ROZSUDOK VŠEOBECNÉHO SÚDU (siedma rozšírená komora)
z 3. júla 2014 (*)
„Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika – Reštriktívne opatrenia prijaté voči Iránu s cieľom zabrániť šíreniu jadrových zbraní – Zmrazenie finančných prostriedkov – Povinnosť odôvodnenia – Nesprávne posúdenie – Modulácia účinkov zrušenia po určitom čase“
Vo veci T‑565/12,
National Iranian Tanker Company, so sídlom v Teheráne (Irán), v zastúpení: R. Chandrasekera, S. Ashley, C. Murphy, solicitors, M. Lester, barrister, a D. Wyatt, QC,
žalobkyňa,
proti
Rade Európskej únie, v zastúpení: S. Boelaert a M. Bishop, splnomocnení zástupcovia,
žalovanej,
ktorej predmetom je návrh na zrušenie jednak rozhodnutia Rady 2012/635/SZBP z 15. októbra 2012, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 2010/413/SZBP o reštriktívnych opatreniach voči Iránu (Ú. v. EÚ L 282, s. 58), v rozsahu, v akom bolo meno žalobkyne zapísané do zoznamu v prílohe II rozhodnutia Rady 2010/413/SZBP z 26. júla 2010 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu a o zrušení spoločnej pozície 2007/140/SZBP (Ú. v. EÚ L 195, s. 39), a jednak vykonávacieho nariadenia Rady (EÚ) č. 945/2012 z 15. októbra 2012, ktorým sa vykonáva nariadenie (EÚ) č. 267/2012 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu (Ú. v. EÚ L 282, s. 16), v rozsahu, v akom sa toto nariadenie týka žalobkyne,
VŠEOBECNÝ SÚD (siedma rozšírená komora),
v zložení: predseda komory M. van der Woude (spravodajca), sudcovia I. Wiszniewska‑Białecka, M. Kančeva, C. Wetter a I. Ulloa Rubio,
tajomník: N. Rosner, referent,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 31. januára 2014,
vyhlásil tento
Rozsudok
Okolnosti predchádzajúce sporu
1 Žalobkyňa National Iranian Tanker Company je iránska spoločnosť špecializujúca sa na nákladnú prepravu ropy a zemného plynu. Prevádzkuje jednu z najväčších flotíl tankerov s dvojitým trupom na svete.
2 Prejednávaná vec patrí do rámca reštriktívnych opatrení zavedených s cieľom vyvinúť nátlak na Iránsku islamskú republiku, aby ukončila činnosti v jadrovej oblasti, ktoré predstavujú nebezpečenstvo šírenia alebo vyvíjania nosičov jadrových zbraní.
3 Bezpečnostná rada Organizácie Spojených národov (ďalej len „Bezpečnostná rada“) prijala 9. júna 2010 rezolúciu BR OSN 1929 (2010) (ďalej len „rezolúcia 1929“), ktorou sa rozšíril rozsah reštriktívnych opatrení uvalených rezolúciami Bezpečnostnej rady 1737 (2006), 1747 (2007) a 1803 (2008) a zaviedli dodatočné reštriktívne opatrenia voči Iránskej islamskej republike.
4 Európska rada 17. júna 2010 zdôraznila svoje prehlbujúce sa obavy v súvislosti s iránskym jadrovým programom a privítala prijatie rezolúcie 1929. Európska rada, pripomínajúc svoje vyhlásenie z 11. decembra 2009, vyzvala Radu Európskej únie, aby prijala opatrenia na vykonanie opatrení uvedených v rezolúcii 1929, ako aj sprievodné opatrenia s cieľom podporiť, aby sa prostredníctvom rokovaní vyriešili všetky ostávajúce znepokojujúce otázky súvisiace s citlivými technológiami, ktoré Iránska islamská republika vyvíja na podporu svojho jadrového programu a programu riadených striel. Tieto opatrenia sa mali zamerať na oblasť obchodu, finančný sektor, iránsky sektor dopravy, kľúčové odvetvia v ropnom a plynárenskom priemysle a na dodatočné označenia, a to najmä príslušníkov zboru islamských revolučných gárd.
5 Dňa 26. júla 2010 prijala Rada rozhodnutie 2010/413/SZBP o reštriktívnych opatreniach voči Iránu a o zrušení spoločnej pozície 2007/140/SZBP (Ú. v. EÚ L 195, s. 39), ktorého príloha II vymenováva iné osoby a subjekty ako určené Bezpečnostnou radou alebo sankčným výborom zriadeným rezolúciou 1737 (2006) a uvedené v prílohe I, ktorých aktíva budú zmrazené. Jeho odôvodnenie 22 sa odvoláva na rezolúciu 1929 a uvádza, že táto rezolúcia poukazuje na potenciálne prepojenie medzi príjmami Iránu získanými z jeho energetického sektora a financovaním jeho činností v jadrovej oblasti citlivých z hľadiska šírenia jadrových zbraní.
6 Dňa 23. januára 2012 prijala Rada rozhodnutie 2012/35/ZSBP, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 2010/413 (Ú. v. EÚ L 19, s. 22). Jeho odôvodnenie 8 poukazuje na potenciálne prepojenie medzi príjmami Iránu z jeho energetického sektora a financovaním jadrových činností Iránu citlivých z hľadiska šírenia jadrových zbraní a na skutočnosť, že zariadenia na chemické spracovanie a materiály potrebné pre petrochemický priemysel majú mnoho spoločného so zariadeniami a materiálmi, ktoré sú potrebné na určité citlivé činnosti v rámci jadrového palivového cyklu, ako sa zdôraznilo v rezolúcii 1929.
