EUROOPA KOHTU OTSUS (kaheksas koda)
11. aprill 2024(*)
Eelotsusetaotlus – Põllumajandus – Ühine põllumajanduspoliitika (ÜPP) – Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD) – Ratione materiae kohaldatavus – Ratione temporis kohaldatavus – Määrus (EÜ) nr 1698/2005 – Artikkel 22 – Noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetus – Artikkel 71 – Toetuskõlblikkus – Määramise tingimused – Liikmesriigi õigusnormid, mis näevad ette kohustuse tegeleda füüsilisest isikust ettevõtjana järjepidevalt põhitegevusena põllumajandusega – Täiendavad toetuskõlblikkuse tingimused – Määrus (EL) nr 1306/2013 – Artikkel 63 – Delegeeritud määrus (EL) nr 640/2014 – Artikkel 35 – Rahastamiskõlblikkuse kriteerium – Kohustus
Kohtuasjas C‑6/23 [Baramlay](i),
mille ese on ELTL artikli 267 alusel Kúria (Ungari kõrgeim kohus) 13. detsembri 2022. aasta otsusega esitatud eelotsusetaotlus, mis saabus Euroopa Kohtusse 2. jaanuaril 2023, menetluses
X
versus
Agrárminiszter,
EUROOPA KOHUS (kaheksas koda),
koosseisus: koja president N. Piçarra, kohtunikud N. Jääskinen ja M. Gavalec (ettekandja),
kohtujurist: T. Ćapeta,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades seisukohti, mille esitasid:
– Ungari valitsus, esindajad: M. Z. Fehér ja R. Kissné Berta,
– Euroopa Komisjon, esindajad: J. Aquilina, A. C. Becker ja Zs. Teleki,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Eelotsusetaotluses palutakse tõlgendada Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT 2013, L 347, lk 549), artikli 64 lõikeid 1, 2 ja 4, artikli 77 lõikeid 1, 2 ja 4 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1307/2013, millega kehtestatakse ühise põllumajanduspoliitika raames toetuskavade alusel põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste eeskirjad ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EÜ) nr 637/2008 ja (EÜ) nr 73/2009 (ELT 2013, L 347, lk 608), artikli 50 lõiget 3.
2 Taotlus on esitatud X‑i ja Agrárminiszteri (põllumajandusminister, Ungari) vahelises kohtuvaidluses kohustuse üle tagastada täies ulatuses X‑ile antud noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetus.
Õiguslik raamistik
Liidu õigus
Määrus (EÜ) nr 1698/2005
3 Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määrus (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (ELT 2005, L 277, lk 1) tunnistati kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määrusega (EL) nr 1305/2013 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ja millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrus (EÜ) nr 1698/2005 (ELT 2013, L 347, lk 487). Määruse nr 1305/2013 artikli 88 kohaselt kohaldatakse määrust nr 1698/2005 siiski jätkuvalt enne 1. jaanuari 2014 Euroopa Komisjoni poolt selle määruse alusel heaks kiidetud programmide alusel rakendatavate meetmete suhtes.
4 Määruse nr 1698/2005 põhjenduses 61 oli märgitud:
„Vastavalt subsidiaarsuse põhimõttele ja eranditele tuleks kehtestada kulutuste abikõlblikkuse siseriiklikud eeskirjad.“
5 Selle määruse artiklis 1 „Reguleerimisala“ oli sätestatud:
„Käesoleva määrusega:
1) sätestatakse üldeeskirjad, millega reguleeritakse maaelu arendamiseks antavat ühenduse toetust, mida finantseeritakse […] [Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD)]
2) määratletakse maaelu arengu poliitika eesmärgid;
[…]
4) määratletakse maaelu arengu prioriteedid ja meetmed;
[…]“.
6 Selle määruse artikli 2 punktid c ja d sisaldasid järgmisi mõisteid:
„c) telg – ühtne rühm meetmeid, millel on nende rakendamisest ning ühte või enamasse artiklis 4 sätestatud eesmärgi saavutamisse panustamisest otseselt tulenevad konkreetsed eesmärgid;
d) meede – telje rakendamisele kaasaaitavate tegevuste kogum […]“.
7 Sama määruse artikkel 15 „Maaelu arengu programmid“ oli sõnastatud järgmiselt:
„1. EAFRD toimib liikmesriikides maaelu arengu programmide kaudu. Nende programmidega rakendatakse maaelu arengu strateegiat, mille eesmärkide saavutamiseks EAFRD abi taotletakse, läbi kogumi meetmete, mis on omavahel rühmitatud vastavalt IV jaotises määratletud telgedele.
Iga maaelu arengu programm hõlmab ajavahemikku 1. jaanuarist 2007 kuni 31. detsembrini 2013.
2. Liikmesriik võib esitada kas tervikliku programmi kogu oma territooriumi kohta või piirkondlike programmide kogumi.
3. Liikmesriigid, kellel on piirkondlikud programmid, võivad heakskiitmiseks esitada ka riikliku raamistiku, mis sisaldab piirkondlike programmide ühiseid elemente.“
8 Määruse nr 1698/2005 artikli 16 „Programmide sisu“ punktis c oli sätestatud:
„Iga maaelu arengu programm sisaldab järgmist:
[…]
c) teave telgede ning iga telje jaoks kavandatud meetmete kohta ning nende kirjeldus […]“.
