SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (sedmi razširjeni senat)
z dne 3. julija 2014(*)
„Skupna zunanja in varnostna politika – Omejevalni ukrepi zoper Iran za preprečitev širjenja jedrskega orožja – Zamrznitev sredstev – Obveznost obrazložitve – Napaka pri presoji – Sprememba učinkov razglasitve ničnosti s potekom časa“
V zadevi T‑565/12,
National Iranian Tanker Company s sedežem v Teheranu (Iran), ki jo zastopajo R. Chandrasekera, S. Ashley, C. Murphy, solicitors, M. Lester, barrister, in D. Wyatt, QC,
tožeča stranka,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopata S. Boelaert in M. Bishop, zastopnika,
tožena stranka,
katere predmet je predlog za razglasitev ničnosti, po eni strani, Sklepa Sveta 2012/635/SZVP z dne 15. oktobra 2012 o spremembi Sklepa 2010/413/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Iranu (UL L 282, str. 58) v delu, ki zadeva vpis tožeče stranke na seznam iz Priloge II k Sklepu Sveta 2010/413/SZVP z dne 26. julija 2010 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in razveljavitvi Skupnega stališča 2007/140/SZVP (UL L 195, str. 39), in po drugi strani, Izvedbene uredbe Sveta (EU) št. 945/2012 z dne 15. oktobra 2012 o izvajanju Uredbe (EU) št. 267/2012 o omejevalnih ukrepih proti Iranu (UL L 282, str. 16) v delu, ki se nanaša na tožečo stranko.
SPLOŠNO SODIŠČE (sedmi razširjeni senat),
v sestavi M. van der Woude (poročevalec), predsednik, I. Wiszniewska‑Białecka, M. Kančeva, sodnici, C. Wetter in I. Ulloa Rubio, sodnika,
sodni tajnik: N. Rosner, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 31. januarja 2014,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, družba National Iranian Tanker Company, je iranska družba, ki je specializirana za prevoz tovora surove nafte in zemeljskega plina. Upravlja eno največjih flot tankerjev z dvojnim trupom na svetu.
2 Ta zadeva spada v okvir omejevalnih ukrepov, ki so bili sprejeti za izvrševanje pritiska na Islamsko republiko Iran, da bi ta ustavila jedrske dejavnosti, ki predstavljajo tveganje za širjenje jedrskega orožja in razvoj sistemov za izstrelitev jedrskega orožja.
3 Varnostni svet Združenih narodov (v nadaljevanju: Varnostni svet) je 9. junija 2010 sprejel Resolucijo št. 1929 (2010) (v nadaljevanju: Resolucija 1929), s katero je bilo razširjeno področje uporabe omejevalnih ukrepov iz Resolucij Varnostnega sveta št. 1737 (2006), št. 1747 (2007) in št. 1803 (2008) ter s katero so bili uvedeni dodatni omejevalni ukrepi proti Islamski republiki Iran.
4 Evropski svet je 17. junija 2010 poudaril, da je vse bolj zaskrbljen zaradi iranskega jedrskega programa, in pozdravil sprejetje Resolucije 1929. Evropski svet je, sklicujoč se na svojo izjavo z dne 11. decembra 2009, Svetu Evropske unije predlagal sprejetje ukrepov za izvajanje ukrepov iz Resolucije 1929 in spremljevalnih ukrepov, da bi v okviru pogajanj rešili preostala odprta vprašanja občutljivih tehnologij, ki jih Islamska republika Iran razvija v podporo jedrskim in raketnim programom. Ti ukrepi so morali biti usmerjeni v trgovino, finančni sektor, prometni sektor Irana, ključne sektorje naftne in plinske industrije ter v dodatne uvrstitve oseb in subjektov, zlasti Islamske revolucionarne garde, na seznam.
5 Svet je 26. julija 2010 sprejel Sklep o omejevalnih ukrepih proti Iranu in razveljavitvi Skupnega stališča 2007/140/SZVP (UL L 195, str. 39), ki v Prilogi II vsebuje seznam oseb in subjektov – drugih od tistih, ki jih je določil Varnostni svet oziroma odbor za sankcije, ustanovljen z Resolucijo št. 1737 (2006), in ki so navedeni v Prilogi I – katerih premoženje je zamrznjeno. V uvodni izjavi 22 tega sklepa se sklicuje na Resolucijo 1929, v kateri je omenjena tudi morebitna povezava med prihodki, ki jih v Iranu ustvarja energetski sektor, in financiranjem dejavnosti Irana, ki so nevarne z vidika širjenja jedrskega orožja.