7 Článok 1 ods. 7 písm. a) bod ii) rozhodnutia 2012/35 doplnil nasledujúci bod do článku 20 ods. 1 rozhodnutia 2010/413, čím upravoval zmrazenie finančných prostriedkov, ktoré patria týmto osobám a subjektom:
„c) iný[m] os[bám] a subjekto[m], na ktoré sa nevzťahuje príloha I a ktoré poskytujú podporu iránskej vláde, a os[bám] a subjekto[m] s nimi spojených, ktorých zoznam sa uvádza v prílohe II.“
8 Následne Rada prijala 23. marca 2012 v rámci Zmluvy o FEÚ nariadenie (EÚ) č. 267/2012 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu, ktorým sa zrušuje nariadenie (EÚ) č. 961/2010 (Ú. v. EÚ L 88, s. 1). S cieľom vykonať článok 1 ods. 7 písm. a) bod ii) rozhodnutia 2012/35 článok 23 ods. 2 tohto nariadenia upravuje zmrazenie finančných prostriedkov, ktoré patria osobám, subjektom a orgánom uvedeným v prílohe IX:
„d) in[ým] osob[ám], subjekt[om] a orgán[on], ktoré podporujú iránsku vládu, a osob[bám] a subjekt[om], ktoré sú s nimi spojené, či už poskytovaním materiálnej, logistickej alebo finančnej podpory.“
9 Žalobkyňa sa listami z 10. augusta, zo 14. septembra a z 10. októbra 2010 zverila vysokej predstaviteľke Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku so svojimi obavami, pokiaľ ide o dôsledky vyplývajúce pre jej flotilu zo zákazu poskytnúť iránskej vláde služby poistenia a zaistenia podľa článku 12 rozhodnutia 2010/413. Vo vyššie uvedenom liste z 10. augusta 2010 zdôraznila, že bola sprivatizovaná v roku 2000.
10 Okrem toho v liste vysokej predstaviteľke Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku z 19. januára 2012 žalobkyňa namietala voči skutočnostiam uvedeným v článku denníka špecializujúceho sa na námorný priemysle Lloyd’s List, ktorý bol uverejnený na internete v predchádzajúci deň s názvom „NITC to be targeted by sanctions“ (National Iranian Tanker Company ohrozená sankciami). Žalobkyňa v tejto súvislosti popiera akékoľvek prepojenie na iránsky jadrový program. Jej tankery neboli použité na prepravu zakázaného materiálu súvisiaceho s týmto programom. Navyše ani žalobkyňa, ani jej predseda, ani jej akcionári nezachovávajú väzby so zborom islamských revolučných gárd.
11 Dňa 15. októbra 2012 Rada prijala rozhodnutie 2012/635/SZBP, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 2010/413/SZBP (Ú. v. EÚ L 282, s. 58, ďalej len „napadnuté rozhodnutie“). Podľa odôvodnenia 16 tohto rozhodnutia je potrebné do zoznamu mien osôb a subjektov, na ktoré sa vzťahujú reštriktívne opatrenia stanovené v prílohe II k rozhodnutiu 2010/413/SZBP, zahrnúť ďalšie mená osôb a subjektov, najmä iránske štátne subjekty ropného a plynárenského odvetvia, keďže sú podstatným zdrojom príjmu pre iránsku vládu.
12 Článok 1 ods. 8 písm. a) rozhodnutia 2012/635 zmenil a doplnil článok 20 ods. 1 písm. c) rozhodnutia 2010/413 upravujúci osoby a subjekty, ktoré sú predmetom reštriktívnych opatrení:
„c) ostatn[é] os[by] a subjekt[y], na ktoré sa nevzťahuje príloha I, ktoré podporujú iránsku vládu, a subjekt[y], ktoré vlastnia alebo kontrolujú, alebo os[by] a subjekt[y] s nimi spojen[é], ako sa uvádzajú v prílohe II.“
13 Článok 2 rozhodnutia 2012/635 zapísal meno žalobkyne do tabuľky prílohy II rozhodnutia 2010/413, ktorá obsahuje zoznam mien „os[ôb] a subjekt[ov] zapojen[ých] do činností v jadrovej oblasti a v oblasti balistických rakiet a os[ôb] a subjekt[ov] poskytujúc[ich] podporu iránskej vláde“.
14 Z toho dôvodu prijala Rada v ten istý deň vykonávacie nariadenie (EÚ) č. 945/2012, ktorým sa vykonáva nariadenie č. 267/2012 (Ú. v. EÚ L 282, s. 16, ďalej len „napadnuté nariadenie“). Článok 1 tohto nariadenia zapisuje meno žalobkyne do tabuľky prílohy IX, ktorá obsahuje zoznam mien „os[ôb] a subjekt[ov] zapojen[ých] do činností v jadrovej oblasti a v oblasti balistických rakiet a os[ôb] a subjekt[ov] poskytujúc[ich] podporu iránskej vláde“.
15 Meno žalobkyne bolo zapísané do zoznamov z dôvodov, že ide o „spoločnosť účinne kontrolovan[ú] iránskou vládou. Prostredníctvom svojich akcionárov, ktorí zachovávajú väzby s vládou, poskytuje finančnú podporu iránskej vláde.“
16 Napadnuté rozhodnutie a nariadenie boli žalobkyni oznámené listom zo 16. októbra 2012, v ktorom Rada upriamila jej pozornosť na možnosť podať pripomienky a požiadať ju o prehodnotenie postoja.
17 Žalobkyňa voči zápisu svojho mena do zoznamov v napadnutom rozhodnutí a nariadení namietala listom z 13. decembra 2012 a požiadala Radu o predloženie konkrétnejších informácií týkajúcich sa dôvodov tohto zápisu, ako aj dôkazov, ktorými boli podložené.
18 Rada odpovedala listom z 12. marca 2013, ku ktorému boli pripojené kópie častí jej spisu. V tomto liste Rada zdôraznila, že nedisponuje inými dokumentmi alebo informáciami týkajúcimi sa žalobkyne.
Konanie a návrhy účastníkov konania
19 Návrhom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 27. decembra 2012 podala žalobkyňa žalobu, na základe ktorej sa začalo toto konanie.
20 Po zmene zloženia komôr Všeobecného súdu bol sudca spravodajca pridelený do siedmej komory, v dôsledku čoho jej bola pridelená táto vec. Na základe návrhu siedmej komory sa Všeobecný súd rozhodol postúpiť vec rozšírenej komore.
21 Žalobkyňa v podstate navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zrušil s okamžitým účinkom napadnuté rozhodnutie a nariadenie v rozsahu, v akom sa jej týkajú,
– zaviazal Radu na náhradu trov konania.
