DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
8 janvier 2014 (*)
« Référé – Régime d’association des pays et territoires d’outre‑mer – Dixième Fonds européen de développement – Modalités d’exécution – Antilles néerlandaises – Demande de sursis à exécution – Demande de mesures provisoires – Recevabilité »
Dans l’affaire T‑505/13 R,
Stichting Sona, établie à Curaçao (Antilles néerlandaises),
Nao N.V., établie à Curaçao (Antilles néerlandaises),
représentées par Mes R. Martens, K. Beirnaert et A. Van Vaerenbergh, avocats,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par MM. M. van Beek, G. Wils et Mme S. Pardo Quintillán, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande de sursis à l’exécution de la décision de la Commission de désigner l’organisme International Management Group en tant qu’entité délégataire dans le cadre de la gestion centralisée indirecte des ressources pour l’exécution du document unique de programmation pour les Antilles néerlandaises au titre du dixième Fonds européen de développement et, d’autre part, une demande visant à obtenir, à titre provisoire, l’injonction envers la Commission d’engager des négociations de bonne foi avec les requérantes en vue de conclure un accord de délégation confiant à la première requérante les missions d’exécution du dixième Fonds européen de développement en ce qui concerne les Antilles néerlandaises jusqu’à la remise par l’Office européen de lutte antifraude de son rapport définitif au terme de l’enquête concernant le projet d’égouttage sur l’ile de Bonnaire,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Stichting Sona (ci‑après « SONA ») et Nao N.V. (ci‑après « USONA »), organe exécutif de SONA, sont des entités (ci‑après « les requérantes ») actives dans la gestion et la mise en œuvre de fonds de développement pour les anciennes Antilles néerlandaises, qui regroupent cinq territoires : Curaçao, Saint-Eustache, Sint-Maarten, Saba et Bonaire.
Mise en œuvre du dixième Fonds européen de développement pour les anciennes Antilles néerlandaises
2 Le 18 octobre 2011, la Commission a proposé aux autorités néerlandaises de recourir aux services de SONA pour la mise en œuvre du dixième Fonds européen de développement (ci‑après « FED ») pour les anciennes Antilles néerlandaises dans les mêmes conditions que pour le neuvième FED, pour lequel SONA avait été désignée comme entité délégataire. Le 20 décembre 2011, le gouvernement néerlandais a fait savoir, par courrier adressé à la Commission, son accord sur cette proposition.
3 Le 29 mai 2012, la Commission a adopté un document unique de programmation (ci‑après « DOCUP ») pour les anciennes Antilles néerlandaises dans le cadre du dixième FED, exposant, d’une part, une stratégie générale de coopération, comprenant l’octroi d’une enveloppe financière pour les cinq territoires, et, d’autre part, une fiche d’action pour la mise en œuvre de cette stratégie.
4 Le 4 juin 2012, les autorités néerlandaises ont adressé à la Commission une lettre d’intention dans le cadre de conventions de délégation à conclure avec SONA. Cette garantie prévoyait comme date d’échéance « le 31 décembre 2014, date limite des accords financiers ».
5 Par lettre du 19 décembre 2012, la Commission a signalé aux autorités néerlandaises que la lettre d’intention du 4 juin 2012 n’était pas acceptable sous sa forme actuelle car la garantie ne couvrait pas la période d’exécution des accords financiers s’étendant, à partir de la signature desdits accords, sur une durée de 72 mois.
6 Le 7 janvier 2013, la Commission a envoyé un nouveau courrier aux autorités néerlandaises réitérant la nécessité d’une lettre d’intention modifiée et signalant, par ailleurs, que l’Office européen de lutte antifraude (ci‑après « OLAF ») menait une enquête concernant la mise en œuvre du neuvième FED à Bonaire et que les constatations préliminaires effectuées dans ce contexte laissaient craindre des problèmes éventuels de gestion des ressources du FED par SONA. La Commission y mentionnait que l’enquête de l’OLAF serait probablement terminée vers le mois de février 2013, de sorte qu’elle estimait préférable, par prudence, d’attendre que le rapport définitif soit disponible avant de signer les conventions de financement. Dans ce contexte, elle indiquait que la lettre d’intention modifiée ne serait nécessaire qu’à un stade ultérieur.
7 Le 12 juin 2013, au regard de l’absence de document officiel concernant ladite enquête de l’OLAF et la procédure de contestation qui risquait de suivre l’adoption du rapport final d’enquête dont la date n’était toujours pas certaine, les autorités néerlandaises ont insisté pour que la Commission prenne officiellement position quant au remplacement éventuel de SONA, si tel était leur décision.