9 Selle määruse artiklis 18 „Ettevalmistamine ja heakskiitmine“ oli ette nähtud:
„1. Maaelu arengu programmid kehtestab liikmesriik, tehes tihedat koostööd artiklis 6 nimetatud partneritega.
2. Liikmesriigid esitavad komisjonile artiklis 16 nimetatud teavet sisaldava ettepaneku iga maaelu arengu programmi kohta.
3. Komisjon hindab kavandatud programme, võttes aluseks nende vastavuse [Euroopa] [Ü]henduse strateegiasuunistele, riiklikule strateegiakavale ja käesolevale määrusele.
Kui komisjon leiab, et maaelu arengu programm ei vasta ühenduse strateegiasuunistele, riiklikule strateegiakavale või käesolevale määrusele, nõuab ta liikmesriigilt kavandatud programmi läbivaatamist.
4. Iga maaelu arengu programm kiidetakse heaks artikli 90 lõikes 2 nimetatud korras.“
10 Selle määruse artikkel 20 „Meetmed“ oli sõnastatud järgmiselt:
„Toetuse suunamine põllumajandus‑ ja metsandussektori konkurentsivõime parandamiseks hõlmab järgmist:
a) teadmiste suurendamisele ja inimpotentsiaali parandamisele suunatud meetmed järgmise kaudu:
[…]
ii) noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamine;
[…]“.
11 Artikli 22 „Noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamine“ lõikes 1 oli ette nähtud:
„Artikli 20 punkti a alapunktis ii sätestatud toetust antakse põllumajandustootjatele, kes:
a) on nooremad kui 40 aastat ning asuvad esimest korda tegutsema põllumajandusettevõtte juhina;
b) omavad vastavaid ametialaseid oskusi ja pädevust;
c) esitavad oma põllumajandustegevuse arendamise äriplaani.“
12 Määruse nr 1698/2005 artiklis 71 „Kulutuste abikõlblikkus“ oli sätestatud:
„1. Ilma et see piiraks [nõukogu 21. juuni 2005. aasta] määruse (EÜ) nr 1290/2005 [ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta (ELT 2005, L 209, lk 1)] artikli 39 lõike 1 kohaldamist, on kulutused EAFRDst toetuse saamiseks abikõlblikud, kui makseagentuur maksab tegelikult asjaomase toetuse välja ajavahemikus 1. jaanuarist 2007 kuni 31. detsembrini 2015. Kaasfinantseeritavaid tegevusi ei tohiks lõpetada enne abikõlblikkuse alguskuupäeva.
[…]
2. Kulutused on abikõlblikud saama EAFRD toetust ainult siis, kui nad on tehtud kõnealuse programmi korraldusasutuse poolt või tema vastutusel otsustatud tegevuste jaoks vastavalt pädeva organi poolt kindlaksmääratud valikukriteeriumidele.
3. Kulutuste abikõlblikkuse eeskirjad sätestatakse riiklikul tasandil vastavalt käesoleva määrusega teatavate maaelu arengu meetmete jaoks sätestatud eritingimustele.
[…]“.
Määrus (EÜ) nr 1974/2006
13 Komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määrus (EÜ) nr 1974/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad (ELT 2006, L 368, lk 15), tunnistati kehtetuks komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määrusega (EL) nr 807/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1305/2013 Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta ja kehtestatakse üleminekusätted (ELT 2014, L 227, lk 1). Delegeeritud määruse nr 807/2014 artikli 19 kohaselt kohaldati määrust nr 1974/2006 siiski jätkuvalt enne 1. jaanuari 2014 komisjoni poolt määruse nr 1698/2005 alusel heaks kiidetud programmide alusel rakendatavate meetmete suhtes.
14 Määruse nr 1974/2006 II lisa A jaotise punkt 5, mis – nagu määruse nr 1698/2005 artikli 16 punkt c – loetles maaelu arengu programmi sisus nõutava teabe, sisaldas eelkõige järgmisi täpsustusi:
„5.3 Nõutav teave telgede ja meetmete kohta
[…]
5.3.1.1.2 Noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamine
– Liikmesriigis/piirkonnas kasutatav tegevuse alustamise määratlus;
[…]“.
Määrus nr 1306/2013
15 Määruse nr 1306/2013 artikli 56 „EAFRD erisätted“ esimeses lõigus on sätestatud:
„Liikmesriigid teevad maaelu arengu tegevustes või programmides tuvastatud eeskirjade eiramise või hooletuse korral finantskohandusi, tühistades vastava liidu rahastamise kas osaliselt või täielikult. Liikmesriigid võtavad arvesse tuvastatud eeskirjade eiramiste laadi ja tõsidust, samuti EAFRD rahalise kaotuse taset.“
16 Selle määruse artiklis 63 „Alusetud maksed ja halduskaristused“ on ette nähtud:
„1. Kui leitakse, et toetusesaaja ei vasta rahastamiskõlblikkuse tingimustele, ei täida põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega ettenähtud toetuse andmise tingimustega seotud kohustusi või muid kohustusi, toetust ei maksta või selle maksmine lõpetatakse täielikult või osaliselt ja vajaduse korral vastavaid määruse [nr 1307/2013] artiklis 21 osutatud toetusõigusi ei määrata või nende määramine tunnistatakse kehtetuks.
2. Lisaks, kui põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega on see ette nähtud, kohaldavad liikmesriigid ka halduskaristusi kooskõlas artiklites 64 ja 77 sätestatud eeskirjadega. See ei piira VI jaotise artiklite 91–101 kohaldamist.
