HOTĂRÂREA TRIBUNALULUI (Camera a șaptea extinsă)
3 iulie 2014(*)
„Politica externă și de securitate comună – Măsuri restrictive luate împotriva Iranului în scopul de a împiedica proliferarea nucleară – Înghețarea fondurilor – Obligația de motivare – Eroare de apreciere – Adaptarea în timp a efectelor unei anulări”
În cauza T‑565/12,
National Iranian Tanker Company, cu sediul în Teheran (Iran), reprezentată de R. Chandrasekera, de S. Ashley, de C. Murphy, solicitors, de M. Lester, barrister, și de D. Wyatt, QC,
reclamantă,
împotriva
Consiliului Uniunii Europene, reprezentat de S. Boelaert și de M. Bishop, în calitate de agenți,
pârât,
având ca obiect o cerere de anulare, pe de o parte, a Deciziei 2012/635/PESC a Consiliului din 15 octombrie 2012 de modificare a Deciziei 2010/413/PESC privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului (JO L 282, p. 58), în măsura în care denumirea reclamantei a fost inclusă pe lista care figurează în anexa II la Decizia 2010/413/PESC a Consiliului din 26 iulie 2010 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Poziției comune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), și, pe de altă parte, a Regulamentului de punere în aplicare (UE) nr. 945/2012 al Consiliului din 15 octombrie 2012 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 267/2012 privind măsuri restrictive împotriva Iranului (JO L 282, p. 16), în măsura în care acest regulament o vizează pe reclamantă,
TRIBUNALUL (Camera a șaptea extinsă),
compus din domnul M. van der Woude (raportor), președinte, doamnele I. Wiszniewska‑Białecka și M. Kancheva, și domnii C. Wetter și I. Ulloa Rubio, judecători,
grefier: domnul N. Rosner, administrator,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 31 ianuarie 2014,
pronunță prezenta
Hotărâre
Istoricul cauzei
1 Reclamanta, National Iranian Tanker Company, este o societate iraniană specializată în transportul de țiței și de gaze naturale. Ea exploatează una dintre cele mai mari flote din lume de petroliere cu cocă dublă.
2 Prezenta cauză se înscrie în cadrul măsurilor restrictive instituite pentru a face presiuni asupra Republicii Islamice Iran să pună capăt activităților nucleare care prezintă risc de proliferare și dezvoltării vectorilor de transport de arme nucleare.
3 La 9 iunie 2010, Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite (denumit în continuare „Consiliul de Securitate”) a adoptat Rezoluția 1929 (2010) (denumită în continuare „Rezoluția 1929”), prin care a fost extins domeniul de aplicare al măsurilor restrictive impuse prin Rezoluțiile 1737 (2006), 1747 (2007) și 1803 (2008) ale Consiliului de Securitate și a introdus măsuri restrictive suplimentare împotriva Republicii Islamice Iran.
4 La 17 iunie 2010, Consiliul European a subliniat îngrijorarea sa crescândă cu privire la programul nuclear al Iranului și a salutat adoptarea Rezoluției 1929. Reamintind declarația sa din 11 decembrie 2009, Consiliul European a invitat Consiliul Uniunii Europene să adopte măsuri de punere în aplicare a măsurilor cuprinse în Rezoluția 1929, precum și măsuri de însoțire, pentru a contribui la soluționarea tuturor preocupărilor rămase în privința dezvoltării de către Republica Islamică Iran a unor tehnologii sensibile în sprijinul programelor sale nucleare și de rachete, prin intermediul negocierilor. Aceste măsuri trebuiau să se axeze pe domeniul comerțului, pe sectorul financiar, pe sectorul iranian al transporturilor, pe sectoarele‑cheie ale industriei gazului și petrolului și pe desemnări suplimentare în special de persoane aparținând Gărzii Revoluționare Islamice.
5 La 26 iulie 2010, Consiliul a adoptat Decizia 2010/413/PESC privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Poziției comune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), care, în anexa II, enumeră persoanele și entitățile – altele decât cele desemnate de Consiliul de Securitate sau de Comitetul pentru Sancțiuni creat prin Rezoluția 1737, menționate în anexa I – ale căror active sunt înghețate. Considerentul (22) al acesteia se referă la Rezoluția 1929 și menționează că această rezoluție observă legătura potențială dintre veniturile Iranului derivate din sectorul energetic și finanțarea activităților sale nucleare sensibile cu risc de proliferare.
6 La 23 ianuarie 2012, Consiliul a adoptat Decizia 2012/35/PESC de modificare a Deciziei 2010/413 (JO L 19, p. 22). Considerentul (8) al acesteia reamintește legătura potențială dintre veniturile Iranului provenite din sectorul energetic și finanțarea activităților nucleare sensibile cu risc de proliferare ale Iranului și faptul că echipamentele și materialele utilizate în procesele chimice necesare în industria petrochimică au multe în comun cu cele necesare pentru anumite activități sensibile legate de ciclul combustibilului nuclear, astfel cum se subliniază în Rezoluția 1929.
7 Articolul 1 alineatul (7) litera (a) punctul (ii) din Decizia 2012/35 a adăugat la articolul 20 alineatul (1) din Decizia 2010/413 următoarea literă, prevăzând înghețarea fondurilor aparținând următoarelor persoane și entități:
„(c) alte persoane și entități care nu sunt vizate de anexa I care oferă sprijin guvernului Iranului și persoane și entități asociate acestora, astfel cum sunt enumerate în anexa II.”