22 Rada navrhuje, aby Všeobecný súd:
– zamietol žalobu ako neprípustnú, alebo subsidiárne, ako nedôvodnú,
– zaviazal žalobkyňu na náhradu trov konania.
23 Podaním doručeným do kancelárie Všeobecného súdu 23. júla 2013 žalobkyňa predložila návrh na vykonanie opatrenia na zabezpečenie priebehu konania alebo vykonanie dokazovania. Rada predložila svoje pripomienky k tomuto návrhu listom podaným do kancelárie Všeobecného súdu 19. septembra 2013.
Právny stav
O prípustnosti
24 Rada sa bez toho, aby formálne vzniesla námietku neprípustnosti, odvoláva na neprípustnosť uvedenej žaloby. Uvádza, že v rozsahu, v akom je žalobkyňa pod úplnou kontrolou iránskeho štátu, je potrebné považovať ju za verejný subjekt. Žalobkyňa ako inštitúcia iránskeho štátu nie je oprávnená podať žalobu s cieľom poukázať na porušenie vlastníckeho práva a ostatných základných práv. V tejto súvislosti Rada rozlišuje na jednej strane niektoré procesné práva patriace štátom a na druhej strane základné práva, ktoré štátom nepatria.
25 Táto prekážka v konaní sa uplatní na všetky uvedené žalobné dôvody, keďže cieľom tejto žaloby je v skutočnosti zrušenie zmrazenia finančných prostriedkov, ktoré predstavuje odôvodnený zásah do vlastníckeho práva. Preto nie je dôležité, že všetky žalobné dôvody sa netýkajú konkrétne tohto práva.
26 Na podporu tejto prekážky v konaní sa Rada odvoláva najmä na článok 34 Dohovoru o ochrane základných práv a slobôd podpísaného 4. novembra 1950 v Ríme (ďalej len „EDĽP“), ktorý určuje osoby oprávnené podať žalobu na Európsky súd pre ľudské práva a ktorý nepriznáva takúto právomoc vládnym organizáciám. Podľa Rady spočíva ratio legis článku 34 EDĽP v samotnej povahe základných práv, ktorých dodržiavanie musí v zmysle EDĽP zabezpečiť štát fyzickým a právnickým osobám spadajúcim do jeho pôsobnosti. Štát alebo štátna inštitúcia nemôžu byť nositeľmi základných práv, keďže suverénny štát nespadá do súdnej právomoci iného štátu.
27 Žalobkyňa sa domnieva, že jej žaloba a všetky ňou uvádzané žalobné dôvody sú prípustné.
28 V tejto súvislosti postačuje poukázať na skutočnosť, že tvrdenie Rady, podľa ktorého sa žalobkyňa ako inštitúcia iránskeho štátu nemohla odvolávať na svoje vlastnícke právo, spadá do preskúmania dôvodnosti štvrtého žalobného dôvodu založeného najmä na porušení vlastníckeho práva a netýka sa prípustnosti uvedenej žaloby alebo uvedeného žalobného dôvodu (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 28. novembra 2013, Rada/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, bod 51).
29 Preto musí byť uvedená žaloba vyhlásená za prípustnú.
O veci samej
30 Na podporu svojej žaloby žalobkyňa uvádza štyri žalobné dôvody. Prvý žalobný dôvod je založený na zjavne nesprávnom posúdení. Druhý žalobný dôvod je založený na porušení povinnosti odôvodnenia. Tretí žalobný dôvod je založený na porušení práva na obhajobu a práva na účinnú súdnu ochranu. Štvrtý žalobný dôvod je založený na porušení zásady proporcionality, ako aj základných práv žalobkyne, najmä jej vlastníckeho práva, slobody podnikania a práva na ochranu dobrej povesti.
31 Všeobecný súd považuje za vhodné preskúmať najprv druhý žalobný dôvod.
O druhom žalobnom dôvode založenom na porušení povinnosti odôvodnenia
32 Žalobkyňa uvádza, že jej zápis do zoznamov nie je dostatočne odôvodnený. Tvrdí, že dôvody uvedené v napadnutom rozhodnutí a nariadení nie sú jasné a nezodpovedajú požiadavkám osobitného a konkrétneho odôvodnenia. Okrem toho žalobkyňa Rade vytýka, že vo svojom vyjadrení k odvolaniu uviedla nové dôvody zápisu, ktoré nemajú žiadny vzťah s právnymi kritériami týkajúcimi sa poskytnutia finančnej podpory.
33 Rada jednak uvádza, že dôvody uvedené v napadnutom rozhodnutí a nariadení umožňujú žalobkyni v rámci všeobecného kontextu, ktorý je jej známy, poznať presné a konkrétne dôvody jej zápisu do zoznamov a zodpovedajú tak požiadavkám povinnosti odôvodnenia. Od 1. júla 2012 je všeobecne známe, že inštitúcie Európskej únie dohliadajú na činnosti žalobkyne z dôvodu zákazu dovozu iránskej ropy do členských štátov Únie a poskytnutia poistenia námornej prepravy vo vzťahu najmä k preprave iránskej ropy, ktorý bol zavedený rozhodnutím 2012/35. Počas mesiacov, ktoré predchádzali zápisu mena žalobkyne do zoznamov, preukázala séria novinových článkov väzbu medzi iránskou vládou a žalobkyňou, ako aj skutočnosť, že cieľom činností žalobkyne bolo obísť reštriktívne opatrenia, a najmä získať služby poistenia v tretích krajinách za pomoci registrácie svojich tankerov pod vlajku tretích krajín.
34 Listy, ktoré žalobkyňa pred zápisom svojho mena do zoznamov adresovala vysokej predstaviteľke Únie pre zahraničné veci a bezpečnostnú politiku, predovšetkým list z 19. januára 2012 (pozri bod 10 vyššie), potvrdzujú, že dotknutá osoba tento všeobecný kontext poznala.