6 Svet je 23. januarja 2012 sprejel Sklep 2012/35/SZVP o spremembah Sklepa 2010/413 (UL L 19, str. 22). V uvodni izjavi 8 je opozorjeno na morebitno povezavo med prihodki, ki jih v Iranu ustvarja energetski sektor, in financiranjem dejavnosti Irana, ki so nevarne z vidika širjenja jedrskega orožja, ter na dejstvo, da imajo oprema za kemične postopke in materiali, ki so potrebni v petrokemični industriji, veliko skupnega s tistimi, ki so potrebni za nekatere občutljive dejavnosti v ciklusu jedrskega goriva, kot je poudarjeno v Resoluciji 1929.
7 Člen 1(7)(a)(ii) Sklepa 2012/35 je k členu 20(1) Sklepa 2010/413 dodal še točko, ki določa zamrznitev sredstev naslednjim osebam in subjektom:
„(c) druge osebe in subjekti, ki niso navedeni v Prilogi I in podpirajo iransko vlado, ter z njimi povezani osebe in subjekti s seznama v Prilogi II“.
8 Zato je Svet v okviru Pogodbe DEU 23. marca 2012 sprejel Uredbo (EU) št. 267/2012 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 961/2010 (UL L 88, str. 1). Da bi se zagotovilo izvajanje člena 1(7)(a)(ii) Sklepa 2012/35, člen 23(2) te uredbe določa zamrznitev sredstev osebam, subjektom in organom, ki so našteti v Prilogi IX k tej uredbi in opredeljeni kot:
„(d) druge osebe, subjekti ali organi, ki zagotavljajo podporo, kot je materialna, logistična ali finančna podpora, iranski vladi, subjekti v njihovi lasti ali pod njihovim nadzorom ter osebe in subjekti, povezani z njimi“.
9 V dopisih visokemu predstavniku Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko z dne 10. avgusta, 14. septembra in 10. oktobra 2010 je tožeča stranka med drugim izrazila zaskrbljenost glede učinkov prepovedi opravljanja storitev zavarovanja in pozavarovanja za iransko vlado, določenih v členu 12 Sklepa 2010/413. V dopisu z dne 10. avgusta 2010 je pojasnila, da je bila leta 2000 privatizirana.
10 Tožeča stranka je v dopisu visokemu predstavniku Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko z dne 19. januarja 2012 izpodbijala tudi navedbe iz članka iz strokovnega časopisa za pomorsko industrijo Lloyd's List, ki je bil na spletu objavljen dan prej, z naslovom „NTC to be targeted by sanctions“ (Skorajšnje sankcioniranje National Iranian Tanker Company). Tožeča stranka je v zvezi s tem zanikala vsakršno povezavo z iranskim jedrskim programom. Njeni tankerji naj se ne bi uporabljali za prevoz v zvezi s tem programom prepovedanega materiala. Poleg tega naj ne bi bili niti tožeča stranka niti njen predsednik niti njeni delničarji povezani z Islamsko revolucionarno gardo.
11 Svet je 15. oktobra 2012 sprejel Sklep 2012/635/SZVP o spremembi Sklepa 2010/413 (UL L 282, str. 58, v nadaljevanju: izpodbijani sklep). V skladu z uvodno izjavo 16 tega sklepa bi bilo treba na seznam imen oseb in subjektov iz Priloge II k Sklepu 2010/413, za katere veljajo omejevalni ukrepi, uvrstiti še imena drugih oseb in subjektov, zlasti imena iranskih subjektov v državni lasti, ki so vključeni v naftni in plinski sektor, saj zagotavljajo pomemben vir prihodka iranske vlade.
12 Člen 1(8)(a) Sklepa 2012/635 je spremenil člen 20(1)(c) Sklepa 2010/413, ki določa, da so omejevalnim ukrepom podvrženi tudi:
„(c) druge osebe ali subjekti, ki niso zajeti v Prilogi I, ki podpirajo iransko vlado, ter subjekti, ki jim pripadajo ali jih nadzirajo ali osebe in subjekti, ki so z njimi povezani, kot so navedeni v Prilogi II“.
13 S členom 2 Sklepa 2012/635 je bilo ime tožeče stranke vpisano v tabelo iz Priloge II k Sklepu 2010/413, ki vsebuje seznam imen „[o]seb[…] in subjekt[ov], vključeni[h] v jedrske dejavnosti ali dejavnosti v zvezi z balističnimi raketami, ter oseb[…] in subjekt[ov], ki podpirajo iransko vlado“.
