankelijke studie aan het Parlement en de Raad moet uitbrengen over de toepassing van met name artikel 13, lid 1, van die richtlijn, onder meer rekening houden met de nagestreefde culturele diversiteit. De Commissie heeft dus geen kennelijke beoordelingsfout gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat het toezicht op de toepassing van die richtlijn kan bijdragen tot de verwezenlijking van een van de doelstellingen van voorstel 8, zoals uiteengezet in de memorie van repliek, namelijk de verbetering van de toegang tot audiovisuele inhoud van verschillende oorsprong en in verschillende talen.

143    Ten slotte betwist Hongarije dat het bestaande rechtskader toereikend is om de met voorstel 8 beoogde doelstelling te verwezenlijken. Ten eerste is het probleem dat voorstel 8 beoogt aan te pakken gelegen in de territoriale beperkingen op inhoud van groot maatschappelijk belang, onder meer internationale sportevenementen, die zijn opgenomen in de licentieovereenkomsten tussen houders van rechten en aanbieders van audiovisuele mediadiensten. Deze beperkingen, die de onlinedoorgifte van sport- en andere evenementen van groot maatschappelijk belang belemmeren, benadelen tevens nationale of taalminderheden. Volgens die lidstaat moet artikel 14 van richtlijn 2010/13 worden gewijzigd. Wat ten tweede de VOD-diensten betreft, is het probleem niet dat er niet genoeg inhoud in elke taal is, maar eerder dat de toegang tot bepaalde inhoud van groot maatschappelijk belang wordt belemmerd.

144    Dat betoog moet worden afgewezen. Zoals hierboven in punt 129 is aangegeven, wordt in voorstel 8, zoals dat is geregistreerd, geen gewag gemaakt van territoriale beperkingen met betrekking tot evenementen van groot maatschappelijk belang. Voorts strekt de werkingssfeer van richtlijn 2010/13 zich niet uit tot intellectuele-eigendomsrechten, zoals hierboven in punt 138 is opgemerkt.

145    Gelet op het voorgaande heeft verzoeker niet aangetoond dat de Commissie een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door zich om de in de punten 2.8 en 3.8 van de bestreden mededeling uiteengezette redenen op het standpunt te stellen dat de bestaande voorschriften van richtlijn 2010/13 aanzienlijk kunnen bijdragen tot de verwezenlijking van de door verzoeker nagestreefde doelstellingen en het verkeer en de beschikbaarheid van Europese producties in heel de Unie kunnen bevorderen, zodat voor voorstel 8 geen aanvullende wijziging van die richtlijn nodig is.

146    Derhalve moet het vierde onderdeel van het tweede middel en dus het tweede middel in zijn geheel worden afgewezen.

147    Aangezien alle middelen zijn afgewezen, moet het beroep worden verworpen.

 Kosten

148    Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij verwezen in de kosten, voor zover dat is gevorderd. Aangezien verzoeker in het ongelijk is gesteld, moet hij overeenkomstig de vordering van de Commissie worden verwezen in de kosten.

149    De Slowaakse Republiek heeft eveneens verzocht om verzoeker in de kosten te verwijzen. Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering dragen lidstaten die in het geding hebben geïntervenieerd evenwel hun eigen kosten. Derhalve zullen de Helleense Republiek, Hongarije en de Slowaakse Republiek elk hun eigen kosten dragen.

HET GERECHT (Achtste kamer),

rechtdoende, verklaart:

1)      Het beroep wordt verworpen.

2)      Citizens’ Committee of the European Citizens’ Initiative „Minority SafePack – one million signatures for diversity in Europe” zal zijn eigen kosten en de kosten van de Europese Commissie dragen.

3)      De Helleense Republiek, Hongarije en de Slowaakse Republiek zullen elk hun eigen kosten dragen.

Svenningsen Mac Eochaidh Laitenberger

Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 9 november 2022.

Ondertekeningen

*      Procestaal: Engels.