35 Najprv je potrebné pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry povinnosť odôvodnenia aktu spôsobujúceho ujmu vyplýva zo zásady dodržiavania práva na obhajobu a jej cieľom je jednak poskytnúť dotknutej osobe dostatočné informácie na to, aby zistila, či je akt dôvodný, prípadne či má vadu, ktorá by umožnila napadnúť jeho platnosť na súde Únie, a jednak umožniť tomuto súdu vykonať preskúmanie zákonnosti tohto aktu (pozri rozsudok Súdneho dvora z 15. novembra 2012, Rada/Bamba, C‑417/11 P, bod 49 a tam citovanú judikatúru).
36 Odôvodnenie požadované článkom 296 ZFEÚ musí jasne a jednoznačne vyjadrovať úvahy inštitúcie, ktorá ho prijala, takým spôsobom, ktorý umožní zúčastnenej osobe pochopiť dôvody prijatého opatrenia a príslušnému súdnemu orgánu toto opatrenie preskúmať (pozri rozsudok Rada/Bamba, už citovaný, bod 50).
37 Ďalej, pokiaľ ide o reštriktívne opatrenia prijaté v rámci spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, je potrebné zdôrazniť, že vzhľadom na skutočnosť, že dotknutá osoba nemá právo na vypočutie pred prijatím prvotného rozhodnutia o zápise, je dodržanie povinnosti odôvodnenia o to dôležitejšie, lebo táto povinnosť predstavuje jedinú záruku, ktorá dotknutej osobe umožňuje aspoň po prijatí tohto rozhodnutia účinne uplatniť prostriedky nápravy, ktoré má k dispozícii, aby napadla zákonnosť uvedeného rozhodnutia (rozsudky Rada/Bamba, už citovaný, bod 51, a rozsudok Všeobecného súdu z 12. decembra 2006, Organizácia mudžahedínov iránskeho ľudu/Rada, nazvaný „OMPI I“, T‑228/02, Zb. s. II‑4665, bod 140).
38 Odôvodnenie aktu Rady, ktorým sa ukladajú reštriktívne opatrenia, tak musí nie len identifikovať právny základ, ale aj presné a konkrétne dôvody, pre ktoré sa Rada v rámci výkonu svojej voľnej úvahy domnieva, že také opatrenie sa má vzťahovať na dotknutú osobu (pozri v tomto zmysle rozsudky Rada/Bamba, už citovaný, bod 52; OMPI I, už citovaný, bod 146, a rozsudok Všeobecného súdu zo 14. októbra 2009, Bank Melli Iran/Rada, T‑390/08, Zb. s. II‑3967, bod 83).
39 Odôvodnenie však musí byť prispôsobené povahe sporného aktu a kontextu, v ktorom bol prijatý. Požiadavka odôvodnenia sa musí hodnotiť vzhľadom na okolnosti daného prípadu, najmä na obsah aktu, charakter uvádzaných dôvodov a záujem, ktorý môžu mať na získaní takýchto vysvetlení osoby, ktorým je akt určený, alebo ďalšie osoby priamo a osobne dotknuté takýmto aktom. Nevyžaduje sa, aby odôvodnenie konkrétne vymedzovalo všetky relevantné skutkové a právne okolnosti, keďže dostatočný charakter odôvodnenia musí byť posúdený nielen vzhľadom na text aktu, ale tiež na jeho kontext, ako aj na súhrn právnych pravidiel upravujúcich dotknutú oblasť. Osobitne akt spôsobujúci ujmu je dostatočne odôvodnený vtedy, pokiaľ bol prijatý v kontexte, ktorý bol dotknutej osobe známy a ktorý jej umožňuje pochopiť dosah opatrenia prijatého vo vzťahu k nej (rozsudky Rada/Bamba, už citovaný, body 53 a 54; OMPI I, už citovaný, bod 141, a Bank Melli Iran/Rada, už citovaný, bod 82).
40 V danej veci sa zápis mena žalobkyne do zoznamov zakladá na dvoch dôvodoch. Žalobkyňa je „účinne kontrolovaná iránskou vládou“. „Prostredníctvom svojich akcionárov, ktorí zachovávajú väzby s vládou, poskytuje finančnú podporu iránskej vláde“.
41 Pokiaľ ide o otázku, či odôvodnenie identifikuje právny základ opatrenia prijatého Radou voči žalobkyni v súlade s judikatúrou citovanou v bode 38 vyššie, z druhého z dvoch dôvodov uvedených Radou vyplýva, že toto opatrenie sa zakladá na právnych kritériách týkajúcich sa poskytnutia finančnej podpory iránskej vláde, ktoré sú stanovené v článku 20 ods. 1 písm. c) rozhodnutia 2010/413 a spresnené v článku 23 ods. 2 písm. d) nariadenia č. 267/2012 (pozri body 7 a 9 vyššie). Okrem toho tento dôvod jasne uvádza, že takáto finančná podpora vyplýva podľa Rady z väzieb, ktoré zachovávajú akcionári žalobkyne s iránskou vládou.
42 Naopak, ako uvádza žalobkyňa, prvý dôvod, podľa ktorého je účinne kontrolovaná iránskou vládou, posudzovaný samostatne neumožňuje identifikovať právne kritériá, na ktorých sa zakladá. Tento dôvod musí byť preskúmaný v spojení s druhým dôvodom.
43 Pokiaľ ide o otázku, či Rada dostatočne právne vysvetlila spoločné preskúmanie dvoch dôvodov, je po prvé potrebné poukázať na skutočnosť, že tieto dôvody sa musia posúdiť vo všeobecnom kontexte opatrení prijatých Radou voči Iránskej islamskej republike (pozri bod 39). V tejto súvislosti tak z odôvodnenia 22 rozhodnutia 2010/413 (bod 5 vyššie), ako aj odôvodnenia 16 rozhodnutia 2012/635 (bod 11 vyššie) vyplýva, že Rada preukázala prepojenie medzi príjmami získanými z plynárenského a ropného odvetvia na jednej strane a financovaním činností šírenia jadrových zbraní na druhej strane. V rozsahu, v akom je žalobkyňa činná v tomto odvetví ako prepravca ropy a zemného plynu, mohla pochopiť, že finančná podpora uvedená v odôvodnení napadnutého rozhodnutia a nariadenia sa týka tohto osobitného prepojenia.
