SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
de 3 de julio de 2014 (*)
«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas adoptadas contra la República Islámica de Irán a fin de impedir la proliferación nuclear — Congelación de fondos — Obligación de motivación — Error de apreciación — Modulación en el tiempo de los efectos de una anulación»
En el asunto T‑565/12,
National Iranian Tanker Company, con domicilio social en Teherán (Irán), representada por la Sra. R. Chandrasekera, el Sr. S. Ashley y la Sra. C. Murphy, Solicitors, la Sra. M. Lester, Barrister, y el Sr. D. Wyatt, QC,
parte demandante,
contra
Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. S. Boelaert y el Sr. M. Bishop, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación, por una parte, de la Decisión 2012/635/PESC del Consejo, de 15 de octubre de 2012, por la que se modifica la Decisión 2010/413/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán (DO L 282, p. 58), en la medida en que el nombre de la demandante ha sido inscrito en la lista que figura en el anexo III a la Decisión 2010/413/PESC del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140/PESC (DO L 195, p. 39), y, por otra parte, del Reglamento de Ejecución (UE) nº 945/2012 del Consejo, de 15 de octubre de 2012, por el que se aplica el Reglamento (UE) nº 267/2012 relativo a medidas restrictivas contra Irán (DO L 282, p. 16), en la medida en que dicho Reglamento se refiere a la demandante,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada),
integrado por el Sr. M. van der Woude (Ponente), Presidente, y las Sras. I. Wiszniewska‑Białecka y M. Kancheva, y los Sres. C. Wetter e I. Ulloa Rubio, Jueces;
Secretario: Sr. N. Rosner, administrador;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 31 de enero de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La demandante, National Iranian Tanker Company, es una sociedad iraní especializada en el transporte de cargamentos de crudo y gas. Explota una de las mayores flotas del mundo de petroleros de doble casco.
2 El presente asunto se inscribe en el marco de las medidas restrictivas establecidas con vistas a ejercer presión sobre la República Islámica de Irán con objeto de que ésta ponga fin a las actividades nucleares que presentan un riesgo de proliferación y al desarrollo de vectores de armas nucleares.
3 El 9 de junio de 2010, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (en lo sucesivo, «Consejo de Seguridad») adoptó la resolución 1929 (2010) (en lo sucesivo, «resolución 1929») que ampliaba el ámbito de las medidas restrictivas impuestas en las resoluciones 1737 (2006), 1747 (2007) y 1803 (2008) del Consejo de Seguridad, e introducía medidas restrictivas adicionales contra la República Islámica de Irán.
4 El 17 de junio de 2010, el Consejo Europeo destacó su creciente preocupación por el programa nuclear de Irán y celebró la adopción de la resolución 1929. Recordando su declaración de 11 de diciembre de 2009, el Consejo Europeo instó al Consejo de la Unión Europea para que adoptara medidas para ejecutar las disposiciones previstas en la resolución 1929 y medidas de acompañamiento a fin de contribuir a responder, por la vía de las negociaciones, al conjunto de las preocupaciones que continúa suscitando el desarrollo, por parte de la República Islámica de Irán, de tecnologías sensibles de apoyo a su programa nuclear y de misiles. Dichas medidas se centrarán en los ámbitos del comercio, del sector financiero, del transporte iraní, y en los sectores clave de la industria del petróleo y del gas, y en los nuevos nombramientos en particular del Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica.
5 El 26 de julio de 2010, el Consejo adoptó la Decisión 2010/413/PESC, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140/PESC (DO L 195, p. 39), cuyo anexo II enumera las personas y las entidades —distintas de las designadas por el Consejo de Seguridad o por el Comité de sanciones creado por la resolución 1737 (2006), mencionadas en el anexo I— cuyos fondos se congelan. Su vigésimo segundo considerando se refiere a la resolución 1929 y destaca el posible vínculo entre los ingresos derivados del sector energético iraní y la financiación de sus actividades nucleares, que suponen un riesgo de proliferación.
6 El 23 de enero de 2012, el Consejo adoptó la Decisión 2012/35/PESC por la que se modifica la Decisión 2010/413 (DO L 19, p. 22). Su octavo considerando recuerda el posible vínculo entre los ingresos derivados del sector energético iraní y la financiación de sus actividades nucleares que suponen un riesgo de proliferación y el hecho de que los equipos y materiales de procesamiento químico de la industria petroquímica tienen mucho en común con los empleados en determinadas actividades sensibles del ciclo del combustible nuclear, como se destaca en la resolución 1929.
7 El artículo 1, apartado 7, letra a), inciso ii), de la Decisión 2012/35 añadió el punto siguiente al artículo 20, apartado 1, de la Decisión 2010/413, que establece la inmovilización de fondos que sean de pertenencia o propiedad de las siguientes personas y entidades:
«c) otras personas y entidades no incluidas en el anexo I que presten apoyo al Gobierno de Irán, así como personas y entidades vinculadas a ellas, enumeradas en el anexo II.»