14 Zato je Svet istega dne sprejel Izvedbeno uredbo (EU) št. 945/2012 o izvajanju Uredbe št. 267/2012 (UL L 282, str. 16, v nadaljevanju: izpodbijana uredba). S členom 1 te uredbe je bilo ime tožeče stranke vpisano v tabelo iz Priloge IX, ki vsebuje seznam imen „[o]seb[…] in subjekt[ov], vključeni[h] v jedrske dejavnosti ali dejavnosti v zvezi z balističnimi raketami, ter oseb[…] in subjekt[ov], ki podpirajo iransko vlado“.
15 Ime tožeče stranke je bilo na seznam vpisano iz teh razlogov: „Pod dejanskim nadzorom iranske vlade. Tej zagotavlja finančno pomoč prek svojih delničarjev, ki so povezani z vlado.“
16 Izpodbijana sklep in uredba sta bila tožeči stranki posredovana z dopisom z dne 16. oktobra 2012, v katerem jo je Svet opozoril na možnost, da predstavi svoja stališča in zahteva vnovično preučitev njegovega stališča.
17 Tožeča stranka je v dopisu z dne 13. decembra 2012 izpodbijala vpis svojega imena na seznama z izpodbijanima sklepom in uredbo ter zahtevala, naj ji Svet posreduje podrobnejše podatke o razlogih za ta vpis in tudi dokaze, na katerih temelji.
18 Svet je odgovoril z dopisom z dne 12. marca 2013, ki mu je priložil kopije listin iz spisa. V tem dopisu je Svet tudi pojasnil, da ne razpolaga z drugimi dokumenti ali podatki, ki zadevajo tožečo stranko.
Postopek in predlogi strank
19 Tožeča stranka je to tožbo v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila 27. decembra 2012.
20 Po spremembi sestave senatov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v sedmi senat, zato je bila ta zadeva dodeljena temu senatu. Splošno sodišče je na predlog sedmega senata odločilo, da se zadeva dodeli razširjenemu senatu.
21 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijana sklep in uredbo v delu, v katerem se nanašata nanjo, razglasi za nična s takojšnjim učinkom;
– Svetu naloži plačilo stroškov.
22 Svet Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno ali, podredno, naj jo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
23 Tožeča stranka je 23. julija 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila predlog za sprejetje ukrepov procesnega vodstva ali pripravljalnih ukrepov. Svet je 19. septembra 2013 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložil vlogo, v kateri je predstavil stališča glede tega predloga.
Pravo
Dopustnost
24 Svet trdi, ne da bi formalno podal ugovor nedopustnosti, da je ta tožba nedopustna. Navaja, da je treba tožečo stranko glede na to, da je pod popolnim nadzorom iranske države, šteti za osebo javnega prava. Kot emanacija iranske države pa naj tožeča stranka ne bi imela pravice vložiti tožbe, v kateri zatrjuje kršitev lastninske pravice oziroma drugih temeljnih pravic. Svet v zvezi s tem razlikuje med določenimi procesnimi pravicami, ki so državam priznane, na eni strani in temeljnimi pravicami, ki državam ne pripadajo, na drugi.
25 Ta ugovor nedopustnosti se nanaša na vse tožbene razloge, saj je namen te tožbe v resnici doseči razglasitev ničnosti zamrznitve sredstev, ki predstavlja poseg, sicer upravičen, v lastninsko pravico. Pri tem ni pomembno, da se vsi tožbeni zahtevki ne nanašajo izrecno na to pravico.
26 Svet se v utemeljitev tega ugovora nedopustnosti sklicuje na člen 34 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane 4. novembra 1950 v Rimu (v nadaljevanju: EKČP), ki določa osebe, ki imajo pravico vložiti pritožbo na Evropsko sodišče za človekove pravice, in ki vladne organizacije izključuje od dostopa do tega sodišča. Po mnenju Sveta je ratio legis člena 34 EKČP v sami naravi temeljnih pravic, katerih spoštovanje mora zagotoviti država, in sicer za fizične in za pravne osebe, ki v smislu EKČP spadajo v njeno pristojnost. Država ali emanacija države naj tako ne bi mogla biti zaščitena s temeljnimi pravicami, saj suverena država ne spada v pristojnost druge države.