[…]“.
17 Selle määruse artikkel 64 „Halduskaristuste kohaldamine“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Seoses artikli 63 lõikes 2 osutatud halduskaristustega kohaldatakse käesolevat artiklit põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktide kohaldamisest tulenevate rahastamiskõlblikkuse kriteeriumide, kulukohustuste või muude kohustustega seotud mittevastavuste korral, välja arvatud nende puhul, millele on osutatud käesoleva jaotise II peatüki artiklites 67–78 ja VI jaotise artiklites 91–101, ning nende puhul, mille suhtes kohaldatakse artikli 89 lõigetes 3 ja 4 sätestatud karistusi.
2. Halduskaristust ei kohaldata:
[…]
e) kui mittevastavus on kergemat laadi, sealhulgas lävendi vormis, mille määrab kindlaks komisjon lõike 7 punkti b kohaselt;
[…]
4. Halduskaristused võivad esineda ühes järgmistest vormidest:
a) seoses toetuse‑ või maksetaotlusega, mida mittevastavus mõjutab, või seoses täiendavate taotlustega makstava toetussumma vähendamine; maaelu arengu toetuse puhul ei piira see toetuse peatamise võimaluse kohaldamist, kui võib eeldada, et toetusesaaja mittevastavuse mõistliku aja jooksul kõrvaldab;
b) mittevastavusega seotud koguse ja/või aja alusel arvutatud summa maksmine;
c) heakskiidu, tunnustuse või loa peatamine või kehtetuks tunnistamine;
d) asjaomases toetuskavas või toetusmeetmes või muus meetmes osalemise õigusest ilma jätmine.
5. Halduskaristused on proportsionaalsed ja astmelised vastavalt avastatud mittevastavuse tõsidusele, ulatusele, kestusele ja korduvusele, ning nende puhul peetakse kinni järgmistest piirangutest:
a) lõike 4 punktis a osutatud halduskaristuse summa ei ületa 200% toetuse‑ või maksetaotluse summast;
b) olenemata punktist a, ei ületa maaelu arengu toetuste puhul lõike 4 punktis a osutatud halduskaristuse summa 100% rahastamiskõlblikust summast;
c) lõike 4 punktis b osutatud halduskaristuse summa ei ületa käesoleva lõike punktis a osutatud protsendimääraga võrreldavat summat;
[…]“.
18 Määruse nr 1306/2013 artikli 77 „Halduskaristuste kohaldamine“ kohaselt nähakse sellised karistused ette mõnda sellist toetust käsitlevate eeskirjade kohaldamisest tulenevate rahastamiskõlblikkuse kriteeriumide, kulukohustuste või muude kohustustega seotud mittevastavuse korral.
Delegeeritud määrus (EL) nr 640/2014
19 Komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi osas, otsetoetuste, maaelu arengu toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas (ELT 2014, L 181, lk 48), artiklis 35 „Toetuskõlblikkuse kriteeriumide (v.a pindala suurus või loomade arv) ning sellekohaste või muude kohustuste täitmata jätmine“ on ette nähtud:
„1. Taotletud toetust ei maksta või see tühistatakse täielikult, kui toetuskõlblikkuse kriteeriume ei täideta.
2. Taotletud toetuse maksmisest keeldutakse või see tühistatakse täielikult või osaliselt, kui ei ole täidetud järgmised kohustused:
a) maaelu arengu programmis kehtestatud kohustused või
b) vajaduse korral muud kohustused, mis on kehtestatud liidu või liikmesriigi õigusega või maaelu arengu programmiga, eelkõige seoses riigihangete, riigiabi ning muude kohustuslike standardite ja nõuetega.
3. Kui liikmesriigid teevad nõuete rikkumise või lõikes 2 osutatud kohustuste täitmata jätmise tõttu otsuse toetuse maksmisest keeldumise või selle tühistamise määra üle, võtavad nad arvesse lõikes 2 osutatud toetuse tingimustega seotud nõueterikkumise raskusastet, ulatust, kestust ja kordumist.
Nõuete rikkumise raskusaste sõltub eelkõige selle tagajärgede olulisusest, võttes arvesse võetud kohustuste eesmärki, mida ei ole täidetud.
Nõuete rikkumise ulatus sõltub eelkõige selle mõjust kogu tegevusele.
Kestus sõltub eelkõige selle mõju ajalisest ulatusest või sellest, kas seda mõju on võimalik mõistlike vahenditega lõpetada.
Kordumine sõltub sellest, kas ühe ja sama toetusesaaja puhul on avastatud samalaadseid rikkumisi seoses ühe ja sama meetme või tegevusliigiga eelmise nelja aasta või kogu programmiperioodi 2014–2020 jooksul või seoses analoogse meetmega programmiperioodi 2007–2013 jooksul.
[…]“.
