RETTENS DOM (Syvende Udvidede Afdeling)
3. juli 2014 (*)
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for Iran med henblik på at forhindre nuklear spredning – indefrysning af midler – begrundelsespligt – urigtigt skøn – tidsmæssig tilpasning af virkningerne af en annullation«
I sag T-565/12,
National Iranian Tanker Company, Teheran (Iran), ved solicitors R. Chandrasekera, S. Ashley og C. Murphy, barrister M. Lester og D. Wyatt, QC,
sagsøger,
mod
Rådet for Den Europæiske Union ved S. Boelaert og M. Bishop, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
vedrørende en påstand om annullation af dels Rådets afgørelse 2012/635/FUSP af 15. oktober 2012 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 282, s. 58), for så vidt som sagsøgerens navn er blevet opført på listen i bilag II til Rådets afgørelse 2010/413/FUSP af 26. juli 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP (EUT L 195, s. 39), dels Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 945/2012 af 15. oktober 2012 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 282, s. 16), for så vidt som denne forordning vedrører sagsøgeren,
har
RETTEN (Syvende Udvidede Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, M. van der Woude (refererende dommer), og dommerne I. Wiszniewska-Białecka, M. Kancheva, C. Wetter og I. Ulloa Rubio,
justitssekretær: fuldmægtig N. Rosner,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 31. januar 2014,
afsagt følgende
Dom
Sagens baggrund
1 Sagsøgeren, National Iranian Tanker Company, er et iransk selskab, der er specialiseret i fragt af råolie og gas. Selskabet driver en af verdens største flåder af dobbeltskrogede olietankskibe.
2 Denne sag er anlagt i forbindelse med de restriktive foranstaltninger, som er blevet indført for at lægge pres på Den Islamiske Republik Iran med henblik på at få denne til at ophøre med spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og udvikling af fremføringssystemer til kernevåben.
3 Den 9. juni 2010 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (herefter »Sikkerhedsrådet«) resolution 1929 (2010) (herefter »resolution 1929«), som havde til formål at udvide anvendelsesområdet for de restriktive foranstaltninger, der var blevet indført med resolution 1737 (2006), 1747 (2007) og 1803 (2008), og indføre yderligere restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran.
4 Den 17. juni 2010 understregede Det Europæiske Råd sin stadig dybere bekymring over det iranske atomprogram og hilste vedtagelsen af resolution 1929 velkommen. Det Europæiske Råd mindede om sin erklæring af 11. december 2009 og opfordrede Rådet for Den Europæiske Union til at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af foranstaltningerne i resolution 1929 og ledsageforanstaltninger hertil med henblik på gennem forhandling at støtte en løsning af alle de udestående betænkeligheder med hensyn til Den Islamiske Republik Irans udvikling af følsomme teknologier til støtte for sine atom- og missilprogrammer. Foranstaltningerne burde fokusere på områder som handel, finanssektoren, den iranske transportsektor, nøglesektorer inden for gas- og olieindustrien og yderligere udpegelser, navnlig for så vidt angår Den Islamiske Revolutionsgarde.
5 Den 26. juli 2010 vedtog Rådet afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP (EUT L 195, s. 39), hvis bilag II opregner de personer og enheder – ud over dem, der er udpeget af Sikkerhedsrådet eller af den ved resolution 1737 (2006) oprettede sanktionskomité, og som er anført i bilag I – hvis midler indefryses. 22. betragtning til denne afgørelse henviser til resolution 1929 og nævner, at denne resolution noterer sig den mulige forbindelse mellem Irans indtægter fra dets energisektor og finansieringen af denne stats spredningsfølsomme nukleare aktiviteter.
6 Den 23. januar 2012 vedtog Rådet afgørelse 2012/35/FUSP om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT L 19, s. 22). Ottende betragtning til denne afgørelse henviser til den mulige forbindelse mellem Irans indtægter fra energisektoren og finansieringen af Irans spredningsfølsomme nukleare aktiviteter og til, at det kemiske procesudstyr og materiale, som den petrokemiske industri har brug for, har meget til fælles med det, der kræves ved visse følsomme aktiviteter i relation til det nukleare brændselskredsløb, som understreget i resolution 1929.
7 Artikel 1, nr. 7), litra a), nr. ii), i afgørelse 2012/35 tilføjede følgende litra til artikel 20, stk. 1, i afgørelse 2010/413 og foreskrev derved indefrysning af midler tilhørende følgende personer og enheder:
»c) andre personer og enheder, der ikke er opført på listen i bilag I, men som yder støtte til Irans regering, og personer og enheder med tilknytning til dem, jf. listen i bilag II«.
8 Som følge heraf vedtog Rådet inden for rammerne af EUF-traktaten den 23. marts 2012 forordning (EU) nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EU) nr. 961/2010 (EUT L 88, s. 1). Med henblik på gennemførelsen af artikel 1, nr. 7), litra a), nr. ii), i afgørelse 2012/35 foreskriver denne forordnings artikel 23, stk. 2, indefrysning af midler, der tilhører de i dens bilag IX opregnede personer, enheder eller organer, der anses for:
»d) at være andre personer, enheder eller organer, som yder støtte, herunder materiel, logistisk eller økonomisk støtte til Irans regering, samt personer og enheder med tilknytning til dem«.
9 Ved skrivelser af 10. august, 14. september og 10. oktober 2010 til Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik tilkendegav sagsøgeren bl.a. sin bekymring med hensyn til følgerne for selskabets flåde af forbuddet mod levering af forsikrings- og genforsikringsydelser til Irans regering i henhold til artikel 12 i afgørelse 2010/413. I skrivelsen af 10. august 2010 præciserede selskabet, at det var blevet privatiseret i 2000.