27 Tožeča stranka meni, da so njena tožba in vsi navedeni tožbeni razlogi dopustni.
28 S tega stališča zadostuje navedba, da zahteva trditev Sveta, v skladu s katero se tožeča stranka kot emanacija iranske države ne more sklicevati na lastninsko pravico, presojo utemeljenosti četrtega tožbenega razloga, ki se med drugim nanaša na kršitev lastninske pravice, in ne presoje dopustnosti te tožbe oziroma dopustnosti omenjenega tožbenega razloga (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 28. novembra 2013 v zadevi Svet proti Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, C‑348/12 P, točka 51).
29 Zato je treba to tožbo razglasiti za dopustno.
Utemeljenost
30 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja štiri tožbene razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na očitno napačno presojo. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve. Tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev pravice do obrambe in pravice do učinkovitega sodnega varstva. Četrti tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela sorazmernosti in tudi temeljnih pravic tožeče stranke, zlasti pravice do varstva lastnine, poslovne dejavnosti in ugleda.
31 Splošno sodišče meni, da je primerno najprej preučiti drugi tožbeni razlog.
Drugi tožbeni razlog: kršitev obveznosti obrazložitve
32 Tožeča stranka trdi, da njen vpis na seznam ni zadostno obrazložen. Meni, da so razlogi, navedeni v izpodbijanima sklepu in uredbi, nedoločni in tako ne zadostijo zahtevi po specifični in konkretni obrazložitvi. Tožeča stranka poleg tega Svetu očita tudi, da je v odgovoru na tožbo navedel nove razloge za njen vpis, ki niso nikakor povezani s pravnim merilom za zagotavljanje finančne pomoči.
33 Svet pa trdi, da je lahko tožeča stranka v dobro poznanih okoliščinah iz razlogov, navedenih v izpodbijanima sklepu in uredbi, razumela tudi specifične in konkretne razloge za svoj vpis, pri čemer je bilo s temi razlogi zadoščeno tudi zahtevam obveznosti obrazložitve. Od 1. julija 2012 naj bi bilo splošno znano, da organi Evropske unije – po s Sklepom 2012/35 uvedeni prepovedi uvoza iranske nafte v države članice Unije in zagotavljanja pomorskega zavarovanja, zlasti v zvezi s prevozom iranske surove nafte – nadzorujejo dejavnosti tožeče stranke. V mesecih pred vpisom imena tožeče stranke na seznama naj bi bila v medijih objavljena vrsta člankov o povezavi med iransko vlado in tožečo stranko ter o dejavnostih tožeče stranke, s katerimi se je želela izogniti omejevalnim ukrepom, zlasti tako, da je z registracijo svojih tankerjev pod zastavami tretjih držav pri družbah teh držav pridobila zavarovalne storitve.
34 Dopisi, ki jih je tožeča stranka pred vpisom svojega imena na seznama naslovila na visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, zlasti dopis z dne 19. januarja 2012 (glej točko 10 zgoraj), potrjujejo, da se je tožeča stranka zavedala teh splošnih okoliščin.
35 Najprej je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso namen obveznosti obrazložitve akta, ki posega v položaj, ki je nujno povezana z načelom spoštovanja pravice do obrambe, po eni strani dati zadevni osebi na voljo dovolj podatkov, da ugotovi, ali je akt dobro utemeljen in ali vsebuje morebitne napake, na podlagi katerih bi lahko izpodbijala njegovo veljavnost pred sodiščem Unije, in po drugi strani zadnjemu omogočiti izvajanje nadzora nad zakonitostjo tega akta (glej sodbo Sodišča z dne 15. novembra 2012 v zadevi Svet proti Bamba, C‑417/11 P, točka 49 in navedena sodna praksa).
36 Iz obrazložitve, ki se zahteva na podlagi člena 296 PDEU, mora biti jasno in nedvoumno razvidno sklepanje organa Unije, ki je avtor spornega akta, tako da se zadevna oseba lahko seznani z utemeljitvami sprejetega ukrepa in da lahko pristojno sodišče izvaja nadzor (zgoraj navedena sodba Svet proti Bamba, točka 50).
37 Dalje, v zvezi z omejevalnimi ukrepi, sprejetimi v okviru skupne zunanje in varnostne politike, je treba poudariti, da je v primeru, da zadevna oseba nima pravice do zaslišanja pred sprejetjem prvotnega sklepa o vpisu, spoštovanje obveznosti obrazložitve še toliko pomembnejše, saj predstavlja edino jamstvo, ki stranki omogoča, da vsaj po sprejetju takega sklepa učinkovito uveljavi razpoložljiva pravna sredstva za izpodbijanje zakonitosti navedenega sklepa (zgoraj navedena sodba Svet proti Bamba, točka 51, in sodba Splošnega sodišča z dne 12. decembra 2006 v zadevi Organizacija mudžahidov iranskega ljudstva proti Svetu, imenovana „OMIL I“, T‑228/02, Recueil, str. II‑4665, točka 140).