8 Por consiguiente, en el marco del Tratado FUE, el 23 de marzo de 2012, el Consejo adoptó el Reglamento (UE) nº 267/2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento (UE) nº 961/2010 (DO L 88, p. 1). Al objeto de ejecutar el artículo 1, apartado 7, letra a), inciso ii), de la Decisión 2012/35, el artículo 23, apartado 2, de dicho Reglamento prevé la inmovilización de los fondos de las personas, las entidades o los organismos enumerados en el anexo IX que se hayan identificado:
«d) como otras personas, entidades u organismos que ofrezcan apoyo, por ejemplo apoyo material, logístico o financiero, al Gobierno de Irán, y las personas y entidades asociadas con ellos».
9 Mediante escritos de 10 de agosto, 14 de septiembre y 10 de octubre de 2010, dirigidos a la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, la demandante comunicó, particularmente, sus inquietudes en lo que respecta a las repercusiones sobre su flota de la prohibición de la prestación de servicios de seguros o reaseguros al Gobierno de Irán, prevista en el artículo 12 de la Decisión 2010/413. En su escrito de 10 de agosto de 2010, antes mencionado, precisó que había sido privatizada en 2000.
10 Además, en un escrito de 19 de enero de 2012, dirigido a la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, la demandante se opuso a los elementos indicados en un artículo del periódico especializado en la industria marítima, el Lloyd’s List, difundido en Internet la víspera, titulado «NITC to be targeted by sanctions» (National Iranian Tanker Company a punto de ser objeto de sanciones). A este respecto, la demandante niega cualquier vínculo con el programa nuclear iraní. Sus petroleros no se utilizan para el transporte de material prohibido relacionado con dicho programa. Por otra parte, ni la demandante, ni su presidente, ni sus accionistas mantienen lazos con el Cuerpo de la Guardia Revolucionaria Islámica.
11 El 15 de octubre de 2012, el Consejo adoptó la Decisión 2012/635/PESC, por la que se modifica la Decisión 2010/413 (DO L 282, p. 58; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»). Según el decimosexto considerando de dicha Decisión, deben incluirse los nombres de otras personas y entidades en la lista de los nombres de las personas y entidades sujetas a medidas restrictivas que figura en el anexo II de la Decisión 2010/413, en particular las entidades de propiedad estatal iraní activas en el sector petrolero y gasístico, ya que constituyen una fuente esencial de ingresos del Gobierno iraní.
12 El artículo 1, apartado 8, letra a), de la Decisión 2012/635 modificó el artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413, que desde entonces establece que serán objeto de medidas restrictivas:
c) otras personas y entidades no incluidas en el anexo I que presten apoyo al Gobierno de Irán, así como entidades que sean de su propiedad o estén bajo su control o personas y entidades vinculadas a ellas, según se enumeran en el anexo II.
13 El artículo 2 de la Decisión 2012/635 ha incluido el nombre de la demandante en la tabla del anexo II de la Decisión 2010/413 que contiene la lista de los nombres de las «Personas y entidades implicadas en actividades relacionadas con la energía nuclear o con misiles balísticos y [de] personas y entidades que apoyan al Gobierno de Irán».
14 En consecuencia, el mismo día, el Consejo adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) nº 945/2012 por el que se aplica el Reglamento (UE) nº 267/2012 (DO L 282, p. 16; en lo sucesivo, «Reglamento impugnado»). El artículo 1 de dicho Reglamento incluyó el nombre de la demandante en el cuadro del anexo IX que contiene la lista de los nombres las «Personas y entidades implicadas en actividades relacionadas con la energía nuclear o con misiles balísticos y [de] personas y entidades que apoyan al Gobierno de Irán».
15 El nombre de la demandante fue incluido en la lista por las razones siguientes: «Bajo el control de facto del Gobierno de Irán. Facilita apoyo financiero al Gobierno de Irán por mediación de sus accionistas que están vinculados al Gobierno.»
16 La Decisión y el Reglamento impugnados fueron comunicados a la demandante mediante escrito de 16 de octubre de 2012, en el que el Consejo llamó la atención de ésta sobre la posibilidad de presentar observaciones y solicitar la reconsideración de su posición.
17 Mediante escrito de 13 de diciembre de 2012, la demandante se opuso a la inclusión de su nombre en las listas por la Decisión y el Reglamento impugnados y solicitó al Consejo que le comunicara información más precisa sobre las razones de dicha inclusión, así como las pruebas en las que se había basado.
18 El Consejo respondió mediante carta de 12 de marzo de 2013, a la que adjuntó copias de los documentos obrantes en su expediente. En dicha carta, el Consejo precisó que no disponía de otros documentos o información sobre la demandante.
Procedimiento y pretensiones de las partes
19 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal General el 27 de diciembre de 2012, la demandante interpuso el presente recurso.
20 Al haberse modificado la composición de las Salas del Tribunal, el Juez Ponente fue adscrito a la Sala Séptima, a la que, en consecuencia, se atribuyó el presente asunto. A propuesta de la Sala Séptima, el Tribunal General decidió remitir el asunto a una formación ampliada.
21 La demandante solicita, esencialmente, al Tribunal General que:
– Anule la Decisión y el Reglamento impugnados con efecto inmediato en la medida en que a ella se refieren.
– Condene en costas al Consejo.
22 El Consejo solicita al Tribunal General que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
23 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 23 de julio de 2013, la demandante presentó una solicitud de diligencias de ordenación del procedimiento o de instrucción. Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 19 de septiembre de 2013, el Consejo formuló sus observaciones sobre dicha solicitud.