44 Ako správne uviedla Rada, žalobkyňa v každom prípade vedela o zámere Rady zapísať jej meno do zoznamu sankcionovaných osôb a subjektov. Žalobkyňa sa totiž ešte pred prijatím napadnutého rozhodnutia a nariadenia obrátila na Radu, aby ju oboznámila so svojimi obavami, pokiaľ ide o dôsledky prípadného zápisu (pozri body 9 a 10 vyššie). Z toho vyplýva, že žalobkyňa sledovala politiku Rady voči Iránskej islamskej republike, a musela byť preto informovaná o prepojení, ktoré preukázala Rada medzi príjmami získanými z plynárenského a ropného odvetvia na jednej strane a financovaním činností šírenia jadrových zbraní na druhej strane.
45 Po druhé, hoci je pravda, že konkrétne dôvody uvedené Radou na odôvodnenie zápisu mena žalobkyne sú stručné, keďže nezdôrazňujú ani druh finančnej podpory, ktorú mala žalobkyňa poskytnúť iránskej vláde, ani povahu väzby medzi touto vládou a akcionármi žalobkyne, je nesporné, že tieto vysvetlenia umožňujú žalobkyni pochopiť, že ide o podporu uskutočňujúcu sa prostredníctvom jej akcionárov.
46 Je pravda, ako uvádza žalobkyňa, že jej akcionári už nemajú väzby s iránskou vládou z dôvodu privatizácie v roku 2000. Toto tvrdenie sa však týka posúdenia dôvodnosti dôvodov predložených Radou a nie otázky, či tieto dôvody zodpovedajú požiadavkám článku 296 ZFEÚ. Otázka odôvodnenia, ktorá sa týka formálnej náležitosti, sa totiž odlišuje od otázky preukázania uvedeného správania, ktorá sa týka zákonnosti podstaty sporného aktu a znamená overenie pravdivosti uvedených skutočností v tomto akte, ako aj kvalifikácie týchto skutočností ako odôvodňujúcich uplatnenia obmedzujúcich opatrení voči dotknutej osobe (rozsudok Rada/Bamba, už citovaný, bod 60).
47 Preto je potrebné prísť k záveru, že vzhľadom na všeobecný kontext prijatia napadnutého rozhodnutia a nariadenia sú dôvody uvedené Radou na odôvodnenie zápisu mena žalobkyne do zoznamov sankcionovaných osôb a subjektov v súlade s požiadavkami článku 296 ZFEÚ a z toho dôvodu sa druhý žalobný dôvod musí zamietnuť.
O prvom žalobnom dôvode založenom na zjavne nesprávnom posúdení
48 Žalobkyňa uvádza, že nie je kontrolovaná iránskou vládou a že jej neposkytuje finančnú podporu. Tvrdí, že jej akcionári, súkromné dôchodkové fondy, ktorých mená navyše pri jej vlastnom zápise neboli zaradené do zoznamov, nemajú podľa jej poznatkov žiadnu väzbu s iránskou vládou. Žalobkyňa bola sprivatizovaná v roku 2000 a je v skutočnosti vlastnená piatimi miliónmi iránskych dôchodcov (beneficial owners). V každom prípade je v strate a svojim akcionárom nevyplatila dividendy od roku 2010.
49 Pokiaľ ide o novinové články, na ktoré sa Rada odvoláva ako na „informácie pochádzajúce z verejných zdrojov“, Všeobecný súd ich nemôže zohľadniť v rozsahu, v akom podľa žalobkyne z listu Rady z 12. marca 2013 vyplýva, že ich pri zápise jej mena do zoznamov nezohľadnila.
50 Samotná Rada sa domnieva, že žalobkyňa splnila kritériá týkajúce sa poskytnutia podpory iránskej vláde. Po prvé pripomína, že cieľom rozhodnutia Únie zakázať dovoz iránskej ropy je pripraviť Iránsku islamskú republiku o príjmy z ropy, ktoré predstavujú 70 % príjmov tohto štátu, v snahe vyvíjať na ňu tlak, aby ukončila svoj jadrový program. Žalobkyňa prepravila skoro polovicu ropy vyťaženej v Iráne v roku 2011, ako to potvrdzuje najmä článok Institute for the Study of War (Inštitút pre štúdium vojny) zo 16. apríla 2012 a správa z 10. januára 2013 vypracovaná výskumným oddelením Kongresu Spojených štátov amerických (prílohy 3 a 18 obhajoby).
51 Po druhé, pokiaľ ide o štruktúru základného imania žalobkyne, Rada vysvetlila, že vychádzala z informácií predložených členskými štátmi v spojení s údajmi pochádzajúcimi z verejných zdrojov, podľa ktorých 33 % jej základného imania vlastní State Pension Fund, 33 % Social Security Retirement Fund a 33 % NIOC Pension and Savings Fund. Vysvetlenia predložené žalobkyňou, najmä vo vyjadrení odborníka pripojenom k žalobe (príloha 3), neumožňujú vyvrátiť tvrdenie, že žalobkyňa je účinne kontrolovaná iránskym štátom. Toto vyjadrenie totiž jedine uvádza, že 66 % základného imania žalobkyne bolo v roku 2000 prevedených na dve súkromné spoločnosti a že žalobkyňa je od toho okamihu úplne v súkromných rukách bez uvedenia mien nadobúdateľov. Skutočná štruktúra vlastníctva žalobkyne je tak úmyselne neprehľadná. Akcionármi žalobkyne sú v každom prípade dôchodkové fondy štátu, ktorý tak kontroluje žalobkyňu a prostredníctvom jej akcionárov z nej má zisk.
52 Navyše v januári 2012 predsedu žalobkyne M. S. náhle nahradil M. B., bývalý iránsky minister pre cesty a dopravu, ktorý má blízky vzťah s iránskym prezidentom. Okrem toho sa žalobkyňa snažila zakryť vlastníctvo lodí z jej flotily zmenou ich mena a vlajky, pod ktorou sa plavia.
53 Pokiaľ ide o dôkazy, Rada zdôraznila, že jej tvrdenia sú dostatočne právne podložené dokumentmi v spise, ktoré boli žalobkyni na jej žiadosť predložené, a informáciami známymi žalobkyni, pochádzajúcimi z verejných zdrojov, nachádzajúcimi sa v správach a novinových článkoch pripojených k vyjadreniu k žalobe.