38 Zato morajo biti v obrazložitvi akta Sveta, s katerim je bil sprejet omejevalni ukrep, poleg pravne podlage navedeni tudi specifični in konkretni razlogi, iz katerih Svet pri odločanju na podlagi svoje diskrecijske pravice meni, da mora ta ukrep veljati tudi za zadevno stranko (glej v tem smislu zgoraj navedeni sodbi Svet proti Bamba, točka 51, in OMIL I, točka 146, ter sodbo Splošnega sodišča z dne 14. oktobra 2009 v zadevi Bank Melli Iran proti Svetu, T‑390/08, ZOdl., str. II‑3967, točka 83).
39 Vendar mora biti ta obrazložitev prilagojena naravi zadevnega akta in okoliščinam, v katerih je bil sprejet. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interes za obrazložitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, ki jih akt neposredno in posamično zadeva. Ni treba, da se v obrazložitvi podrobno navedejo vse upoštevne dejanske in pravne okoliščine, saj je treba zadostnost obrazložitve presojati ne le glede na njeno besedilo, ampak tudi glede na njen okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje. Natančneje, akt, ki posega v položaj, je dovolj obrazložen, če je bil sprejet v okviru, ki ga zadevna oseba pozna in ji to omogoča razumevanje obsega ukrepa, sprejetega v zvezi z njo (zgoraj navedene sodbe Svet proti Bamba, točki 53 in 54; OMIL I, točka 141, in Bank Melli Iran proti Svetu, točka 82).
40 V obravnavanem primeru vpis imena tožeče stranke na seznama temelji na naslednjih dveh razlogih. Tožeča stranka naj bi bila „pod dejanskim nadzorom iranske vlade“. Ta ji „[zagotavlja] finančno pomoč prek svojih delničarjev, ki so povezani z vlado“.
41 Glede vprašanja, ali je iz te obrazložitve razvidna tudi pravna podlaga ukrepa, ki ga je Svet sprejel proti tožeči stranki, kot to zahteva sodna praksa, navedena zgoraj v točki 38, iz drugega od dveh razlogov, ki jih je navedel Svet, izhaja, da ta temelji na pravnem merilu v zvezi z zagotavljanjem finančne pomoči iranski vladi, opredeljenem v členu 20(1)(c) Sklepa 2010/413 in pojasnjenem v členu 23(2)(d) Uredbe št. 267/2012 (glej točki 7 in 8 zgoraj). Ta razlog med drugim jasno kaže, da je po mnenju Sveta finančna pomoč posledica povezanosti delničarjev tožeče stranke z iransko vlado.
42 Vendar pa, tako kot trdi tožeča stranka, prvi razlog, v skladu s katerim naj bi bila slednja pod dejanskim nadzorom iranske vlade, sam po sebi ne omogoča ugotovitve pravnega merila, na katerem ta razlog temelji. Zato ga je treba torej presojati skupaj z drugim razlogom.
43 Glede vprašanja, ali je na podlagi presoje obeh razlogov skupaj sklepanje Sveta pravno zadostno, je treba najprej ugotoviti, da je treba te razloge oceniti ob upoštevanju splošnih okoliščin, v katerih je Svet proti Islamski republiki Iran sprejel ukrepe (glej točko 39 zgoraj). V zvezi s tem iz uvodne izjave 22 Sklepa 2010/413 (točka 5 zgoraj) in iz uvodne izjave 16 Sklepa 2012/635 (točka 11 zgoraj) izhaja, da je Svet ugotovil povezavo med prihodki, ki jih ustvarja naftni in plinski sektor, na eni strani in financiranjem dejavnosti širjenja jedrskega orožja na drugi. Glede na to, da tožeča stranka kot prevoznica nafte in zemeljskega plina opravlja dejavnost v tem sektorju, bi lahko razumela, da se finančna pomoč iz obrazložitve izpodbijanih sklepa in uredbe nanaša na to povezavo.