8 În consecință, în cadrul Tratatului FUE, Consiliul a adoptat, la 23 martie 2012, Regulamentul (UE) nr. 267/2012 privind măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 961/2010 (JO L 88, p. 1). Pentru punerea în aplicare a articolului 1 alineatul (7) litera (a) punctul (ii) din Decizia 2012/35, articolul 23 alineatul (2) din acest regulament prevede înghețarea fondurilor persoanelor, entităților și organismelor prevăzute în anexa IX, care au fost identificate ca:
„(d) fiind alte persoane, entități sau organisme care oferă sprijin, de exemplu sprijin material, logistic sau financiar, guvernului Iranului și persoanelor și entităților asociate cu acesta.”
9 Prin scrisorile din 10 august 2010, din 14 septembrie 2010 și din 10 octombrie 2010 adresate Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, reclamanta și‑a făcut cunoscute, printre altele, preocupările cu privire la repercusiunile asupra flotei sale ale interdicției de furnizare de servicii de asigurare sau de reasigurare guvernului iranian, prevăzută la articolul 12 din Decizia 2010/413. În scrisoarea adresată la 10 august 2010, menționată mai sus, ea a precizat că fusese privatizată în anul 2000.
10 În plus, într‑o scrisoare din 19 ianuarie 2012 adresată Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, reclamanta a contestat elementele raportate într‑un articol din cotidianul specializat în industria maritimă Lloydʼs List, difuzat pe internet în ziua anterioară, intitulat „NITC to be targeted by sanctions” („National Iranian Tanker Company, pe punctul de a fi vizată de sancțiuni”). În această privință, reclamanta a negat orice legătură cu programul nuclear iranian. Petrolierele sale nu ar fi utilizate pentru transportul de echipamente interzise în raport cu acest program. În plus, nici reclamanta, nici președintele acesteia, nici acționarii săi nu ar întreține legături cu Garda Revoluționară Islamică.
11 La 15 octombrie 2012, Consiliul a adoptat Decizia 2012/635/PESC de modificare a Deciziei 2010/413 (JO L 282, p. 58, denumită în continuare „decizia atacată”). Potrivit considerentului (16) al acestei decizii, pe lista persoanelor și entităților cărora li se aplică măsurile restrictive, prevăzută în anexa II la Decizia 2010/413, ar trebui să fie incluse și alte persoane și entități, în special entitățile aflate în proprietatea statului iranian care desfășoară activități în sectorul petrolului și gazelor naturale, deoarece acestea reprezintă o sursă semnificativă de venituri pentru guvernul iranian.
12 Articolul 1 alineatul (8) litera (a) din Decizia 2012/635 a modificat articolul 20 alineatul (1) litera (c) din Decizia 2010/413, care prevede astfel că vor face obiectul unor măsuri restrictive:
„(c) alte persoane și entități care nu intră sub incidența anexei I, care acordă sprijin guvernului Iranului și entităților deținute sau controlate de acesta ori persoanele și entitățile asociate acestora, astfel cum sunt enumerate în anexa II.”
13 Articolul 2 din Decizia 2012/635 a inclus denumirea reclamantei în tabelul din anexa II la Decizia 2010/413, care conține lista de nume de „Persoane și entități implicate în activitățile nucleare sau privind rachete balistice și [de] persoane și entități care acordă sprijin guvernului Iranului”.
14 În consecință, în aceeași zi, Consiliul a adoptat Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 945/2012 privind punerea în aplicare a Regulamentului nr. 267/2012 (JO L 282, p. 16, denumit în continuare „regulamentul atacat”). Articolul 1 din acest regulament a inclus denumirea reclamantei în tabelul din anexa IX, care conține lista de nume de „Persoane și entități implicate în activități nucleare sau privind rachete balistice și [de] persoane și entități care acordă sprijin guvernului Iranului”.
15 Denumirea reclamantei a fost inclusă pe liste pentru următoarele motive: „Companie controlată efectiv de guvernul Iranului. Oferă sprijin financiar guvernului Iranului prin intermediul acționarilor săi care păstrează legături cu guvernul.”
16 Decizia atacată și regulamentul atacat au fost comunicate reclamantei prin scrisoarea din 16 octombrie 2012, în care Consiliul a atras atenția acesteia asupra posibilității de a prezenta observații și de a‑i solicita să își revizuiască poziția.
17 Prin scrisoarea din 13 decembrie 2012, reclamanta a contestat includerea denumirii sale pe liste prin decizia atacată și prin regulamentul atacat și a solicitat Consiliului să îi comunice informații mai precise cu privire la motivele acestei includeri, precum și probele pe care se întemeiase.
18 Consiliul a răspuns printr‑o scrisoare din 12 martie 2013, la care au fost anexate copii ale înscrisurilor aflate în dosarul său. În acea scrisoare, Consiliul a precizat că nu deținea alte documente sau informații referitoare la reclamantă.
Procedura și concluziile părților
19 Prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 27 decembrie 2012, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
20 Întrucât compunerea camerelor Tribunalului a fost modificată, judecătorul raportor a fost repartizat la Camera a șaptea, căreia, în consecință, i‑a fost atribuită prezenta cauză. La propunerea Camerei a șaptea, Tribunalul a decis să trimită cauza în fața unui complet de judecată extins.
21 În esență, reclamanta solicită Tribunalului:
– anularea cu efect imediat a deciziei atacate și a regulamentului atacat în măsura în care acestea o vizează;
– obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
22 Consiliul solicită Tribunalului:
– respingerea acțiunii ca inadmisibilă sau, cu titlu subsidiar, ca neîntemeiată;
– obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
23 Prin actul depus la grefa Tribunalului la 23 iulie 2013, reclamanta a prezentat o cerere de măsuri de organizare a procedurii sau de cercetare judecătorească. Prin actul depus la grefa Tribunalului la 19 septembrie 2013, Consiliul și‑a prezentat observațiile cu privire la această cerere.
