ARREST VAN HET GERECHT (Zevende kamer ‒ uitgebreid)
3 juli 2014 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Bevriezing van tegoeden – Motiveringsplicht – Beoordelingsfout – Werking in tijd van gevolgen van nietigverklaring”
In zaak T‑565/12,
National Iranian Tanker Company, gevestigd te Teheran (Iran), vertegenwoordigd door R. Chandrasekera, S. Ashley, C. Murphy, solicitors, M. Lester, barrister, en D. Wyatt, QC,
verzoekster,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door S. Boelaert en M. Bishop als gemachtigden,
verweerder,
betreffende een verzoek om nietigverklaring van, ten eerste, besluit 2012/635/GBVB van de Raad van 15 oktober 2012 houdende wijziging van besluit 2010/413/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Iran (PB L 282, blz. 58), voor zover verzoeksters naam is opgenomen op de lijst in bijlage II bij besluit 2010/413/GBVB van de Raad van 26 juli 2010 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB (PB L 195, blz. 39), en, ten tweede, van uitvoeringsverordening (EU) nr. 945/2012 van de Raad van 15 oktober 2012 houdende uitvoering van verordening (EU) nr. 267/2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB L 282, blz. 16), voor zover die verordening verzoekster betreft,
wijst
HET GERECHT (Zevende kamer ‒ uitgebreid),
samengesteld als volgt: M. van der Woude (rapporteur), president, I. Wiszniewska-Białecka, M. Kancheva, C. Wetter en I. Ulloa Rubio, rechters,
griffier: N. Rosner, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 31 januari 2014,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoekster, National Iranian Tanker Company, is een Iraanse onderneming die gespecialiseerd is in het vrachtvervoer van aardolie en aardgas. Zij exploiteert een van de grootste vloten dubbelwandige olietankers ter wereld.
2 De onderhavige zaak moet worden geplaatst in het kader van de beperkende maatregelen die zijn ingevoerd om de Islamitische Republiek Iran ertoe te bewegen haar proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten en de ontwikkeling van vectoren voor kernwapens te staken.
3 De Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (hierna: „Veiligheidsraad”) heeft op 9 juni 2010 resolutie 1929 (2010) (hierna: „resolutie 1929”) vastgesteld ter verbreding van de bij de resoluties 1737 (2006), 1747 (2007) en 1803 (2008) van de Veiligheidsraad opgelegde beperkende maatregelen en ter invoering van aanvullende beperkende maatregelen tegen Iran.
4 De Europese Raad heeft op 17 juni 2010 zijn groeiende bezorgdheid over het nucleaire programma van Iran onderstreept en zich ingenomen getoond met de vaststelling van resolutie 1929. Onder verwijzing naar zijn verklaring van 11 december 2009 heeft de Europese Raad de Raad van de Europese Unie verzocht om maatregelen tot uitvoering van de maatregelen in resolutie 1929 alsmede flankerende maatregelen vast te stellen teneinde bij te dragen tot het middels onderhandelingen wegnemen van alle resterende zorgpunten inzake de ontwikkeling van gevoelige technologieën door de Islamitische Republiek Iran ter ondersteuning van haar nucleaire en raketprogramma’s. De nadruk moest daarbij liggen op de handel, de financiële sector, de Iraanse transportsector, de sleutelsectoren van de aardolie- en aardgasindustrie, alsmede op het op de lijst vermelden van bijkomende personen en entiteiten, met name de Islamitische Revolutionaire Garde.
5 Op 26 juli 2010 heeft de Raad besluit 2010/413/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB (PB L 195, blz. 39) vastgesteld, waarvan bijlage II de personen en entiteiten opsomt – andere dan die welke op een lijst zijn geplaatst door de Veiligheidsraad of door het op grond van resolutie 1737 (2006) ingestelde Sanctiecomité, die in bijlage I zijn genoemd – van wie de tegoeden zijn bevroren. Punt 22 van de considerans verwijst naar resolutie 1929 en preciseert dat die resolutie wijst op het mogelijke verband tussen inkomsten van Iran uit zijn energiesector en de financiering van zijn proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten.
6 Op 23 januari 2012 heeft de Raad besluit 2012/35/GBVB houdende wijziging van besluit 2010/413 (PB L 19, blz. 22) vastgesteld. In punt 8 van de considerans ervan wordt gewezen op het mogelijke verband tussen inkomsten van Iran uit zijn energiesector en de financiering van zijn proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten, en wordt er voorts op gewezen dat uitrusting en materiaal voor chemische processen in de petrochemische industrie veel gelijkenissen vertonen met de uitrusting en het materiaal voor bepaalde gevoelige splijtstofcyclusactiviteiten, zoals in resolutie 1929 is benadrukt.
7 Artikel 1, lid 7, sub a‑ii, van besluit 2012/35 heeft aan artikel 20, lid 1, van besluit 2010/413 het hiernavolgende punt toegevoegd, dat bepaalt dat de tegoeden in het bezit van de hierna vermelde personen of entiteiten worden bevroren:
„c) andere, niet onder bijlage I vallende personen en entiteiten die de regering van Iran ondersteunen en personen en entiteiten die banden met hen hebben, die op de lijst in bijlage II vermeld zijn.”
8 Dientengevolge heeft de Raad in het kader van het VWEU op 23 maart 2012 verordening (EU) nr. 267/2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EU) nr. 961/2010 (PB L 88, blz. 1) vastgesteld. Met het oog op de uitvoering van artikel 1, lid 7, sub a‑ii, van besluit 2012/35, bepaalt artikel 23, lid 2, van die verordening dat de tegoeden worden bevroren van in bijlage IX bij die verordening vermelde personen, entiteiten en lichamen van wie is vastgesteld dat zij:
„d) andere personen, entiteiten of lichamen zijn die steun verlenen aan de regering van Iran, zoals materiële, logistieke of financiële steun, of er banden mede onderhouden.”