Fundamentos de Derecho
Sobre la admisibilidad
24 El Consejo, sin plantear formalmente una excepción de inadmisibilidad, invoca la inadmisibilidad del presente recurso. Sostiene que, en la medida en que la demandante está controlada en su totalidad por el Estado de Irán, ha de ser considerada una entidad pública. Como emanación del Estado iraní, la demandante no está facultada para interponer un recurso a fin de invocar una vulneración del derecho de propiedad u otros derechos fundamentales. A este respecto, el Consejo distingue entre, por una parte, determinados derechos procesales reconocidos a los Estados y, por otra, los derechos fundamentales de los que los Estados no pueden beneficiarse.
25 Dicha causa de inadmisión se aplica al conjunto de los motivos invocados, puesto que el presente recurso tiene por objeto, en realidad, la anulación de la congelación de fondos, que constituye una amenaza —justificada— al derecho de propiedad. Por lo tanto, poco importa que ninguno de los motivos se refiera específicamente a dicho derecho.
26 En apoyo de la referida causa de inadmisión, el Consejo se refiere particularmente en el artículo 34 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), que determina las personas autorizadas para interponer un recurso ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y que excluye las organizaciones gubernamentales de la legitimación activa para acudir a dicho Tribunal. Según el Consejo, la ratio legis del artículo 34 del CEDH reside en la propia naturaleza de los derechos fundamentales, cuya observancia debe garantizarse por el Estado en lo que respecta a las personas físicas y jurídicas que estén comprendidas en el ámbito de su jurisdicción en el sentido del CEDH. Un Estado o una emanación de un Estado no pueden, por lo tanto, beneficiarse de los derechos fundamentales, puesto que un Estado soberano no está comprendido dentro de la jurisdicción de otro Estado.
27 La demandante considera que su recurso y la totalidad de los motivos que invoca son admisibles.
28 A este respecto, basta con observar que la alegación del Consejo, según la cual la demandante, como emanación del Estado de Irán, no puede alegar un derecho de propiedad, forma parte del examen del carácter fundado del cuarto motivo, basado, particularmente, en la vulneración del derecho de propiedad, y no de la admisibilidad del presente recurso o del referido motivo (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28 de noviembre de 2013, Consejo/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, apartado 51).
29 Por consiguiente, debe declararse la admisibilidad del presente recurso.
Sobre el fondo
30 La demandante invoca cuatro motivos en apoyo de su recurso. El primero se basa en un error manifiesto de apreciación. El segundo motivo está basado en un incumplimiento de la obligación de motivación El tercer motivo se basa en la vulneración de los derechos de defensa y del derecho a una tutela judicial efectiva. El cuarto se basa en la vulneración del principio de proporcionalidad, así como de los derechos fundamentales de la demandante, en particular, su derecho a la protección de su propiedad, de su empresa y de su reputación.
31 El Tribunal estima oportuno examinar en primer lugar el segundo motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en el incumplimiento de la obligación de motivación
32 La demandante sostiene que su inclusión no está suficientemente motivada. Alega que las razones invocadas en la Decisión y en el Reglamento impugnados son vagos y no responden a la exigencia de una motivación específica y concreta. Además, la demandante reprocha al Consejo haber invocado, en la contestación a la demanda, razones nuevas de inclusión que carecen de vínculo con el criterio jurídico relativo a la prestación de apoyo financiero.
33 El Consejo, por su parte, alega, que, en el contexto general de la demandante, bien conocido por la misma, las razones enunciadas en la Decisión y el Reglamento impugnados le permiten comprender las razones específicas y concretas de su inclusión, de modo que responden a las exigencias de la obligación de motivación. Desde el 1 de julio de 2012, es notorio que las autoridades de la Unión Europea vigilan las actividades de la demandante, tras la prohibición de importar petróleo de Irán a los Estados miembros de la Unión y de facilitar un seguro marítimo, en relación particularmente con el transporte de crudo de Irán, introducida por la Decisión 2012/35. En el curso de los meses anteriores a la inclusión del nombre de la demandante en las listas, una serie de artículos de prensa pusieron de relieve los lazos entre el Gobierno de Irán y la demandante, así como que las actividades de ésta tenían por objeto eludir las medidas restrictivas, particularmente obteniendo de sociedades de terceros países servicios de seguro, gracias al registro de sus petroleros bajo pabellones de terceros países.
34 Los escritos que la demandante dirigió a la Alta Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad antes de la inclusión de su nombre en las listas, en particular el de 19 de enero de 2012 (véase el anterior apartado 10), confirman que la interesada tenía conocimiento de ese contexto general.
35 Ante todo ha de recordarse que, según reiterada jurisprudencia, la obligación de motivar un acto lesivo que constituye un corolario del principio del respeto del derecho de defensa tiene la finalidad, por una parte, de proporcionar al interesado una indicación suficiente sobre si el acto está bien fundado o si eventualmente adolece de algún vicio que permita impugnar su validez ante el juez de la Unión y, por otra parte, de permitir a éste el ejercicio de su control sobre la legalidad del mismo (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de noviembre de 2012, Consejo/Bamba, C‑417/11 P, apartado 49, y la jurisprudencia citada).
