Yhdistetyt asiat C‑443/14 jaC‑444/14

Kreis Warendorf

vastaan

Ibrahim Alo

ja

Amira Osso

vastaan

Region Hannover

(Bundesverwaltungsgerichtin esittämät ennakkoratkaisupyynnöt)

Ennakkoratkaisupyyntö – Pakolaisten oikeusasemaa koskeva Genevessä 28.7.1951 allekirjoitettu yleissopimus – 23 ja 26 artikla – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Direktiivi 2011/95/EU – Kansainvälisen suojelun sisältöä koskevat oikeussäännöt – Toissijainen suojeluasema – 29 artikla – Sosiaalinen suojelu – Suojelun saamisen edellytykset – 33 artikla – Liikkumisvapaus vastaanottavassa jäsenvaltiossa – Käsite – Rajoitus – Velvollisuus asua tietyssä paikassa – Erilainen kohtelu – Tilanteiden rinnastettavuus – Kustannusten tasapuolinen jako hallinnollisten yhteisöjen kesken – Maahanmuutto- ja kotouttamispoliittiset perusteet

Tiivistelmä – Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 1.3.2016

1.        Unionin oikeus – Tulkinta – Monikieliset säädöstekstit – Yhtenäinen tulkinta – Kieliversioiden eroavuudet – Kyseessä olevan säännöstön systematiikan ja tarkoituksen huomioon ottaminen

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95 33 artikla)

2.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema – Direktiivi 2011/95 – Liikkumisvapaus jäsenvaltiossa – Ulottuvuus – Vapaus liikkua ja valita asuinpaikkansa – Kansallinen lainsäädäntö, jossa asetetaan asuinpaikkamääräys toissijaisen suojeluaseman saaneille – Ei voida hyväksyä

(SEUT 78 artiklan 1 kohta; pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen 26 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95 johdanto-osan 3, 4, 8, 9, 23, 24 ja 39 perustelukappale sekä 20 artiklan 2 kohta ja 33 artikla)

3.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema – Direktiivi 2011/95 – Liikkumisvapaus jäsenvaltiossa – Ulottuvuus – Vapaus liikkua ja valita asuinpaikkansa – Kansallinen lainsäädäntö, jossa asetetaan asuinpaikkamääräys toissijaisen suojeluaseman saaneille, jotka saavat tiettyjä erityisiä sosiaalietuuksia – Toimenpide, jolla on tarkoitus varmistaa näiden etuuksien maksamisesta aiheutuvien kustannusten asianmukainen jako – Ei voida hyväksyä

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95 29 ja 33 artikla)

4.        Rajavalvonta, turvapaikka ja maahanmuutto – Turvapaikkapolitiikka – Pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema – Direktiivi 2011/95 – Liikkumisvapaus jäsenvaltiossa – Kansallinen lainsäädäntö, jossa asetetaan asuinpaikkamääräys toissijaisen suojeluaseman saaneille, jotka saavat tiettyjä erityisiä sosiaalietuuksia – Perustelut – Kolmansien maiden kansalaisten kotoutuminen asianomaiseen jäsenvaltioon – Hyväksyttävyys – Edellytykset – Toisiinsa nähden rinnastettavassa tilanteessa olevien kolmansien maiden kansalaisten yhdenvertainen kohtelu

(Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2011/95 33 artikla)

1.        Ks. tuomion teksti.

(ks. 23–27 kohta)

2.        Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle annetun direktiivin 2011/95 33 artiklaa on tulkittava siten, että toissijaisen suojeluaseman saaneelle henkilölle asetettu asuinpaikkamääräys merkitsee tässä artiklassa taatun liikkumisvapauden rajoitusta myös silloin, kun tällä toimenpiteellä ei kielletä tämän aseman saanutta liikkumasta vapaasti suojelun myöntäneen jäsenvaltion alueella ja oleskelemasta tilapäisesti tällä alueella asuinpaikkamääräyksessä nimetyn paikan ulkopuolella.