8 Le 28 juin 2013, la Commission a adressé une réponse aux autorités néerlandaises rappelant, tout d’abord, qu’aux fins de la signature d’un accord de délégation pour la mise en œuvre du FED, le résultat de l’audit portant sur l’efficacité des procédures de mise en œuvre appliquées par l’entité délégataire (« évaluation des six piliers ») doit être positif. Or, la Commission indique que « [d]ans le cas de SONA/USONA, le résultat de l’évaluation des six piliers nécessaire à la signature d’un accord de délégation n’a pas permis d’aboutir à des conclusions définitives. Pour permettre à SONA de mettre en œuvre les projets du neuvième Fonds dans les PTOM néerlandais, la Commission européenne avait accordé une dérogation à condition que le gouvernement des Pays-Bas fournisse une lettre de confort servant de garantie en vue de l’accord de délégation avec SONA/USONA ». La Commission reconnait, ensuite, que « pour la mise en œuvre du dixième FED, il avait été décidé de conserver la même méthode de gestion que celle qui avait été utilisée pour le neuvième FED ». Cependant, la Commission rappelle que « dans ses conclusions provisoires sur l’exécution du projet Bonaire dans le cadre du neuvième FED, l’OLAF signale d’éventuels problèmes dans la gestion de celui-ci par SONA/USONA » et informe les autorités néerlandaises que « dans ce contexte, la Commission européenne n’est plus en mesure de maintenir cette dérogation ». Elle conclut en indiquant que, « par conséquent, la Commission européenne devra modifier le mode de mise en œuvre des projets du dixième FED dans les (anciennes) Antilles néerlandaises et demande, enfin, l’aide des Pays-Bas afin de parvenir à un accord, de sorte que les conventions de financement puissent être conclues avant la date limite pour les engagements au titre du dixième FED, à savoir le 31 décembre 2013.
9 N’ayant pas reçu de réponse des autorités néerlandaises, la Commission leur a adressé, le 12 août 2013, un nouveau courrier dans lequel, en premier lieu, elle leur rappelle, d’une part, la nécessité de modifier le mode d’exécution des projets menés dans les territoires au titre du dixième FED et, d’autre part, les échanges intervenus entre les différents services, durant lesquels les Pays-Bas n’ont pas accepté les propositions avancées par la Commission. En second lieu, elle leur indique, d’une part, que, du fait du bref délai restant à courir avant la date limite du 31 décembre 2013 pour engager les fonds, la seule solution consistait désormais à recourir à la méthode de la gestion décentralisée et, d’autre part, qu’elle allait procéder à la modification de sa décision concernant la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises.
10 Par lettre du 28 août 2013, les autorités néerlandaises ont répondu à la Commission. Elles évoquent la nécessité de modifier le mode d’exécution des projets. Elles indiquent, en outre, qu’IMG a été contactée, et ajoutent qu’elles ne s’opposent pas à une gestion conjointe par la Commission et IMG pour la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises. Elles concluent en soulignant qu’elles pensent « que la Commission peut désormais aller de l’avant avec IMG, étant donné que cet organisme a marqué son accord pour se charger de l’exécution du programme néerlandais ».
11 Par lettre du 12 septembre 2013, le ministre néerlandais a fait savoir au parlement des Pays-Bas que ses services ont mené des discussions visant à assurer la disponibilité des ressources financières destinées aux cinq territoires au titre du dixième FED. Il y explique qu’une telle démarche était nécessaire au regard de l’intention de la Commission, communiquée par écrit, de ne pas poursuivre la coopération avec SONA et que la motivation invoquée à cet égard était l’enquête de l’OLAF. Le ministre indique, en outre, que ses services ont contacté IMG, qui a manifesté son intention d’exécuter le programme et que la Commission européenne est en discussion avec cet organisme en vue de définir des arrangements plus détaillés.
L’enquête de l’OLAF relative à la mise en œuvre du neuvième Fond européen de développement pour les anciennes Antilles néerlandaises
12 Le 7 mars 2012, le directeur d’USONA a été entendu en qualité de « témoin » par les enquêteurs de l’OLAF à propos du projet d’égouttage de Bonnaire réalisé dans le cadre de la mise en œuvre du neuvième FED.
13 Le 14 février 2013, SONA a demandé des explications à l’OLAF sur l’état de l’enquête et exprimé le vœu d’être autorisée à présenter des observations concernant les faits et circonstances retenus par les enquêteurs. Par courrier électronique du 15 février 2013, USONA a envoyé cette lettre à l’OLAF.
14 Par courrier électronique du 19 février 2013, l’OLAF en a accusé réception et assuré les requérantes qu’elles recevraient une réponse dans les meilleures délais.
15 Par lettre du 8 octobre 2013, l’OLAF a indiqué à USONA qu’elle était désormais considérée comme « personne concernée » dans le cadre de l’enquête sur le projet d’égouttage de Bonaire.
Procédure et conclusions des parties
16 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 20 septembre 2013, les requérantes ont introduit un recours visant à l’annulation de la décision de la Commission, du 28 juin 2013, de ne pas désigner Stichting Sona en tant qu’organisme délégataire dans le cadre de la gestion centralisée indirecte des ressources pour l’exécution du document unique de programmation pour les Antilles néerlandaises au titre du dixième FED, ainsi que l’annulation de la décision de la Commission de désigner IMG en tant qu’entité délégataire.