36 La motivación que exige el artículo 296 TFUE debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la institución de la que emane el acto, de manera que el interesado pueda conocer las razones de las medidas adoptadas y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control (sentencia Consejo/Bamba, antes citada, apartado 50).
37 A continuación, en lo que respecta a las medidas restrictivas adoptadas en el marco de la política exterior y de seguridad común, ha de señalarse que, en la medida en que la persona afectada no dispone de un derecho de audiencia previo a la adopción de una decisión inicial de inclusión, el cumplimiento de la obligación de motivación es tanto más importante cuanto que constituye la única garantía que permite al interesado utilizar oportunamente las vías de recurso a su alcance para impugnar la validez de dicha decisión, al menos después de la adopción de la citada decisión (sentencia Consejo/Bamba, antes citada, apartado 51, y sentencia del Tribunal de 12 de diciembre de 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consejo, llamada «OMPI I», T‑228/02, Rec. p. II‑4665, apartado 140).
38 Por tanto, la motivación de un acto del Consejo que impone una medida restrictiva no solamente debe identificar la base jurídica de dicha medida, sino también las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que el interesado tiene que ser objeto de tal medida (véanse, en este sentido, las sentencias Consejo/Bamba, antes citada, apartado 52; OMPI I, antes citada, apartado 146, y del Tribunal de 14 de octubre de 2009, Bank Melli Iran/Consejo, T‑390/08, Rec. p. II‑3967, apartado 83).
39 Sin embargo, la motivación debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y al contexto en el que éste se adoptó. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular, el contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que el carácter suficiente de la motivación debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate. En particular, un acto lesivo está suficientemente motivado cuando se ha producido en un contexto conocido por el interesado que le permite comprender el alcance de la medida adoptada respecto a él (sentencias Consejo/Bamba, antes citada, apartados 53 y 54; OMPI I, antes citada, apartado 141, y Bank Melli Iran/Consejo, antes citada, apartado 82).
40 En el caso de autos, la inclusión del nombre de la demandante en las listas se basa en las dos razones siguientes. La demandante está «bajo el control de facto del Gobierno de Irán» y «facilita apoyo financiero al Gobierno de Irán por mediación de sus accionistas que están vinculados al Gobierno».
41 Por lo que respecta a la cuestión de si dicha motivación identifica la base jurídica de la medida adoptada por el Consejo contra la demandante, de conformidad con la jurisprudencia citada en el anterior apartado 38, se desprende de las dos razones invocadas por el Consejo que éste se basó en el criterio jurídico relativo a la prestación de apoyo financiero al Gobierno de Irán, definido en el artículo 20, apartado 1, letra c), de la Decisión 2010/413 y precisado en el artículo 23, apartado 2, letra d), del Reglamento nº 267/2012 (véanse los anteriores apartados 7 y 8). Además, dicha razón indica claramente que, según el Consejo, tal apoyo financiero resulta de los lazos que mantienen los accionistas de la demandante con el Gobierno de Irán.
42 Por el contrario, como destaca la demandante, la primera razón, según la cual está controlada de facto por el Gobierno de Irán, vista aisladamente, no permite identificar el criterio jurídico en el que se basa. Por lo tanto, esta razón debe examinarse conjuntamente con la segunda razón.
43 En lo que se refiere a la cuestión de si el examen conjunto de las dos razones pone de relieve de modo suficiente en Derecho el razonamiento del Consejo, en primer lugar, procede observar que esas dos razones deben apreciarse en el contexto general de las medidas adoptadas por el Consejo contra la República Islámica de Irán (véase el anterior apartado 39). A este respecto, tanto el vigésimo segundo considerando de la Decisión 2010/413 (véase el anterior apartado 5), como el décimo sexto considerando de la Decisión 2012/635 (véase el anterior apartado 11) ponen de relieve que el Consejo ha establecido un vínculo entre los ingresos procedentes del sector gasístico y petrolero, por una parte, y la financiación de las actividades de proliferación nuclear, por otra. En la medida en que la demandante ejerce su actividad en dicho sector como transportista de petróleo y de gas, puede comprender que el apoyo financiero objeto de la motivación de la Decisión y del Reglamento impugnados se refiere a dicho vínculo particular.
44 Como observa acertadamente el Consejo, la demandante era totalmente consciente de la intención del Consejo de incluir su nombre en la lista de las personas y entidades sancionadas. En efecto, desde antes de la adopción de la Decisión y el Reglamento impugnados, la demandante se dirigió al Consejo a fin de comunicarle su inquietud relativa a las repercusiones de una posible inclusión (véanse los anteriores apartados 9 y 10). Por lo tanto, la demandante seguía de cerca la política puesta en práctica por el Consejo frente a la República Islámica de Irán, de modo que debía estar informada del vínculo que el Consejo había establecido entre los ingresos procedentes del sector gasístico y petrolero, por una parte, y la financiación del programa nuclear de Irán, por otra.
45 En segundo lugar, si bien es cierto que las razones específicas indicadas por el Consejo para justificar la inclusión del nombre de la demandante son lapidarias en la medida en que no precisan el tipo de apoyo financiero que la demandante ha prestado supuestamente al Gobierno de Irán, ni la naturaleza de los vínculos que se supone existen entre éste y sus accionistas, no es menos cierto que dichas explicaciones permitían a la demandante comprender que se trataba de un apoyo que se llevaba a cabo por medio de sus accionistas.
