Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑443/14 και C‑444/14

Kreis Warendorf

κατά

Ibrahim Alo

και

Amira Osso

κατά

Region Hannover

(αιτήσεις του Bundesverwaltungsgericht
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως)

«Προδικαστική παραπομπή — Σύμβαση περί του καθεστώτος των προσφύγων, υπογραφείσα στη Γενεύη στις 28 Ιουλίου 1951 — Άρθρα 23 και 26 — Χώρος ελευθερίας, ασφάλειας και δικαιοσύνης — Οδηγία 2011/95/ΕΕ — Κανόνες σχετικοί με το περιεχόμενο της διεθνούς προστασίας — Καθεστώς επικουρικής προστασίας — Άρθρο 29 — Κοινωνική προστασία — Προϋποθέσεις προσβάσεως — Άρθρο 33 — Ελεύθερη κυκλοφορία στο εσωτερικό του κράτους μέλους υποδοχής — Έννοια — Περιορισμός — Υποχρέωση διαμονής σε συγκεκριμένο τόπο — Διαφορετική μεταχείριση — Συγκρισιμότητα των καταστάσεων — Ισόρροπος επιμερισμός των δημοσιονομικών επιβαρύνσεων μεταξύ των διοικητικών φορέων — Λόγοι συνδεόμενοι με τη μεταναστευτική πολιτική και την πολιτική περί κοινωνικής ενσωματώσεως»

Περίληψη – Απόφαση του δικαστηρίου (τμήμα μείζονος συνθέσεως)
της 1ης Μαρτίου 2016

1.        Δίκαιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Ερμηνεία – Διατάξεις διατυπωμένες σε περισσότερες από μία γλώσσες – Ομοιόμορφη ερμηνεία – Αποκλίσεις μεταξύ των διαφόρων γλωσσικών αποδόσεων – Λαμβάνονται υπόψη η γενική οικονομία και ο σκοπός της επίμαχης κανονιστικής ρυθμίσεως

(Οδηγία 2011/95 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 33)

2.        Συνοριακοί έλεγχοι, άσυλο και μετανάστευση – Πολιτική ασύλου – Καθεστώς πρόσφυγα ή καθεστώς επικουρικής προστασίας – Οδηγία 2011/95 – Ελεύθερη κυκλοφορία εντός του κράτους μέλους – Περιεχόμενο – Ελευθερία μετακινήσεως και επιλογής του τόπου διαμονής – Εθνική νομοθεσία επιβάλλουσα όρο περί του τόπου διαμονής στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας – Δεν επιτρέπεται

(Άρθρο 78 § 1 ΣΛΕΕ· Σύμβαση της Γενεύης για το καθεστώς των προσφύγων, άρθρο 26· οδηγία 2011/95 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, αιτιολογικές σκέψεις 3, 4, 8, 9, 23, 24 και 39 και άρθρα 20 § 2 και 33)

3.        Συνοριακοί έλεγχοι, άσυλο και μετανάστευση – Πολιτική ασύλου – Καθεστώς πρόσφυγα ή καθεστώς επικουρικής προστασίας – Οδηγία 2011/95 – Ελεύθερη κυκλοφορία εντός του κράτους μέλους – Περιεχόμενο – Ελευθερία μετακινήσεως και επιλογής του τόπου διαμονής – Εθνική νομοθεσία επιβάλλουσα όρο περί του τόπου διαμονής στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας οι οποίοι λαμβάνουν ορισμένες ειδικές κοινωνικές παροχές – Μέτρο για τον κατάλληλο επιμερισμό της προκύπτουσας από την καταβολή των παροχών αυτών επιβαρύνσεως – Δεν επιτρέπεται

(Οδηγία 2011/95 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 29 και 33)