17 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le même jour, les requérantes ont introduit la présente demande en référé, dans laquelle elles concluent, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– interdire à la Commission, en vertu de l’article 105, paragraphe 2, du règlement de procédure, de conclure avec IMG un contrat accordant à celle-ci (en tout ou en partie) la gestion de l’exécution des projets de financement repris dans le Document unique de Programmation, ou, dans l’hypothèse où ce contrat serait déjà passé, ordonner le sursis à l’exécution des prestations que ce contrat impose à IMG, et cela jusqu’à ce que le Tribunal ait statué sur le sursis à l’exécution des décisions de la Commission et sur les mesures provisoires qui lui sont demandées ;
– ordonner à titre conservatoire à la Commission, conformément à l’article 279 TFUE et à l’article 104, paragraphe 1, deuxième alinéa, du règlement de procédure, d’engager des négociations de bonne foi avec les requérantes en vue de la conclusion d’un accord de délégation confiant à SONA les missions d’exécution du dixième FED aux anciennes Antilles néerlandaises au moins jusqu’à ce que l’Office européen de lutte antifraude ait rendu un rapport définitif au terme de son enquête sur le projet d’égouttage de Bonaire ;
– ordonner, conformément à l’article 278 TFUE et à l’article 104, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement de procédure, le sursis à l’exécution de la décision de la Commission de date inconnue confiant, en tout ou en partie, à IMG les missions d’exécution du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises.
18 Le 26 septembre 2013, le président du Tribunal a ordonné, sur le fondement de l’article 105, paragraphe 2, du règlement de procédure, que la Commission suspende les démarches relatives à l’exécution, par l’intermédiaire de l’entité IMG, du dixième FED pour les Antilles néerlandaises.
19 Dans ses observations sur la demande en référé, déposées au greffe du Tribunal le 11 octobre 2013, la Commission conclut à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– déclarer irrecevables les demandes des requérantes ou, à titre subsidiaire, les déclarer non fondées et rejeter la demande en référé ;
– rapporter son ordonnance du 26 septembre 2013 ;
– condamner les requérantes aux dépens de l’instance.
20 Le 20 octobre 2013, les requérantes ont déposé une demande de mesures d’organisation concluant, en substance, à ce qu’il plaise au président du Tribunal :
– À titre principal, inviter les parties, en leur accordant un délai supplémentaire pour le dépôt d’un mémoire à cette fin, à se prononcer par écrit sur les aspects suivants du litige :
– les conséquences juridiques, sur le plan du caractère manifestement fondé des moyens invoqués par les requérantes, i) de la désignation par l’OLAF de la seconde requérante comme personne concernée dans l’enquête relative au projet d’égouttage de Bonaire, ii) des faits invoqués par l’OLAF qui justifieraient une telle désignation, iii) du fait que la seconde requérante a, jusqu’au 23 octobre 2013 inclus, la possibilité d’adresser des observations à l’OLAF en ce qui concerne ces faits, et iv) de la détention par la Commission de la lettre confidentielle de l’OLAF du 8 octobre 2013 ;
– l’appréciation et la pertinence sur le plan juridique de la confirmation, totalement inattendue pour les requérantes, que la Commission n’aurait pas encore pris la moindre décision sur la mise en œuvre du dixième FED aux anciennes Antilles néerlandaises, et l’influence que cela peut avoir sur la recevabilité du recours en annulation des requérantes et de la demande connexe de mesures provisoires et de sursis à exécution, ainsi que sur l’urgence dans cette dernière procédure ;
– les conséquences juridiques de la confirmation, reçue récemment de la part de la Commission, que ni SONA ni le directeur et responsable du projet n’ont été inscrits sur la liste d’alerte précoce de la Commission ;
– ou, à titre subsidiaire, convoquer les parties à une audition afin qu’elles puissent présenter oralement leurs observations sur ces aspects.
21 Le 25 octobre 2013, la Commission a déposé ses observations sur la demande de mesures d’organisation de la procédure invitant le président du Tribunal à ne pas accéder à cette demande.
22 Par envoi adressé au greffier du Tribunal le 2 décembre 2013, la Commission a transmis sa décision C(2013) 8713 final du 2 décembre 2013 modifiant la décision C(2012) 3323 relative à l’adoption du document unique de programmation pour les anciennes Antilles néerlandaises. Le 11 décembre 2013, les requérantes ont communiqué leurs observations sur cette décision.
23 Par ordonnance du 17 décembre 2013, le Président du Tribunal a rapporté son ordonnance du 26 septembre 2013.
En droit
24 Il convient d’examiner, tout d’abord, la recevabilité du troisième chef de conclusions relatif à la demande de sursis à l’exécution de la décision de désignation d’IMG en tant qu’entité délégataire qu’aurait adopté la Commission à une date non connue des requérantes (ci‑après « la décision de désignation d’IMG »).
Sur la recevabilité de la demande de sursis à l’exécution de la décision de désignation d’IMG
25 Par leur troisième chef de conclusions, les requérantes cherchent à obtenir le sursis à l’exécution d’une décision que la Commission aurait prise, à une date qui leur est inconnue, afin de confier, en tout ou partie, à IMG les missions d’exécution du dixième FED pour les Antilles néerlandaises.
26 Dans ses observations sur la présente demande, la Commission a indiqué qu’aucun choix n’avait encore été arrêté en ce qui concerne la désignation d’un organisme chargé des tâches d’exécution du DOCUP pour les cinq territoires au titre du dixième FED. Par effet de l’ordonnance du président du Tribunal du 26 septembre 2013, ce constat n’a pu changer.