9 Bij brieven van 10 augustus, 14 september en 10 oktober 2010 aan de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid heeft verzoekster met name uiting gegeven aan haar bezorgdheid over de weerslag van het in artikel 12 van besluit 2010/413 opgenomen verbod op het aanbieden van verzekeringen en herverzekeringen aan de Iraanse regering op haar vloot. In haar bovengenoemde brief van 10 augustus 2010 heeft verzoekster gepreciseerd dat zij in 2000 was geprivatiseerd.
10 Voorts heeft verzoekster in een brief van 19 januari 2012 aan de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid de informatie betwist die was vermeld in een bericht in een dagblad, dat gespecialiseerd was in de scheepvaartindustrie, te weten Lloyd’s List, dat de dag voordien op het internet was verspreid en als opschrift „NITC to be targeted by sanctions” (National Iranian Tanker Company weldra getroffen door sancties) had. In dat verband heeft verzoekster ontkend dat zij betrokken is bij het Iraanse nucleaire programma. Haar olietankers worden niet gebruikt voor het vervoer van in het kader van dat programma verboden materiaal. Bovendien hebben noch verzoekster, noch haar voorzitter of haar aandeelhouders banden met de Islamitische Revolutionaire Garde.
11 Op 15 oktober 2012 heeft de Raad besluit 2012/635/GBVB houdende wijziging van besluit 2010/413 (PB L 282, blz. 58; hierna: „bestreden besluit”) vastgesteld. Volgens punt 16 van de considerans van dat besluit moeten de namen van bijkomende personen en entiteiten worden opgenomen op de lijst met namen van personen en entiteiten die zijn onderworpen aan de beperkende maatregelen als bedoeld in bijlage II bij besluit 2010/413, met name entiteiten die eigendom zijn van de Iraanse Staat en die actief zijn in de olie-en-gas-sector, aangezien deze entiteiten een substantiële bron van inkomsten vormen voor de Iraanse regering.
12 Artikel 1, lid 8, sub a, van besluit 2012/635 heeft artikel 20, lid 1, sub c, van besluit 2010/413 gewijzigd. Bijgevolg zijn beperkende maatregelen van toepassing op:
c) andere niet onder bijlage I vallende personen of entiteiten die de regering van Iran steun bieden en entiteiten die eigendom zijn of onder zeggenschap staan van deze of aan hen geassocieerde personen of entiteiten, als opgesomd in bijlage II.
13 Artikel 2 van besluit 2012/635 heeft verzoeksters naam opgenomen in de tabel van bijlage II bij besluit 2010/413 die de lijst bevat met de namen van „Personen en entiteiten die betrokken zijn bij nucleaire activiteiten of activiteiten met betrekking tot ballistische raketten en personen en entiteiten die de regering van Iran steunen”.
14 Dientengevolge heeft de Raad diezelfde dag uitvoeringsverordening (EU) nr. 945/2012 houdende uitvoering van verordening nr. 267/2012 (PB L 282, blz. 16; hierna: „bestreden verordening”) vastgesteld. Artikel 1 van die verordening heeft verzoeksters naam opgenomen in de tabel van bijlage IX die de lijst bevat met de namen van „Bij nucleaire activiteiten en activiteiten in verband met ballistische raketten betrokken personen en entiteiten, en personen en entiteiten die de regering van Iran steunen”.
15 Verzoeksters naam is op de lijsten opgenomen op grond van volgende motivering: „Feitelijk onder zeggenschap van de Iraanse regering. Verleent financiële steun aan de regering van Iran via de aandeelhouders die banden hebben met de regering.”
16 Het bestreden besluit en de bestreden verordening zijn ter kennis van verzoekster gebracht bij brief van 16 oktober 2012, waarin de Raad haar aandacht heeft gevestigd op de mogelijkheid om opmerkingen in te dienen en hem te verzoeken zijn standpunt te herzien.
17 Bij brief van 13 december 2012 heeft verzoekster de plaatsing van haar naam op de lijsten bij het bestreden besluit en de bestreden verordening betwist en de Raad verzocht haar nadere informatie te verstrekken over de redenen voor die plaatsing en haar de bewijzen mee te delen waarop hij zich heeft gebaseerd.
18 De Raad heeft geantwoord bij brief van 12 maart 2013, waarbij als bijlage kopieën van stukken van zijn dossier waren gevoegd. In die brief heeft de Raad gepreciseerd dat hij niet over andere documenten of informatie met betrekking tot verzoekster beschikte.
Procesverloop en conclusies van partijen
19 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 27 december 2012, heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld.
20 Bij de wijziging van de samenstelling van de kamers van het Gerecht is de rechter-rapporteur toegevoegd aan de Zevende kamer, aan welke kamer de onderhavige zaak dan ook is toegewezen. Op voorstel van de Zevende kamer heeft het Gerecht besloten om de zaak naar een uitgebreide kamer te verwijzen.
21 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit en de bestreden verordening nietig te verklaren met onmiddellijke ingang, voor zover zij haar betreffen;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
22 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep niet-ontvankelijk of, subsidiair, ongegrond te verklaren;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
23 Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 23 juli 2013, heeft verzoekster een verzoek om maatregelen tot organisatie van de procesgang of maatregelen van instructie ingediend. Bij akte, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 19 september 2013, heeft de Raad zijn opmerkingen over dit verzoek ingediend.