10 Desuden bestred sagsøgeren i en skrivelse af 19. januar 2012 til Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik oplysningerne i en artikel i shippingavisen Lloyd’s List, som var blevet offentliggjort på internettet dagen i forvejen, med titlen »NITC to be targeted by sanctions« (National Iranian Tanker Company bliver omfattet af sanktioner). I denne henseende nægtede sagsøgeren enhver forbindelse til det iranske atomprogram. Selskabets olietankskibe blev ikke anvendt til transport af forbudt materiel med relation til dette program. Desuden havde hverken sagsøgeren, dennes bestyrelsesformand eller selskabets aktionærer forbindelse til Den Islamiske Revolutionsgarde.
11 Den 15. oktober 2012 vedtog Rådet afgørelse 2012/635/FUSP om ændring af afgørelse 2010/413 (EUT L 282, s. 58, herefter »den anfægtede afgørelse«). Ifølge 16. betragtning til denne afgørelse bør navnene på yderligere personer og enheder opføres på listen over navne på personer og enheder, der er omfattet af restriktive foranstaltninger, som findes i bilag II til afgørelse 2010/413, især iranske statsejede enheder involveret i olie- og gassektoren, eftersom de udgør en væsentlig indtjeningskilde for den iranske regering.
12 Artikel 1, nr. 8), litra a), i afgørelse 2012/635 ændrede artikel 20, stk. 1, litra c), i afgørelse 2010/413, som herefter foreskriver, at følgende skal være genstand for restriktive foranstaltninger:
»c) andre personer og enheder, der ikke er omfattet af bilag I, og som forsyner Irans regering og enheder, der ejes eller kontrolleres af dem eller personer og enheder, som de har forbindelse til, med støtte, som opført på listen i bilag II«.
13 Ved artikel 2 i afgørelse 2012/635 blev sagsøgerens navn opført i skemaet i bilag II til afgørelse 2010/413, der indeholder listen over navnene på »[p]ersoner og enheder, der er involveret i nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og personer og enheder, der yder støtte til Irans regering«.
14 Som følge heraf vedtog Rådet samme dag gennemførelsesforordning (EU) nr. 945/2012 om gennemførelse af forordning nr. 267/2012 (EUT L 282, s. 16, herefter »den anfægtede forordning«). I medfør af denne forordnings artikel 1 opførtes sagsøgerens navn i skemaet i bilag IX, der indeholder listen over navne på »[p]ersoner og enheder, der er involveret i nukleare aktiviteter eller i aktiviteter vedrørende ballistiske missiler, og personer og enheder, der yder støtte til den iranske regering«.
15 Sagsøgerens navn blev opført på listen med følgende begrundelse: »Kontrolleres reelt af Irans regering. Yder finansiel støtte til Irans regering gennem sine aktionærer, der opretholder forbindelser med regeringen«.
16 Sagsøgeren blev underrettet om den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning ved skrivelse af 16. oktober 2012, i hvilken Rådet henledte sagsøgerens opmærksomhed på muligheden for at fremsætte bemærkninger og for at anmode Rådet om at tage sit standpunkt op til fornyet overvejelse.
17 Ved skrivelse af 13. december 2012 anfægtede sagsøgeren opførelsen af dennes navn på listerne i medfør af den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning og anmodede Rådet om at fremsende mere præcise oplysninger om begrundelsen for opførelsen på listerne samt de beviser, som Rådet havde lagt til grund.
18 Rådet svarede ved en skrivelse af 12. marts 2013, der var vedlagt genparter af sagens akter som bilag. I denne skrivelse præciserede Rådet, at det ikke var i besiddelse af andre dokumenter eller oplysninger vedrørende sagsøgeren.
Retsforhandlinger og parternes påstande
19 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 27. december 2012 har sagsøgeren anlagt nærværende søgsmål.
20 Som følge af en ændring af sammensætningen af Rettens afdelinger er den refererende dommer blevet tilknyttet Syvende Afdeling, hvortil denne sag følgelig er blevet henvist. På forslag fra Syvende Afdeling har Retten besluttet at henvise sagen til et udvidet dommerkollegium.
21 Sagsøgeren har i det væsentlige nedlagt følgende påstande:
– Annullation af den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning med øjeblikkelig virkning, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
22 Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Afvisning, subsidiært frifindelse.
– Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
23 Ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 23. juli 2013 indgav sagsøgeren en anmodning om foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse eller bevisoptagelse. Ved dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 19. september 2013 fremsatte Rådet sine bemærkninger til denne anmodning.
Retlige bemærkninger
Formaliteten
24 Rådet hævder, uden formelt at rejse formalitetsindsigelse, at sagen ikke kan antages til realitetsbehandling. Det har anført, at sagsøgeren, eftersom denne fuldt ud er kontrolleret af den iranske stat, skal anses for en offentlig enhed. Eftersom sagsøgeren kan henføres til den iranske stat, har denne ikke kompetence til at anlægge et søgsmål under anbringende af, at der er sket en krænkelse af ejendomsretten eller andre grundlæggende rettigheder. I denne henseende sondrer Rådet mellem på den ene side visse processuelle rettigheder, som indrømmes stater, og på den anden side de grundlæggende rettigheder, som stater ikke kan påberåbe sig.