54 V tejto súvislosti je v prvom rade potrebné pripomenúť, že podľa judikatúry disponuje Rada určitou mierou voľnej úvahy na určenie v každom jednotlivom prípade, či sú splnené právne kritériá, na ktorých sa zakladajú predmetné reštriktívne opatrenia (pozri v tomto zmysle rozsudok Súdneho dvora z 13. marca 2012, Melli Bank/Rada, C‑380/09 P, bod 41, a rozsudok Všeobecného súdu zo 6. septembra 2013, Bateni/Rada, T‑42/12 a T‑181/12, bod 45).
55 Súdy Únie však majú zabezpečiť v zásade úplné preskúmanie zákonnosti všetkých aktov Únie vzhľadom na základné práva, ktoré tvoria neoddeliteľnú súčasť všeobecných zásad práva Únie, vrátane aktov, ktoré majú vykonať rezolúcie prijaté Bezpečnostnou radou podľa kapitoly VII Charty Organizácie Spojených národov (rozsudok Súdneho dvora z 18. júla 2013, Komisia/Kadi, nazývaný „Kadi II“, C‑584/10 P, C‑593/10 P a C‑595/10 P, bod 97).
56 Účinnosť súdneho preskúmania zaručená v článku 47 Charty základných práv Európskej únie vyžaduje najmä, aby sa súd Únie pri preskúmaní zákonnosti dôvodov, o ktoré sa opiera rozhodnutie zapísať meno určitej osoby do zoznamov, uistil o tom, či sa toto rozhodnutie opiera o dostatočne silný skutkový základ. Je preto potrebné overiť skutočnosti uvádzané v zhrnutí dôvodov, o ktoré sa predmetné rozhodnutie opiera, aby súdne preskúmanie nebolo obmedzené len na abstraktné posúdenie pravdepodobnosti uvádzaných dôvodov, ale aby sa týkalo otázky, či sú tieto dôvody, alebo aspoň jeden z nich, ktorý je sám osebe dostatočný na odôvodnenie tohto rozhodnutia, podložené (rozsudok Kadi II, už citovaný, bod 119).
57 V prípade pochybností je úlohou príslušného orgánu Únie, aby preukázal dôvodnosť dôvodov uplatňovaných proti dotknutej osobe, pričom táto osoba nie je povinná predložiť opačné dôkazy svedčiace o neexistencii ich dôvodnosti. Je však potrebné, aby dôvody použité proti dotknutej osobe boli podložené informáciami a dôkazmi (rozsudok Kadi II, už citovaný, body 121 a 122).
58 V druhom rade, pokiaľ ide o tvrdenie vyjadrené Radou počas pojednávania, podľa ktorého zahrnutie žalobkyne do iránskeho ropného a plynárenského odvetvia na základe jej činností prepravy ropy a zemného plynu vyťaženého v Iráne umožňuje samo osebe preukázať, že žalobkyňa poskytuje iránskej vláde finančnú podporu, je potrebné pripomenúť, že zápis mena žalobkyne do zoznamov vychádza z poskytnutia finančnej podpory iránskej vláde prostredníctvom väzieb akcionárov žalobkyne na iránsku vládu. Preprava ropy však nemá žiadny vzťah s existenciou uvedenej väzby medzi akcionármi žalobkyne a vládou. Podľa judikatúry možno zákonnosť napadnutých aktov preskúmavať len podľa skutkového a právneho stavu, na základe ktorého boli prijaté. Všeobecný súd totiž nemôže vyhovieť návrhu Rady, aby dôvody, na základe ktorých boli tieto akty prijaté, boli nakoniec nahradené (pozri rozsudok Všeobecného súdu z 12. novembra 2013, North Drilling/Conseil, T‑552/12, bod 25 a tam citovanú judikatúru).
59 Rovnako je potrebné vylúčiť vyjadrenia poskytnuté Radou počas pojednávania, podľa ktorých ostala žalobkyňa ako bývalá dcérska spoločnosť National Iranian Oil Company (ďalej len „NIOC“) po privatizácií pod kontrolou tejto verejnej spoločnosti, ktorá je v úplnom vlastníctve iránskeho štátu a jej meno je zapísané do zoznamu sankcionovaných subjektov z dôvodu finančnej podpory poskytnutej iránskej vláde. Túto argumentáciu pozostávajúcu z potvrdenia, že finančná podpora poskytnutá žalobkyňou iránskej vláde sa uskutočňovala prostredníctvom tretích spoločností, t. j. NIOC, nemožno totiž prijať. Dôvody zápisu mena žalobkyne sa neodvolávajú na nepriamu finančnú podporu vyplývajúcu z väzieb medzi žalobkyňou a NIOC, ale na finančnú podporu žalobkyne iránskej vláde prostredníctvom väzieb jej akcionárov na iránsku vládu.
60 Okrem toho a v každom prípade v rozsahu, v akom vyššie uvedené tvrdenia Rady smerujú k preukázaniu, že žalobkyňa poskytla prostredníctvom svojich činností námornej prepravy plynu a ropy iránskej vláde nepriamu finančnú podporu, je potrebné konštatovať, že uplatniteľná právne úprava stanovuje kritériá poskytnutia finančnej podpory iránskej vláde a nie kritériá poskytnutia nepriamej finančnej podpory. V rozpore s tvrdeniami Rady tak nemožno považovať jedinú skutočnosť, že žalobkyňa sa prostredníctvom svojej činnosti prepravy podieľa na iránskom ropnom a plynárenskom odvetví, ktoré predstavuje jeden zo základných zdrojov príjmov iránskej vlády, za skutočnosť pokrývajúcu právne kritérium poskytnutia finančnej podpory tejto vláde.