În drept
Cu privire la admisibilitate
24 Consiliul, fără a ridica în mod oficial o excepție de inadmisibilitate, invocă inadmisibilitatea prezentei acțiuni. El susține că, având în vedere că reclamanta este în totalitate controlată de statul iranian, trebuie să fie considerată entitate publică. Fiind o emanație a statului iranian, reclamanta nu ar putea avea, prin urmare, calitatea de a formula o acțiune prin care să invoce încălcarea dreptului de proprietate sau a altor drepturi fundamentale. În această privință, Consiliul face o distincție între, pe de o parte, anumite drepturi procedurale recunoscute statelor și, pe de altă parte, drepturile fundamentale, de care statele nu ar putea beneficia.
25 Această cauză de inadmisibilitate s‑ar aplica tuturor motivelor invocate, întrucât prin prezenta acțiune se urmărește în realitate anularea înghețării fondurilor, care ar reprezenta o atingere – justificată – adusă dreptului de proprietate. Prin urmare, ar avea puțină importanță faptul că nu toate motivele se referă în mod specific la acest drept.
26 În susținerea acestei cauze de inadmisibilitate, Consiliul face trimitere în special la articolul 34 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950 (denumită în continuare „CEDO”), care determină persoanele autorizate să introducă o cerere la Curtea Europeană a Drepturilor Omului și care exclude organizațiile guvernamentale din jurisdicția acestei instanțe. Potrivit Consiliului, ratio legis a articolului 34 din CEDO constă în însăși natura drepturilor fundamentale, a căror respectare trebuie garantată de stat pentru persoanele fizice și juridice care intră în jurisdicția sa în sensul CEDO. Un stat sau o emanație a unui stat nu ar putea, prin urmare, să beneficieze de drepturile fundamentale, întrucât un stat suveran nu intră în jurisdicția altui stat.
27 Reclamanta consideră că acțiunea sa și toate motivele pe care le invocă sunt admisibile.
28 În această privință, este suficient să se arate că argumentul Consiliului potrivit căruia reclamanta, în calitate de emanație a statului iranian, nu s‑ar putea prevala de dreptul de proprietate ține de examinarea temeiniciei celui de al patrulea motiv, întemeiat, printre altele, pe încălcarea dreptului de proprietate, iar nu de admisibilitatea prezentei acțiuni sau de admisibilitatea motivului menționat (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 28 noiembrie 2013, Consiliul/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, punctul 51).
29 Prin urmare, prezenta acțiune trebuie declarată admisibilă.
Cu privire la fond
30 În susținerea acțiunii, reclamanta invocă patru motive. Primul motiv este întemeiat pe o eroare vădită de apreciere. Al doilea motiv este întemeiat pe încălcarea obligației de motivare. Al treilea motiv este întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare și a dreptului la protecție jurisdicțională efectivă. Al patrulea motiv este întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității, precum și a drepturilor fundamentale ale reclamantei, în special dreptul său la protecția proprietății, a întreprinderii și a reputației sale.
31 Tribunalul consideră oportun să examineze mai întâi al doilea motiv.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea obligației de motivare
32 Reclamanta susține că includerea sa pe liste nu este suficient motivată. Ea arată că motivele enunțate în decizia atacată și în regulamentul atacat sunt vagi și nu îndeplinesc condiția motivării specifice și concrete. În plus, reclamanta reproșează Consiliului că a invocat, în memoriul în apărare, motive noi de includere pe liste, care nu ar avea legătură cu criteriul juridic referitor la oferirea de sprijin financiar.
33 Consiliul susține că, în contextul general bine cunoscut de reclamantă, motivele enunțate în decizia atacată și în regulamentul atacat îi permiteau să înțeleagă motivele specifice și concrete ale includerii sale pe liste și îndeplineau astfel exigențele obligației de motivare. De la 1 iulie 2012, ar fi notoriu că autoritățile Uniunii Europene supravegheau activitățile reclamantei ca urmare a interdicției importului de petrol iranian în statele membre ale Uniunii și furnizării de asigurare maritimă, în special în legătură cu transportul de țiței iranian, introdusă prin Decizia 2012/35. În cursul lunilor anterioare includerii denumirii reclamantei pe liste, o serie de articole de presă ar fi pus în evidență legăturile dintre guvernul iranian și reclamantă, precum și activitățile reclamantei prin care urmărea eludarea măsurilor restrictive, în special prin obținerea de servicii de asigurări de la societăți din țări terțe prin intermediul înregistrării petrolierelor sale sub pavilioanele unor țări terțe.
34 Scrisorile pe care reclamanta le‑a adresat înainte de includerea denumirii sale pe liste Înaltului Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe și politica de securitate, în special cea din 19 ianuarie 2012 (a se vedea punctul 10 de mai sus), ar confirma că avea cunoștință de contextul general.
35 Mai întâi, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, obligația de a motiva un act cauzator de prejudiciu, care constituie un corolar al principiului respectării dreptului la apărare, are ca scop, pe de o parte, să furnizeze persoanei interesate indicații suficiente pentru a afla dacă actul este bine fundamentat sau dacă este, eventual, afectat de un viciu care permite contestarea validității sale în fața instanței Uniunii și, pe de altă parte, să dea posibilitatea acestei instanțe să își exercite controlul asupra legalității actului respectiv (a se vedea Hotărârea Curții din 15 noiembrie 2012, Consiliul/Bamba, C‑417/11 P, punctul 49 și jurisprudența citată).