25 Denne afvisningspåstand omfatter samtlige anbringender, som sagsøgeren har fremsat, idet det med nærværende søgsmål reelt tilsigtes at opnå annullation af indefrysningen af midler, som udgør et – berettiget – indgreb i ejendomsretten. Det er derfor ikke afgørende, at ikke alle sagsøgerens anbringender specifikt refererer til ejendomsretten.
26 Til støtte for denne afvisningspåstand henviser Rådet navnlig til artikel 34 i konventionen til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«), som fastslår, hvilke personer der kan anlægge sag for Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og som udelukker statslige organisationer herfra. Ifølge Rådet beror denne artikels ratio legis på selve karakteren af de grundlæggende rettigheder, idet en stat skal sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder, som tilkommer fysiske og juridiske personer, der henhører under dens jurisdiktion, som omhandlet i EMRK. En stat eller en enhed, der kan henføres til staten, kan derfor ikke påberåbe sig de grundlæggende rettigheder, idet en suveræn stat ikke henhører under en anden stats jurisdiktion.
27 Sagsøgeren er af den opfattelse, at søgsmålet og samtlige anbringender, som denne har fremsat, kan antages til realitetsbehandling.
28 I denne henseende er det tilstrækkeligt at bemærke, at Rådets argument om, at sagsøgeren i sin egenskab af en enhed, der kan henføres til den iranske stat, ikke kan påberåbe sig ejendomsretten, henhører under den materielle prøvelse af det fjerde anbringende vedrørende navnlig tilsidesættelse af ejendomsretten, og ikke bedømmelsen af, om det foreliggende søgsmål – eller det nævnte anbringende – kan antages til realitetsbehandling (jf. i denne retning Domstolens dom af 28.11.2013, sag C-348/12 P, Rådet mod Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, præmis 51).
29 Sagen kan følgelig antages til realitetsbehandling.
Realiteten
30 Til støtte for søgsmålet har sagsøgeren fremsat fire anbringender. Med det første anbringende gøres det gældende, at der foreligger et åbenbart urigtigt skøn. Det andet anbringende vedrører tilsidesættelse af begrundelsespligten. Det tredje anbringende vedrører tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse. Det fjerde anbringende vedrører tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet og af sagsøgerens grundlæggende rettigheder, navnlig sagsøgerens ret til beskyttelse af dennes ejendom, virksomhed og omdømme.
31 Retten finder det hensigtsmæssigt først at behandle det andet anbringende.
Det andet anbringende om tilsidesættelse af begrundelsespligten
32 Sagsøgeren har anført, at dennes opførelse på listerne er utilstrækkeligt begrundet. Selskabet gør gældende, at begrundelserne i den anfægtede afgørelse og i den anfægtede forordning er vage og ikke opfylder kravet om en specifik og konkret begrundelse. Desuden kritiserer sagsøgeren Rådet for i svarskriftet at have påberåbt sig nye grunde til opførelsen på listerne, som ikke har nogen forbindelse til det retlige kriterium om ydelse af finansiel støtte.
33 Rådet har på sin side gjort gældende, at set i den generelle sammenhæng, som var velkendt for sagsøgeren, gjorde begrundelserne i den anfægtede afgørelse og i den anfægtede forordning det muligt for denne at forstå de specifikke og konkrete grunde til opførelsen på listerne og opfyldte dermed de krav, der gælder for begrundelsespligten. Siden den 1. juli 2012 havde det været almindeligt kendt, at Den Europæiske Unions myndigheder overvågede sagsøgerens aktiviteter, efter at der ved afgørelse 2012/35 var blevet indført forbud mod at indføre iransk olie til EU’s medlemsstater og at levere søforsikring i tilknytning til bl.a. transport af iransk råolie. I månederne forud for opførelsen af sagsøgerens navn på listerne havde en række artikler i pressen påvist forbindelserne mellem den iranske regering og sagsøgeren samt sagsøgerens aktiviteter med henblik på at omgå de restriktive foranstaltninger og bl.a. opnå forsikringsydelser hos selskaber i tredjelande ved lade sine olietankskibe registrere under tredjelandes flag.
34 De skrivelser, som sagsøgeren havde rettet til Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik, før sagsøgerens navn blev opført på listerne, særligt skrivelsen af 19. januar 2012 (jf. præmis 10 ovenfor), bekræfter ifølge Rådet, at den berørte part havde kendskab til denne generelle sammenhæng.
35 Der skal for det første erindres om, at forpligtelsen til at begrunde en bebyrdende retsakt, der er en nødvendig følge af princippet om retten til forsvar, ifølge fast retspraksis dels har til formål at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til, at det kan afgøres, om der er grundlag for retsakten, eller om den muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes for EU’s retsinstanser, dels at gøre det muligt for disse retsinstanser at efterprøve retsaktens lovlighed (jf. Domstolens dom af 15.11.2012, sag C-417/11 P, Rådet mod Bamba, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis).
36 Den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at den berørte part kan få kendskab til grundlaget for de trufne foranstaltninger, og således at den kompetente retsinstans kan udøve sin prøvelsesret (dommen i sagen Rådet mod Bamba, præmis 50).
37 For så vidt angår restriktive foranstaltninger vedtaget inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik skal det dernæst fremhæves, at for så vidt som den berørte person ikke har ret til at blive hørt forud for vedtagelsen af en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler, er det så meget desto vigtigere, at begrundelsespligten overholdes, eftersom den udgør den eneste sikkerhed for, at den pågældende i det mindste efter vedtagelsen af denne afgørelse kan gøre brug af de retsmidler, som vedkommende har til rådighed med henblik på at anfægte lovligheden af foranstaltningen (dommen i sagen Rådet mod Bamba, præmis 51, og Rettens dom af 12.12.2006, sag T-228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mod Rådet, »OMPI I-dommen«, Sml. II, s. 4665, præmis 140).