4.        Συνοριακοί έλεγχοι, άσυλο και μετανάστευση – Πολιτική ασύλου – Καθεστώς πρόσφυγα ή καθεστώς επικουρικής προστασίας – Οδηγία 2011/95 – Ελεύθερη κυκλοφορία εντός του κράτους μέλους – Εθνική νομοθεσία επιβάλλουσα όρο περί του τόπου διαμονής στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας οι οποίοι λαμβάνουν ορισμένες ειδικές κοινωνικές παροχές – Δικαιολόγηση – Ένταξη των υπηκόων τρίτων χωρών στο οικείο κράτος μέλος – Επιτρέπεται – Προϋποθέσεις – Ισότιμη μεταχείριση των υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι περιέρχονται σε συγκρίσιμη κατάσταση

(Οδηγία 2011/95 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 33)

1.        Βλ. το κείμενο της αποφάσεως.

(βλ. σκέψεις 23-27)

2.        Το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95, σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας, έχει την έννοια ότι όρος περί του τόπου διαμονής επιβληθείς σε δικαιούχο του καθεστώτος επικουρικής προστασίας συνιστά περιορισμό της ελεύθερης κυκλοφορίας που εγγυάται το άρθρο αυτό, ακόμα και όταν το εν λόγω μέτρο δεν απαγορεύει στον ως άνω δικαιούχο να μετακινείται ελεύθερα στο έδαφος του κράτους μέλους που χορήγησε την προστασία αυτή και να διαμένει προσωρινώς στο έδαφος αυτό εκτός του τόπου που καθορίζεται με τον όρο περί του τόπου διαμονής.

Συναφώς, οι αιτιολογικές σκέψεις 8, 9 και 39 της οδηγίας 2011/95 αναφέρουν ότι ο νομοθέτης της Ένωσης θέλησε, απαντώντας στην πρόσκληση του προγράμματος της Στοκχόλμης, να δημιουργήσει ένα ενιαίο καθεστώς υπέρ του συνόλου των δικαιούχων διεθνούς προστασίας και, κατά συνέπεια, επέλεξε να χορηγήσει στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας τα ίδια δικαιώματα και ευεργετήματα με αυτά που απολαμβάνουν οι πρόσφυγες, εκτός των εξαιρέσεων που είναι αναγκαίες και αντικειμενικά δικαιολογημένες. Το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95 διευκρινίζει ότι εγγυάται την ελεύθερη κυκλοφορία την οποία κατοχυρώνει για τους δικαιούχους διεθνούς προστασίας, όπερ επάγεται ότι οι πρόσφυγες και οι δικαιούχοι του καθεστώτος επικουρικής προστασίας υπάγονται, συναφώς, στο ίδιο καθεστώς.

Ωστόσο, το άρθρο 26 της Συμβάσεως της Γενεύης περί του καθεστώτος των προσφύγων, η οποία αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο του διεθνούς νομικού καθεστώτος για την προστασία των προσφύγων και της οποίας η εφαρμογή από τις αρμόδιες αρχές των κρατών μελών βάσει κοινών εννοιών και κοινών κριτηρίων διευκολύνεται από τις διατάξεις της οδηγίας, εγγυάται στους πρόσφυγες το ευεργέτημα της ελεύθερης κυκλοφορίας, προβλέποντας ρητώς ότι η εν λόγω ελευθερία δεν περιλαμβάνει μόνον το δικαίωμα ελεύθερης μετακινήσεως στο έδαφος του κράτους που χορήγησε το καθεστώς του πρόσφυγα, αλλά και το δικαίωμα επιλογής του τόπου διαμονής του επί του εδάφους αυτού. Κανένα στοιχείο δεν καταδεικνύει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης επέλεξε να περιλάβει στην οδηγία 2011/95 μόνον το πρώτο και όχι το δεύτερο από τα δικαιώματα αυτά. Διαφορετική ερμηνεία επάγεται ότι το εν λόγω δικαίωμα είναι εγγυημένο μόνο για τους πρόσφυγες και, επομένως, δημιουργεί, παρά τη μη ύπαρξη ρητής συναφώς αναφοράς στην ως άνω οδηγία, διάκριση, η οποία αντίκειται στον σκοπό δημιουργίας ενός ενιαίου καθεστώτος υπέρ του συνόλου των δικαιούχων διεθνούς προστασίας, μεταξύ του περιεχομένου της διασφαλιζόμενης συναφώς προστασίας, αφενός, στους πρόσφυγες και, αφετέρου, στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας.