In rechte
Ontvankelijkheid
24 Zonder formeel een exceptie van niet-ontvankelijkheid op te werpen, voert de Raad aan dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is. Hij voert aan dat verzoekster als een openbare entiteit moet worden beschouwd, aangezien zij volledig onder zeggenschap staat van de Iraanse Staat. Verzoekster is zo nauw verbonden met de Iraanse Staat dat zij niet het recht heeft een beroep in te stellen waarin zij zich op een schending van het eigendomsrecht of van andere grondrechten beroept. In dat verband maakt de Raad een onderscheid tussen enerzijds bepaalde procedurele rechten waarover staten beschikken en anderzijds, grondrechten, waarop staten zich niet kunnen beroepen.
25 Die niet-ontvankelijkheidsgrond geldt voor alle aangevoerde middelen, omdat het onderhavige beroep in werkelijkheid strekt tot de nietigverklaring van de bevriezing van de tegoeden, die een ‒ gerechtvaardigde ‒ aantasting van het eigendomsrecht is. Dat niet alle middelen specifiek betrekking hebben op dat recht, is dus niet van belang.
26 Ter ondersteuning van dit middel van niet-ontvankelijkheid verwijst de Raad met name naar artikel 34 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950 (hierna: „EVRM”), dat bepaalt welke personen een verzoekschrift bij het Europees Hof voor de rechten van de mens mogen indienen en dat gouvernementele organisaties van toegang tot die rechterlijke instantie uitsluit. Volgens de Raad ligt de ratio legis van artikel 34 van het EVRM in de aard zelf van de grondrechten, waarvan de eerbiediging door de staat moet worden gewaarborgd ten aanzien van natuurlijke en rechtspersonen die onder zijn bevoegdheid vallen in de zin van het EVRM. Een staat of een entiteit die nauw met een staat verbonden is, kan dus geen grondrechten genieten, omdat een soevereine staat niet onder de rechtsmacht van een andere staat valt.
27 Verzoekster is van mening dat haar beroep en alle door haar aangevoerde middelen ontvankelijk zijn.
28 In dat verband volstaat de opmerking dat het argument van de Raad dat verzoekster zich wegens haar nauwe verbondenheid met de Iraanse Staat niet op het eigendomsrecht kan beroepen, onder het onderzoek van de gegrondheid van het vierde middel valt, dat met name is ontleend aan schending van het eigendomsrecht, en niet de ontvankelijkheid van het onderhavige beroep of de ontvankelijkheid van dat middel betreft (zie in die zin arrest Hof van 28 november 2013, Raad/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, punt 51).
29 Bijgevolg dient het onderhavige beroep ontvankelijk te worden verklaard.
Ten gronde
30 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster vier middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan kennelijk onjuiste beoordeling. Het tweede middel betreft de schending van de motiveringsplicht. Het derde middel is ontleend aan schending van haar rechten van verdediging en haar recht op effectieve rechterlijke bescherming. Het vierde middel is ontleend aan schending van het evenredigheidsbeginsel, alsmede van verzoeksters grondrechten, met name haar recht op bescherming van haar eigendom, haar zaak en haar goede naam.
31 Het Gerecht acht het zinvol eerst het tweede middel te onderzoeken.
Tweede middel: schending van de motiveringsplicht
32 Verzoekster betoogt dat haar plaatsing op een lijst ontoereikend is gemotiveerd. Zij voert aan dat de in het bestreden besluit en in de bestreden verordening vermelde redenen vaag zijn en niet voldoen aan het vereiste van een specifieke en concrete motivering. Voorts verwijt verzoekster de Raad in het verweerschrift nieuwe redenen voor plaatsing op een lijst aan te voeren die geen verband houden met het juridische criterium betreffende het verlenen van financiële steun.
33 De Raad voert aan dat in de aan verzoekster welbekende algemene context de in het bestreden besluit en in de bestreden verordening vermelde redenen haar in staat stelden de specifieke en concrete redenen voor haar plaatsing op een lijst te begrijpen en zij dus voldeden aan de vereisten van de motiveringsplicht. Sinds 1 juli 2012 is het algemeen bekend dat de autoriteiten van de Europese Unie verzoeksters activiteiten in het oog hielden ten gevolge van het bij besluit 2012/35 opgelegde verbod om Iraanse aardolie in de lidstaten van de Europese Unie in te voeren en een maritieme verzekering te verschaffen die met name verband houdt met het vervoer van Iraanse ruwe olie. In de maanden vóór de plaatsing van verzoeksters naam op een lijst zijn in een reeks persberichten de banden tussen de Iraanse regering en verzoekster belicht alsmede de activiteiten waarmee verzoekster poogde de beperkende maatregelen te omzeilen, met name door bij ondernemingen van derde landen verzekeringsdiensten te verkrijgen dankzij de registratie van haar olietankers onder vlaggen van derde landen.
34 De brieven die verzoekster vóór de plaatsing van haar naam op de lijsten aan de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid heeft gestuurd, in het bijzonder die van 19 januari 2012 (zie punt 10 supra) bevestigen volgens de Raad dat verzoekster op de hoogte was van die algemene context.