27 En outre, il ne ressort d’aucun document joint par les requérantes à leurs écrits dans la présente procédure que la Commission aurait décidé de manière définitive de désigner IMG comme entité délégataire pour la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises. En effet, ces documents ne contiennent que des informations relatives à la prise de contact de la part des autorités néerlandaises avec IMG qui, en tout état de cause, ne constituent que des affirmations de ces autorités pour lesquelles la Commission ne peut être tenue comme responsable sans autre preuve de la véracité de ces allégations (voir les points 10 et 11 ci‑dessus). De la même manière, dans ses observations sur la présente demande, la Commission indique avoir invité IMG à lui présenter son expérience en matière de gestion de projets. Cependant, elle précise qu’aucune conclusion n’en a, pour le moment, été tirée.
28 Enfin, si le communiqué de presse du 30 septembre 2013, annexé par la Commission à ses observations sur la présente demande, comporte une affirmation selon laquelle les Pays-Bas et Curaçao ont conclu un accord désignant IMG comme organisme chargé de l’exécution des projets relevant du dixième FED pour les cinq territoires, il y a lieu de remarquer, d’une part, que la valeur probante d’un tel document ne peut venir infirmer, sans autre élément, le fait que l’institution concernée directement déclare ne pas avoir arrêté son choix et, d’autre part, la décision dont il est question dans ce document n’émane pas de la Commission.
29 Dès lors, au regard des éléments présents dans le dossier de cette affaire, s’il ressort des documents produits par les parties qu’IMG est pressenti pour exécuter cette mission, aucun de ces documents ne peut cependant être interprété comme révélant l’existence d’une décision, quelle qu’en soit la forme, de la Commission désignant IMG comme entité délégataire pour la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises. Par conséquent, l’affirmation de la Commission selon laquelle elle n’a adopté aucune décision de désignation d’IMG en tant qu’entité délégataire doit emporter la conviction du juge des référés. De ce fait, la décision dont le sursis à l’exécution est demandé est inexistante.
30 Cette conclusion n’est pas remise en cause par les observations que les requérantes ont émises dans leur demande de mesures d’organisation de la procédure. En effet, l’affirmation par la Commission de l’absence de décision quant à la désignation expresse d’IMG n’est pas, contrairement à ce qu’avancent les requérantes, contraire au point de vue antérieur de cette institution. Il ne ressort aucunement de la correspondance entre cette dernière et les autorités néerlandaises que la Commission aurait porté son choix définitif sur IMG.
31 Au regard de ce qui précède, il convient de rappeler que les compétences du juge des référés se limitent à exercer un contrôle juridictionnel sur les actes administratifs que la Commission a déjà pris, et, par conséquent, ne s’étendent pas à l’appréciation de questions sur lesquelles cette institution ne s’est pas encore prononcée. Un tel pouvoir comporterait, en effet, une anticipation du débat au fond et une confusion des procédures administrative et judiciaire, incompatible avec le système de répartition des compétences entre la Commission et le juge de l’Union européenne (voir, en ce sens, ordonnance du président du Tribunal du 12 juillet 1996, Sogecable/Commission, T‑52/96 R, Rec. p. II‑797, point 39). Le juge des référés ne peut donc, en principe, empêcher la Commission d’exercer ses pouvoirs administratifs, avant même qu’elle n’ait adopté l’acte définitif dont les requérantes désirent éviter l’exécution (voir, en ce sens, ordonnances du président du Tribunal du 5 décembre 2001, Reisebank/Commission, T‑216/01 R, Rec. p. II‑3481, point 52, et du 16 novembre 2012, Akzo Nobel e.a./Commission, T‑345/12 R, non encore publiée au Recueil, point 17).
32 Par conséquent, dans la mesure où la demande de sursis à l’exécution de la décision de désignation d’IMG vise une décision inexistante, cette demande doit être déclarée irrecevable.
33 Cependant, il convient de relever, premièrement, que les requérantes dirigent leur recours en annulation non seulement envers la décision de la Commission de désigner IMG en tant qu’entité délégataire mais également envers la décision du 28 juin 2013 de ne pas désigner les requérantes en tant qu’organisme délégataire dans le cadre de la gestion centralisée indirecte des ressources pour l’exécution du DOCUP pour les Antilles néerlandaises au titre du dixième FED.
34 Deuxièmement, il ressort des observations des requérantes émises dans leur demande de mesures d’organisation de la procédure que les éléments desquels elles tirent la conclusion qu’une décision a été prise par la Commission la conduisent à identifier l’existence d’une décision concernant plus leur éviction de la mise en œuvre pour l’avenir du dixième FED pour les Antilles néerlandaises que la désignation d’IMG en tant qu’entité chargée de cette mise en œuvre.
35 Dès lors, le juge des référés estime que, par leur troisième chef de conclusions, les requérantes pourraient en réalité chercher à obtenir également le sursis à l’exécution de la décision de la Commission, qui résulteraient des différents éléments contenus dans les correspondances entre cette dernière et les autorités néerlandaises, ayant pour objet l’éviction des requérantes (ci‑après « la décision d’éviction »).