Ungari õigus
20 2007. aasta XVII seaduse, milles käsitletakse põllumajanduse, maaelu arengu ja kalanduse valdkonnas toetuste andmise menetluse ja muude meetmete konkreetseid aspekte (a mezőgazdasági, agrár‑vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény), § 56/C lõikes 6 on ette nähtud:
„Kui § 56/B sätetest ei tulene teisiti, ei ole põllumajandust ja maaelu arengut toetavas asutuses toimuvas menetluses võimalik asjaomast isikut tema kohustusest vabastada ega seda vähendada (meetmest saadud põhjendamatu kasum, intress, viivis).“
21 Peaministri kantselei juhtimise eest vastutava ministri määruse 24/2015 (IV. 28.), milles käsitletakse Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) noortele põllumajandustootjatele tegevuse alustamiseks antava toetuse üksikasjalikke tingimusi 2015. aastaks (az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapból a fiatal mezőgazdasági termelők indulásához a 2015. évben igényelhető támogatások részletes feltételeiről szóló 24/2015. (IV. 28.) MvM rendelet (Jogcímrendelet)) (edaspidi „määrus 24/2015“), § 3 lõikes 1 on sätestatud:
„Toetust võib taotleda füüsiline isik, kes
a) on toetusetaotluse esitamise hetkel vanem kui 18 aastat ja noorem kui 40 aastat;
b) omab toetusetaotluse esitamise hetkel järgmist:
ba) vähemalt mõni 1. lisas nimetatud kutsekvalifikatsioon;
bb) vähemalt mõni 2. lisas nimetatud õpingute lõpus omandatud kvalifikatsioon või
bc) välismaal omandatud kraad või diplom, mis tõendab kutsekvalifikatsiooni või kraadi punktide ba või bb tähenduses ning mida on tunnustatud või mis on kinnitatud kooskõlas seadusega välisriigi tunnistuste ja diplomite tunnustamise kohta;
c) esitab Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Hivatalile [(põllumajanduse ja maaelu arengu amet, Ungari)] põllumajandusega tegelemise kohta äriplaani, mis sisaldab põllumajandusloenduse vormi ja finantsplaani, ning
d) võtab endale kohustuse asutada esimest korda põllumajandusettevõte ja juhtida seda isiklikult põllumajandusliku majapidamise juhina, sõltumata tööperioodist.“
22 Selle määruse § 4 lõike 1 kohaselt:
„Huvitatud isik on kohustatud
a) juhtima ettevõtet isiklikult;
b) tegelema füüsilisest isikust ettevõtjana järjepidevalt põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse toetuse summast 90% väljamaksmise taotlus, kuni tööperioodi lõppemiseni;
[…]“.
23 Määruse § 11 lõikes 1 on ette nähtud:
„Kui [Magyar Államkincstár (Ungari riigikassa)] tuvastab kontrolli käigus, et toetusesaaja ei täida § 4 lõike 1 punktides a või b sätestatut, kaotab ta õiguse osaleda toetuskavas ja kogu toetus loetakse alusetult saaduks.“
24 Määruse § 13 on sõnastatud järgmiselt:
„Käesolevas määruses on kehtestatud [määruse nr 1698/2005] rakendamiseks vajalikud sätted.“
Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
25 X esitas 1. juunil 2015 määruse 24/2015 alusel EAFRD raames makstava noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamiseks taotluse põllumajanduse ja maaelu arengu ametile, mis on Ungari riigikassa õiguseellane selliste taotluste menetlemisel.
26 X võttis määruse 24/2015 artikli 3 lõikes 1 ja artikli 4 lõikes 1 sätestatud nõuete kohaselt endale taotluses kohustuse luua uus põllumajandusettevõte, juhtida seda isiklikult ja tegeleda füüsilisest isikust ettevõtjana põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, s.o alates 20. oktoobrist 2015, kuni tööperioodi lõppemiseni, s.o kuni 31. detsembrini 2020.
27 Selle taotluse põhjal määrati X‑ile antava toetuse summa suuruseks 40 000 eurot ning talle maksti seejärel sellest summast 90% väljamaksmise taotluse alusel 11 359 440 Ungari forinti (HUF) (36 000 eurot) suurune toetus.
28 Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust nähtub, et noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetust anti Ungari maaelu arengu programmi raames programmiperioodil 2007–2013 ning et komisjon kiitis selle programmi heaks 19. septembril 2007.
29 X esitas 28. augustil 2020 taotluse maksta välja ülejäänud 10% määratud toetuse summast.
30 Ungari riigikassa jättis selle taotluse oma otsusega rahuldamata ja nõudis ühtlasi 2015. aastal makstud 11 359 440 Ungari forinti (36 000 eurot) suuruse summa tagastamist põhjusel, et X oli selle saanud alusetult.
31 Ungari riigikassa märkis oma otsuses, et X ei tegelenud kogu toetusaluse perioodi jooksul põhitegevusena põllumajandusega, sest ajavahemikul 12. septembrist 2017 kuni 7. märtsini 2018 oli füüsilisest isikust ettevõtjate registris tema põhitegevusalana märgitud fotokopeerimine ja reprodutseerimine. Ungari riigikassa leidis seega, et X ei ole järginud määruse 24/2015 § 4 lõike 1 punkti b ning seetõttu on ta määruse § 11 lõike 1 kohaselt kaotanud õiguse toetuskavas osaleda ja makstud toetus tuleb lugeda täies ulatuses alusetuks.
32 Põllumajandusminister, kellele X esitas vaide, kinnitas Ungari riigikassa otsust.
33 Debreceni Törvényszék (Debreceni kohus, Ungari) jättis X‑i kaebuse nende kahe haldusotsuse tühistamise nõudes rahuldamata.