36 Motivarea impusă de articolul 296 TFUE trebuie să menționeze în mod clar și neechivoc raționamentul instituției autoare a actului, astfel încât să dea posibilitatea persoanei interesate să ia cunoștință de temeiurile măsurii luate, iar instanței competente să își exercite controlul (Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 50).
37 Apoi, în ceea ce privește măsurile restrictive adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comună, trebuie subliniat că, având în vedere că persoana vizată nu dispune de dreptul de a fi ascultată anterior adoptării unei decizii inițiale de includere pe liste, respectarea obligației de motivare este cu atât mai importantă, întrucât constituie singura garanție care îi permite persoanei interesate, cel puțin după adoptarea acelei decizii, să se prevaleze în mod util de căile de atac pe care le are la dispoziție pentru a contesta legalitatea deciziei respective (Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 51, și Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 2006, Organisation des Modjahedines du peuple dʼIran/Consiliul, cunoscută sub numele „OMPI I”, T‑228/02, Rec., p. II‑4665, punctul 140).
38 În consecință, motivarea unui act al Consiliului prin care se impune o măsură restrictivă trebuie să identifice nu numai temeiul juridic al acelei măsuri, ci și motivele specifice și concrete pentru care Consiliul consideră, în exercitarea puterii sale discreționare de apreciere, că persoana vizată trebuie să facă obiectul unei astfel de măsuri (a se vedea în acest sens Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 52, Hotărârea OMPI I, citată anterior, punctul 146, și Hotărârea Tribunalului din 14 octombrie 2009, Bank Melli Iran/Consiliul, T‑390/08, Rep., p. II‑3967, punctul 83).
39 Cu toate acestea, motivarea trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și contextului în care actul a fost adoptat. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul destinatarilor sau al altor persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv de a primi explicații. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, întrucât caracterul suficient al unei motivări trebuie apreciat nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă. În special, un act cauzator de prejudiciu este suficient motivat atunci când intervine într‑un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite acesteia să înțeleagă semnificația măsurii adoptate în privința sa (Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctele 53 și 54, Hotărârea OMPI I, citată anterior, punctul 141, și Hotărârea Bank Melli Iran/Consiliul, citată anterior, punctul 82).
40 În speță, includerea denumirii reclamantei pe liste se întemeiază pe următoarele două motive: reclamanta ar fi „controlată efectiv de guvernul Iranului” și „[ar oferi] sprijin financiar guvernului Iranului prin intermediul acționarilor săi care păstrează legături cu guvernul”.
41 În ceea ce privește problema dacă această motivare identifică temeiul juridic al măsurii luate de Consiliu împotriva reclamantei, conform jurisprudenței citate la punctul 38 de mai sus, din al doilea dintre aceste motive invocate de Consiliu rezultă că el s‑a întemeiat pe criteriul juridic referitor la oferirea de sprijin financiar guvernului iranian, definit la articolul 20 alineatul (1) litera (c) din Decizia 2010/413 și precizat la articolul 23 alineatul (2) litera (d) din Regulamentul nr. 267/2012 (a se vedea punctele 7 și 8 de mai sus). În plus, acest motiv indică cu claritate că, potrivit Consiliului, un asemenea sprijin financiar rezultă din legăturile pe care acționarii reclamantei le‑ar avea cu guvernul iranian.
42 În schimb, astfel cum arată reclamanta, primul motiv, potrivit căruia ea ar fi controlată efectiv de guvernul Iranului, luat în considerare în mod izolat, nu permite identificarea criteriului juridic pe care se întemeiază. Acest motiv trebuie examinat, prin urmare, împreună cu cel de al doilea motiv.
43 În ceea ce privește problema dacă examinarea în comun a celor două motive susține corespunzător cerințelor legale raționamentul Consiliului, în primul rând, este necesar să se arate că aceste motive trebuie să fie apreciate în contextul general al măsurilor luate de Consiliu împotriva Republicii Islamice Iran (a se vedea punctul 39 de mai sus). În această privință, atât considerentul (22) al Deciziei 2010/413 (punctul 5 de mai sus), cât și considerentul (16) al Deciziei 2012/635 (punctul 11 de mai sus) arată că Consiliul a stabilit o legătură între veniturile derivate din sectorul petrolului și gazelor naturale, pe de o parte, și finanțarea activităților de proliferare nucleară, pe de altă parte. Având în vedere că reclamanta este activă în acest sector în calitate de operator de transport de petrol și de gaze naturale, putea să înțeleagă că sprijinul financiar vizat de motivarea deciziei atacate și a regulamentului atacat privea această legătură particulară.
44 După cum arată Consiliul în mod întemeiat, reclamanta era pe deplin conștientă de intenția Consiliului de a‑i include denumirea pe lista persoanelor și entităților sancționate. Astfel, dinainte de adoptarea deciziei atacate și a regulamentului atacat, reclamanta s‑a adresat Consiliului pentru a‑l informa cu privire la preocupările sale în ceea ce privește repercusiunile unei eventuale includeri pe liste (a se vedea punctele 9 și 10 de mai sus). Rezultă că reclamanta urmărea de aproape politica pusă în aplicare de Consiliu împotriva Republicii Islamice Iran și că, prin urmare, ea trebuia să fi fost informată cu privire la legătura pe care Consiliul o stabilise între veniturile derivate din sectorul petrolului și gazelor naturale, pe de o parte, și finanțarea programului nuclear iranian, pe de altă parte.
