Sprawa T‑392/15

European Dynamics Luxembourg SA i in.

przeciwko

Agencji Kolejowej Unii Europejskiej

Zamówienia publiczne na usługi – Procedura przetargowa – Świadczenie przez podmioty zewnętrzne usług związanych z rozbudową systemów informatycznych Agencji Kolejowej Unii Europejskiej – Klasyfikacja oferty jednego z oferentów – Odrzucenie oferty jednego z oferentów – Obowiązek uzasadnienia – Oferta rażąco niska

Streszczenie – wyrok Sądu (trzecia izba) z dnia 4 lipca 2017 r.

1.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Interes podlegający ocenie w chwili wniesienia skargi – Skarga odrzuconego oferenta na decyzję instytucji zamawiającej o odrzuceniu jego oferty – Podniesienie braku uzasadnienia – Przedstawienie uzasadnienia decyzji po wniesieniu skargi, jednak przed upływem terminu do wniesienia skargi – Zachowanie interesu prawnego

(art. 263 TFUE)

2.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Interes prawny – Osoby fizyczne lub prawne – Skarga mogąca przynieść korzyść skarżącemu – Wpływ zasadności zarzutów formułowanych przez skarżącego – Brak

(art. 263 TFUE)

3.      Postępowanie sądowe – Podnoszenie nowych zarzutów w toku postępowania – Warunki – Zarzut oparty na okolicznościach podniesionych w toku postępowania

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 84 § 1, art. 85 § 2, 3)

4.      Postępowanie sądowe – Dowód – Moc dowodowa – Kryteria oceny – Przestrzeganie zasad swobodnego przepływu osób i swobody przedsiębiorczości – Pogodzenie z prawem do rzetelnego procesu i z zasadą równości broni

(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 47; regulamin postępowania przed Sądem, art. 85)

5.      Postępowanie sądowe – Postępowanie ze sprawami wniesionymi do Sądu – Ochrona przyznana stronom przed czynieniem niewłaściwego użytku z pism procesowych – Pogodzenie z zasadą swobody dowodzenia – Wykorzystanie pisma procesowego złożonego w innej sprawie – Konieczność uzyskania przez stronę składającą dane pismo procesowe uprzedniej zgody strony, która złożyła to pismo w innej sprawie – Brak

(regulamin postępowania przed Sądem, art. 85)

6.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Ocena obowiązku uzasadnienia w zależności od okoliczności sprawy – Obowiązek poinformowania, w odpowiedzi na pisemny wniosek, o cechach i o zaletach oferty, która wygrała przetarg, oraz o nazwie wygrywającego oferenta

[art. 296 akapit drugi TFUE; Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41 ust. 2 lit. c)]

7.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja o nieprzyjęciu oferty wydana w ramach procedury udzielania zamówień publicznych na usługi – Uwzględnienie elementów uzasadnienia przedstawionych w toku postępowania spornego – Dopuszczalność – Wyjątkowy charakter

(art. 296 TFUE)

8.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja o nieprzyjęciu oferty wydana w ramach procedury udzielania zamówień publicznych na usługi

(art. 296 TFUE; rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012, art. 113 ust. 2; Komisji nr 1268/2012, art. 161 ust. 2)

9.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej zgodności z prawem

(art. 263 TFUE, 296 TFUE)

10.    Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Udzielenie zamówienia w wyniku przetargu – Oferta rażąco niska – Ciążący na instytucji zamawiającej obowiązek wysłuchania oferenta – Zbadanie przez instytucję zamawiającą rażąco niskiej ceny oferty – Okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę

(rozporządzenie Komisji nr 1268/2012, art. 151 ust. 1)

11.    Zamówienia publiczne Unii Europejskiej – Udzielenie zamówienia w wyniku przetargu – Oferta rażąco niska – Obowiązek uzasadnienia – Zakres – Konieczność szczegółowego przedstawienia przez instytucję zamawiającą jej toku rozumowania w przypadku braku wniosku o takie przedstawienie – Brak

(art. 296 akapit drugi TFUE; rozporządzenia: Parlamentu Europejskiego i Rady nr 966/2012, art. 113 ust. 2; Komisji nr 1268/2012, art. 151)

1.      Interes prawny stanowi pierwszą i podstawową przesłankę skargi do sądu. Interes ten w odniesieniu do przedmiotu skargi musi istnieć na etapie jej wnoszenia pod rygorem jej niedopuszczalności. Interes taki musi ponadto trwać, pod rygorem umorzenia postępowania, do momentu wydania orzeczenia sądowego.

Co się tyczy skargi wniesionej przez odrzuconego oferenta na decyzję instytucji zamawiającej, którą uważa za obarczoną wadą braku uzasadnienia, okoliczność, że instytucja zamawiająca przedstawiła po złożeniu skargi, jednak przed terminem do jej wniesienia, wyjaśnienia dotyczące uzasadnienia zaskarżonego aktu, nie pozbawia skargi jej skuteczności (effet utile). Zaskarżona decyzja była bowiem niekorzystna w momencie wniesienia skargi. Stwierdzenie nieważności tej decyzji sprawiłoby, że instytucja zamawiająca musiałaby zasadniczo ponownie ocenić ofertę skarżącego, z czego mógłby on odnieść korzyść, gdyż nie można w szczególności wykluczyć, iż po tej nowej ocenie zamówienie na część objętą tą ofertą mogłoby zostać udzielone skarżącemu. Ponadto stwierdzenie nieważności tej decyzji mogłoby sprawić, że na przyszłość instytucja zamawiająca wprowadziłaby odpowiednie zmiany w procedurach przetargowych.