46 Es cierto que la demandante alega que, debido a su privatización en 2000, sus accionistas dejaron de mantener lazos con el Gobierno de Irán. Dicho argumento se refiere, sin embargo, a la apreciación del carácter fundado de las razones realizada por el Consejo y no a la cuestión de si dichas razones cumplen las exigencias del artículo 296 TFUE. En efecto, la cuestión de la motivación, que afecta a una formalidad sustancial, es distinta de la prueba del comportamiento alegado, que se refiere a la legalidad en cuanto al fondo del acto en cuestión e implica que verifique la realidad de los hechos mencionados en este acto así como la calificación de dichos actos como elementos que justifican la aplicación de medidas restrictivas frente a la persona afectada (sentencia Consejo/Bamba, antes citada, apartado 60).
47 Por lo tanto, procede concluir que, habida cuenta del contexto general en el que se adoptaron la Decisión y el Reglamento impugnados, las razones invocadas por el Consejo para justificar la inclusión del nombre de la demandante en las listas de las personas y entidades sancionadas, son conformes con las exigencias del artículo 296 TFUE, por lo que debe desestimarse el segundo motivo.
Sobre el primer motivo, basado en un error manifiesto de apreciación
48 La demandante alega que no está controlada por el Gobierno de Irán y que no le presta apoyo financiero. Señala que sus accionistas, fondos de pensiones privados, cuyos nombres por su parte no han sido incluidos en las listas con ocasión de su propia inclusión, no tienen, a su entender, vínculo alguno con el Gobierno de Irán. La demandante fue privatizada en 2000, y sus propietarios reales (beneficial owners) son cinco millones de pensionistas iraníes. En cualquier caso, obtiene pérdidas y desde 2010 no ha distribuido dividendos a sus accionistas.
49 En lo que respecta a los artículos de prensa que el Consejo invoca como «información procedente de fuentes abiertas», éstos no pueden tomarse en consideración por el Tribunal General en la medida en que, según la demandante, se desprende de la carta del Consejo de 12 de marzo de 2013 que éste no los tuvo en cuenta al incluir su nombre en las listas.
50 El Consejo, por su parte, considera que la demandante cumple el criterio relativo a la prestación de apoyo financiero al Gobierno de Irán. En primer lugar, recuerda que la decisión de la Unión de prohibir la importación de petróleo de Irán tiene por objeto privar a la República Islámica de Irán de ingresos petroleros, que representan el 70 % de los ingresos de dicho Estado a fin de ejercer presión sobre él para que restrinja su programa nuclear. Pues bien, la demandante ha transportado cerca de la mitad del crudo producido en Irán en 2011, tal como demuestran, en particular, un artículo del Institute for the Study of War (Instituto para el estudio de la guerra) de 16 de abril de 2012, y un informe de 10 de enero de 2013 redactado por los servicios de investigación del Congreso de los Estados Unidos de América (anexos 3 y 18 al escrito de contestación).
51 En segundo lugar, en lo que respecta a la estructura del capital de la demandante, el Consejo explica que se ha basado en información facilitada por los Estados miembros, corroborada por datos procedentes de fuentes abiertas, según las cuales el 33 % de dicho capital pertenece al State Pension Fund, el 33 % al Social Security Retirement Fund, y el 33 % al NIOC Pension and Savings Fund. Las explicaciones dadas por la demandante, particularmente en la nota técnica anexa a la demanda (anexo 3), no permite refutar que la demandante se encuentra efectivamente bajo control del Estado de Irán. En efecto, dicha nota indica únicamente que en 2000 se transfirió el 66 % del capital de la demandante a dos entidades privadas y que, desde entonces, la demandante ha sido privatizada en su totalidad, sin mencionar los nombres de los adquirentes. Por lo tanto, la estructura real de la propiedad de la demandante queda deliberadamente oculta. En cualquier caso, los accionistas de la demandante son fondos de pensiones del Estado, que de este modo controla a la demandante y percibe beneficios de dicha sociedad por medio de sus accionistas.
52 Además, en enero de 2012, el presidente de la demandante, el Sr. S. fue sustituido repentinamente por el Sr. B., antiguo ministro de transportes y carreteras de Irán, que mantiene vínculos estrechos con el presidente de Irán. Por otra parte, la demandante ha intentado disimular la propiedad de los navíos de su flota al rebautizarlos y cambiarlos de pabellón.
53 En lo que respecta a los elementos de prueba, el Consejo destaca que sus alegaciones se han probado de manera suficiente en Derecho por los documentos de su expediente, comunicados a la demandante a instancia de ésta, y por la información, conocida por la demandante, procedente de fuentes abiertas, constituida por los informes y artículos de prensa anexos a la contestación a la demanda.
54 A este respecto, ha de recordarse, en primer lugar, que, según la jurisprudencia, el Consejo dispone de cierta facultad de apreciación para determinar en cada caso si se cumplen los criterios jurídicos en los que se basan las medidas restrictivas de que se trata (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de marzo de 2012, Melli Bank/Consejo, C‑380/09 P, apartado 41, y del Tribunal General de 6 de septiembre de 2013, Bateni/Consejo, T‑42/12 y T‑181/12, apartado 45).