35 Om te beginnen zij in herinnering gebracht dat de verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, die een logisch uitvloeisel is van het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging, er volgens vaste rechtspraak enerzijds toe dient de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid voor de rechter van de Unie kan worden betwist, en anderzijds de rechter van de Unie in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (zie arrest Hof van 15 november 2012, Raad/Bamba, C‑417/11 P, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
36 De door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest Raad/Bamba, reeds aangehaald, punt 50).
37 Met betrekking tot de beperkende maatregelen die zijn vastgesteld in het kader van het buitenlands en veiligheidsbeleid, moet vervolgens worden benadrukt dat, aangezien de betrokkene niet het recht heeft om te worden gehoord vóór de vaststelling van een eerste besluit tot plaatsing op een lijst, de naleving van de motiveringsplicht des te belangrijker is omdat zij de enige waarborg vormt die de betrokkene in staat stelt om, althans na de vaststelling van dat besluit, nuttig gebruik te maken van de te zijner beschikking staande rechtsgangen om de rechtmatigheid van dat besluit te betwisten (arrest Raad/Bamba, reeds aangehaald, punt 51, en arrest Gerecht van 12 december 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Raad, „OMPI I” genoemd, T‑228/02, Jurispr. blz. II‑4665, punt 140).
38 Bijgevolg dient de motivering van een handeling van de Raad tot oplegging van een beperkende maatregel niet alleen de rechtsgrondslag van die maatregel aan te geven, maar ook de specifieke en concrete redenen waarom de Raad in de uitoefening van zijn discretionaire bevoegdheid van mening is dat een dergelijke maatregel ten aanzien van de betrokkene moet worden vastgesteld (zie in die zin arresten Raad/Bamba, reeds aangehaald, punt 52; OMPI I, reeds aangehaald, punt 146, en arrest Gerecht van 14 oktober 2009, Bank Melli Iran/Raad, T‑390/08, Jurispr. blz. II‑3967, punt 83).
39 De motivering moet evenwel beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en aan de context waarin zij is vastgesteld. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens, feitelijk of rechtens, in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of een handeling toereikend is gemotiveerd, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, doch ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen. In het bijzonder is een bezwarende handeling toereikend gemotiveerd, wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat deze de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen (arresten Raad/Bamba, reeds aangehaald, punten 53 en 54; OMPI I, reeds aangehaald, punt 141, en Bank Melli Iran/Raad, reeds aangehaald, punt 82).
40 In de onderhavige zaak is de plaatsing van verzoeksters naam op de lijsten op de twee hiernavolgende redenen gebaseerd. Verzoekster zou „[f]eitelijk onder zeggenschap van de Iraanse regering [staan]” en zij zou „financiële steun aan de regering van Iran [verlenen] via de aandeelhouders die banden hebben met de regering”.
41 Wat de vraag betreft of die motivering de rechtsgrondslag aangeeft van de door de Raad ten aanzien van verzoekster genomen maatregel, overeenkomstig de in punt 38 hierboven aangehaalde rechtspraak, volgt uit de tweede van de twee door de Raad aangevoerde redenen dat hij zich heeft gebaseerd op het juridische criterium betreffende het verlenen van financiële steun aan de Iraanse regering, zoals bepaald in artikel 20, lid 1, sub c, van besluit 2010/413 en in artikel 23, lid 2, sub d, van verordening nr. 267/2012 (zie punten 7 en 8 supra). Voorts vermeldt die reden duidelijk dat een dergelijke financiële steun volgens de Raad voortvloeit uit de banden die verzoeksters aandeelhouders met de Iraanse regering hebben.
42 Zoals verzoekster opmerkt, kan daarentegen op basis van de eerste reden, volgens welke zij feitelijk onder zeggenschap van de Iraanse regering staat, afzonderlijk beschouwd, niet worden uitgemaakt op welke rechtsgrondslag die reden steunt. Die reden moet derhalve samen met de tweede reden worden onderzocht.
43 Aangaande de vraag of aan de hand van het gezamenlijk onderzoek van de twee redenen rechtens genoegzaam duidelijk is welke redenering de Raad heeft gevolgd, dient in de eerste plaats te worden opgemerkt dat die redenen in het licht van de algemene context van de door de Raad ten aanzien van de Islamitische Republiek Iran vastgestelde maatregelen moeten worden beoordeeld (zie punt 39 supra). In dat verband volgt zowel uit punt 22 van de considerans van besluit 2010/413 (punt 5 supra) als uit punt 16 van de considerans van besluit 2012/635 (punt 11 supra) dat de Raad heeft aangetoond dat er een band bestaat tussen de inkomsten uit de aardolie en aardgassector en de financiering van proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten. Aangezien verzoekster werkzaam is in die sector als vervoerder van aardolie- en aardgas, kon zij begrijpen dat de in de motivering van het bestreden besluit en de bestreden verordening bedoelde financiële steun betrekking had op die specifieke band.
44 Zoals de Raad terecht stelt, wist verzoekster zeer goed dat de Raad voornemens was haar naam op te nemen op de lijst van personen en entiteiten ten aanzien van wie maatregelen waren vastgesteld. Verzoekster heeft zich namelijk al vóór de vaststelling van het bestreden besluit en de bestreden verordening tot de Raad gericht om uiting te geven aan haar bezorgdheid over de weerslag van een eventuele plaatsing op een lijst (zie punten 9 en 10 supra). Daaruit volgt dat verzoekster het beleid van de Raad ten aanzien van de Islamitische Republiek Iran op de voet volgde en dat zij dus op de hoogte moest zijn van het verband dat de Raad had gelegd tussen de inkomsten uit de aardolie- en aardgassector en de financiering van proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten.
45 In de tweede plaats, hoewel de specifieke redenen waarmee de Raad de plaatsing van verzoeksters naam op een lijst rechtvaardigt bondig zijn, aangezien zij niet preciseren welk soort financiële steun verzoekster aan de Iraanse regering zou hebben verleend en evenmin wat de aard is van de banden tussen de regering en verzoeksters aandeelhouders, stelde die toelichting verzoekster niettemin in staat te begrijpen dat het via haar aandeelhouders verleende steun betrof.