(zob. pkt 31, 34, 36, 37)

2.      Aby strona miała interes prawny, niezbędne, lecz także wystarczające jest, by w wyniku skargi o stwierdzenie nieważności wniesionej do sądu Unii Europejskiej strona skarżąca mogła odnieść korzyść. Interes prawny skarżącego nie zależy zatem od zasadności ich zarzutów.

(zob. pkt 41)

3.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 45)

4.      Zasada swobodnego doboru środków dowodowych oznacza dla sądu Unii, że jedynym kryterium istotnym dla oceny przedstawionych dowodów jest ich wiarygodność. Następstwem zasady swobodnego doboru środków dowodowych jest zasada swobody dowodzenia, która przyznaje stronom możliwość przedstawiania sądowi Unii wszelkich uzyskanych zgodnie z przepisami dowodów, które uznają za istotne na poparcie swego stanowiska. Ta swoboda dowodzenia przyczynia się do zagwarantowania stronom prawa do skutecznego środka prawnego, zapisanego w art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Zasady swobodnego doboru środków dowodowych i swobody dowodzenia należy jednak pogodzić z podstawowymi zasadami prawa Unii, jakimi są prawo do rzetelnego procesu i zasada równości broni. Tym samym swobodny dobór środków dowodowych należy pogodzić z prawem do obrony przez każdą stronę swoich interesów w sposób niezależny od jakichkolwiek zewnętrznych wpływów, w szczególności ze strony opinii publicznej, oraz do podlegania ochronie przed niewłaściwym wykorzystaniem jej pism procesowych.

(zob. pkt 50–53)

5.      Z zasady swobody dowodzenia wynika, że strona przed Sądem ma zasadniczo prawo podnieść jako dowody dokumenty przedstawione w trakcie innego postępowania sądowego, którego sama była stroną. Jeżeli strona ta miała dostęp do tych dokumentów zgodnie z przepisami i nie są one poufne, prawidłowe administrowanie wymiarem sprawiedliwości nie stoi co do zasady na przeszkodzie przedłożeniu ich przed Sądem. Tym samym strona w postępowaniu toczącym się przed sądem Unii nie może zażądać usunięcia pisma procesowego, jeżeli pismo to zostało już przez nią przedstawione w innym postępowaniu toczącym się między tymi samymi stronami.

Ponadto zgoda strony, od której pochodzi pismo procesowe, nie może stanowić warunku dopuszczalności pisma pochodzącego z innej sprawy przed Sądem. Jeżeli bowiem zgoda strony, od której pochodzi dane pismo, może stanowić istotny element oceny, czy jest ono właściwie użyte, wymóg uzyskania tej zgody przed przedłożeniem pisma Sądowi pod rygorem niedopuszczalności daje stronie, od której pismo pochodzi, uprawnienie do wyłączenia go, co pozbawia Sąd możliwości wypowiedzenia się na temat właściwego charakteru jego użycia, czyli spełnienia obowiązku stworzenia każdej ze stron rozsądnej możliwości przedstawienia swej sprawy, w tym swoich dowodów, na warunkach, które nie stawiają jej w sytuacji zdecydowanie niekorzystnej w stosunku do strony przeciwnej, co leży u podstaw zasady równości broni. Sąd powinien więc za każdym razem wyważyć z jednej strony swobodę dowodzenia, a z drugiej strony ochronę przed niewłaściwym użyciem pism procesowych stron postępowań sądowych.

(zob. pkt 55, 56)

6.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 72–75)

7.      Tylko wyjątkowe okoliczności mogą uzasadniać uwzględnienie przez sąd Unii elementów uzasadnienia przedstawionych w toku postępowania.

Odnosi się to zatem do przypadku skargi wniesionej przez odrzuconego oferenta na decyzję instytucji zamawiającej o odrzuceniu jego oferty, jeżeli nie czekając na odpowiedź instytucji zamawiającej na swój wniosek dotyczący konkretnie uzasadnienia rażąco niskiego charakteru cen wybranych ofert i nie pozostawiając tej instytucji na to wystarczająco dużo czasu, mimo że termin na wniesienie skargi nie stanowił ku temu przeszkody, ów odrzucony oferent wniósł skargę, w której podniósł wyłącznie brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji ze względu, w szczególności, na brak odpowiedzi na jego wniosek. Z kolei instytucja zamawiająca udzieliła wyjaśnień na temat powodów, dla których wybrane oferty nie wydawały się jej rażąco niskie, w rozsądnym terminie.