44 Kot pravilno ugotavlja Svet, se je tožeča stranka povsem zavedala, da Svet namerava vpisati njeno ime na seznam sankcioniranih oseb in subjektov. Tožeča stranka se je namreč že pred sprejetjem izpodbijanih sklepa in uredbe obrnila na Svet ter izrazila zaskrbljenost glede učinkov morebitnega vpisa (glej točki 9 in10 zgoraj). Iz tega izhaja, da je tožeča stranka od blizu spremljala politiko, ki jo je proti Islamski republiki Iran izvajal Svet, in da je bila torej obveščena o povezavi, ki jo je Svet ugotovil med prihodki plinskega in naftnega sektorja na eni strani ter financiranjem iranskega jedrskega programa na drugi.
45 Drugič, čeprav drži, da je Svet v utemeljitev vpisa imena tožeče stranke na seznama specifične razloge navedel jedrnato, saj pri tem ni opredelil niti vrste finančne pomoči, ki naj bi jo tožeča stranka zagotavljala iranski vladi, niti narave povezave med vlado in njenimi delničarji, drži tudi, da je stranka na podlagi teh utemeljitev lahko razumela, da gre za pomoč, zagotovljeno prek njenih delničarjev.
46 Res je, da tožeča stranka trdi, da njeni delničarji zaradi privatizacije leta 2000 niso več povezani z iransko vlado. Ta trditev zadeva presojo utemeljenosti razlogov Sveta, ne pa vprašanja skladnosti teh razlogov z zahtevami iz člena 296 PDEU. Vprašanje obrazložitve, ki je bistvena postopkovna zahteva, se namreč razlikuje od vprašanja dokazanosti zatrjevanega ravnanja, ki se nanaša na vsebinsko zakonitost zadevnega akta in v zvezi s katerim je treba preveriti resničnost dejstev, navedenih v tem aktu, in tudi opredelitve teh dejstev kot takih, da utemeljujejo uporabo omejevalnih ukrepov proti zadevni osebi (zgoraj navedena sodba Svet proti Bamba, točka 60).
47 Ob upoštevanju okoliščin, v katerih sta bila sprejeta izpodbijana sklep in uredba, je tako treba skleniti, da so razlogi, ki jih je Svet navedel v utemeljitev vpisa imena tožeče stranke na seznama sankcioniranih oseb in subjektov, v skladu z zahtevami iz člena 296 PDEU, in je zato treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Prvi tožbeni razlog: očitna napaka pri presoji
48 Tožeča stranka trdi, da ni pod nadzorom iranske vlade in da ji ne zagotavlja finančne pomoči. Navaja, da njeni delničarji, zasebni pokojninski skladi, katerih imena ob njenem vpisu niso bila vpisana na seznama, po njenem vedenju niso nikakor povezani z iransko vlado. Tožeča stranka naj bi bila leta 2000 privatizirana in njeni dejanski lastniki (beneficial owners) naj bi bili pet milijonov iranskih upokojencev. Vsekakor naj bi ustvarila izgubo in od leta 2010 naj svojim delničarjem ne bi izplačala dividend.
49 Člankov v medijih, ki jih je Svet opredelil kot „informacije iz odprtih virov“, naj Splošno sodišče ne bi moglo upoštevati pri presoji, ker – kot navaja tožeča stranka – iz dopisa Sveta z dne 12. marca 2013 izhaja, da jih Svet pri odločitvi o vpisu njenega imena na seznama ni upošteval.
50 Svet ocenjuje, da tožeča stranka izpolnjuje merilo glede zagotavljanja finančne pomoči iranski vladi. Prvič, opozarja, da se je Unija odločila za prepoved uvoza iranske nafte zato, da bi Islamski republiki Iran odtegnila naftne prihodke, ki predstavljajo 70 % vseh prihodkov te države, in tako nanjo pritisnila, da preneha z razvojem jedrskega programa. Tožeča stranka naj bi poskrbela za prevoz skoraj polovice surove nafte, proizvedene v Iranu v letu 2011, kot naj bi izhajalo tudi iz članka Institute for the Study of War (Inštitut za študij vojne) z dne 16. aprila 2012 in poročila službe kongresa Združenih držav Amerike za raziskave z dne 10. januarja 2013 (prilogi 3 in 18 obrambe).