45 În al doilea rând, deși este adevărat că motivele specifice oferite de Consiliu pentru justificarea includerii denumirii reclamantei pe liste sunt lapidare, întrucât nu precizează nici tipul de sprijin financiar pe care reclamanta l‑ar furniza guvernului iranian, nici natura legăturilor care ar exista între acesta și acționarii săi, nu este mai puțin adevărat că aceste explicații permiteau reclamantei să înțeleagă că era vorba despre un sprijin acordat prin intermediul acționarilor.
46 Desigur, reclamanta susține că, datorită privatizării sale în anul 2000, acționarii săi nu ar mai menține legături cu guvernul iranian. Acest argument privește totuși aprecierea temeiniciei motivelor invocate de Consiliu, iar nu problema dacă aceste motive îndeplinesc condițiile articolului 296 TFUE. Astfel, chestiunea motivării, care privește o normă fundamentală de procedură, este distinctă de cea a probei comportamentului invocat, care ține de legalitatea pe fond a actului în cauză și implică verificarea existenței faptelor menționate în acest act și calificarea acestor fapte drept elemente care justifică aplicarea de măsuri restrictive împotriva persoanei în cauză (Hotărârea Consiliul/Bamba, citată anterior, punctul 60).
47 În consecință, trebuie să se concluzioneze că, având în vedere contextul general în care au fost adoptate decizia atacată și regulamentul atacat, motivele invocate de Consiliu pentru a justifica includerea denumirii reclamantei pe listele persoanelor și entităților sancționate sunt conforme exigențelor articolului 296 TFUE și, prin urmare, că cel de al doilea motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe o eroare vădită de apreciere
48 Reclamanta susține că nu este controlată de guvernul iranian și că nu oferă acestuia sprijin financiar. Ea arată că acționarii săi, fonduri private de pensii, ale căror denumiri nu au fost de altfel incluse pe liste cu ocazia propriei includeri, nu au, din câte cunoaște, nicio legătură cu guvernul iranian. Reclamanta ar fi fost privatizată în 2000, iar proprietarii săi reali (beneficial owners) ar fi cinci milioane de pensionari iranieni. În orice caz, ea ar realiza pierderi și nu ar fi distribuit dividende acționarilor săi din anul 2010.
49 În ceea ce privește articolele de presă pe care Consiliul le invocă drept „informații provenind din surse deschise”, ele nu ar putea fi luate în considerare de Tribunal, întrucât, potrivit reclamantei, din scrisoarea Consiliului din 12 martie 2013 reiese că ele nu au fost luate în considerare de Consiliu cu ocazia includerii denumirii sale pe liste.
50 Consiliul consideră că reclamanta îndeplinește criteriul referitor la oferirea de sprijin financiar guvernului iranian. În primul rând, el amintește că decizia Uniunii de a interzice importul de petrol iranian urmărește privarea Republicii Islamice Iran de venituri provenind din afaceri cu petrol, care reprezintă 70 % din veniturile statului menționat, în scopul de a face presiuni asupra acestuia în vederea opririi programului său nuclear. Or, reclamanta ar fi transportat aproape jumătate din țițeiul produs în Iran în 2011, astfel cum ar atesta în special un articol al Institute for the Study of War (Institutul pentru studierea războiului) din 16 aprilie 2012 și un raport din 10 ianuarie 2013 elaborat de serviciul de cercetări al Congresului Statelor Unite ale Americii (anexele 3 și 18 la memoriul în apărare).
51 În al doilea rând, în ceea ce privește structura capitalului reclamantei, Consiliul explică faptul că s‑a întemeiat pe informațiile furnizate de statele membre, susținute de date provenind din surse deschise, potrivit cărora 33 % din acest capital ar fi deținut de State Pension Fund, 33 % de Social Security Retirement Fund, iar 33 % de NIOC Pension and Savings Fund. Explicațiile furnizate de reclamantă, în special în nota de expertiză anexată la cererea introductivă (anexa 3), nu ar permite să combată faptul că reclamanta este controlată efectiv de statul iranian. Astfel, această notă ar indica doar că 66 % din capitalul reclamantei a fost transferat către două entități private în 2000 și că, de atunci, reclamanta a fost în totalitate privatizată, fără a menționa numele cumpărătorilor. Structura reală a proprietății reclamantei ar fi astfel în mod deliberat opacă. În orice caz, acționarii reclamantei ar fi fonduri de pensii ale statului, care ar controla în acest mod reclamanta și ar obține profit din această societate prin intermediul acționarilor săi.
52 În plus, în ianuarie 2012, președintele reclamantei, domnul S., ar fi fost înlocuit în mod subit cu domnul B., fost ministru iranian al transporturilor, care ar întreține legături strânse cu președintele iranian. Pe de altă parte, reclamanta ar fi încercat să disimuleze proprietatea navelor din flota sa prin schimbarea denumirii și a pavilionului lor.
53 În ceea ce privește elementele de probă, Consiliul subliniază că afirmațiile sale sunt susținute corespunzător cerințelor legale de documentele din dosarul său comunicate reclamantei, la cererea acesteia, și de informații cunoscute reclamantei care provin din surse deschise, constituite din rapoartele și articolele de presă anexate la memoriul în apărare.
54 În această privință, în primul rând, trebuie amintit că, potrivit jurisprudenței, Consiliul dispune de o anumită putere de apreciere pentru a determina de la caz la caz dacă criteriile juridice pe care se întemeiază măsurile restrictive în cauză sunt îndeplinite (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 13 martie 2012, Melli Bank/Consiliul, C‑380/09 P, punctul 41, și Hotărârea Tribunalului din 6 septembrie 2013, Bateni/Consiliul, T‑42/12 și T‑181/12, nepublicată în Repertoriu, punctul 45).