34 X esitas seejärel eelotsusetaotluse esitanud kohtule, Kúriale (Ungari kõrgeim kohus), kassatsioonkaebuse.
35 Nimetatud kohus leiab, et 1. jaanuaril 2014 kehtetuks tunnistatud määruse nr 1698/2005 sätted ei ole tema menetluses oleva kohtuasja lahendamisel asjakohased, kuna X esitas toetusetaotluse 2015. aasta juunis. Kohus lisab, et nõuet, et taotleja tegeleks kuni tööperioodi lõpuni füüsilisest isikust ettevõtjana järjepidevalt põhitegevusena põllumajandustootmisega, ei saa pidada määruse nr 1307/2013 artikli 50 lõike 3 tähenduses oskusi või koolitusi käsitlevaks nõudeks, ning järeldab sellest, et kõnealust nõuet ei saa arvata toetuskõlblikkuse kriteeriumide hulka.
36 Lisaks leiab eelotsusetaotluse esitanud kohus, et võttes arvesse põhikohtuasjas kõne all oleva rikkumise vähest tähtsust, võib kohaldada 10%‑ni vähendatud karistust, mis määratakse kindlaks selle ajavahemiku alusel, mil rikkumine kestis, nimelt 176 päeva kokku viie aasta jooksul.
37 Neil asjaoludel otsustas Kúria (Ungari kõrgeim kohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas [määruse (EÜ) nr 1307/2013] artikli 50 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et liikmesriik võib rahastamiskõlblikkuse tingimusena ette näha, et toetusesaaja peab tegelema füüsilisest isikust ettevõtjana järjepidevalt põhitegevusena põllumajandusega alates kuupäevast, mil esitatakse toetuse summast 90% väljamaksmise taotlus, kuni tööperioodi lõppemiseni?
2. Kui vastus esimesele küsimusele on eitav, siis kas nimetatud tingimust tuleb tõlgendada kui kohustust, mille toetuse saaja on endale võtnud?
3. Kui vastus teisele eelotsuse küsimusele on jaatav, siis kas [määruse (EL) nr 1306/2013] artikli 64 lõiget 1 ja artikli 77 lõiget 1 tuleb tõlgendada nii, et kohustusega seotud mittevastavuse korral võib määrata halduskaristuse, mille summa tuleb määrata kindlaks proportsionaalsuse põhimõtet arvestades, tuginedes nimetatud määruse artikli 64 lõike 4 punktile b ja artikli 77 lõike 4 punktile b, see tähendab, et eelnimetatud sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis kohustab tagastama kogu toetuse summa, võtmata arvesse mittevastavuse kestust?
4. Kas [eelnimetatud määruse] artikli 64 lõike 2 punkti e ja artikli 77 lõike 2 punkti e tuleb tõlgendada nii, et kui „mittevastavus on kergemat laadi“, siis see hõlmab ka olukorda, kus toetusesaaja rikub viieaastase kohustuse puhul 176 päeva jooksul põhitegevust käsitlevat nõuet, võttes arvesse, et ta tegeles kogu selle perioodi jooksul ainult põllumajandusliku tegevusega ning see oli tema sissetuleku allikas?“
Eelotsuse küsimuste analüüs
Sissejuhatavad märkused
38 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on ELTL artiklis 267 sätestatud liikmesriigi kohtute ja Euroopa Kohtu vahelises koostöömenetluses Euroopa Kohtu ülesanne anda liikmesriigi kohtule tarvilik vastus, mis võimaldaks viimasel tema menetluses olev kohtuasi lahendada. Seda arvestades tuleb Euroopa Kohtul talle esitatud küsimused vajaduse korral ümber sõnastada. Ka võib Euroopa Kohus arvesse võtta neid liidu õigusnorme, millele liikmesriigi kohus ei ole oma küsimuses viidanud (7. septembri 2023. aasta kohtuotsus Groenland Poultry, C‑169/22, EU:C:2023:638, punkt 47 ja seal viidatud kohtupraktika).
39 Käesoleval juhul tuleb märkida, et esitatud küsimused puudutavad seoses riigisiseses õiguses ette nähtud noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse rahastamiskõlblikkuse tingimustega määruse nr 1307/2013 sätteid ning seoses selle toetuse summa tagasinõudmisega toetuse saajale pandud kohustuste mittevastavuse korral määruse nr 1306/2013 sätteid.
40 Nagu nähtub eelotsusetaotlusest, esitas X taotluse noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamiseks, mille rahastamisallikaks oli EAFRD, ning seda toetust anti riikliku maaelu arengu programmi raames.
41 Neil asjaoludel on maaelu arengu meetmeid käsitlevad liidu õigusnormid, see tähendab määruse nr 1698/2005 või määruse nr 1305/2013 sätted, põhikohtuasjas ratione materiae kohaldatavad.
42 Euroopa Kohtu käsutuses olevast toimikust nähtub sellega seoses, et noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetust anti Ungari maaelu arengu programmi raames programmiperioodil 2007–2013 ning et komisjon kiitis selle programmi heaks 19. septembril 2007.
43 Määruse nr 1305/2013, millega tunnistati kehtetuks määrus nr 1698/2005, artikli 88 kohaselt kohaldatakse viimati nimetatud määrust siiski jätkuvalt enne 1. jaanuari 2014 komisjoni poolt selle määruse alusel heaks kiidetud programmide alusel rakendatavate meetmete suhtes. Samuti jääb delegeeritud määruse nr 807/2014, millega tunnistati kehtetuks määrus nr 1974/2006, artikli 19 kohaselt viimati nimetatud määrus kehtima enne 1. jaanuari 2014 komisjoni poolt määruse nr 1698/2005 alusel heaks kiidetud programmide alusel rakendatavate meetmete suhtes.