(βλ. σκέψεις 28, 32, 34-36, 40, διατακτ. 1)

3.        Τα άρθρα 29 και 33 της οδηγίας 2011/95, σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας, έχουν την έννοια ότι απαγορεύουν την επιβολή όρου περί του τόπου διαμονής, όπως αυτοί των κυρίων δικών, σε δικαιούχο του καθεστώτος επικουρικής προστασίας που λαμβάνει ορισμένες ειδικές κοινωνικές παροχές, προκειμένου να γίνεται κατάλληλος επιμερισμός της επιβαρύνσεως που απορρέει από την καταβολή των ως άνω παροχών μεταξύ των διαφόρων αρμόδιων συναφώς φορέων, όταν η εφαρμοστέα εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν προβλέπει την επιβολή του μέτρου αυτού στους πρόσφυγες, στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο οικείο κράτος μέλος για άλλους λόγους εκτός από λόγους αναγόμενους στο διεθνές δίκαιο ή για λόγους ανθρωπιστικούς ή πολιτικούς και στους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους που λαμβάνουν τις παροχές αυτές.

Συγκεκριμένα, αφενός, δυνάμει του άρθρου 33 της οδηγίας 2011/95 καθώς και του άρθρου 26 της Συμβάσεως της Γενεύης περί του καθεστώτος των προσφύγων, το οποίο ασκεί επιρροή για τον καθορισμό του περιεχομένου της ελεύθερης κυκλοφορίας των δικαιούχων του καθεστώτος επικουρικής προστασίας, οι ως άνω δικαιούχοι δεν μπορούν, κατ’ αρχήν, να υπάγονται, όσον αφορά την επιλογή του τόπου διαμονής τους, σε πιο περιοριστικό καθεστώς από το εφαρμοστέο στους άλλους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο κράτος μέλος που χορήγησε την εν λόγω προστασία.

Αφετέρου, στις δύο περιπτώσεις περί των οποίων γίνεται λόγος στο άρθρο 29 της οδηγίας 2011/95, οι προϋποθέσεις προσβάσεως των δικαιούχων του καθεστώτος επικουρικής προστασίας στην κοινωνική αρωγή που τους προσφέρει το κράτος μέλος το οποίο χορήγησε την εν λόγω προστασία, πρέπει να είναι οι ίδιες με αυτές από τις οποίες εξαρτάται η παροχή της ως άνω αρωγής στους υπηκόους του κράτους μέλους αυτού.

Βεβαίως, εθνική κανονιστική ρύθμιση θα μπορούσε βασίμως να προβλέπει την επιβολή όρου περί του τόπου διαμονής στους δικαιούχους του καθεστώτος επικουρικής προστασίας χωρίς την επιβολή του μέτρου αυτού στους πρόσφυγες, στους υπηκόους τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους για άλλους λόγους ή στους υπηκόους του κράτους μέλους αυτού αν οι ως άνω κατηγορίες δεν περιέρχονται σε αντικειμενικώς συγκρίσιμη κατάσταση όσον αφορά τον επιδιωκόμενο από την προαναφερθείσα ρύθμιση σκοπό.

Εντούτοις, η μετακίνηση των προσώπων που λαμβάνουν κοινωνικές παροχές ή η άνιση συγκέντρωσή τους στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους μπορεί να επάγεται μη κατάλληλο επιμερισμό της προκύπτουσας από την καταβολή των παροχών αυτών επιβαρύνσεως μεταξύ των διαφόρων αρμοδίων συναφώς φορέων, χωρίς να έχει ιδιαίτερη σημασία επ’ αυτού η τυχόν ιδιότητα των εν λόγω προσώπων ως δικαιούχων του καθεστώτος επικουρικής προστασίας.