36 Néanmoins, il y a lieu de relever à ce stade que, par sa nature même, une telle décision constitue, de toutes les manières, une décision négative. Or, selon une jurisprudence bien établie, en principe, une demande de sursis à l’exécution d’une telle décision ne se conçoit pas, l’octroi du sursis sollicité ne pouvant avoir pour effet de modifier la situation du requérant [ordonnances du président de la deuxième chambre de la Cour du 31 juillet 1989, S./Commission, C‑206/89 R, Rec. p. 2841, point 14, et du président de la Cour du 30 avril 1997, Moccia Irme/Commission, C‑89/97 P(R), Rec. p. I‑2327, point 45 ; ordonnances du président du Tribunal du 16 janvier 2004, Arizona Chemical e.a./Commission, T‑369/03 R, Rec. p. II‑205, point 62, du 18 mars 2008, Aer Lingus Group/Commission, T‑411/07 R, Rec. p. II‑411, point 46 et du 17 décembre 2009, Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission, T‑396/09 R, non publiée, point 34]. En effet, le sursis à l’exécution de la décision attaquée ne serait d’aucune utilité pratique pour les requérantes, dans la mesure où un tel sursis ne pourrait tenir lieu ni de décision positive d’engager des négociations entre elles et la Commission pour l’établissement d’un accord de délégation ni de décision positive les désignant comme entités délégataires pour la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises. Dans ces circonstances, le troisième chef de conclusions présenté dans la demande en référé, tel qu’interprété par le juge des référés, ne saurait, à lui seul, atteindre le but poursuivi par les requérantes.
37 Ce chef de conclusions doit, dès lors, être rejeté comme irrecevable, pour défaut d’intérêt à agir, sauf dans la mesure où le sursis à l’exécution de la décision attaquée pourrait être nécessaire afin de prescrire une mesure provisoire sollicitée par les requérantes, que le juge des référés jugerait recevable et fondée (voir, en ce sens, ordonnances Aer Lingus Group/Commission, précitée, point 48 et Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission, précitée, point 35).
38 Il convient, dès lors, d’examiner, en premier lieu, la recevabilité de cette mesure provisoire et, le cas échéant, en second lieu, le bien-fondé de cette demande.
Sur la recevabilité de la demande de mesures provisoires
39 Par leur deuxième chef de conclusions, les requérantes invitent le juge des référés à ordonner à la Commission d’engager des négociations de bonne foi avec les requérantes en vue de la conclusion d’un accord de délégation confiant à SONA les missions d’exécution du dixième FED aux anciennes Antilles néerlandaises au moins jusqu’à ce que l’Office européen de lutte antifraude ait rendu un rapport définitif au terme de son enquête sur le projet d’égouttage de Bonaire.
40 À cet égard, il importe de souligner que la procédure de référé a un caractère accessoire par rapport à la procédure au principal sur laquelle elle se greffe, de sorte que le juge des référés ne saurait adopter des mesures provisoires qui se situeraient hors du cadre de la décision finale susceptible d’être prise par le Tribunal sur le recours au principal (voir, en ce sens, ordonnance du président du Tribunal du 29 mars 2001, Goldstein/Commission, T‑18/01 R, Rec. p. II‑1147, point 14, et la jurisprudence citée).
41 Dans l’hypothèse où il serait fait droit au recours au principal, il appartiendrait à la Commission de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du Tribunal sur le fond, conformément à l’article 266 TFUE.
42 Dans ce contexte, il convient de relever que, tel qu’il est formulé, le deuxième chef de conclusions peut être interprété comme une tentative de la part des requérantes d’obtenir soit une possibilité de négocier un accord de délégation pour la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises soit leur désignation en tant qu’entités délégataires pour cette mission. Or, il apparaît, en l’espèce, qu’aucun de ces objectifs soit, à ce stade de la procédure, la conséquence nécessaire de l’annulation de la décision attaquée.
43 Dès lors, si le juge des référés devait accueillir ce chef de conclusions, cela reviendrait de sa part à enjoindre à la Commission de tirer certaines conséquences précises de l’arrêt d’annulation et, par conséquent, à ordonner une mesure qui excéderait les compétences du juge du fond (voir, en ce sens, ordonnances Vereniging Milieudefensie et Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht/Commission, précitée, point 41, et Arizona Chemical e.a./Commission, précitée, point 67).
44 Il est vrai, cependant, que, pour assurer une protection juridictionnelle effective, le juge des référés peut, en présence de circonstances exceptionnelles, prescrire des mesures provisoires qui reviennent à tirer des conséquences déterminées de l’arrêt d’annulation.
45 Tel est le cas, premièrement, lorsque ce dernier peut gager avec une certitude suffisante que, pour s’acquitter des obligations que comporterait un arrêt d’annulation, la Commission prendrait des mesures dont les effets seraient identiques à celles prescrites par le juge des référés. La mesure provisoire sollicitée demeurerait ainsi dans la limite des mesures que la Commission serait, selon toute vraisemblance, tenue d’adopter en exécution d’un tel arrêt (voir, en ce sens, ordonnance du Président du Tribunal du 15 mai 2013, Allemagne/Commission, T‑198/12 R, non encore publiée au Recueil, points 36 et 37).