61 Po tretie, pokiaľ ide o štruktúru základného imania, žalobkyňa správne uvádza, že spis Rady neobsahuje žiadny dôkaz. Predovšetkým ani návrhy zápisu jej mena do zoznamov podané troma členskými štátmi 19., 24. a 28. septembra 2012, ani ostatné dokumenty nachádzajúce sa v spise neidentifikujú akcionárov žalobkyne a neobsahujú žiadnu indíciu, ktorá by bola schopná preukázať tvrdenia, podľa ktorých je žalobkyňa kontrolovaná iránskou vládou alebo jej poskytuje finančnú podporu prostredníctvom svojich akcionárov, ktorí si zachovávajú väzby s touto vládou. Jediné skutočnosti spisu týkajúce sa žalobkyne sú tvrdenia v podstate prebraté do napadnutého rozhodnutia a nariadenia.
62 Preto sa Rada pri preukázaní týchto tvrdení prebratých do dôvodov zápisu mena žalobkyne nemôže na Všeobecnom súde účinne odvolávať na skutkové tvrdenia uvedené v bodoch 51 a 52 vyššie v rozsahu, v akom sa tieto tvrdenia v jej spise nenachádzajú a žalobkyňa s nimi nebola na jej žiadosť oboznámená v odpovedi Rady z 12. marca 2013. Zohľadnenie týchto tvrdení by totiž porušilo jednak zásadu, podľa ktorej zákonnosť napadnutých aktov možno preskúmavať len podľa skutkového a právneho stavu, na základe ktorého boli rozhodnutia prijaté, a jednak právo žalobkyne na obhajobu (rozsudok Bateni/Rada, už citovaný, bod 57). Ak by žalobkyňa nedostala včas oznámenie nových dôvodov, bola by jednak pripravená o možnosť účinne vyjadriť svoje stanovisko k nim v rámci správneho konania. Jednak by nemohla posúdiť dôvodnosť zápisu svojho mena, ako aj možnosť podať žalobu. Zásada rovnosti účastníkov pre súdom Únie by tým bola tiež ovplyvnená (pozri rozsudok North Drilling/Rada, už citovaný, bod 26 a tam citovanú judikatúru).
63 Tvrdenie Rady, podľa ktorého zmena predsedu žalobkyne v marci 2013 potvrdzuje väzbu medzi jej akcionármi a iránskou vládou, je tiež bezpredmetné v rozsahu, v akom sa zakladá na skutočnostiach, ktoré nastali až po prijatí napadnutého rozhodnutia a nariadenia.
64 Preto skutočnosti, ktoré môže zohľadniť Všeobecný súd, neobsahujú žiadnu indíciu umožňujúcu preukázať tvrdenia Rady, podľa ktorých je žalobkyňa kontrolovaná iránskou vládou a poskytuje jej finančnú podporu.
65 Z toho vyplýva, že zápis mena žalobkyne do zoznamov je neodôvodnený.
66 Preto je prvý žalobný dôvod potrebné prijať.
67 Z týchto dôvodov je potrebné zrušiť napadnuté rozhodnutie a nariadenie v rozsahu, v akom sa týkajú žalobkyne, bez toho, aby bolo potrebné skúmať tretí a štvrtý žalobný dôvod.
O časových účinkoch zrušenia napadnutého rozhodnutia a nariadenia
68 Žalobkyňa navrhuje, aby účinky zrušenia napadnutého rozhodnutia a nariadenia nastali okamžite. Tvrdí, že rozhodnutie Rady zapísať jej meno do zoznamov má povahu individuálneho rozhodnutia a nie nariadenia, čo preukazuje povinnosť Rady individuálne oznámiť reštriktívne opatrenia dotknutým osobám a subjektom. Žalobkyňa sa odvoláva na už citovaný rozsudok Bank Melli Iran/Rada (body 86 a 87), v ktorom sa Všeobecný súd domnieval, že rozhodnutie vykonávajúce článok 7 nariadenia Rady (ES) č. 423/2007 z 19. apríla 2007 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu (Ú. v. ES L 103, s. 1) nemá výlučne všeobecnú povahu, ale má pre osoby a subjekty, ktorých mená boli zapísané týmto rozhodnutím do prílohy V uvedeného nariadenia, povahu individuálneho aktu.
69 Článok 60 druhý odsek Štatútu Súdneho dvora Európskej únie upravuje podľa žalobkyne jedine zachovanie právoplatnosti nariadenia, nie rozhodnutia, po jeho zrušení Všeobecným súdom do uplynutia lehoty na podanie odvolania, alebo ak bolo v rámci tejto lehoty podané odvolanie, do jeho zamietnutia Súdnym dvorom s cieľom zamedziť rozvratným účinkom zrušenia všeobecných pravidiel uplatniteľných na celú Únie Všeobecným súdom v prípade, ak by tieto pravidlá mohli byť v konečnom dôsledku potvrdené v rámci odvolania.
70 Rada uvádza, že článok 60 Štatútu Súdneho dvora bráni okamžitému zrušeniu napadnutého nariadenia. Preto sa domnieva, že Všeobecný súd musí tiež nariadiť pozastavenie účinkov prípadného zrušenia napadnutého rozhodnutia do uplynutia rovnakej lehoty.
71 Rada sa tak odvoláva na ustálenú judikatúru, podľa ktorej sa článok 60 druhý odsek Štatútu Súdneho dvora uplatní na časové účinky zrušenia nariadenia, akým je nariadenie č. 267/2012, ktorým sa ukladajú reštriktívne opatrenia, Všeobecným súdom. Súd Únie sa totiž až doteraz domnieval, že nariadenie č. 267/2012 vrátane jeho prílohy IX má povahu nariadenia, keďže jeho článok 51 druhý odsek stanovuje, že toto nariadenie je záväzné v celom rozsahu a priamo uplatniteľné vo všetkých členských štátoch, čo zodpovedá účinnosti nariadenia, ako je stanovené v článku 288 ZFEÚ (rozsudky Všeobecného súdu Bateni/Rada, už citovaný, bod 83, a zo 6. septembra 2013, Iranian Offshore Engineering & Constructions/Rada, T‑110/12, bod 74; pozri tiež analogicky rozsudok Súdneho dvora zo 16. novembra 2011, Bank Melli Iran/Rada, C‑548/09 P, Zb. s. I‑11381, bod 45).