44 Arvestades, et käesolevas asjas ei ole vaidlust selles, et põhikohtuasjas kõne all olev toetusetaotlus esitati määruse 24/2015 alusel, mille §‑s 13 on sätestatud, et määruses kehtestatakse määruse nr 1698/2005 rakendamiseks vajalikud sätted, ning et põhikohtuasjas on kõne all olev kohustus tegeleda füüsilisest isikust ettevõtjana põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, kuni tööperioodi lõppemiseni, nagu on sätestatud määruse 24/2015 § 4 lõike 1 punktis b, tuleb nimetatud kohustust ja sellega seotud mittevastavust puudutavaid asjaolusid hinnata määruse nr 1698/2005 ja määruse nr 1974/2006 sätete alusel (vt selle kohta 18. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, punkt 39 ja seal viidatud kohtupraktika).
45 Kui aga programmiperioodil 2007–2013 EAFRD poolt heaks kiidetud ja kaasrahastatud toetusprogrammi raames alusetult makstud summade tagasinõudmine toimub pärast programmiperioodi lõppu, see tähendab pärast 1. jaanuari 2014, peab tagasinõudmine põhinema määruse nr 1306/2013 sätetel (vt selle kohta 18. jaanuari 2024. aasta kohtuotsus Askos Properties, C‑656/22, EU:C:2024:56, punkt 40 ja seal viidatud kohtupraktika).
Esimene küsimus
46 Neid sissejuhatavaid märkusi arvestades tuleb asuda seisukohale, et esimese küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas määruse nr 1698/2005 artikli 22 lõiget 1 ja artikli 71 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad liikmesriigil kehtestada noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamiseks tingimuse, mille kohaselt on toetuse saaja kohustatud tegelema põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, kuni tööperioodi lõppemiseni.
47 Määruse nr 1698/2005 artikli 71 lõike 3 kohaselt sätestatakse kulutuste abikõlblikkuse eeskirjad riiklikul tasandil vastavalt selle määrusega teatavate maaelu arengu meetmete jaoks sätestatud eritingimustele.
48 Nimetatud määruse artikli 22 lõike 1 kohaselt antakse noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetust isikutele, kes on nooremad kui 40 aastat, asuvad esimest korda tegutsema põllumajandusettevõtte juhina, omavad vastavaid ametialaseid oskusi ja pädevust ning esitavad oma põllumajandustegevuse arendamise äriplaani.
49 Väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et liikmesriigid võivad võtta määruse rakendusmeetmeid tingimusel, et nad ei takista määruse vahetut kohaldatavust, ei varja asjaolu, et tegemist on liidu õigusest tuleneva meetmega, ning täpsustavad neile määrusega antud kaalutlusruumi kasutamise tingimusi, jäädes samas kõnealuste sätetega kehtestatud piiridesse (25. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika).
50 Kõnealuse määruse asjakohaste sätete põhjal – tõlgendades neid määruse eesmärke arvestades – tuleb kontrollida, kas need sätted keelavad, kohustavad või lubavad liikmesriikidel teatavaid rakendusmeetmeid vastu võtta ning viimati nimetatud juhul kontrollida, kas asjaomane meede jääb igale liikmesriigile antud kaalutlusruumi raamesse (25. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 37 ja seal viidatud kohtupraktika).
51 Määruse nr 1698/2005 põhjendusest 61 ja artikli 71 lõikest 3 tuleneb, et kulutuste abikõlblikkuse eeskirjad sätestatakse küll üldreeglina riiklikul tasandil, kuid selle reegli suhtes kohaldatakse siiski selle määruse alusel teatavaid maaelu arendamise meetmete osas kehtestatud eritingimusi (25. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 38).
52 Noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetus on niisugune meede ja selle määruse artikli 22 lõikes 1 sätestatud toetuskõlblikkuse tingimused on selle meetme eritingimused (vt selle kohta 25. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 39).
53 Sellest tuleneb, et liikmesriigid võivad vabalt kehtestada määruse nr 1698/2005 rakendamisel tehtud kulutuste toetuskõlblikkusele täiendavaid tingimusi, kuid ainult juhul, kui need tingimused ei ole vastuolus selle määruse artiklis 22 sätestatud tingimustega ega määruse soovitava toimega.
54 Mis puudutab nimetatud määrusega taotletavaid eesmärke, siis tuleb meenutada, et määruse eesmärk on asjaomase toetuse kaudu aidata noori põllumajandustootjaid tegevuse alustamisel ning seejärel tootmisüksuse struktuuri kohandamisel, tugevdamaks inimpotentsiaali ja parandamaks põllumajandus‑ ja metsandussektori konkurentsivõimet, ning aidata seeläbi kaasa maapiirkondade säästva arengu tagamisele (vt selle kohta 25. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 40).
55 Selle kohta, kas toetuskõlblikkuse tingimus, nagu on sätestatud määruses 24/2015 ja mille kohaselt peab toetusesaaja tegelema põhitegevusena põllumajandustootmisega kuni tööperioodi lõppemiseni, on määrusega nr 1698/2005 kooskõlas, tuleb märkida, et viimati nimetatud määruse põhjendustest 15, 16 ja 18 ilmneb, et liikmesriigid olid kohustatud ise kehtestama maaelu arengu programmid, mis käsitlevad selle määruse alusel toimuvat rahastamist, ning komisjon andis oma heakskiidu üksnes programmidele, mis on määrusega kooskõlas.