46 Cependant, comme il est indiqué au point 42 ci‑dessus, il ne peut être anticipé avec certitude que, dans l’hypothèse où il serait fait droit au recours au principal, la Commission engage des négociations avec les requérantes en vue de conclure un accord de délégation pour la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises ni, a fortiori, les désigne comme entités délégataires.
47 Tout d’abord, il semble évident que l’ouverture d’une enquête par l’OLAF est l’élément déterminant fondant la décision d’éviction. Cependant, dans leur recours en annulation, les requérantes soulèvent de nombreux moyens sur le fondement desquels l’annulation pourrait être prononcée. Or, tous ne sont pas liés à la prise en compte de l’ouverture d’une enquête par l’OLAF et il n’est pas certain que la prise en compte de cet élément soit constitutive d’une illégalité. Dès lors, la Commission pourrait justifier sur ce fondement tant le fait de ne pas engager de négociations avec les requérantes que leur non‑désignation en tant qu’entités délégataires.
48 Ensuite, si l’annulation de la décision d’éviction était prononcée du fait de la prise en compte de l’ouverture d’une enquête par l’OLAF, il demeure que la décision d’écarter les requérantes ne semble pas uniquement fondée sur l’existence de cette enquête mais également sur l’absence de garantie financière. En effet, dans sa décision du 2 décembre 2013 modifiant la décision C(2012) 3323 relative à l’adoption du document unique de programmation pour les anciennes Antilles néerlandaises, la Commission précise que la nécessité de réexaminer les modalités de mise en œuvre du DOCUP s’explique, entre autre, par l’absence de garantie financière de la part du gouvernement des Pays‑Bas pour la convention de délégation avec SONA. Si, comme le soulignent les requérantes dans la présente demande, le gouvernement néerlandais a bien fourni une garantie financière au profit de SONA par lettre du 4 juin 2012 adressée à la Commission, il ressort des observations de la Commission sur la présente demande que cette garantie a été jugée comme n’étant pas acceptable, la date d’échéance ayant été fixée au 31 décembre 2014 alors que la Commission avait indiqué qu’elle devait être valable jusqu’à la fin de l’année 2016 mais de préférence jusqu’à la fin de l’année 2018, voire début de l’année 2019. Le 7 janvier 2013, la Commission a envoyé un nouveau courrier aux autorités néerlandaises afin de leur rappeler la nécessité de modifier la forme de la garantie financière. Ce n’est qu’à partir de ce courrier que la mention de l’enquête de l’OLAF apparait. L’exigence relative à la garantie financière précède donc l’avertissement relatif à d’éventuels problèmes de gestion des ressources du FED par SONA du fait de l’ouverture de ladite enquête. S’il est vrai que la Commission n’a laissé s’écouler qu’un court lapse de temps entre le moment de la notification du caractère non acceptable de la garantie (19 décembre 2012, voir le point 5 ci‑dessus) et sa lettre indiquant aux autorités que la mise en conformité pouvait attendre (7 janvier 2013, voir le point 6 ci‑dessus) ne permettant pas de conclure à une réelle absence de volonté de la part des autorités néerlandaises de fournir une telle garantie pour SONA, il n’en reste pas moins que le juge des référés ne peut avec certitude anticiper l’octroi de cette garantie, aucune obligation légale ne semblant s’imposer à ces autorités à cet égard, en cas d’annulation de la décision d’éviction.
49 Deuxièmement, le juge des référés peut également prescrire des mesures provisoires qui reviennent à tirer des conséquences déterminées de l’arrêt d’annulation lorsque la condition relative à l’urgence est constituée par l’impérieuse nécessité de remédier le plus vite possible à ce qui apparaît, à première vue, comme une illégalité flagrante et extrêmement grave et, partant, comme un fumus boni juris particulièrement sérieux (ordonnance du président du Tribunal du 11 mars 2013, Communicaid Group/Commission, T‑4/13 R, non encore publiée au Recueil, point 45, et voir, en ce sens, ordonnance du président de la Cour du 23 février 2001, Autriche/Conseil, C‑445/00 R, Rec. p. I‑1461, point 110).
50 Or, à supposer même que constitue, à première vue, une illégalité flagrante et extrêmement grave et, partant, un fumus boni juris particulièrement sérieux le fait pour la Commission, en premier lieu, de prendre en compte l’ouverture d’une enquête de l’OLAF pour écarter une entité de la procédure d’attribution d’un marché, et de ce fait faire primer le principe de bonne administration sur le principe de la présomption d’innocence ou, en deuxième lieu, de prendre en compte une telle enquête alors qu’il existe des éléments tendant à démontrer que celle‑ci a été ouverte sur la base d’éléments fallacieux ou futiles, ou enfin, en troisième lieu, le fait pour la Commission (et pas seulement son service juridique) d’avoir eu connaissance de l’existence et des détails d’une enquête de l’OLAF à un stade antérieur à l’adoption du rapport final par cet organisme, il convient de relever que la seconde situation dans laquelle le juge des référés peut également prescrire des mesures provisoires qui reviennent à tirer des conséquences déterminées de l’arrêt d’annulation nécessite que la recevabilité du recours au principal soit certaine.