55 No obstante, los tribunales de la Unión deben garantizar un control, en principio completo, de la legalidad de todos los actos de la Unión desde el punto de vista de los derechos fundamentales que forman parte integrante del ordenamiento jurídico del Derecho de la Unión, control que también se extiende a los actos comunitarios destinados a aplicar resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad en virtud del capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas (sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de julio de 2013, Comisión/Kadi, llamada «Kadi II», C‑584/10 P, C‑593/10 P y C‑595/10 P, apartado 97).
56 La efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea exige particularmente que, al controlar la legalidad de los motivos en que se basa la decisión de incluir o mantener el nombre de una persona concreta en las listas, el juez de la Unión se asegure de que dicha decisión dispone de unos fundamentos, de hecho, suficientemente sólidos. Ello implica verificar los hechos alegados en el resumen de motivos en que se basa dicha decisión de modo que el control jurisdiccional no quede limitado a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que examine la cuestión de si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente, por sí solo, para fundamentar tal decisión, están o no respaldados por hechos (véase la sentencia Kadi II, antes citada, apartado 119).
57 Efectivamente, es la autoridad competente de la Unión quien debe acreditar, en caso de impugnación, que los motivos admitidos contra la persona afectada son fundados, y no es dicha persona quien debe aportar la prueba negativa de la carencia de fundamento de tales motivos. Es preciso que los datos o pruebas presentados respalden los motivos invocados contra la persona afectada (véase la sentencia Kadi II, antes citada, apartados 121 y 122).
58 En segundo lugar, por lo que respecta al argumento desarrollado por el Consejo en la vista, según el cual la implicación de la demandante en el sector iraní del petróleo y del gas, debido a su actividad de transporte de crudo y de gas producidos en Irán, permite por sí sola demostrar que la demandante presta apoyo financiero al Gobierno de Irán, basta con recordar que la inclusión del nombre de la demandante en las listas se basa en la prestación de un apoyo financiero al Gobierno de Irán gracias a los lazos que mantienen los accionistas de la demandante con el Gobierno iraní. Ahora bien, el transporte de petróleo no guarda relación alguna con la supuesta existencia de lazos entre los accionistas de la demandante y el Gobierno. Según la jurisprudencia, la legalidad de los actos impugnados sólo puede apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho sobre cuya base se adoptaron. En efecto, el Tribunal no puede aceptar la solicitud del Consejo de proceder, en definitiva, a una sustitución de los motivos en que se fundamentan estos actos (véase la sentencia del Tribunal de 12 de noviembre de 2013, North Drilling/Consejo, T‑552/12, apartado 25, y la jurisprudencia citada).
59 Asimismo, han de descartarse las explicaciones dadas por el Consejo en la vista, según las cuales la demandante, que es una antigua filial de la National Iranian Oil Company (en lo sucesivo, «NIOC»), ha permanecido, tras su privatización, bajo control de dicha empresa pública, que es, en su totalidad, propiedad del Estado de Irán y está incluida en la lista de las entidades sancionadas debido al apoyo financiero prestado al Gobierno de Irán. En efecto, no cabe estimar el referido razonamiento consistente en afirmar que el apoyo financiero prestado al Gobierno de Irán por la demandante se lleva a cabo por medio de una sociedad tercera, a saber, NIOC. Las razones para la inclusión del nombre de la demandante no se refieren a un apoyo financiero indirecto resultante de los vínculos entre la demandante y NIOC, sino a un apoyo financiero de la demandante al Gobierno de Irán por medio de lazos existentes entre los accionistas de la demandante y el Gobierno de Irán.
60 Por otra parte, en cualquier caso, en la medida en que los argumentos del Consejo antes mencionados tienen por objeto demostrar que la demandante presta apoyo financiero indirecto al Gobierno de Irán gracias a su actividad de transporte marítimo de gas y petróleo, procede declarar que la normativa aplicable establece el criterio relativo a la prestación de apoyo financiero al Gobierno de Irán, y no a la prestación de apoyo financiero indirecto. Ahora bien, contrariamente a las alegaciones del Consejo, el mero hecho de que por su actividad de transporte la demandante esté implicada en el sector iraní del petróleo y del gas, que representa una de las principales fuentes de ingresos del Gobierno de Irán, no puede considerarse cubierto por el criterio jurídico relativo a la prestación de apoyo financiero a dicho Gobierno.
61 En tercer lugar, en lo que respecta a la estructura de su capital, la demandante señala acertadamente que el expediente del Consejo no contiene elemento de prueba alguno. En particular, ni las propuestas de incluir su nombre en la lista, presentadas por tres Estados miembros, de 19, 24 y 28 de septiembre de 2012, ni los demás documentos contenidos en dicho expediente identifican a los accionistas de la demandante, ni contienen el más mínimo indicio que permita demostrar las alegaciones de que la demandante está bajo control del Gobierno de Irán o le presta apoyo financiero por medio de sus accionistas, que supuestamente mantienen vínculos con el Gobierno. Los únicos elementos del expediente que hacen referencia a la demandante están constituidos por alegaciones tomadas, esencialmente, de la Decisión y del Reglamento impugnados.