51 Drugič, Svet je v zvezi s kapitalsko strukturo tožeče stranke pojasnil, da njegova ocena temelji na podatkih, ki so jih priskrbele države članice in so podkrepljeni z informacijami iz odprtih virov, v skladu s katerimi naj bi bilo 33 % kapitala v lasti sklada State Pension Fund, 33 % v lasti sklada Social Security Retirement Fund in 33 % v lasti sklada NIOC Pension and Savings Fund. Na podlagi pojasnil, ki jih je priskrbela tožeča stranka, zlasti sestavka izvedenca, priloženega k tožbi (priloga 3), ni mogoče zavrniti dejstva, da je tožeča stranka pod dejanskim nadzorom iranske države. Iz tega sestavka je namreč razvidno le, da je bilo leta 2000 66 % kapitala prenesenega na dve zasebni družbi in da je bila pozneje tožeča stranka privatizirana v celoti, pri čemer pa ni navedenih imen pridobiteljev. Dejanska lastniška struktura tožeče stranke je zato namenoma zamegljena. Vsekakor pa so delničarji tožeče stranke državni pokojninski skladi, država pa nadzoruje tudi tožečo stranko in prek delničarjev pridobiva koristi te družbe.
52 Poleg tega je predsednika tožeče stranke S. januarja 2012 nenadno zamenjal nekdanji iranski minister za ceste in prevoz B., ki je tesno povezan z iranskim predsednikom. Poleg tega je tožeča stranka skušala prikriti lastništvo plovil svoje flote s spremembo njihovega imena in zastave.
53 Glede dokazov Svet poudarja, da so njegove trditve pravno zadostno podprte z dokumenti iz spisa, ki so bili tožeči stranki na njeno prošnjo posredovani, in z informacijami iz odprtih virov, sestavljenih iz poročil in člankov iz medijev, s katerimi je bila tožeča stranka seznanjena in ki so priloženi odgovoru na tožbo.
54 V zvezi s tem je treba najprej opozoriti, da ima v skladu s sodno prakso Svet določeno diskrecijsko pravico, da v vsakem primeru posebej odloči o izpolnjenosti pravnih meril, na katerih temelji sprejem zadevnih omejevalnih ukrepov (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 13. marca 2012 v zadevi Melli Bank proti Svetu, C‑380/09 P, točka 41, in sodbo Splošnega sodišča z dne 6. septembra 2013 v združenih zadevah Bateni proti Svetu, T‑42/12 in T‑181/12, točka 45).
55 Vendar morajo sodišča Unije zagotoviti načeloma celovit nadzor nad zakonitostjo vseh aktov Unije z vidika temeljnih pravic, ki so sestavni del pravnega reda Unije, med njimi tudi tistih aktov, ki so bili sprejeti za izvajanje resolucij Varnostnega sveta iz poglavja VII Listine Združenih narodov (sodba Sodišča z dne 18. julija 2013 v združenih zadevah Komisija proti Kadi, imenovana „Kadi II“, C‑584/10 P, C‑593/10 P in C‑595/10 P, točka 97).
56 Zaradi učinkovitosti sodnega varstva, zagotovljenega v členu 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, mora sodišče Unije pri preverjanju zakonitosti razlogov, na podlagi katerih je bil sprejet sklep o vpisu oziroma ohranitvi določenega imena na seznamu, ugotoviti, da ta sklep temelji na dovolj trdni dejanski podlagi. To vključuje preverjanje dejstev iz opisa dejanskega stanja, na katerem temelji ta sklep, in sicer tako, da sodni nadzor ni omejen le na presojo abstraktne verjetnosti navedenih razlogov, ampak mora obsegati tudi presojo, ali so ti razlogi, ali pa vsaj eden od njih, ki se sam po sebi šteje za zadostno podlago temu sklepu, utemeljeni (zgoraj navedena sodba Kadi II, točka 119).
57 Pristojni organ Unije je namreč tisti, ki mora v primeru izpodbijanja dokazati utemeljenost razlogov, navedenih zoper zadevno osebo, in ni dolžnost zadnje, da predloži negativni dokaz o neutemeljenosti navedenih razlogov. Pomembno je, da so razlogi, ki so bili navedeni zoper zadevno osebo, podprti z informacijami ali predloženimi dokazi (zgoraj navedena sodba Kadi II, točki 121 in 122).
58 Drugič, v zvezi s trditvijo, ki jo je Svet podal na obravnavi, v skladu s katero že samo dejstvo, da je tožeča stranka z izvajanjem dejavnosti prevoza surove nafte in zemeljskega plina, proizvedenega v Iranu, vključena v iranski naftni in plinski sektor, zadošča za dokaz o zagotavljanju finančne pomoči iranski vladi, je dovolj opozoriti na to, da vpis imena tožeče stranke na seznam temelji na ugotovitvi, da tožeča stranka zagotavlja finančno pomoč iranski vladi prek svojih delničarjev, ki so povezani z vlado. Prevoz nafte nima namreč nobene zveze z zatrjevano povezanostjo delničarjev tožeče stranke in vlade. Presoja zakonitosti izpodbijanih aktov pa lahko v skladu s sodno prakso temelji le na dejstvih in dokazih, na podlagi katerih so bili sprejeti. Splošno sodišče namreč ne more sprejeti predloga Sveta, naj na koncu spremeni obrazložitev razlogov, na katerih ta akta temeljita (glej sodbo Splošnega sodišča z dne 12. novembra 2013 v zadevi North Drilling proti Svetu, T‑552/12, točka 25 in navedena sodna praksa).