(βλ. σκέψεις 42-45, 50, 54, 55, διατακτ. 2)

4.        Το άρθρο 33 της οδηγίας 2011/95, σχετικά με τις απαιτήσεις για την αναγνώριση των υπηκόων τρίτων χωρών ή των απάτριδων ως δικαιούχων διεθνούς προστασίας, για ένα ενιαίο καθεστώς για τους πρόσφυγες ή για τα άτομα που δικαιούνται επικουρική προστασία και για το περιεχόμενο της παρεχόμενης προστασίας, έχει την έννοια ότι δεν απαγορεύει την επιβολή όρου περί του τόπου διαμονής σε δικαιούχο του καθεστώτος επικουρικής προστασίας που λαμβάνει ορισμένες ειδικές κοινωνικές παροχές, προς τον σκοπό διευκολύνσεως της εντάξεως των υπηκόων τρίτων χωρών στο κράτος μέλος το οποίο χορήγησε την προστασία αυτή, όταν η εφαρμοστέα εθνική κανονιστική ρύθμιση δεν προβλέπει την επιβολή του ως άνω μέτρου στους διαμένοντες νομίμως στο έδαφος του εν λόγω κράτους μέλους για άλλους λόγους εκτός από λόγους αναγόμενους στο διεθνές δίκαιο ή για λόγους ανθρωπιστικούς ή πολιτικούς υπηκόους τρίτων χωρών οι οποίοι λαμβάνουν τις εν λόγω παροχές, αν οι δικαιούχοι του καθεστώτος επικουρικής προστασίας δεν περιέρχονται σε αντικειμενικώς συγκρίσιμη κατάσταση, όσον αφορά τον σκοπό αυτό, με την κατάσταση των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο έδαφος του οικείου κράτους μέλους για άλλους λόγους εκτός από λόγους αναγόμενους στο διεθνές δίκαιο ή για λόγους ανθρωπιστικούς ή πολιτικούς, όπερ απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εξετάσει.

Η διαφορετική αυτή κατάσταση μπορεί να διαπιστωθεί αν το γεγονός ότι υπήκοος τρίτης χώρας που λαμβάνει κοινωνικές παροχές είναι δικαιούχος διεθνούς προστασίας επάγεται ότι θα αντιμετωπίσει μεγαλύτερες δυσχέρειες εντάξεως από άλλον υπήκοο τρίτης χώρας που διαμένει νομίμως στο οικείο κράτος μέλος και λαμβάνει κοινωνικές παροχές.

Τούτο θα μπορούσε, ειδικότερα, να συντρέχει αν, λόγω εθνικού κανόνα κατά τον οποίο η διαμονή των υπηκόων τρίτων χωρών που διαμένουν νομίμως στο οικείο κράτος μέλος για άλλους λόγους εκτός από λόγους αναγόμενους στο διεθνές δίκαιο ή για λόγους ανθρωπιστικούς ή πολιτικούς εξαρτάται γενικώς από την προϋπόθεση να είναι σε θέση να καλύπτουν τις ανάγκες τους, οι εν λόγω υπήκοοι μπορούν να λάβουν κοινωνικές παροχές μόνον κατόπιν αδιάλειπτης νόμιμης διαμονής ορισμένης διάρκειας στο έδαφος του κράτους μέλους υποδοχής. Πράγματι, από τη διαμονή αυτή μπορεί να συναχθεί το τεκμήριο ότι οι οικείοι υπήκοοι τρίτων χωρών έχουν επαρκώς ενταχθεί στο εν λόγω κράτος μέλος και επομένως δεν περιέρχονται σε κατάσταση συγκρίσιμη με την κατάσταση των δικαιούχων διεθνούς προστασίας όσον αφορά τον σκοπό διευκολύνσεως της εντάξεως των υπηκόων τρίτων χωρών.

(βλ. σκέψεις 62-64, διατακτ. 3)