46 Verzoekster voert aan dat haar aandeelhouders ten gevolge van haar privatisering in 2000 geen banden meer hebben met de Iraanse regering. Dat argument betreft echter de beoordeling van de gegrondheid van de door de Raad aangevoerde motivering en niet de vraag of die motivering voldoet aan de voorwaarden van artikel 296 VWEU. De motivering, die een wezenlijk vormvoorschrift is, moet namelijk worden onderscheiden van het bewijs van het gestelde gedrag, dat de rechtmatigheid ten gronde van de betrokken handeling betreft en impliceert dat moet worden onderzocht of de in deze handeling vermelde feiten juist zijn en op goede gronden zijn aangemerkt als factoren die de toepassing van de beperkende maatregelen ten aanzien van de betrokken persoon rechtvaardigen (arrest Raad/Bamba, reeds aangehaald, punt 60).
47 De slotsom dient dus te luiden dat, gelet op de algemene context waarin het bestreden besluit en de bestreden verordening zijn vastgesteld, de door de Raad aangevoerde redenen ter rechtvaardiging van de plaatsing van verzoeksters naam op de lijsten van personen en entiteiten ten aanzien van wie maatregelen zijn vastgesteld, voldoen aan de vereisten van artikel 296 VWEU en dat het tweede middel dus moet worden afgewezen.
Eerste middel: kennelijke beoordelingsfout
48 Verzoekster voert aan dat zij niet onder zeggenschap van de Iraanse regering staat en geen financiële steun aan die regering verleent. Zij betoogt dat haar aandeelhouders, particuliere pensioenfondsen, wier namen op het moment waarop verzoekster op een lijst werd geplaatst, overigens niet op de lijsten zijn geplaatst, naar haar weten geen enkele band met de Iraanse regering hebben. Verzoekster is in 2000 geprivatiseerd en haar uiteindelijke begunstigden (beneficial owners) zijn vijf miljoen Iraanse gepensioneerden. Verzoekster lijdt hoe dan ook verlies en heeft sinds 2010 geen winst aan haar aandeelhouders uitgekeerd.
49 De persberichten die de Raad aanvoert als „informatie afkomstig uit open bronnen”, kunnen niet door het Gerecht in aanmerking worden genomen, aangezien volgens verzoekster uit de brief van de Raad van 12 maart 2013 blijkt dat de Raad op het moment van de plaatsing van verzoeksters naam op de lijsten die persberichten niet in aanmerking heeft genomen.
50 Volgens de Raad voldoet verzoekster aan het criterium betreffende het verlenen van steun aan de Iraanse regering. In de eerste plaats brengt de Raad in herinnering dat het door de Unie opgelegde verbod op invoer van Iraanse aardolie tot doel had de Islamitische Republiek Iran inkomsten uit aardolie te ontnemen, die 70 % van de inkomsten van die staat uitmaken, teneinde de Islamitische Republiek Iran ertoe te bewegen haar nucleair programma te staken. Verzoekster heeft bijna de helft van de in 2011 in Iran geproduceerde ruwe aardolie vervoerd, zoals meer bepaald blijkt uit een artikel van het Institute for the Study of War (Instituut voor oorlogsstudies) van 16 april 2012 en uit een verslag van 10 januari 2013 van de onderzoeksdienst van het Congres van de Verenigde Staten van Amerika (bijlagen 3 en 18 bij het verweerschrift).
51 Wat in de tweede plaats verzoeksters kapitaalstructuur betreft, verduidelijkt de Raad dat hij zich heeft gebaseerd op door de lidstaten verstrekte informatie, die is bevestigd door gegevens afkomstig uit open bronnen, volgens welke 33 % van dat kapitaal in handen zou zijn van het State Pension Fund, 33 % in handen van het Social Security Retirement Fund en 33 % in handen van het NIOC Pension and Savings Fund. Met de uitleg die verzoekster met name in de bij het verzoekschrift gevoegde deskundigennota (bijlage 3) heeft verstrekt, kan niet worden weerlegd dat zij feitelijk onder zeggenschap staat van de Iraanse Staat. In die nota wordt immers alleen vermeld dat 66 % van verzoeksters kapitaal in 2000 aan twee particuliere entiteiten is overgemaakt en dat verzoekster sindsdien volledig is geprivatiseerd, doch de namen van de verkrijgers worden niet genoemd. Verzoeksters werkelijke eigendomsstructuur is dus bewust ondoorzichtig. Verzoeksters aandeelhouders zijn hoe dan ook pensioenfondsen van de staat, die dus zeggenschap heeft over verzoekster en winst uit die onderneming haalt via de aandeelhouders ervan.
52 Daarenboven is verzoeksters voorzitter, S., in januari 2012 plotseling vervangen door B., voormalig Iraans minister van Wegen en Transport, die nauwe banden heeft met de Iraanse president. Verzoekster heeft overigens proberen te verbergen dat zij eigenaar was van schepen in haar vloot door de naam en de vlag van die schepen te wijzigen.
53 Wat de bewijselementen betreft, benadrukt de Raad dat de door hem aangevoerde elementen rechtens genoegzaam worden gestaafd door de documenten van zijn dossier die aan verzoekster op haar verzoek zijn meegedeeld en door de aan verzoekster bekende informatie afkomstig uit open bronnen, te weten de verslagen en persberichten die als bijlage bij het verweerschrift zijn gevoegd.