72 Tvrdenie žalobkyne nemôže obstáť.
73 Bez toho, aby bolo nevyhnutné skúmať, či má rozhodnutie o zápise mena žalobkyne do sporných zoznamov povahu nariadenia v zmysle článku 60 druhého odseku štatútu, stačí totiž uviesť, že článok 264 druhý odsek ZFEÚ v každom prípade umožňuje súdu Únie uviesť, ak to považuje za potrebné, ktoré z účinkov aktu, ktorý vyhlásil za neplatný, sa považujú za konečné. V tejto súvislosti z ustálenej judikatúry vyplýva, že Všeobecný súd môže na základe tohto ustanovenia rozhodnúť o okamihu nadobudnutia účinkov jeho zrušujúcich rozsudkov (pozri v tomto zmysle rozsudok z 12. decembra 2013, Nabipour a i./Rada, T‑58/12, body 250 a 251).
74 Za týchto okolností sa Všeobecný súd z dôvodov uvedených nižšie domnieva, že je nevyhnutné pozastaviť nadobudnutie účinkov tohto rozsudku do uplynutia lehoty na podanie odvolania podľa článku 56 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora, alebo ak bolo v rámci tejto lehoty podané odvolanie, do jeho zamietnutia.
75 Jadrový program Iránskej islamskej republiky je zdrojom vážnych obáv tak na medzinárodnej, ako aj európskej úrovni. Rada tak v tomto kontexte postupne rozšírila počet reštriktívnych opatrení prijatých voči tomuto štátu v rámci vykonania rezolúcií Bezpečnostnej rady s cieľom vytvoriť prekážky vývoju činností ohrozujúcich mier a medzinárodnú bezpečnosť.
76 Preto je potrebné porovnať záujem žalobkyne na okamžitom účinku tohto zrušujúceho rozsudku s cieľom všeobecného záujmu, ktorý sleduje politika Únie v oblasti reštriktívnych opatrení voči Iránskej islamskej republike. Moduláciu časových účinkov zrušenia reštriktívneho opatrenia tak možno odôvodniť nevyhnutnosťou zabezpečiť účinnosť reštriktívnych opatrení a v konečnom dôsledku naliehavými dôvodmi týkajúcimi sa bezpečnosti Únie a jej členských štátov a udržiavania ich medzinárodných vzťahov (pozri analogicky s neexistenciou povinnosti oznámiť predbežne dotknutej osobe dôvody jej pôvodného zápisu do zoznamov rozsudok Súdneho dvora z 21. decembra 2011, Francúzsko/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Zb. s. I‑13427, bod 67).
77 Zrušenie napadnutých aktov v rozsahu, v akom sa týkajú žalobkyne, s okamžitými účinkami by však žalobkyni umožnilo previesť všetky aktíva alebo ich časť mimo Únie bez toho, aby mohla Rada v danom prípade včas uplatniť článok 266 ZFEÚ s cieľom napraviť nezrovnalosti konštatované v tomto rozsudku, takže účinnosť každého zmrazenia finančných prostriedkov, o ktorom by mohla Rada v budúcnosti voči žalobkyni rozhodnúť, by bola ohrozená vážnym a nezvratným narušením. Pokiaľ totiž ide o uplatnenie článku 266 ZFEÚ v danom prípade, je potrebné uviesť, že zrušenie zápisu mena žalobkyne do zoznamov týmto rozsudkom vyplýva zo skutočnosti, že dôvody zápisu neboli dostatočne preukázané (pozri bod 65 vyššie). Hoci prináleží Rade rozhodnúť o vykonávacích opatreniach tohto rozsudku, nový zápis mena žalobkyne nemožno úplne vylúčiť. V rámci nového zápisu má totiž Rada možnosť opätovne zaradiť meno žalobkyne do zoznamov na základe dostatočne právne preukázaných dôvodov.
78 Z toho vyplýva, že účinky napadnutého rozhodnutia a nariadenia musia byť voči žalobkyni zachované až do uplynutia lehoty na podanie odvolania, alebo ak bolo v rámci tejto lehoty podané odvolanie, do jeho zamietnutia.
O trovách
79 Podľa článku 87 ods. 2 Rokovacieho poriadku Všeobecného súdu účastník konania, ktorý nemal vo veci úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Rada nemala vo veci úspech, je opodstatnené zaviazať ju na náhradu trov konania, ktoré vznikli žalobkyni, v súlade s jej návrhom.
Z týchto dôvodov
VŠEOBECNÝ SÚD (siedma rozšírená komora)
rozhodol a vyhlásil:
1. Rozhodnutie Rady 2012/635/SZBP z 15. októbra 2012, ktorým sa mení a dopĺňa rozhodnutie 2010/413/SZBP o reštriktívnych opatreniach voči Iránu, sa ruší v rozsahu, v akom bolo meno spoločnosti National Iranian Tanker Company zapísané do prílohy II rozhodnutia Rady 2010/413/SZBP z 26. júla 2010 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu a o zrušení spoločnej pozície 2007/140/SZBP.
2. Vykonávacie nariadenie Rady (EÚ) č. 945/2012 z 15. októbra 2012, ktorým sa vykonáva nariadenie (EÚ) č. 267/2012 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu, sa ruší v rozsahu, v akom bolo meno spoločnosti National Iranian Tanker Company zapísané do prílohy IX nariadenia Rady (EÚ) č. 267/2012 z 23. marca 2012 o reštriktívnych opatreniach voči Iránu, ktorým sa zrušuje nariadenie (EÚ) č. 961/2010.
3. Účinky rozhodnutia 2012/635 a vykonávacieho nariadenia č. 945/2012 sú voči spoločnosti National Iranian Tanker Company zachované až do uplynutia lehoty na podanie odvolania podľa článku 56 prvého odseku Štatútu Súdneho dvora Európskej únie, alebo ak bolo v rámci tejto lehoty podané odvolanie, do jeho zamietnutia.
4. Rada Európskej únie znáša svoje vlastné trovy konania a je povinná nahradiť trovy konania, ktoré vznikli spoločnosti National Iranian Tanker Company.
van der Woude | Wiszniewska‑Białecka | Kančeva |
Rozsudok bol vyhlásený na verejnom pojednávaní v Luxemburgu 3. júla 2014.
Podpisy