Kyseisen direktiivin johdanto-osan 8, 9, ja 39 perustelukappaleessa todetaan kuitenkin, että unionin lainsäätäjä on Tukholman ohjelmassa esitettyyn kehotukseen vastatessaan halunnut ottaa käyttöön kaikkien kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden yhdenmukaisen aseman ja että se on tämän vuoksi päättänyt myöntää toissijaisen suojeluaseman saaneille henkilöille tarpeellisia ja objektiivisesti perusteltuja poikkeuksia lukuun ottamatta samat oikeudet ja etuudet, jotka pakolaisille myönnetään. Direktiivin 2011/95 33 artiklassa todetaan, että siinä taattu liikkumista koskeva vapaus taataan kansainvälistä suojelua saaville henkilöille, mikä merkitsee, että pakolaisiin ja toissijaisen suojeluaseman saaneisiin henkilöihin sovelletaan tältä osin samaa järjestelmää.

Pakolaisten oikeusasemaa koskeva Geneven yleissopimus on pakolaisten suojelua koskevan kansainvälisen oikeudellisen järjestelmän kulmakivi, ja direktiivissä oleva säännökset on annettu, jotta autettaisiin jäsenvaltioiden toimivaltaisia viranomaisia soveltamaan kyseistä yleissopimusta yhteisten käsitteiden ja perusteiden mukaisesti. Yleissopimuksen 26 artiklassa taataan pakolaisille kuitenkin liikkumisvapaus siten, että siinä määrätään nimenomaisesti, että tämä vapaus käsittää paitsi oikeuden liikkua vapaasti pakolaisaseman myöntäneen valtion alueella, myös oikeuden valita siellä asuinpaikkansa. Mikään ei osoita, että unionin lainsäätäjä olisi tehnyt sellaisen valinnan, että se olisi halunnut direktiivissä 2011/95 toistettavan vain näistä oikeuksista ensimmäisen mutta ei jälkimmäistä. Toisenlainen tulkinta merkitsisi, että tämä oikeus olisi taattu vain pakolaisille, ja loisi näin ollen siitä huolimatta, että mainitussa direktiivissä ei ole tätä koskevaa nimenomaista toteamusta, kaikkien kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden yhdenmukaisen aseman luomista koskevan tavoitteen vastaisesti eron sen suojan sisällön osalta, jota yhtäältä pakolaiset ja toisaalta toissijaisen suojeluaseman saaneet henkilöt nauttivat.

(ks. 28, 32, 34–36 ja 40 kohta sekä tuomiolauselman 1 kohta)

3.        Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle annetun direktiivin 2011/95 29 ja 33 artiklaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että asetetaan asuinpaikkamääräys tiettyjä erityisiä sosiaalietuuksia saavalle toissijaisen suojeluaseman saaneelle henkilölle siinä tarkoituksessa, että varmistettaisiin näiden etuuksien maksamisesta aiheutuvien kustannusten asianmukainen jako eri toimivaltaisten laitosten kesken, kun sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä tällaisen toimenpiteen kohdistamisesta mainittuja etuuksia saaviin pakolaisiin, muista kuin humanitaarisista, poliittisista tai kansainvälisoikeudellisista syistä asianomaisessa jäsenvaltiossa laillisesti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin eikä tämän jäsenvaltion kansalaisiin.

Yhtäältä direktiivin 2011/95 33 artiklan nojalla ja pakolaisten oikeusasemaa koskevan Geneven yleissopimuksen 26 artiklan nojalla, joka on merkityksellinen määritettäessä toissijaisen suojeluaseman saaneiden henkilöiden liikkumavapauden ulottuvuutta, on niin, että toissijaisen suojeluaseman saaneisiin henkilöihin ei heidän asuinpaikkansa valinnan osalta voida lähtökohtaisesti soveltaa rajoittavampaa järjestelmää kuin sovelletaan muihin tämän suojelun myöntäneessä jäsenvaltiossa laillisesti asuviin kolmansien maiden kansalaisiin.