54 In dat verband dient in de eerste plaats in herinnering te worden gebracht dat volgens vaste rechtspraak de Raad over een beoordelingsmarge beschikt om geval per geval te beoordelen of is voldaan aan de juridische criteria waarop de beperkende maatregelen zijn gebaseerd (zie in die zin arrest Hof van 13 maart 2012, Melli Bank/Raad, C‑380/09 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 41, en arrest Gerecht van 6 september 2013, Bateni/Raad, T‑42/12 en T‑181/12, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 45).
55 De Unierechter dient evenwel de wettigheid van alle Uniehandelingen, daaronder begrepen wanneer dergelijke handelingen uitvoering beogen te geven aan krachtens hoofdstuk VII van het Handvest van de Verenigde Naties vastgestelde resoluties van de Veiligheidsraad, in beginsel volledig te toetsen aan de grondrechten die behoren tot de rechtsorde van de Unie (arrest Hof van 18 juli 2013, Commissie/Kadi, oftewel „Kadi II”, C‑584/10 P, C‑593/10 P en C‑595/10 P, punt 97).
56 De doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vereist met name dat de Unierechter bij de toetsing van de wettigheid van de redenen waarop het besluit tot plaatsing of handhaving van de naam van een bepaald persoon op de lijsten is gebaseerd, zich ervan vergewist dat dat besluit berust op een voldoende solide feitelijke grondslag. Dit betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van de redenen waarop dat besluit steunt, worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste een daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor dat besluit, zijn gestaafd (arrest Kadi II, reeds aangehaald, punt 119).
57 Het staat aan de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn en niet aan laatstbedoelde om het negatief bewijs te leveren dat die redenen ongegrond zijn. Het is van belang dat de overgelegde informatie en bewijzen de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen staven (arrest Kadi II, reeds aangehaald, punten 121 en 122).
58 Wat in de tweede plaats het door de Raad ter terechtzitting uiteengezette argument betreft dat het loutere feit dat verzoekster als vervoerder van in Iran geproduceerde aardolie en in Iran geproduceerd aardgas betrokken is bij de Iraanse aardolie- en aardgasindustrie, op zich bewijst dat verzoekster financiële steun aan de Iraanse regering verleent, volstaat het eraan te herinneren dat de plaatsing van verzoeksters naam op de lijsten zijn grondslag vindt in het feit dat zij financiële steun aan de Iraanse regering verleent via haar aandeelhouders die banden met de Iraanse regering hebben. Het vervoer van aardolie houdt echter geen verband met het argument dat er banden zijn tussen verzoeksters aandeelhouders en de regering. Volgens de rechtspraak kan de rechtmatigheid van bestreden handelingen slechts worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke en juridische gegevens op basis waarvan zij zijn vastgesteld. Het Gerecht kan immers niet ingaan op het verzoek van de Raad om de motivering waarop die handelingen zijn gegrond, in feite te vervangen (zie arrest Gerecht van 12 november 2013, North Drilling/Raad, T‑552/12, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
59 Ook de door de Raad ter terechtzitting verstrekte uitleg moet van de hand worden gewezen. Volgens die uitleg is verzoekster, die een voormalige dochteronderneming is van National Iranian Oil Company (hierna: „NIOC”) na haar privatisering onder zeggenschap gebleven van die staatsonderneming, die volledig in handen van de Iraanse Staat is en waarvan de naam is opgenomen op de lijst van entiteiten waarop maatregelen van toepassing zijn wegens aan de Iraanse regering verleende financiële steun. Die redenering, die erop neerkomt dat verzoekster via tussenkomst van een derde onderneming, te weten NIOC, financiële steun aan de Iraanse regering heeft verleend, kan namelijk niet worden aanvaard. De redenen voor de plaatsing van verzoeksters naam op een lijst houden geen verband met indirecte financiële steun als gevolg van het bestaan van banden tussen verzoeksters aandeelhouders en NOIC, maar met het feit dat verzoekster financiële steun aan de Iraanse regering heeft verleend via haar aandeelhouders die banden met de Iraanse regering hebben.
60 Voorts moet hoe dan ook worden vastgesteld dat, voor zover de Raad met bovengenoemde argumenten wilde aantonen dat verzoekster als maritiem vervoerder van aardgas en aardolie indirecte financiële steun aan de Iraanse regering verleende, het in de toepasselijke regelgeving opgenomen criterium het verlenen van financiële steun aan de Iraanse regering betreft en niet het verlenen van indirecte financiële steun. Anders dan de Raad stelt, voldoet de loutere omstandigheid dat verzoekster als vervoerder betrokken is bij de Iraanse aardolie‑ en aardgasindustrie, één van de belangrijkste bronnen van inkomsten van de Iraanse regering, niet aan het juridische criterium betreffende het verlenen van financiële steun aan die regering.
61 Wat in de derde plaats haar kapitaalstructuur betreft, merkt verzoekster terecht op dat het dossier van de Raad geen bewijselementen bevat. In het bijzonder bevatten noch de door drie lidstaten op 19, 24 en 28 september 2012 ingediende voorstellen tot plaatsing van verzoeksters naam op een lijst, noch de andere documenten in het dossier aanwijzingen over de identiteit van verzoeksters aandeelhouders of het minste bewijs dat verzoekster onder zeggenschap van de Iraanse regering staat of financiële steun aan de regering heeft verleend via haar aandeelhouders die banden hebben met de regering. De enige elementen in het dossier met betrekking tot verzoekster zijn de argumenten die in wezen in het bestreden besluit en de bestreden verordening zijn opgenomen.