56 Selles kontekstis võisid liikmesriigid EAFRD‑st rahastatavate toetuste andmiseks eelkõige ette näha määrusest nr 1698/2005 tulenevatele tingimustele lisanduvaid toetuskõlblikkuse tingimusi, juhul kui nad täpsustasid liikmesriigile selle määrusega antud kaalutlusruumi kasutamise tingimusi, jäädes samas kõnealuste sätetega kehtestatud piiridesse (15. mai 2014. aasta kohtuotsus Szatmári Malom, C‑135/13, EU:C:2014:327, punkt 60).
57 Sellega seoses tuleb esiteks märkida, et määruse nr 1698/2005 artikli 22 lõike 1 punkt a seab noore põllumajandustootja tegevuse alustamise toetuse saamise tingimuseks, et isik peab asuma tegutsema „põllumajandusettevõtte juhina“, millega nõutakse sisuliselt, et tal oleks tegelik ja püsiv kontroll nii põllumajandusettevõtte kui ka selle juhtimise üle (vt selle kohta 25. oktoobri 2012. aasta kohtuotsus Ketelä, C‑592/11, EU:C:2012:673, punkt 55).
58 Teiseks on määruse nr 1974/2006 II lisa A jaotise punkti 5.3.1.1.2 esimeses taandes ette nähtud, et noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse puhul määratletakse liikmesriikide kehtestatud maaelu arengu programmides asjaomases liikmesriigis või piirkonnas kasutatav tegevuse alustamise mõiste.
59 Tuleb tõdeda, et ei need sätted ega määrusega nr 1698/2005 taotletavad eesmärgid ei takista seda, kui liikmesriigi õigusnormid näevad ette, et noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamiseks peab toetuse saaja tegelema põhitegevusena põllumajandustootmisega kuni tööperioodi lõppemiseni. See tingimus järgib nimelt kõnealuste sätetega seatud piire, täpsustades nendest tulenevaid nõudeid.
60 Seega tuleb asuda seisukohale, et noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamiseks niisuguse täiendava tingimuse kehtestamine kuulub määruse nr 1698/2005 artikli 71 lõikega 3 liikmesriikidele antud kaalutlusruumi.
61 Eeltoodud põhjendusi arvestades tuleb esimesele küsimusele vastata, et määruse nr 1698/2005 artikli 22 lõiget 1 ja artikli 71 lõiget 3 tuleb tõlgendada nii, et need lubavad liikmesriigil kehtestada noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamiseks tingimuse, mille kohaselt on toetuse saaja kohustatud tegelema põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, kuni tööperioodi lõppemiseni.
Teine ja kolmas küsimus
62 Arvestades käesoleva kohtuotsuse punktides 38–45 esitatud sissejuhatavaid märkusi, tuleb asuda seisukohale, et teise ja kolmanda küsimusega, mida tuleb analüüsida koos, palub eelotsusetaotluse esitanud kohus selgitada, kas määruse nr 1306/2013 artikli 63 lõiget 1 ja delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 35 lõikeid 1–3 tuleb tõlgendada nii, et esiteks kujutab liikmesriigi õigusnormides ette nähtud noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamise tingimus, mille kohaselt on toetuse saaja kohustatud tegelema põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, kuni tööperioodi lõppemiseni, endast „rahastamiskõlblikkuse kriteeriumi“ või „kohustust“ nende sätete tähenduses, ning teiseks on nende sätetega vastuolus see, kui nimetatud tingimusega seotud mittevastavus toob kaasa toetuse kogusumma tagasimaksmise toetuse saaja poolt, võtmata arvesse selle mittevastavuse kestust.
63 Määruse nr 1306/2013 artikli 63 lõikes 1 on sätestatud, et kui leitakse, et toetusesaaja ei vasta rahastamiskõlblikkuse tingimustele või ei täida põllumajandusalaste sektoripõhiste õigusaktidega ette nähtud toetuse andmise tingimustega seotud kohustusi või muid kohustusi, siis toetust ei maksta või selle maksmine lõpetatakse täielikult või osaliselt ja vajaduse korral vastavaid määruse nr 1307/2013 artiklis 21 osutatud toetusõigusi ei määrata või nende määramine tunnistatakse kehtetuks.
64 Delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 35 lõikes 1 on ette nähtud, et taotletud toetust ei maksta või see tühistatakse täielikult, kui rahastamiskõlblikkuse kriteeriume ei täideta, ning lõikes 3 on ette nähtud, et kui liikmesriigid teevad nõuete rikkumise või lõikes 2 osutatud kohustuste täitmata jätmise tõttu otsuse toetuse maksmisest keeldumise või selle tühistamise määra üle, võtavad nad arvesse artikli 35 lõikes 2 osutatud toetuse tingimustega seotud nõueterikkumise raskusastet, ulatust, kestust ja kordumist.
65 Mõisteid „rahastamiskõlblikkus“ ja „kohustus“ ei ole määratletud ei määruses nr 1306/2013 ega delegeeritud määruses nr 640/2014.