38 Begrundelsen for en retsakt udstedt af Rådet, hvorved der foreskrives en restriktiv foranstaltning, skal dermed ikke alene angive hjemmelen for denne foranstaltning, men også de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være omfattet af en sådan foranstaltning (jf. i denne retning dommen i sagen Bamba mod Rådet, præmis 52, og OMPI I-dommen, præmis 146, samt Rettens dom af 14.10.2009, sag T-390/08, Bank Melli Iran mod Rådet, Sml. II, s. 3967, præmis 83).
39 Begrundelsen skal imidlertid tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og den sammenhæng, hvori den er vedtaget. Det nærmere indhold af begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da begrundelsens tilstrækkelighed ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. En retsakt, der er bebyrdende, er navnlig tilstrækkeligt begrundet, når den er truffet under omstændigheder, som er den pågældende bekendt, og således gør det muligt for vedkommende at forstå, hvilke konsekvenser den trufne foranstaltning har for denne (dommen i sagen Bamba mod Rådet, præmis 53 og 54, OMPI I-dommen, præmis 141, og dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet, præmis 82).
40 I den foreliggende sag er opførelsen af sagsøgerens navn på listerne baseret på de to følgende grunde. Sagsøgeren »[k]ontrolleres reelt af Irans regering«. Sagsøgeren »[y]der finansiel støtte til Irans regering gennem sine aktionærer, der opretholder forbindelser med regeringen«.
41 Hvad angår spørgsmålet, om denne begrundelse angiver hjemmelen for den foranstaltning, som Rådet har truffet over for sagsøgeren, i overensstemmelse med den ovenfor i præmis 38 nævnte retspraksis, fremgår det af den anden af de to grunde, som Rådet har angivet, at det har lagt det retlige kriterium om ydelse af økonomisk støtte til Irans regering til grund, som er defineret i artikel 20, stk. 1, litra c), i afgørelse 2010/413 og præciseret i artikel 23, stk. 2, litra d), i forordning nr. 267/2012 (jf. præmis 7 og 8 ovenfor). Desuden fremgår det klart af den anførte grund, at en sådan økonomisk støtte ifølge Rådet er et resultat af de forbindelser, som sagsøgerens aktionærer opretholder med Irans regering.
42 Derimod er det, som anført af sagsøgeren, ikke muligt at identificere det retlige kriterium, der ligger til grund for den første af de to grunde, ifølge hvilken sagsøgeren reelt kontrolleres af Irans regering. Denne grund skal derfor bedømmes i sammenhæng med den anden grund.
43 Hvad angår spørgsmålet, om de to grunde samlet set i tilstrækkelig grad angiver de betragtninger, som Rådet har lagt til grund, bemærkes for det første, at disse grunde skal bedømmes i den generelle sammenhæng, som udgøres af Rådets foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran (jf. præmis 39 ovenfor). I denne henseende fremgår det af såvel 22. betragtning til afgørelse 2010/413 (præmis 5 ovenfor) som 16. betragtning til afgørelse 2012/635 (præmis 11 ovenfor), at Rådet har konstateret en forbindelse mellem på den ene side indtægterne fra olie- og gassektoren og på den anden side finansieringen af spredningsfølsomme nukleare aktiviteter. Eftersom sagsøgeren er aktiv inden for denne sektor som befragter af olie og gas, kunne sagsøgeren forstå, at den finansielle støtte, hvortil der henvistes i begrundelserne for den anfægtede afgørelse og for den anfægtede forordning, vedrørte denne specifikke forbindelse.
44 Som Rådet med rette har anført, var sagsøgeren fuldt ud klar over Rådets hensigt om at opføre dennes navn på listen over personer og enheder, som er omfattet af sanktioner. Allerede før vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning henvendte sagsøgeren sig således til Rådet for at tilkendegive sin bekymring med hensyn til følgerne af en eventuel opførelse på listen (jf. præmis 9 og 10 ovenfor). Det følger heraf, at sagsøgeren fulgte Rådets politik over for Den Islamiske Republik Iran nøje og dermed burde være informeret om den forbindelse, som Rådet havde konstateret mellem på den ene side indtægterne fra olie- og gassektoren og på den anden side finansieringen af spredningsfølsomme nukleare aktiviteter.
45 Selv om de specifikke grunde, som Rådet har anført som begrundelse for at opføre sagsøgerens navn på listerne, er kortfattede og hverken præciserer, hvilken type af finansiel støtte sagsøgeren anses for at have ydet til Irans regering, eller karakteren af forbindelserne mellem Irans regering og sagsøgerens aktionærer, gør denne begrundelse det for det andet ikke desto mindre muligt for sagsøgeren at forstå, at der var tale om en støtte, som blev ydet gennem sagsøgerens aktionærer.
46 Sagsøgeren har ganske vist gjort gældende, at dennes aktionærer på grund af selskabets privatisering i 2000 ikke længere opretholdt forbindelser med Irans regering. Dette argument vedrører imidlertid bedømmelsen af spørgsmålet om rigtigheden af den begrundelse, som Rådet har angivet, og ikke spørgsmålet, om denne begrundelse opfylder kravene i henhold til artikel 296 TEUF. Spørgsmålet om begrundelsen, der vedrører en væsentlig formforskrift, er således forskelligt fra spørgsmålet om beviset for den påståede adfærd, som vedrører den pågældende retsakts materielle lovlighed og indebærer en undersøgelse af de faktiske forhold, der er nævnt i denne retsakt, samt kvalificeringen heraf som oplysninger, der begrunder anvendelsen af restriktive foranstaltninger over for den berørte person (dommen i sagen Rådet mod Bamba, præmis 60).