62 En consecuencia, para demostrar dichas alegaciones, recogidas en las razones de inclusión del nombre de la demandante, el Consejo no puede invocar de manera útil ante el Tribunal los argumentos de hecho resumidos en los anteriores apartados 51 y 52, en la medida en que dichos argumentos no figuran en su expediente, por lo que tampoco han sido comunicados a la demandante, a instancia de ésta, en la respuesta del Consejo de 12 de marzo de 2013. En efecto, la toma en consideración de tales argumentos vulneraría, por una parte, el principio de que la legalidad de los actos impugnados sólo puede apreciarse en función de los elementos de hecho y de Derecho sobre cuya base se adoptaron y, por otra, los derechos de defensa de la demandante (sentencia Bateni/Consejo, antes citada, apartado 57). En efecto, al no haber recibido notificación de las razones nuevas en tiempo útil, la demandante, por un lado, se habría visto privada de la posibilidad de alegar útilmente su punto de vista sobre ellas en el marco del procedimiento administrativo. Por otro, la demandante no habría podido apreciar el carácter fundado de la inclusión de su nombre en las listas, ni habría tenido la oportunidad de interponer recurso. De este modo, se resentiría el principio de igualdad de las partes ante el juez de la Unión (véase la sentencia North Drilling/Consejo, antes citada, apartado 26, y la jurisprudencia citada).
63 Asimismo, la alegación del Consejo de que la nueva sustitución, en marzo de 2013, del presidente de la demandante confirma los lazos estrechos entre los accionistas de ésta y el Gobierno de Irán es inoperante en la medida en que se basa en hechos posteriores a la adopción de la Decisión y del Reglamento impugnados.
64 Por consiguiente, los elementos que el Tribunal General puede tomar en consideración no contienen indicio alguno que permita respaldar las alegaciones del Consejo de que la demandante está bajo control del Gobierno de Irán y le presta apoyo financiero.
65 En consecuencia, la inclusión del nombre de la demandante en las listas carece de justificación.
66 Por consiguiente, ha de admitirse el primer motivo.
67 Por todas estas razones, sin que sea necesario examinar los motivos tercero, cuarto y quinto, procede anular la Decisión y el Reglamento impugnados en lo que se refieren a la demandante.
Sobre los efectos en el tiempo de la anulación de la Decisión y del Reglamento impugnados
68 La demandante pretende que la anulación de la Decisión y del Reglamento impugnados produzcan efectos de manera inmediata. Alega que la Decisión del Consejo de incluir su nombre en las listas tiene naturaleza de una decisión individual y no la de reglamento, como demuestra la obligación del Consejo de comunicar individualmente las medidas restrictivas a las personas o entidades afectadas. La demandante invoca la sentencia Bank Melli Iran/Consejo, antes citada (apartados 86 y 87), en la que el Tribunal consideró que una decisión relativa a la aplicación del artículo 7 del Reglamento (CE) nº 423/2007 del Consejo, de 19 de abril de 2007, sobre la adopción de medidas restrictivas contra Irán (DO L 103, p. 1), no reviste exclusivamente carácter general, sino que presenta el carácter de un acto individual para las personas o entidades cuyos nombres se incluían por dicha Decisión en el anexo V del referido Reglamento.
69 Según la demandante, el artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea establece únicamente el mantenimiento en vigor de un reglamento, pero no el de una decisión, después de su anulación por el Tribunal hasta la expiración del plazo para interponer un recurso de casación o, si se ha interpuesto un recurso de casación dentro de plazo, hasta la desestimación del mismo por parte del Tribunal de Justicia, a fin de limitar el efecto perturbador de la anulación por el Tribunal General de normas generales aplicables en toda la Unión, cuando dichas normas puedan validarse finalmente en el marco de un recurso de casación.
70 El Consejo sostiene que el artículo 60 del Estatuto del Tribunal de Justicia se opone a la anulación con efectos inmediatos del Reglamento impugnado. Por lo tanto, considera que el Tribunal General debería ordenar también que los efectos de la posible anulación de la Decisión impugnada se suspendan durante el mismo período de tiempo.
71 El Consejo se basa de este modo en reiterada jurisprudencia, según la cual el artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto del Tribunal de Justicia es aplicable en lo que respecta a los efectos en el tiempo de la anulación por el Tribunal General de un reglamento, como el Reglamento nº 267/2012, que impone medidas restrictivas. En efecto, el juez de la Unión ha considerado hasta el momento que el Reglamento nº 267/2012, incluido su anexo IX, tiene la naturaleza de un reglamento, habida cuenta de que su artículo 51, párrafo segundo, establece que será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro, lo que se corresponde con los efectos de un reglamento en los términos previstos en el artículo 288 TFUE (sentencias del Tribunal General Bateni/Consejo, antes citada, apartado 83, e Iranian Offshore Engineering & Constructions/Consejo, T‑110/12, apartado 74; véase asimismo, por analogía, la sentencia del Tribunal de Justicia de 16 de noviembre de 2011, Bank Melli Iran/Consejo, C‑548/09 P, Rec. p. I‑11381, apartado 45).