66 Nende mõistete tavatähendusest ja kontekstist, milles neid nimetatud määrustes kasutatakse, nähtub, et EAFRD rahastatava maaelu arengu valdkonnas tuleb „rahastamiskõlblikkuse kriteeriumi“ mõista kui toetusetaotluse kehtivuse vältimatut eeltingimust, mis tähendab, et kui selline nõue ei ole täidetud, tuleb toetusetaotlus tagasi lükata, ning „kohustus“ tähendab toetuse taotleja antud lubadust – juhul kui toetust antakse – täita maaelu arengu programmis ette nähtud kohustust programmi elluviimise ajal.
67 Mittevastavuse õiguslikud tagajärjed on erinevad sõltuvalt sellest, kas mittevastavus puudutab „rahastamiskõlblikkuse kriteeriumi“ või „kohustust“. Delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 35 lõigetest 1–3, mis täpsustavad määruse nr 1306/2013 artikli 63 lõiget 1, tuleneb nimelt, et kui isik „rahastamiskõlblikkuse kriteeriumile“ ei vasta, siis toetust ei maksta või see tühistatakse täielikult, samas kui „kohustuse“ puhul – juhul kui toetust ei ole veel makstud – ei saa toetust maksta või see tuleb tühistada täielikult või osaliselt, võttes arvesse nõueterikkumise raskusastet, ulatust, kestust ja kordumist.
68 Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu läbiviidava kontrolli tulemusel ei ilmne vastupidist, siis näib, et kohustus tegeleda põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, kuni tööperioodi lõppemiseni, kujutab endast „kohustust“ nende sätete tähenduses.
69 Kui see kohus peaks leidma, et kõnesolev kohustus kujutab endast „kohustust“ määruse nr 1306/2013 artikli 63 lõike 1 ja delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 35 lõike 2 tähenduses, peavad liikmesriigi ametiasutused kohustusega seotud mittevastavuse korral võtma X‑ile makstud noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse selle osa kindlaksmääramisel, mis tuleb tühistada, arvesse nõueterikkumise raskusastet, ulatust, kestust ja kordumist vastavalt delegeeritud määruse artikli 35 lõikele 3.
70 Järelikult tuleb teisele ja kolmandale küsimusele vastata, et määruse nr 1306/2013 artikli 63 lõiget 1 ja delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 35 lõikeid 1–3 tuleb tõlgendada nii, et esiteks võib liikmesriigi õigusnormides ette nähtud noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamise tingimus, mille kohaselt on toetuse saaja kohustatud tegelema põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, kuni tööperioodi lõppemiseni, kujutada endast „kohustust“ nende sätete tähenduses, ning teiseks on sellisel juhul delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 35 lõigetega 2 ja 3 vastuolus see, kui niisuguse kohustusega seotud mittevastavus toob kaasa toetuse kogusumma tagasimaksmise toetuse saaja poolt, ilma et võetaks arvesse muu hulgas sellise mittevastavuse kestust.
Neljas küsimus
71 Neljanda küsimusega palub eelotsusetaotluse esitanud kohus määruse nr 1306/2013 artikli 64 lõike 2 punktile e ja artikli 77 lõike 2 punktile e viidates sisuliselt selgitada, kas neid sätteid tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus riigisisesed õigusnormid, mille kohaselt toob toetusesaaja võetud kohustusega seotud mittevastavus kaasa toetuse kogusumma tagasimaksmise, ilma et võetaks muu hulgas arvesse mittevastavuse kestust.
72 Kuna sellele küsimusele juba vastati käesoleva kohtuotsuse punkti 70 teises osas liidu õiguse asjakohaste sätete alusel jaatavalt, ei ole neljandale küsimusele vaja vastata.
Kohtukulud
73 Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus pooleli oleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse liikmesriigi kohus. Euroopa Kohtule seisukohtade esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (kaheksas koda) otsustab:
1. Nõukogu 20. septembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta artikli 22 lõiget 1 ja artikli 71 lõiget 3
tuleb tõlgendada nii, et
need lubavad liikmesriigil kehtestada noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamiseks tingimuse, mille kohaselt on toetuse saaja kohustatud tegelema põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, kuni tööperioodi lõppemiseni.
2. Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruse (EL) nr 1306/2013 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008, artikli 63 lõiget 1 ning komisjoni 11. märtsi 2014. aasta delegeeritud määruse (EL) nr 640/2014, millega täiendatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrust (EL) nr 1306/2013 ühtse haldus‑ ja kontrollisüsteemi osas, otsetoetuste, maaelu arengu toetuse ja nõuetele vastavuse süsteemiga seoses kohaldatavatest maksetest keeldumise ja nende tühistamise tingimuste osas ning kõnealuste toetuste ja süsteemiga seotud halduskaristuste osas, artikli 35 lõikeid 1–3
tuleb tõlgendada nii, et
esiteks võib liikmesriigi õigusnormides ette nähtud noorte põllumajandustootjate tegevuse alustamise toetuse saamise tingimus, mille kohaselt on toetuse saaja kohustatud tegelema põhitegevusena põllumajandustootmisega alates kuupäevast, mil esitatakse taotlus maksta välja 90% toetuse summast, kuni tööperioodi lõppemiseni, kujutada endast „kohustust“ nende sätete tähenduses, ning teiseks on sellisel juhul delegeeritud määruse nr 640/2014 artikli 35 lõigetega 2 ja 3 vastuolus see, kui niisuguse kohustusega seotud mittevastavus toob kaasa toetuse kogusumma tagasimaksmise toetuse saaja poolt, ilma et võetaks arvesse muu hulgas sellise mittevastavuse kestust.
Allkirjad