62 Bijgevolg kan de Raad ter staving van de elementen die hij aanvoert en die zijn opgenomen in de motivering van de plaatsing van verzoeksters naam op een lijst, zich voor het Gerecht niet met succes beroepen op de in de punten 51 en 52 hierboven aangehaalde feitelijke argumenten, aangezien die argumenten niet in zijn dossier voorkwamen en zij dus ook niet in het antwoord van de Raad van 12 maart 2013, op haar verzoek, ter kennis van verzoekster zijn gebracht. Dergelijke argumenten in aanmerking nemen, doet afbreuk aan het beginsel volgens hetwelk de rechtmatigheid van bestreden handelingen slechts kan worden beoordeeld aan de hand van de feitelijke en juridische gegevens op basis waarvan zij zijn vastgesteld alsmede aan verzoeksters rechten van verdediging (arrest Bateni/Raad, reeds aangehaald, punt 57). Aangezien de nieuwe redenen niet tijdig aan verzoekster zijn meegedeeld, is haar de mogelijkheid ontnomen om in het kader van de bestuurlijke procedure haar standpunt over die argumenten naar behoren kenbaar te maken. Ook kan verzoekster niet beoordelen of de plaatsing van haar naam op een lijst gegrond is en of het opportuun is beroep in te stellen. Daardoor wordt afbreuk gedaan aan het beginsel dat partijen voor de Unierechter gelijk zijn (zie arrest North Drilling/Raad, reeds aangehaald, punt 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
63 Ook het betoog van de Raad dat de nieuwe vervanging in maart 2013 van verzoeksters voorzitter de nauwe banden tussen haar aandeelhouders en de Iraanse regering bevestigt, treft geen doel, aangezien het steunt op feiten die zich na de vaststelling van het bestreden besluit en de bestreden verordening hebben voorgedaan.
64 De elementen die het Gerecht in aanmerking kan nemen, bevatten dus geen enkel bewijs voor de stellingen van de Raad dat verzoekster onder zeggenschap van de Iraanse regering staat en financiële steun aan de Iraanse regering verleent.
65 De plaatsing van verzoeksters naam op de lijsten is derhalve niet gerechtvaardigd.
66 Bijgevolg moet het eerste middel worden aanvaard.
67 Om al die redenen moeten het bestreden besluit en de bestreden verordening worden nietig verklaard, voor zover zij verzoekster betreffen, zonder dat het derde en het vierde middel hoeven te worden onderzocht.
Gevolgen in de tijd van de nietigverklaring van het bestreden besluit en de bestreden verordening
68 Verzoekster vordert dat de nietigverklaring van het bestreden besluit en de bestreden verordening onmiddellijk ingaat. Zij voert aan dat het besluit van de Raad om haar naam op de lijsten te plaatsen de aard van een individueel besluit heeft en niet de aard van een verordening. De verplichting van de Raad om individueel de beperkende maatregelen aan de betrokken personen of entiteiten mee te delen is daarvan het bewijs. Verzoeker beroept zich op het arrest Bank Melli Iran/Raad, reeds aangehaald (punten 86 en 87), waarin het Gerecht van oordeel was dat een besluit houdende uitvoering van artikel 7 van verordening (EG) nr. 423/2007 van de Raad van 19 april 2007 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB L 103, blz. 1) niet uitsluitend algemeen van aard is, maar jegens personen en entiteiten wier namen bij dat besluit in bijlage V bij die verordening zijn opgenomen, een handeling van individuele aard is.
69 Volgens verzoekster bepaalt artikel 60, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie enkel met betrekking tot verordeningen, en niet met betrekking tot besluiten, dat zij van kracht blijven nadat zij door het Gerecht zijn nietig verklaard, tot op het moment waarop de termijn voor het indienen van een verzoek om hogere voorziening verstrijkt of, indien binnen die termijn een verzoek om hogere voorziening is ingediend, totdat dit verzoek door het Hof wordt afgewezen, teneinde de verstorende gevolgen te beperken van de nietigverklaring door het Gerecht van in de gehele Unie toepasselijke algemene bepalingen, wanneer de rechtsgeldigheid van die bepalingen uiteindelijk in het kader van een hogere voorziening kan worden bevestigd.
70 De Raad voert aan dat artikel 60 van het Statuut van het Hof zich ertegen verzet dat de bestreden verordening met onmiddellijke ingang wordt nietig verklaard. Hij is bijgevolg van mening dat het Gerecht tevens moet gelasten dat de gevolgen van de eventuele nietigverklaring van het bestreden besluit gedurende diezelfde termijn worden opgeschort.
71 De Raad steunt daarbij op vaste rechtspraak, volgens welke artikel 60, tweede alinea, van het Statuut van het Hof van toepassing is op de gevolgen in de tijd van de nietigverklaring door het Gerecht van een verordening, zoals verordening nr. 267/2012, waarbij beperkende maatregelen worden vastgesteld. De Unierechter heeft tot op heden namelijk geoordeeld dat verordening nr. 267/2012, daaronder begrepen bijlage IX erbij, de aard heeft van een verordening, aangezien artikel 51, tweede alinea, ervan bepaalt dat zij verbindend is in al haar onderdelen en rechtstreeks toepasselijk is in elke lidstaat. Dit komt overeen met de in artikel 288 VWEU bepaalde werking van een verordening (arresten Gerecht Bateni/Raad, reeds aangehaald, punt 83, en Iranian Offshore Engineering & Constructions/Raad, T‑110/12, punt 74; zie tevens naar analogie arrest Hof van 16 november 2011, Bank Melli Iran/Raad, C‑548/09 P, Jurispr. blz. I‑11381, punt 45).