51 Or, en l’espèce, il n’est pas évident que la décision d’éviction constitue une décision au sens de l’article 263 TFUE, en ce sens qu’elle ferait grief aux requérantes et, de ce fait, serait attaquable devant le juge de l’Union. En effet, à cette fin, la situation juridique des requérantes doit avoir été modifiée par la décision d’éviction. Une telle modification ne semble pas pouvoir résulter du fait que les requérantes étaient pressenties pour être désigner comme entités délégataires. En effet, dans cette hypothèse – et contrairement à la situation résultant du retrait d’un marché public qui avait été attribué – la décision d’éviction viendrait modifier une situation purement factuelle, et non juridique, de laquelle il ne semble pas que les requérantes peuvent se prévaloir pour opposer à la Commission des droits créés en leur chef. De la même manière, il n’est pas certain que les requérantes puissent arguer d’une confiance légitime acquise du fait des prises de positions de la Commission (voir, par exemple, le point 2 ci‑dessus). En effet, ces dernières ne semblent pas, d’une part, avoir été adressées aux requérantes mais aux autorités néerlandaises et, d’autre part, pouvoir être considérées comme fermes dans la mesure où elles étaient conditionnées par la production d’une garantie financière valable de la part des autorités néerlandaises.
52 En outre, il convient de rappeler que si l’élément principal ayant fondé la décision d’éviction réside dans la prise en compte de l’ouverture d’une enquête de l’OLAF, il ressort du dossier que, au moins pour partie, la décision de la Commission de ne pas continuer avec SONA réside également dans le fait que les garanties financières exigées par la Commission n’ont pas été transmises par les autorités néerlandaises (voir les points 5 et 6 ci‑dessus). Or, la non satisfaction de cette exigence n’apparaît pas constituer prima facie une illégalité flagrante et extrêmement grave et, par conséquent, ne justifie pas du juge des référés l’adoption de la mesure provisoire sollicitée.
53 Le fait que ces garanties auraient pu être fournies en bonne et due forme si la Commission avait laissé plus de temps aux autorités néerlandaises pour réagir ne permet cependant pas d’écarter ce défaut des raisons justifiant la décision d’éviction et, de ce fait, ne modifie en rien le constat selon lequel le juge des référés n’est pas en présence d’une illégalité flagrante et extrêmement grave à laquelle il convient de remédier par l’adoption de la mesure provisoire sollicitée.
54 Par conséquent, le juge des référés ne se trouve, en l’espèce, dans aucune des situations, décrites aux points 45 et 49 ci‑dessus, lui permettant de prescrire des mesures provisoires qui reviennent à tirer des conséquences déterminées de l’arrêt d’annulation.
55 Dès lors, le chef de conclusions en cause doit être déclaré irrecevable.
56 Au regard de ce qui précède, le deuxième chef de conclusion étant irrecevable, il n’est pas nécessaire de se prononcer sur le bien‑fondé de la demande de mesures provisoires.
57 En tout état de cause, il convient de rappeler que l’article 104, paragraphe 2, du règlement de procédure du Tribunal dispose que les demandes en référé doivent spécifier « l’objet du litige, les circonstances établissant l’urgence, ainsi que les moyens de fait et de droit justifiant à première vue l’octroi de la mesure provisoire à laquelle elles concluent ». Par ailleurs, une demande en référé doit être suffisamment claire et précise pour permettre, à elle seule, à la partie défenderesse de préparer ses observations et au juge des référés de statuer sur la demande, le cas échéant, sans autres informations à l’appui, les éléments essentiels de fait et de droit sur lesquels celle-ci se fonde devant ressortir d’une façon cohérente et compréhensible du texte même de la demande en référé [ordonnance du président de la Cour du 30 avril 2010, Ziegler/Commission, C‑113/09 P(R), non publiée au Recueil, point 13 et ordonnance du vice‑président de la Cour du 7 mars 2013, EDF/Commission, C‑551/12 P(R), non encore publiée, point 39]. Dans ce contexte, il appartient à la partie requérante d’apporter la preuve qu’elle ne saurait attendre l’issue de la procédure relative au recours au fond sans subir un préjudice grave et irréparable [voir, en ce sens, ordonnances du président de la Cour du 4 décembre 1991, Matra/Commission, C‑225/91 R, Rec. p. I‑5823, point 19, ainsi que du 14 octobre 1996, SCK et FNK/Commission, C‑268/96 P(R), Rec. p. I‑4971, point 30]. Si l’imminence du préjudice ne doit pas être établie avec une certitude absolue, sa réalisation doit néanmoins être prévisible avec un degré de probabilité suffisant [ordonnance de la Cour du 29 juin 1993, Allemagne/Conseil, C‑280/93 R, Rec. p. I‑3667, points 32 et 34, ainsi que ordonnance du président de la Cour du 14 décembre 1999, HFB e.a./Commission, C-335/99 P(R), Rec. p. I‑8705, point 67 et ordonnance du vice‑président de la Cour, EDF/Commission, précitée, point 40]. Enfin, afin de permettre au juge des référés d’apprécier le caractère grave et irréparable du préjudice allégué, la partie requérante doit produire une image fidèle et globale de sa situation financière et, à cette fin, fournir des indications concrètes et précises, étayées par des documents détaillés et certifiés [voir, en ce sens, ordonnance du président de la Cour du 16 décembre 2010, Almamet/Commission, C‑373/10 P(R), non publiée au Recueil, point 24].