55 Totuși, instanțele Uniunii trebuie să asigure un control, în principiu complet, al legalității tuturor actelor Uniunii din perspectiva drepturilor fundamentale care fac parte integrantă din ordinea juridică a Uniunii, inclusiv în cazul în care asemenea acte vizează punerea în aplicare a unor rezoluții adoptate de Consiliul de Securitate în temeiul capitolului VII din Carta Națiunilor Unite (Hotărârea Curții din 18 iulie 2013, Comisia/Kadi, cunoscută sub numele „Kadi II”, C‑584/10 P, C‑593/10 P și C‑595/10 P, punctul 97).
56 Efectivitatea controlului jurisdicțional garantat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene impune în special ca, în cadrul controlului legalității motivelor pe care se întemeiază decizia de includere sau de menținere a numelui unei persoane determinate pe liste, instanța Uniunii să se asigure că această decizie se întemeiază pe o bază factuală suficient de solidă. Aceasta presupune verificarea faptelor invocate în expunerea de motive pe care se bazează decizia menționată, astfel încât controlul jurisdicțional să nu se limiteze la aprecierea verosimilității abstracte a motivelor invocate, ci să privească aspectul dacă respectivele motive – sau cel puțin unul dintre ele, considerat suficient în sine pentru susținerea deciziei în cauză – sunt întemeiate (Hotărârea Kadi II, citată anterior, punctul 119).
57 În caz de contestare, autoritatea competentă a Uniunii este cea care are sarcina să demonstreze temeinicia motivelor reținute împotriva persoanei vizate, aceasta din urmă neavând obligația să facă dovada negativă a netemeiniciei motivelor menționate. Se impune totuși ca informațiile sau elementele pe care le prezintă să susțină motivele reținute împotriva persoanei vizate (Hotărârea Kadi II, citată anterior, punctele 121 și 122).
58 În al doilea rând, în ceea ce privește argumentul dezvoltat de Consiliu în ședință, potrivit căruia implicarea reclamantei în sectorul iranian al petrolului și gazelor naturale, prin activitatea sa de transport de țiței și de gaze naturale produse în Iran, ar permite, singură, să se dovedească faptul că reclamanta oferă sprijin financiar guvernului iranian, este suficient să se amintească faptul că includerea denumirii reclamantei pe liste se întemeiază pe oferirea de sprijin financiar guvernului iranian, prin intermediul legăturilor pe care acționarii reclamantei le‑ar menține cu guvernul iranian. Or, transportul de petrol nu are nicio legătură cu existența invocată a unor legături între acționarii reclamantei și guvern. Potrivit jurisprudenței, legalitatea actelor atacate nu poate fi apreciată decât în temeiul elementelor de fapt și de drept pe baza cărora au fost adoptate. Astfel, Tribunalul nu poate accepta invitația Consiliului de a proceda, în realitate, la o înlocuire a motivelor pe care se întemeiază aceste acte (a se vedea Hotărârea Tribunalului din 12 noiembrie 2013, North Drilling/Consiliul, T‑552/12, nepublicată în Repertoriu, punctul 25 și jurisprudența citată).
59 Trebuie respinse totodată explicațiile date de Consiliu în ședință potrivit cărora reclamanta, care este o fostă filială a National Iranian Oil Company (NIOC), ar fi rămas după privatizarea sa sub controlul acestei întreprinderi publice, deținută în întregime de statul iranian și a cărei denumire este inclusă pe lista entităților sancționate din cauza sprijinului financiar oferit guvernului iranian. Astfel, acest raționament, care constă în a afirma că sprijinul financiar oferit guvernului iranian de reclamantă s‑ar acorda prin intermediul unei societăți terțe, și anume NIOC, nu poate fi acceptat. Motivele includerii denumirii reclamantei pe liste nu se referă la un sprijin financiar indirect rezultând din legăturile dintre reclamantă și NIOC, ci la un sprijin financiar oferit de reclamantă guvernului iranian prin intermediul legăturilor dintre acționarii reclamantei și guvernul iranian.
60 În plus și în orice caz, având în vedere că argumentele sus‑menționate ale Consiliului vizează să demonstreze că reclamanta oferă sprijin financiar indirect guvernului iranian prin intermediul activității sale de transport maritim de gaze naturale și de petrol, este necesar să se constate că reglementarea aplicabilă prevede criteriul referitor la oferirea de sprijin financiar guvernului iranian, iar nu cel referitor la oferirea unui sprijin financiar indirect. Or, contrar susținerilor Consiliului, simpla împrejurare că, prin activitatea sa de transport, reclamanta este implicată în sectorul iranian al petrolului și gazelor naturale, care reprezintă una dintre principalele surse de venit ale guvernului iranian, nu poate fi considerată ca fiind acoperită de criteriul juridic referitor la oferirea de sprijin financiar acestui guvern.
61 În al treilea rând, în ceea ce privește structura capitalului său, reclamanta arată în mod întemeiat că dosarul Consiliului nu conține niciun element de probă. În special, nici propunerile de includere a denumirii sale pe liste prezentate de trei state membre, datate 19, 24 și 28 septembrie 2012, nici celelalte documente conținute în acel dosar nu identifică acționarii reclamantei și nu specifică niciun indiciu susceptibil să susțină alegațiile potrivit cărora reclamanta ar fi controlată de guvernul iranian sau ar oferi sprijin financiar acestuia din urmă prin intermediul acționarilor săi, care ar menține legături cu guvernul. Singurele elemente din dosar referitoare la reclamantă sunt constituite din susținerile preluate în esență în decizia atacată și în regulamentul atacat.