(zob. pkt 74, 102)

8.      Artykuł 113 ust. 2 rozporządzenia nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii i art. 161 ust. 2 rozporządzenia nr 1268/2012 w sprawie zasad stosowania rozporządzenia finansowego przewidują w odniesieniu do odrzuconych oferentów uzasadnienie dwuetapowe. Najpierw instytucja zamawiająca informuje wszystkich odrzuconych oferentów, o tym, że ich oferta została odrzucona oraz o podstawach tego odrzucenia. Podstawy te mogą być przedstawione w sposób sumaryczny, zważywszy na przewidzianą w tym przepisie możliwość wystąpienia przez odrzuconego oferenta o dokładniejsze uzasadnienie. Następnie, zgodnie z tymi samymi przepisami, jeżeli odrzucony oferent spełniający kryteria wykluczenia i wyboru zwróci się o to na piśmie, instytucja zamawiająca informuje go w możliwie najkrótszym terminie, nie dłuższym niż piętnaście dni od chwili otrzymania jego wniosku, o cechach wybranej oferty i jej komparatywnej przewadze oraz o nazwie wygrywającego oferenta.

Takie dwuetapowe ujawnienie podstaw nie jest niezgodne z celem obowiązku uzasadnienia, polegającym na umożliwieniu, po pierwsze, zainteresowanym poznania motywów podjętej decyzji do celów dochodzenia swoich praw, a po drugie, sądom sprawowania kontroli.

(zob. pkt 78, 79)

9.      Zobacz tekst orzeczenia.

(zob. pkt 80, 106)

10.    Dokonanie przez instytucję zamawiającą oceny, czy występują rażąco niskie oferty, odbywa się dwuetapowo. Najpierw instytucja zamawiająca powinna ocenić, czy złożone oferty wydają się rażąco niskie. Użycie czasownika „wydawać się” w art. 151 ust. 1 rozporządzenia nr 1268/2012 w sprawie zasad stosowania rozporządzenia finansowego oznacza, że instytucja zamawiająca dokonuje oceny prima facie rażąco niskiego charakteru oferty. Wspomniane rozporządzenie nie wymaga więc, by instytucja zamawiająca z urzędu przeprowadzała szczegółową analizę składników każdej oferty, by ustalić, że nie stanowi ona oferty rażąco niskiej. Tym samym najpierw instytucja zamawiająca musi tylko ustalić, czy złożone oferty zawierają oznaki mogące budzić podejrzenie, że mogłyby być rażąco niskie. Jest tak w szczególności wówczas, gdy cena zaproponowana w złożonej ofercie jest znacząco niższa od ceny innych złożonych ofert albo od zwykłej ceny rynkowej. Jeżeli złożone oferty nie zawierają takich oznak i nie wydają się więc rażąco niskie, instytucja zamawiająca może prowadzić dalszą ocenę tej oferty i postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia.

Natomiast jeżeli istnieją oznaki mogące rodzić podejrzenia, że oferta może być rażąco niska, instytucja zamawiająca powinna w drugiej kolejności zweryfikować, z czego składa się ta oferta, aby upewnić się, że nie jest rażąco niska. Przy przeprowadzaniu tej weryfikacji instytucja zamawiająca ma obowiązek umożliwienia oferentowi przedstawienia powodów, dla których uważa on, że jego oferta nie jest rażąco niska. Następnie instytucja zamawiająca powinna ocenić przedstawione wyjaśnienia i ustalić, czy dana oferta ma rażąco niski charakter, w którym to przypadku jest obowiązana odrzucić ofertę.

(zob. pkt 87–89)

11.    Jeśli chodzi o zakres obowiązku uzasadnienia ciążącego na instytucji zamawiającej, gdy uzna ona, że wybrana oferta nie wydaje się rażąco niska, z art. 151 ust. 1 rozporządzenia nr 1268/2012 w sprawie zasad stosowania rozporządzenia finansowego, a w szczególności z okoliczności, że instytucja zamawiająca powinna najpierw dokonać jedynie oceny prima facie rażąco niskiego charakteru oferty, wynika, że jej obowiązek uzasadnienia ma ograniczony zakres. Zobowiązanie instytucji zamawiającej do szczegółowego wyjaśniania, dlaczego oferta nie wydaje się jej rażąco niska, nie uwzględniałoby bowiem rozróżnienia między dwoma etapami przewidzianej w art. 151 rozporządzenia nr 1268/2012 analizy.

W szczególności jeżeli instytucja zamawiająca wybierze ofertę, nie musi wyraźnie wskazać, w odpowiedzi na dowolny wniosek o uzasadnienie skierowany do niej na podstawie art. 113 ust. 2 rozporządzenia nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, powodów, dla których wybrana przez nią oferta nie wydawała jej się rażąco niska. Jeżeli bowiem instytucja zamawiająca wybiera tę ofertę, wynika z tego w sposób dorozumiany, lecz nieodparty, iż uznała ona, że nie ma oznak, że ta oferta jest rażąco niska. Takie powody muszą natomiast zostać podane do wiadomości odrzuconego oferenta na jego wyraźny wniosek.

(zob. pkt 92, 93)