47 Det skal derfor konkluderes, at de grunde, som Rådet anførte som begrundelse for at opføre sagsøgerens navn på listerne over personer og enheder, der er omfattet af sanktioner, henset til den generelle sammenhæng, hvori den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning blev vedtaget, er i overensstemmelse med kravene i henhold til artikel 296 TEUF, og at det andet anbringende derfor ikke kan tiltrædes.
Det første anbringende om et åbenbart urigtigt skøn
48 Sagsøgeren har gjort gældende, at denne ikke er kontrolleret af Irans regering og ikke yder finansiel støtte til Irans regering. Sagsøgeren har anført, at dennes aktionærer, som er private pensionsfonde, hvis navne i øvrigt ikke blev opført på listerne i forbindelse med, at sagsøgeren selv blev det, denne bekendt ikke har nogen forbindelse til Irans regering. Selskabet blev privatiseret i 2000, og dets reelle ejere (beneficial owners) er fem millioner iranske pensionsmodtagere. Under alle omstændigheder drives selskabet med tab, og det har ikke udloddet udbytte til aktionærerne siden 2010.
49 Hvad angår de artikler fra pressen, som Rådet har henvist til som »oplysninger, der hidrører fra åbne kilder«, kan de ikke tages i betragtning af Retten, eftersom det ifølge sagsøgeren fremgår af Rådets skrivelse af 12. marts 2013, at Rådet ikke tog hensyn til dem i forbindelse med opførelsen af sagsøgerens navn på listerne.
50 Rådet er på sin side af den opfattelse, at sagsøgeren opfylder kriteriet vedrørende ydelse af støtte til Irans regering. Det har for det første henvist til, at EU’s beslutning om at forbyde indførsel af iransk olie har til formål at fratage Den Islamiske Republik Iran olieindtægter, som udgør 70% af denne stats indtægter, for at lægge pres på den med henblik på, at den begrænser sit atomprogram. Sagsøgeren fragtede imidlertid næsten halvdelen af den råolie, som blev produceret i Iran i 2011, således som det fremgik særligt af en artikel fra Institute for the Study of War (institut for krigsstudier) af 16. april 2012 og af en rapport af 10. januar 2013 udarbejdet af Congressional Research Service (forskningstjenesten under Amerikas Forenede Staters Kongres) (bilag 3 og 18 til svarskriftet).
51 For så vidt angår sagsøgerens kapitalstruktur har Rådet for det andet forklaret, at det har lagt oplysninger fra medlemsstaterne til grund, som bl.a. understøttes af oplysninger fra åbne kilder, hvorefter 33% af selskabets kapital ejes af State Pension Fund, 33% af Social Security Retirement Fund og 33% af NIOC Pension and Savings Fund. Sagsøgerens redegørelser, navnlig den sagkyndige erklæring, der er vedlagt stævningen som bilag (bilag 3), giver ikke grundlag for at tilbagevise, at sagsøgeren faktisk kontrolleres af den iranske stat. I denne erklæring er det således blot angivet, at 66% af sagsøgerens kapital blev overført til to private enheder i 2000, og at sagsøgeren siden er blevet fuldstændig privatiseret, uden at det oplyses, hvem der erhvervede kapitalen. Sagsøgerens reelle ejerstruktur er således bevidst gjort uigennemskuelig. Under alle omstændigheder er sagsøgerens aktionærer statslige pensionsfonde, og staten kontrollerer således sagsøgeren og drager økonomisk fordel af sagsøgeren gennem sine aktionærer.
52 Hertil kommer, at sagsøgerens bestyrelsesformand, S., i januar 2012 pludselig blev afløst af B., som er tidligere minister for veje og transport i Iran, og som opretholder nære forbindelser med den iranske præsident. Desuden havde sagsøgeren forsøgt at skjule ejerskabet til fartøjerne i selskabets flåde ved at ændre deres navne og omflage dem.
53 Hvad angår beviserne fremhæver Rådet, at dets påstande er tilstrækkeligt underbygget af de sagsakter, som er blevet fremsendt til sagsøgeren på dennes foranledning, og af de oplysninger, som sagsøgeren er bekendt med, der hidrører fra åbne kilder, og som udgøres af de rapporter og artikler, der er vedlagt svarskriftet som bilag.
54 I denne henseende skal der for det første erindres om, at Rådet ifølge retspraksis råder over en vis skønsbeføjelse med henblik på i det enkelte konkrete tilfælde at afgøre, om de retlige kriterier, som ligger til grund for de omhandlede restriktive foranstaltninger, er opfyldt (jf. i denne retning Domstolens dom af 13.3.2012, sag C-380/09 P, Melli Bank mod Rådet, præmis 41, og Rettens dom af 6.9.2013, forenede sager T-42/12 og T-181/12, Bateni mod Rådet, præmis 45).