62 În consecință, în susținerea afirmațiilor sale, preluate în motivele includerii denumirii reclamantei pe liste, Consiliul nu poate invoca în mod util în fața Tribunalului argumentele factuale rezumate la punctele 51 și 52 de mai sus, întrucât aceste argumente nu figurau în dosarul său și, prin urmare, nu au fost nici comunicate reclamantei, la cererea sa, în răspunsul Consiliului din 12 martie 2013. Astfel, luarea în considerare a unor asemenea argumente ar aduce atingere, pe de o parte, principiului potrivit căruia legalitatea actelor atacate nu poate fi apreciată decât în temeiul elementelor de fapt și de drept pe baza cărora au fost adoptate și, pe de altă parte, dreptului la apărare al reclamantei (Hotărârea Bateni/Consiliul, citată anterior, punctul 57). Astfel, întrucât reclamanta nu a primit comunicarea motivelor noi în timp util, ea ar fi, pe de o parte, privată de posibilitatea de a‑și susține în mod util punctul de vedere cu privire la acestea în cadrul procedurii administrative. Pe de altă parte, reclamanta nu ar avea posibilitatea de a aprecia temeinicia includerii denumirii sale pe liste, precum și oportunitatea formulării unei acțiuni. Principiul egalității părților în fața instanței Uniunii ar fi astfel afectat (a se vedea Hotărârea North Drilling/Consiliul, citată anterior, punctul 26 și jurisprudența citată).
63 De asemenea, argumentația Consiliului potrivit căreia noua înlocuire, din martie 2013, a președintelui reclamantei ar confirma legăturile strânse dintre acționarii acesteia din urmă și guvernul iranian este inoperantă întrucât se întemeiază pe fapte posterioare adoptării deciziei atacate și a regulamentului atacat.
64 În consecință, elementele susceptibile să fie luate în considerare de Tribunal nu conțin nici un indiciu care să permită susținerea afirmațiilor Consiliului potrivit cărora reclamanta ar fi controlată de guvernul iranian și ar oferi sprijin financiar guvernului iranian.
65 În consecință, includerea denumirii reclamantei pe liste nu este justificată.
66 Prin urmare, primul motiv trebuie admis.
67 Pentru toate aceste motive, fără a fi necesară examinarea celui de al treilea și a celui de al patrulea motiv, trebuie ca decizia atacată și regulamentul atacat să fie anulate în măsura în care vizează reclamanta.
Cu privire la efectele în timp ale anulării deciziei atacate și a regulamentului atacat
68 Reclamanta solicită ca anularea deciziei atacate și a regulamentului atacat să producă efect imediat. Ea arată că decizia Consiliului de a‑i include denumirea pe liste prezintă natura unei decizii individuale, iar nu pe cea a unui regulament, astfel cum ar atesta obligația Consiliului de a comunica în mod individual măsurile restrictive persoanelor sau entităților vizate. Reclamanta invocă Hotărârea Bank Melli Iran/Consiliul, citată anterior (punctele 86 și 87), în care Tribunalul a considerat că o decizie de punere în aplicare a articolului 7 din Regulamentul (CE) nr. 423/2007 al Consiliului din 19 aprilie 2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului (JO L 103, p. 1) nu avea o natură exclusiv generală, ci prezenta natura unui act individual față de persoanele sau de entitățile ale căror nume erau incluse prin acea decizie în anexa V la regulamentul menționat.
69 Potrivit reclamantei, articolul 60 al doilea paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene prevede menținerea în vigoare doar a unui regulament, nu și a unei decizii, ca urmare a anulării sale de către Tribunal, până la expirarea termenului de recurs sau, în cazul în care în acest termen s‑a introdus un recurs, până la respingerea acestuia de către Curte, pentru a limita efectul perturbator al anulării de către Tribunal a unor norme general aplicabile în toată Uniunea atunci când acele norme sunt susceptibile să fie în cele din urmă validate în cadrul unui recurs.
70 Consiliul susține că articolul 60 din Statutul Curții se opune anulării cu efect imediat a regulamentului atacat. El consideră, în consecință, că Tribunalul ar trebui să dispună și ca efectele eventualei anulări a deciziei atacate să fie suspendate pe aceeași perioadă.
71 Consiliul se întemeiază în acest sens pe o jurisprudență constantă potrivit căreia articolul 60 al doilea paragraf din Statutul Curții este aplicabil în ceea ce privește efectele în timp ale anulării de către Tribunal a unui regulament, precum Regulamentul nr. 267/2012, prin care se impun măsuri restrictive. Astfel, până în prezent, instanța Uniunii a considerat că Regulamentul nr. 267/2012, inclusiv anexa IX la acesta, are natura unui regulament, întrucât articolul 51 al doilea paragraf din acesta prevede că este obligatoriu în toate elementele sale și se aplică direct în toate statele membre, ceea ce corespunde efectelor unui regulament prevăzute la articolul 288 TFUE (Hotărârea Bateni/Consiliul, citată anterior, punctul 83, și Hotărârea Tribunalului din 11 martie 2013, Iranian Offshore Engineering & Constructions/Consiliul, T‑110/12, punctul 74; a se vedea de asemenea prin analogie Hotărârea Curții din 16 noiembrie 2011, Bank Melli Iran/Consiliul, C‑548/09 P, Rep., p. I‑11381, punctul 45).