72 Het betoog van verzoekster kan niet slagen.
73 Zonder te hoeven onderzoeken of het besluit om verzoeksters naam op de litigieuze lijsten op te nemen, de aard van een verordening heeft in de zin van artikel 60, tweede alinea, van het Statuut, kan immers worden volstaan met de vaststelling dat volgens artikel 264, tweede alinea, VWEU, de Unierechter hoe dan ook, zo hij dit nodig oordeelt, kan bepalen welke gevolgen van de vernietigde handeling als definitief moeten worden beschouwd. In dat verband volgt uit de rechtspraak van het Gerecht dat het Gerecht op grond van die bepaling kan beslissen op welke datum zijn arresten tot nietigverklaring effect sorteren (zie in die zin arrest Gerecht van 12 december 2013, Nabipour e.a./Raad, T‑58/12, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punten 250 en 251).
74 In de omstandigheden van het onderhavige geval is het Gerecht van oordeel dat, om de hierna vermelde redenen, het onderhavige arrest pas effect zal sorteren vanaf het moment waarop de in artikel 56, eerste alinea, van het Statuut van het Hof bedoelde termijn voor het indienen van een verzoek om hogere voorziening verstrijkt of, indien binnen die termijn een verzoek om hogere voorziening is ingediend, nadat dit verzoek door het Hof wordt afgewezen.
75 Het nucleaire programma van de Islamitische Republiek Iran geeft aanleiding tot hevige bezorgdheid zowel op internationaal als op Europees vlak. Tegen die achtergrond heeft de Raad in het kader van de tenuitvoerlegging van resoluties van de Veiligheidsraad geleidelijk aan het aantal beperkende maatregelen tegen die staat uitgebreid teneinde te beletten dat activiteiten worden ontwikkeld die een gevaar vormen voor de vrede en de internationale veiligheid.
76 Derhalve dient het belang dat verzoekster heeft bij een onmiddellijke ingang van het onderhavige arrest tot nietigverklaring te worden afgewogen tegen de doelstelling van algemeen belang die met het beleid van de Unie op het vlak van beperkende maatregelen tegen de Islamitische Republiek Iran wordt nagestreefd. De aanpassing van de werking in de tijd van de gevolgen van de nietigverklaring van een beperkende maatregel kan aldus worden gerechtvaardigd door de noodzaak om de doeltreffendheid van de beperkende maatregelen te waarborgen en uiteindelijk door dwingende overwegingen in verband met de veiligheid of de internationale betrekkingen van de Unie en haar lidstaten (zie naar analogie met het ontbreken van een verplichting tot voorafgaande mededeling aan betrokkene van de redenen van de aanvankelijke opname op de lijsten, arrest Hof van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Jurispr. blz. I‑13427, punt 67).
77 Indien de bestreden handelingen ten aanzien van verzoekster met onmiddellijke ingang nietig zouden worden verklaard, zou verzoekster al haar tegoeden of een deel ervan buiten de Unie kunnen brengen, zonder dat de Raad in voorkomend geval tijdig toepassing kan geven aan artikel 266 VWEU om de in het onderhavige arrest vastgestelde onregelmatigheden te verhelpen. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de doeltreffendheid van besluiten tot bevriezing van tegoeden die de Raad in de toekomst eventueel jegens verzoekster zou vaststellen, op ernstige en onomkeerbare wijze wordt aangetast. Aangaande de toepassing van artikel 266 VWEU in de onderhavige zaak, moet er immers op worden gewezen dat het onderhavige arrest de plaatsing van verzoeksters naam op de lijsten nietig heeft verklaard omdat de redenen voor die plaatsing onvoldoende zijn bewezen (zie punt 65 supra). Ofschoon het aan de Raad staat om de maatregelen ter uitvoering van dat arrest vast te stellen, kan niet meteen worden uitgesloten dat verzoeksters naam opnieuw op een lijst wordt geplaatst. In het kader van dat nieuwe onderzoek heeft de Raad immers de mogelijkheid om verzoeksters naam opnieuw op een lijst te plaatsen op basis van rechtens genoegzaam gestaafde redenen.
78 Bijgevolg dienen de gevolgen van het bestreden besluit en de bestreden verordening ten aanzien van verzoekster in stand te worden gehouden tot op het tijdstip waarop de termijn voor het indienen van een verzoek om hogere voorziening verstrijkt of, indien binnen die termijn een verzoek om hogere voorziening is ingediend, totdat dit verzoek wordt afgewezen.
Kosten
79 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Raad op de meeste punten in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig verzoeksters vordering te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Zevende kamer ‒ uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Besluit 2012/635/GBVB van de Raad van 15 oktober 2012 houdende wijziging van besluit 2010/413/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Iran, wordt nietig verklaard, voor zover daarbij de naam van National Iranian Tanker Company is opgenomen in bijlage II bij besluit 2010/413/GBVB van de Raad van 26 juli 2010 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB.
2) Uitvoeringsverordening (EU) nr. 945/2012 van de Raad van 15 oktober 2012 houdende uitvoering van verordening (EU) nr. 267/2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran, wordt nietig verklaard voor zover daarbij de naam van National Iranian Tanker Company is opgenomen in bijlage IX bij verordening (EU) nr. 267/2012 van de Raad van 23 maart 2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EU) nr. 961/2010.
3) De gevolgen van besluit 2012/635 en van uitvoeringsverordening nr. 945/2012 worden ten aanzien van National Iranian Tanker Company gehandhaafd tot op de datum waarop de in artikel 56, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie bedoelde termijn voor het indienen van een verzoek om hogere voorziening verstrijkt of, indien binnen die termijn een verzoek om hogere voorziening is ingediend, tot op het moment waarop de hogere voorziening wordt afgewezen.
4) De Raad van de Europese Unie draagt zijn eigen kosten alsmede die van National Iranian Tanker Company.
Van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Kancheva |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 3 juli 2014.
ondertekeningen