72 La alegación de la demandante no puede prosperar.
73 En efecto, sin que sea necesario examinar la cuestión de si la decisión de incluir el nombre de la demandante en las listas controvertidas reviste naturaleza reglamentaria en el sentido del artículo 60, párrafo segundo, del Estatuto, basta con señalar que el artículo 264 TFUE, párrafo segundo, permite, en cualquier caso, al juez de la Unión, indicar, si lo considera necesario, los efectos del acto anulado que deben ser considerados como definitivos. A este respecto, se desprende de la jurisprudencia que el Tribunal General puede decidir, sobre la base de dicha disposición, la fecha de efecto de sus sentencias anulatorias (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de 12 de diciembre de 2013, Nabipour y otros/Consejo, T‑58/12, apartados 250 y 251).
74 En las circunstancias del caso de autos, el Tribunal General considera, por las razones antes expuestas, que es necesario suspender los efectos de la presente sentencia hasta la expiración del plazo para interponer un recurso de casación previsto en el artículo 56, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia o, si se ha interpuesto un recurso de casación dentro de dicho plazo, hasta la desestimación del mismo.
75 El programa nuclear puesto en práctica por la República Islámica de Irán es una fuente de grandes preocupaciones tanto a escala nacional como europea. En este contexto, el Consejo ha ampliado gradualmente el número de medidas restrictivas adoptadas contra dicho Estado, a fin de obstaculizar el desarrollo de actividades que ponen en peligro la paz y la seguridad internacional en el marco de la aplicación de resoluciones del Consejo de Seguridad.
76 Por lo tanto, el interés de la demandante en obtener el efecto inmediato de la presente sentencia anulatoria debe ponderarse con el objetivo de interés general que se persigue con la política de la Unión en materia de medidas restrictivas contra la República Islámica de Irán. La modulación en el tiempo de los efectos de la anulación de una medida restrictiva puede justificarse de este modo por la necesidad de garantizar la eficacia de las medidas restrictivas y, en definitiva, por consideraciones imperiosas relacionadas con la seguridad o con la gestión de las relaciones internacionales de la Unión y de sus Estados miembros (véase, análogamente a la falta de obligación de comunicar previamente al interesado las razones de su inclusión inicial en las listas, la sentencia del Tribunal de Justicia de 21 de diciembre de 2011, Francia/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rec. p. I‑13427, apartado 67).
77 Ahora bien, la anulación con efecto inmediato de los actos impugnados en la medida en que se refieren a la demandante permitiría a ésta transferir todos sus activos o parte de ellos fuera de la Unión, sin que el Consejo pudiera, en su caso, aplicar en tiempo útil el artículo 266 TFUE para poner fin a las irregularidades comprobadas en la presente sentencia, de modo que podría causarse un daño grave e irreversible a la eficacia de toda congelación de fondos que el Consejo pudiera decidir en el futuro contra la demandante. En efecto, por lo que respecta a la aplicación del artículo 266 TFUE en el caso de autos, ha de señalarse que la anulación por la presente sentencia de la inclusión del nombre de la demandante en las listas se deriva del hecho de que las razones de dicha inclusión no están respaldadas por pruebas suficientes (véase el anterior apartado 65). Si bien incumbe al Consejo decidir las medidas de ejecución de dicha sentencia, no puede excluirse de entrada una nueva inclusión del nombre de la demandante. En efecto, en el marco de ese nuevo examen, el Consejo tiene la posibilidad de volver a incluir en las listas el nombre de la demandante sobre la base de razones respaldadas de manera suficiente con arreglo a Derecho.
78 Por consiguiente, los efectos de la Decisión y del Reglamento impugnados deben mantenerse respecto de la demandante hasta la expiración del plazo para interponer un recurso de casación o, si se ha interpuesto un recurso de casación dentro de dicho plazo, hasta la desestimación del mismo.
Costas
79 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal General, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas en lo esencial las pretensiones del Consejo, procede condenarlo a cargar con las costas de la presente instancia, de conformidad con las pretensiones formuladas por la demandante.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Séptima ampliada)
decide:
1) Anular la Decisión 2012/635/PESC del Consejo, de 15 de octubre de 2012, por la que se modifica la Decisión 2010/413/PESC relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán, en la medida en que ha incluido el nombre de National Iranian Tanker Company en el anexo II de la Decisión 2010/413/PESC del Consejo, de 26 de julio de 2010, relativa a la adopción de medidas restrictivas contra Irán y que deroga la Posición Común 2007/140/PESC.
2) Anular el Reglamento de Ejecución (UE) nº 945/2012 del Consejo, de 15 de octubre de 2012, por el que se aplica el Reglamento (UE) nº 267/2012 relativo a medidas restrictivas contra Irán en la medida en que incluye el nombre de National Iranian Tanker Company en el anexo IX del Reglamento (UE) nº 267/2012 del Consejo, de 23 de marzo de 2012, relativo a medidas restrictivas contra Irán y por el que se deroga el Reglamento (UE) nº 961/2010.
3) Mantener los efectos de la Decisión 2012/635 y del Reglamento de Ejecución nº 945/2012 en la medida en que se refieren a National Iranian Tanker Company, hasta la expiración del plazo para interponer un recurso de casación previsto en el artículo 56, párrafo primero, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea o, si se ha interpuesto un recurso de casación dentro del referido plazo, hasta la desestimación de dicho recurso de casación.
4) Condenar al Consejo de la Unión Europea a cargar, además de con sus propias costas, con las de National Iranian Tanker Company.
van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Kancheva |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 3 de julio de 2014.
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