72 Argumentația reclamantei nu poate fi admisă.
73 Astfel, fără a fi necesar să se examineze problema dacă decizia de includere a denumirii reclamantei pe listele în litigiu are natura unui regulament în sensul articolului 60 al doilea paragraf din Statut, este suficient să se arate că articolul 264 al doilea paragraf TFUE permite, în orice caz, judecătorului Uniunii să indice, în cazul în care consideră că este necesar, care sunt efectele actului anulat care trebuie considerate ca fiind irevocabile. În această privință, reiese din jurisprudență că Tribunalul poate decide, în temeiul acestei dispoziții, data de la care hotărârile sale de anulare își produc efectele (a se vedea în acest sens Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 2013, Nabipour și alții/Consiliul, T‑58/12, nepublicată în Repertoriu, punctele 250 și 251).
74 În împrejurările speței, Tribunalul consideră, pentru motivele pe care le expune în continuare, că este necesar să suspende producerea efectelor prezentei hotărâri până la expirarea termenului de recurs prevăzut la articolul 56 primul paragraf din Statutul Curții sau, în cazul în care în acest termen se introduce un recurs, până la respingerea acestuia.
75 Programul nuclear pus în aplicare de Republica Islamică Iran este o sursă de preocupări intense atât pe plan internațional, cât și pe plan european. Tocmai în acest context, Consiliul a extins în mod gradual numărul măsurilor restrictive luate împotriva acestui stat în scopul împiedicării dezvoltării de activități care pun în pericol pacea și securitatea internațională, în cadrul punerii în aplicare a unor rezoluții ale Consiliului de Securitate.
76 În consecință, interesul reclamantei de a obține ca prezenta hotărâre în anulare să își producă efectele imediat trebuie să fie analizat comparativ cu obiectivul de interes general urmărit de politica Uniunii în materie de măsuri restrictive împotriva Republicii Islamice Iran. Adaptarea în timp a efectelor anulării unei măsuri restrictive se poate astfel justifica prin necesitatea de a asigura eficacitatea măsurilor restrictive și, în definitiv, prin considerații imperative care au legătură cu securitatea sau cu desfășurarea relațiilor internaționale ale Uniunii și ale statelor sale membre (a se vedea, prin analogie cu inexistența unei obligații de comunicare prealabilă către persoana interesată a motivelor includerii sale inițiale pe liste, Hotărârea Curții din 21 decembrie 2011, Franța/Peopleʼs Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Rep., p. I‑13427, punctul 67).
77 Or, anularea cu efect imediat a actelor atacate în măsura în care este vizată reclamanta ar permite acesteia să transfere toate activele sau o parte din acestea în afara Uniunii, fără ca Consiliul să poată aplica, dacă este cazul, în timp util articolul 266 TFUE în vederea remedierii neregularităților constatate prin prezenta hotărâre, așa încât ar exista riscul de a se cauza o atingere serioasă și ireversibilă eficacității oricărei înghețări a activelor susceptibile să fie decisă în viitor de Consiliu în privința reclamantei. Astfel, în ceea ce privește aplicarea articolului 266 TFUE în speța de față, este necesar să se arate că anularea prin prezenta hotărâre a includerii denumirii reclamantei pe liste decurge din faptul că motivele acestei includeri nu sunt susținute de probe suficiente (a se vedea punctul 65 de mai sus). Deși Consiliul are obligația de a decide măsurile de punere în executare a prezentei hotărâri, nu poate fi exclusă din start o nouă includere a denumirii reclamantei pe liste. Astfel, în cadrul acestei noi examinări, Consiliul are posibilitatea de a include din nou denumirea reclamantei pe liste pe baza unor motive întemeiate corespunzător cerințelor legale.
78 În consecință, efectele deciziei atacate și ale regulamentului atacat trebuie să fie menținute față de reclamantă până la expirarea termenului de recurs sau, în cazul în care în acest termen se introduce un recurs, până la respingerea recursului.
Cu privire la cheltuielile de judecată
79 Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât Consiliul a căzut în pretenții cu privire la partea esențială a concluziilor sale, se impune obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată efectuate de reclamantă în prezenta cauză, conform concluziilor acesteia din urmă.
Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a șaptea extinsă)
declară și hotărăște:
1) Anulează Decizia 2012/635/PESC a Consiliului din 15 octombrie 2012 de modificare a Deciziei 2010/413/PESC privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului în măsura în care prin aceasta se include denumirea National Iranian Tanker Company în anexa II la Decizia 2010/413/PESC a Consiliului din 26 iulie 2010 privind adoptarea de măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Poziției comune 2007/140/PESC.
2) Anulează Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 945/2012 al Consiliului din 15 octombrie 2012 privind punerea în aplicare a Regulamentului (UE) nr. 267/2012 privind măsuri restrictive împotriva Iranului în măsura în care prin acesta se include denumirea National Iranian Tanker Company în anexa IX la Regulamentul (UE) nr. 267/2012 al Consiliului din 23 martie 2012 privind măsuri restrictive împotriva Iranului și de abrogare a Regulamentului (UE) nr. 961/2010.
3) Menține efectele Deciziei 2012/635 și ale Regulamentului de punere în aplicare nr. 945/2012 în ceea ce privește National Iranian Tanker Company până la expirarea termenului de recurs prevăzut la articolul 56 primul paragraf din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene sau, în cazul în care în acest termen se introduce un recurs, până la respingerea recursului.
4) Consiliul Uniunii Europene suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile de judecată efectuate de National Iranian Tanker Company.
van der Woude | Wiszniewska‑Białecka | Kancheva |
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 3 iulie 2014.
Semnături