55 Imidlertid skal EU’s retsinstanser sikre en – principielt fuldstændig – legalitetsprøvelse af alle EU-retsakter under hensyn til de grundlæggende rettigheder, der udgør en integrerende del af EU’s retsorden, herunder retsakter, der har til formål at gennemføre resolutioner vedtaget af Sikkerhedsrådet i medfør af kapitel VII i De Forenede Nationers pagt (Domstolens dom af 18.7.2013, Kommissionen mod Kadi, »Kadi II-dommen«, forenede sager C-584/10 P, C-593/10 P og C-595/10 P, præmis 97).
56 Den effektive domstolsprøvelse, der er sikret ved artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, indebærer navnlig, at EU’s retsinstanser i forbindelse med prøvelsen af, om begrundelsen for afgørelsen om at opføre en bestemt persons navn eller lade det forblive på listerne, er lovlig, skal sikre sig, at denne afgørelse er baseret på et tilstrækkeligt solidt faktisk grundlag. Dette indebærer en efterprøvelse af de faktiske omstændigheder, der indgår i begrundelsen for nævnte afgørelse, og domstolsprøvelsen skal således ikke begrænses til en vurdering af, om den anførte begrundelse er sandsynlig i abstrakt forstand, men skal indebære en stillingtagen til, om der er belæg for disse grunde, eller i det mindste én af dem, som i sig selv anses for at kunne begrunde nævnte afgørelse (Kadi II-dommen, præmis 119).
57 Det er EU’s kompetente myndighed, som i tilfælde, hvor den begrundelse, der foreholdes den berørte person, bestrides, skal godtgøre, at den er velbegrundet, og ikke sidstnævnte, der skal føre bevis for, at begrundelsen ikke er velbegrundet. Det er vigtigt, at de fremlagte oplysninger eller beviser understøtter den begrundelse, som er foreholdt den berørte person. (jf. Kadi II-dommen, præmis 121 og 122).
58 For så vidt angår det argument, som Rådet fremsatte under retsmødet, hvorefter sagsøgerens involvering i den iranske olie- og gassektor gennem sin virksomhed med fragt af råolie og gas produceret i Iran i sig selv skulle kunne bevise, at sagsøgeren yder finansiel støtte til Irans regering, er det for det andet tilstrækkeligt at henvise til, at grundlaget for opførelsen af sagsøgerens navn på listerne er ydelse af finansiel støtte til Irans regering gennem de forbindelser, som sagsøgerens aktionærer opretholder med Irans regering. Transport af olie har imidlertid ikke noget at gøre med den påståede forekomst af forbindelser mellem sagsøgerens aktionærer og regeringen. Ifølge retspraksis kan lovligheden af de anfægtede retsakter kun bedømmes ud fra de faktiske og retlige omstændigheder, på grundlag af hvilke de er blevet vedtaget. Retten kan således ikke efterkomme Rådets opfordring til ret beset at ændre begrundelsen for disse retsakter (jf. Rettens dom af 12.11.2013, sag T-552/12, North Drilling mod Rådet, præmis 25 og den deri nævnte retspraksis).
59 Rådets forklaringer under retsmødet, hvorefter sagsøgeren, som er et tidligere datterselskab af National Iranian Oil Company (herefter »NIOC«), efter at være blevet privatiseret fortsat var kontrolleret af denne offentlige virksomhed, som ejes 100% af den iranske stat, og hvis navn er opført på listen over enheder, som er omfattet af sanktioner på grund af deres økonomiske støtte til Irans regering, skal ligeledes forkastes. Denne argumentation, hvormed det hævdes, at sagsøgerens finansielle støtte til Irans regering ydes gennem et andet selskab, NIOC, kan således ikke godtages. Begrundelserne for opførelsen af sagsøgerens navn på listerne henviser ikke til en indirekte finansiel støtte som følge af forbindelserne mellem sagsøgeren og NIOC, men til finansiel støtte fra sagsøgeren til Irans regering gennem forbindelser mellem sagsøgerens aktionærer og Irans regering.
60 For så vidt som de ovennævnte argumenter fra Rådet sigter mod at godtgøre, at sagsøgeren yder en indirekte finansiel støtte til Irans regering gennem sin virksomhed med transport af gas og olie, skal det desuden under alle omstændigheder fastslås, at der i den lovgivning, som finder anvendelse, er fastsat et kriterium om ydelse af økonomisk støtte til Irans regering og ikke ydelse af indirekte økonomisk støtte. Den omstændighed i sig selv, at sagsøgeren gennem sin transportvirksomhed er involveret i den iranske olie- og gassektor, som udgør en af Irans regerings vigtigste indtægtskilder, kan imidlertid, i modsætning til hvad Rådet har hævdet, ikke anses for at være dækket af det retlige kriterium om ydelse af økonomisk støtte til denne regering.
61 Hvad angår sagsøgerens kapitalstruktur har denne for det tredje med rette anført, at Rådets sagsakter ikke indeholder noget bevis. Særligt identificerer hverken de forslag om at opføre sagsøgerens navn på listen, som blev fremsat af tre medlemsstater, dateret den 19., 24. og 28. september 2012, eller de øvrige dokumenter, som indgår i disse sagsakter, sagsøgerens aktionærer, og de indeholder heller ikke det mindste indicium til støtte for påstandene om, at sagsøgeren er kontrolleret af Irans regering eller yder finansiel støtte til denne gennem sine aktionærer, som opretholder forbindelser med denne regering. De eneste oplysninger i sagsakterne vedrørende sagsøgeren udgøres af de påstande, som i det væsentlige er gentaget i den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning.