58 Or, il ressort des éléments du dossier que les requérantes n’ont pas satisfait à cette exigence de preuve. Ainsi, les requérantes ont indiqué que le préjudice financier qu’elles subiraient s’il n’était pas fait droit à leur demande s’élèverait à 8 millions d’euros environ et les obligerait à réduire leurs effectifs d’environ 40%. Cependant, ces chiffres et estimations ne sont accompagnés d’aucun élément de preuve documentaire et ne constituent, dès lors, que de simples affirmations. À cet égard, il convient également de relever que, si la réalité de ces données avait été démontrée, il semble que le préjudice financier allégué aurait été quantifiable et, de ce fait, réparable [voir, en ce sens, ordonnances du vice‑président de la Cour, EDF/Commission, précitée, points 59 à 61, du 10 septembre 2013, Commission/Pilkington Group, C‑278/13 P(R), non encore publiée au Recueil, points 49 et 50, et du 28 novembre 2013, EMA/Intermune UK e.a., C‑390/13 P(R), non encore publiée au recueil, points 48 et 49].
59 De la même manière, la demande en référé est en défaut de démontrer que le préjudice allégué serait susceptible de mettre en péril la viabilité financière des requérantes. Ces dernières se contentent, en effet, de déclarations générales sans apporter le moindre commencement de preuve. Ainsi, le juge des référés ne peut se contenter d’affirmations telles que « les organisations des requérantes courent donc le risque sérieux de devoir mettre la clef sous le paillasson dans moins d’un an », « la pérennité de ces organisations est donc menacée à court terme » ou encore « rien n’exclut qu’elles doivent être dissoutes ».
60 En outre, les requérantes n’ont pas fourni d’information relative à l’importance financière que représenterait la prise en charge de la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises par rapport à leur activité globale. En effet, dans leur demande en référé, les requérantes précisent, d’une part, que SONA est un fonds de droit public spécifiquement chargé de la gestion des Fonds de développement néerlandais, européens et internationaux pour les anciennes Antilles néerlandaises et, d’autre part, que USONA s’acquitte des missions confiées à SONA, activité qu’elle exerce sur la base de contrats de gestion globaux conclus avec SONA, « y compris » dans le cadre des subventions du FED dont il s’agit en l’espèce. Il est, dès lors, évident que l’activité des requérantes ne dépend pas uniquement de la perspective d’être désignées comme entités délégataires pour la mise en œuvre du dixième FED pour les anciennes Antilles néerlandaises. Cependant, le juge des référés n’a pas été mis en situation d’apprécier l’importance de cette dépendance.
61 Enfin, il est constant que l’enquête de l’OLAF ne concerne qu’un projet parmi beaucoup d’autres que les requérantes ont la responsabilité. Dès lors, l’argument selon lequel leur réputation subirait actuellement un préjudice susceptible de menacer directement la poursuite de toutes les activités tant de la première requérante SONA que celles de la seconde USONA apparait, sans autre élément de preuve, constituer une simple affirmation non étayée.
62 Il ressort ainsi des constatations qui précèdent que les requérantes n’ont, en tout état de cause, pas satisfait à l’exigence de preuve requise pour la démonstration de la satisfaction de la condition relative à l’urgence.
Sur la demande de mesures d’organisation de la procédure
63 Il y a lieu de rappeler que le juge des référés est seul compétent pour apprécier les mesures d’organisation de la procédure qu’il juge appropriées afin de se prononcer sur la demande en référé (voir, en ce sens, ordonnance du président de la Cour du 30 avril 2010, Ziegler/Commission, C‑113/09 P(R), point 32). Or, en l’espèce, il n’est pas nécessaire de donner suite à la demande des requérantes à cet égard. En effet, la conclusion selon laquelle la demande en référé doit être rejetée pour irrecevabilité n’est fondée ni sur les éléments relatifs à la procédure de l’OLAF ni sur ceux portant sur la liste d’alerte précoce de la Commission. En ce qui concerne l’affirmation de la Commission selon laquelle celle‑ci n’a pas pris de décision concernant la désignation d’une entité délégataire pour la mise en œuvre du dixième FED, le juge des référés estime que, premièrement, cet élément ne constitue pas un élément nouveau justifiant d’entendre les requérantes, deuxièmement, comme le souligne la Commission dans ses observations sur la demande de mesures d’organisation de la procédure, les requérantes ont pu développer cet aspect à suffisance dans cette demande et, troisièmement, aucune autre considération ne pourrait venir infirmer le fait que la Commission elle‑même a clairement indiqué au juge des référés qu’aucune entité délégataire n’a encore été choisie.
Par ces motifs,
LE PRÉSIDENT DU TRIBUNAL
ordonne :
1) La demande en référé est rejetée.
2) Les dépens sont réservés.
Fait à Luxembourg, le 8 janvier 2014.