Toisaalta direktiivin 2011/95 29 artiklassa tarkoitetuissa molemmissa tilanteissa edellytysten, joilla toissijaisen suojeluaseman saaneilla henkilöillä on mahdollisuus suojelun myöntäneen jäsenvaltion heille tarjoamaan sosiaalihuoltoon, on oltava samat kuin edellytysten, joilla kyseisen jäsenvaltion kansalaisille myönnetään sitä.

Kansallisessa lainsäädännössä voidaan tosin pätevästi säätää toissijaisen suojeluaseman saaneita henkilöitä koskevan asuinpaikkamääräyksen asettamisesta ilman, että tällainen toimenpide koskisi pakolaisia, muista syistä asianomaisen jäsenvaltion alueella laillisesti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia ja tämän jäsenvaltion kansalaisia, jos nämä ryhmät eivät ole tällä lainsäädännöllä tavoiteltuun päämäärään nähden objektiivisesti rinnastettavissa olevissa tilanteissa.

Se, että näitä etuuksia saavat henkilöt liikkuvat jäsenvaltion alueella tai että he ovat jakautuneet epätasaisesti alueelle, voi kuitenkin merkitä sitä, että nämä kustannukset eivät jakaudu asianmukaisesti eri toimivaltaisten elinten välillä ilman, että mitään erityistä merkitystä olisi sillä, ovatko nämä henkilöt mahdollisesti saaneet toissijaisen suojeluaseman.

(ks. 42–45, 50, 54 ja 55 kohta sekä tuomiolauselman 2 kohta)

4.        Vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle annetun direktiivin 2011/95 33 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä sille, että asetetaan asuinpaikkamääräys tiettyjä erityisiä sosiaalietuuksia saavalle toissijaisen suojeluaseman saaneelle henkilölle siinä tarkoituksessa, että edistettäisiin kolmansien maiden kansalaisten kotoutumista tämän suojelun myöntäneeseen jäsenvaltioon, kun sovellettavassa kansallisessa lainsäädännössä ei säädetä tällaisen toimenpiteen kohdistamisesta muista kuin humanitaarisista, poliittisista tai kansainvälisoikeudellisista syistä tässä jäsenvaltiossa laillisesti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin, jos toissijaisen suojeluaseman saaneet eivät ole tilanteessa, joka on objektiivisesti rinnastettavissa – tähän tavoitteeseen nähden – muista kuin humanitaarisista, poliittisista tai kansainvälisoikeudellisista syistä asianomaisen jäsenvaltion alueella laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tilanteeseen, mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava.

Tällainen tilanteiden erilaisuus voitaisiin todeta, jos se, että sosiaalihuoltoetuuksia saava kolmannen maan kansalainen saa kansainvälistä suojelua, merkitsee, että hänellä on enemmän kotoutumiseen liittyviä vaikeuksia kuin jollain toisella asianomaisessa jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevalla ja sosiaalihuoltoetuuksia saavalla kolmannen maan kansalaisella.

Näin voisi olla erityisesti, jos kansallisen säännön – jonka mukaan muista kuin humanitaarisista, poliittisista tai kansainvälisoikeudellisista syistä tässä jäsenvaltiossa laillisesti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten oleskelun edellytyksenä on yleensä se, että he kykenevät huolehtimaan toimeentulostaan – vuoksi nämä kansalaiset voisivat saada sosiaalihuoltoetuuksia vain oleskeltuaan keskeytyksettä tietyn ajan laillisesti vastaanottavan jäsenvaltion alueella. Tällaisen oleskelun perusteella voitaisiin olettaa, että asianomaiset kolmansien maiden kansalaiset ovat riittävällä tavalla kotoutuneet tähän jäsenvaltioon, joten he eivät olisi tilanteessa, joka on rinnastettavissa kansainvälistä suojelua saavien henkilöiden tilanteeseen kolmansien maiden kansalaisten kotouttamisen edistämisen tavoitteeseen nähden.

(ks. 62–64 kohta ja tuomiolauselman 3 kohta)