62 Rådet kan derfor ikke med føje for Retten påberåbe sig de argumenter vedrørende de faktiske omstændigheder, som er gengivet i præmis 51 og 52 ovenfor, med henblik på at underbygge de nævnte påstande, for så vidt som disse argumenter ikke forekommer i Rådets sagsakter, og de dermed heller ikke er blevet meddelt sagsøgeren på dennes anmodning, i Rådets svar af 12. marts 2013. At tage sådanne argumenter i betragtning ville således dels krænke princippet om, at lovligheden af de anfægtede retsakter kun kan bedømmes ud fra de faktiske og retlige omstændigheder, på grundlag af hvilke de er blevet vedtaget, dels sagsøgerens ret til forsvar (dommen i sagen Bateni mod Rådet, præmis 57). Eftersom sagsøgeren ikke er blevet meddelt de nye grunde rettidigt, er denne således dels blevet afskåret fra på hensigtsmæssig måde at give sin mening til kende for så vidt angår disse grunde inden for rammerne af den administrative procedure. Dels er sagsøgeren ikke i stand til at bedømme grundlaget for opførelsen af dennes navn på listerne eller hensigtsmæssigheden af et sagsanlæg. Dermed påvirkes princippet om parternes ligestilling for EU’s retsinstanser (jf. dommen i sagen North Drilling mod Rådet, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis).
63 Rådets argumentation, hvorefter udskiftningen for nylig, i marts 2013, af sagsøgerens bestyrelsesformand bekræfter de nære forbindelser mellem dennes aktionærer og Irans regering, er ligeledes irrelevant, for så vidt som den er baseret på faktiske omstændigheder, der er indtruffet efter vedtagelsen af den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning.
64 De oplysninger, som vil kunne tages i betragtning af Retten, indeholder derfor ikke noget indicium til støtte for Rådets påstande om, at sagsøgeren er kontrolleret af Irans regering og yder finansiel støtte til Irans regering.
65 Heraf følger, at opførelsen af sagsøgerens navn på listerne savner begrundelse.
66 Det første anbringende skal derfor tiltrædes.
67 På baggrund af det ovenfor anførte skal den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning annulleres, for så vidt som disse retsakter vedrører sagsøgeren, uden at det er nødvendigt at behandle det tredje og fjerde anbringende.
De tidsmæssige virkninger af annullationen af den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning
68 Sagsøgeren har nedlagt påstand om, at annullationen af den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning får øjeblikkelig virkning. Sagsøgeren har gjort gældende, at Rådets afgørelse om at opføre dennes navn på listerne har karakter af en individuel afgørelse og ikke af en forordning, således som det bekræftes af den omstændighed, at Rådet er forpligtet til at meddele de berørte personer eller enheder de restriktive foranstaltninger individuelt. Sagsøgeren har påberåbt sig dommen i sagen Bank Melli Iran mod Rådet (præmis 86 og 87), i hvilken Retten fandt, at en afgørelse, som gennemførte artikel 7 i Rådets forordning (EF) nr. 423/2007 af 19. april 2007 om restriktive foranstaltninger over for Iran (EUT L 103, s. 1), ikke udelukkende var af generel rækkevidde, men havde karakter af en individuel retsakt over for de personer eller enheder, hvis navn ved denne afgørelse blev opført i bilag V til denne forordning.
69 Ifølge sagsøgeren foreskriver artikel 60, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol udelukkende, at en forordning, og ikke en afgørelse, forbliver i kraft efter en afgørelse fra Retten om annullation heraf indtil udløbet af appelfristen eller, såfremt appel er iværksat inden for denne frist, indtil Domstolens stadfæstelse eller afvisning af appellen, med henblik på at begrænse den forstyrrende virkning af Rettens annullation af generelle regler, der finder anvendelse inden for hele EU, såfremt disse regler i sidste instans vil kunne blive kendt gyldige i forbindelse med en appel.
70 Rådet har anført, at artikel 60 i statutten for Domstolen er til hinder for annullation af den anfægtede forordning med øjeblikkelig virkning. Det er derfor Rådets opfattelse, at Retten tillige bør træffe bestemmelse om, at virkningerne af en eventuel annullation af den anfægtede afgørelse udsættes indtil udløbet af den samme frist.
71 Rådet støtter sig herved på fast retspraksis, hvorefter artikel 60, stk. 2, i statutten for Domstolen finder anvendelse for så vidt angår de tidsmæssige virkninger af Rettens annullation af en forordning, såsom forordning nr. 267/2012, om pålæggelse af restriktive foranstaltninger. EU’s retsinstanser har således hidtil fundet, at forordning nr. 267/2012, herunder dens bilag IX, har karakter af en forordning, eftersom dens artikel 51, stk. 2, fastsætter, at den er bindende i alle enkeltheder og gælder umiddelbart i hver medlemsstat, hvilket svarer til virkningerne af en forordning som fastsat i artikel 288 TEUF (Rettens dom i sagen Bateni mod Rådet, præmis 83, og i sag T-110/12, Iranian Offshore Engineering & Constructions mod Rådet, præmis 74; jf. tillige analogt Domstolens dom af 16.11.2011, sag C-548/09, Bank Melli Iran mod Rådet, Sml. I, s. 11381, præmis 45).
72 Sagsøgerens argumentation kan ikke tiltrædes.
73 Det er således tilstrækkeligt, uden at det er nødvendigt at behandle spørgsmålet, om afgørelsen om at opføre sagsøgeren på de anfægtede lister har karakter af en forordning som omhandlet i statuttens artikel 60, stk. 2, at bemærke, at artikel 264, stk. 2, TEUF under alle omstændigheder fastslår, at EU’s retsinstanser, dersom de skønner det nødvendigt, kan angive, hvilke af den annullerede retsakts virkninger der skal betragtes som bestående. I denne henseende fremgår det af retspraksis, at Retten på grundlag af denne bestemmelse kan træffe bestemmelse om, på hvilket tidspunkt en dom om annullation får virkning (jf. i denne retning Rettens dom af 12.12.2013, sag T-58/12, Nabipour m.fl. mod Rådet, præmis 250 og 251).
74 Under de i denne sag foreliggende omstændigheder finder Retten af de nedenfor anførte grunde, at det er nødvendigt, at retsvirkningerne af nærværende dom udsættes indtil udløbet af den i artikel 56, stk. 1, i statutten for Domstolen omhandlede appelfrist eller, såfremt appel iværksættes inden for denne frist, indtil stadfæstelse eller afvisning af appellen.
75 Den Islamiske Republik Irans atomprogram er en kilde til alvorlig bekymring på såvel internationalt plan som på europæisk plan. Det er i denne sammenhæng, at Rådet gradvist har udvidet antallet af restriktive foranstaltninger over for denne stat med henblik på at hindre udviklingen af aktiviteter, som bringer international fred og sikkerhed i fare, inden for rammerne af gennemførelsen af Sikkerhedsrådets resolutioner.
76 Sagsøgerens interesse i, at nærværende dom om annullation får øjeblikkelig virkning, skal derfor afvejes over for det almene mål, som forfølges med EU’s politik vedrørende restriktive foranstaltninger over for Den Islamiske Republik Iran. En tilpasning af de tidsmæssige virkninger af annullationen af en restriktiv foranstaltning kan således være begrundet i hensynet til at sikre effektiviteten af restriktive foranstaltninger og i sidste ende i tvingende hensyn vedrørende sikkerhed eller varetagelse af EU’s og EU-medlemsstaternes internationale forbindelser (jf. analogt vedrørende manglende forpligtelse til forudgående underretning af den berørte person om begrundelsen for den oprindelige opførelse af den pågældende på listerne, Domstolens dom af 21.12.2011, sag C-27/09 P, Frankrig mod People’s Mojahedin Organization of Iran, Sml. I, s. 13427, præmis 67).
77 Annullation med øjeblikkelig virkning af de anfægtede retsakter, for så vidt som de angår sagsøgeren, vil imidlertid gøre det muligt for denne at flytte alle eller en del af sine aktiver uden for EU, uden at Rådet i givet fald i rette tid ville kunne anvende artikel 266 TEUF med henblik på at afhjælpe de mangler, som er fastslået i nærværende dom, hvilket kunne risikere at være til alvorlig og uoprettelig skade for effektiviteten af enhver indefrysning af aktiver, som Rådet i fremtiden måtte vedtage over for sagsøgeren. Hvad angår anvendelsen af artikel 266 TEUF i den foreliggende sag bemærkes således, at denne dom annullerer opførelsen af sagsøgerens navn på listerne som følge af, at begrundelsen for denne opførelse ikke er underbygget af tilstrækkelige beviser (jf. præmis 65 ovenfor). Selv om det tilkommer Rådet at træffe bestemmelse om foranstaltninger til gennemførelse af denne dom, kan det ikke på forhånd udelukkes, at sagsøgerens navn på ny bliver opført på listerne. Inden for rammerne af denne nye vurdering har Rådet således mulighed for på ny at opføre sagsøgerens navn på listerne på grundlag af en begrundelse, som er tilstrækkeligt underbygget.
78 Heraf følger, at virkningerne af den anfægtede afgørelse og den anfægtede forordning skal opretholdes for så vidt angår sagsøgeren indtil udløbet af appelfristen eller, såfremt appel iværksættes inden for denne frist, indtil stadfæstelse eller afvisning af appellen.
Sagens omkostninger
79 I henhold til artikel 87, stk. 2, i Rettens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Rådet i det væsentlige ikke har fået medhold i sine påstande, bør det derfor pålægges at betale sagsøgerens omkostninger for Retten i overensstemmelse med dennes påstand herom.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Syvende Udvidede Afdeling):
1) Rådets afgørelse 2012/635/FUSP af 15. oktober 2012 om ændring af afgørelse 2010/413/FUSP om restriktive foranstaltninger over for Iran annulleres, for så vidt som navnet på National Iranian Tanker Company herved er blevet opført på listen i bilag II til Rådets afgørelse 2010/413/FUSP af 26. juli 2010 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af fælles holdning 2007/140/FUSP.
2) Rådets gennemførelsesforordning (EU) nr. 945/2012 af 15. oktober 2012 om gennemførelse af forordning (EU) nr. 267/2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran annulleres, for så vidt som navnet på National Iranian Tanker Company herved er blevet opført på listen i bilag IX til Rådets forordning (EU) nr. 267/2012 af 23. marts 2012 om restriktive foranstaltninger over for Iran og om ophævelse af forordning (EU) nr. 961/2010.
3) Virkningerne af afgørelse 2012/635 og af forordning nr. 945/2012 opretholdes for så vidt angår National Iranian Tanker Company indtil udløbet af den i artikel 56, stk. 1, i statutten for Den Europæiske Unions Domstol omhandlede appelfrist eller, såfremt appel iværksættes inden for denne frist, indtil stadfæstelse eller afvisning af appellen.
4) Rådet for Den Europæiske Union bærer sine egne omkostninger og betaler de omkostninger, der er afholdt af National Iranian Tanker Company.
van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Kancheva |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 3. juli 2014.
Underskrifter