59 Zavrniti je treba tudi razlago, ki jo je Svet podal na obravnavi, po kateri je tožeča stranka – ki je nekdanja hčerinska družba družbe National Iranian Oil Company (v nadaljevanju: NIOC) – tudi po privatizaciji ostala pod nadzorom te javne družbe, ki je v popolni lasti Irana, in je na seznam sankcioniranih subjektov vpisano njeno ime zaradi finančne podpore iranski vladi. Razlage, da je tožeča stranka iranski vladi zagotavljala finančno pomoč s posredovanjem tretje družbe, tj. NIOC, namreč ni mogoče sprejeti. Razlogi za vpis imena tožeče stranke se ne nanašajo na zagotavljanje posredne finančne pomoči, ki je posledica povezanosti tožeče stranke in družbe NIOC, ampak na finančno pomoč iranski vladi, ki jo je tožeča stranka zagotavljala prek povezave med svojimi delničarji in iransko vlado.
60 Sicer pa je treba v zvezi z omenjenimi trditvami Sveta, s katerimi je ta želel dokazati, da je tožeča stranka zaradi izvajanja dejavnosti pomorskega prevoza zemeljskega plina in nafte iranski vladi zagotavljala posredno finančno pomoč, vsekakor ugotoviti, da veljavna ureditev določa merilo za zagotavljanje finančne pomoči iranski vladi, in ne merila za zagotavljanje posredne finančne pomoči. Le zaradi okoliščine, da je tožeča stranka zaradi izvajanja dejavnosti prevoza vključena v iranski naftni in plinski sektor, ki predstavlja enega najpomembnejših virov dohodka iranske vlade, pa se – v nasprotju z navedbami Sveta – ne more šteti, kot da izpolnjuje pravno merilo za zagotavljanje finančne pomoči tej vladi.
61 Tretjič, tožeča stranka ima prav, da glede njene kapitalske strukture v spisu Sveta ni nobenega dokaza. Natančneje, niti v predlogih za vpis imena tožeče stranke na seznam, ki so jih podale tri države članice 19., 24. in 28. septembra 2012, niti v drugih dokumentih v tem spisu niso poimensko navedeni delničarji tožeče stranke in v njih ni najmanjšega indica za podkrepitev trditve, da je tožeča stranka pod nadzorom iranske vlade oziroma da ji prek delničarjev, povezanih z vlado, zagotavlja finančno pomoč. Edine elemente v spisu, ki se nanašajo na tožečo stranko, sestavljajo trditve, ki so v bistvenem povzete v izpodbijanima sklepu in uredbi.
62 Posledično se Svet v podkrepitev navedb, povzetih v razlogih za vpis imena tožeče stranke na seznama, pred Splošnim sodiščem ne more uspešno sklicevati na trditve o dejstvih, povzete zgoraj v točkah 51 in 52, saj te trditve niso vsebovane v dokumentih iz njegovega spisa in jih zato tudi ni posredoval tožeči stranki v odgovoru na njeno prošnjo z dne 12. marca 2013. Upoštevanje teh trditev bi namreč po eni strani pomenilo poseg v načelo, v skladu s katerim lahko presoja zakonitosti aktov temelji le na dejstvih in pravnih razlogih, na podlagi katerih so bili sprejeti, in po drugi strani poseg v pravico do obrambe tožeče stranke (zgoraj navedena sodba Bateni proti Svetu, točka 57). Ker tožeča stranka ni bila pravočasno obveščena o novih razlogih, po eni strani ni mogla učinkovito zagovarjati svojega stališča o zadevi v upravnem postopku. Po drugi strani pa tožeča stranka ni mogla presoditi utemeljenosti vpisa njenega imena na seznama in oblikovati tožbe. Tako bi bilo poseženo tudi v načelo enakosti strank pred sodiščem Unije (glej zgoraj navedeno sodbo North Drilling proti Svetu, točka 26 in navedena sodna praksa).
63 Prav tako ni mogoče upoštevati trditve Sveta, da zamenjava predsednika tožeče stranke v marcu 2013 potrjuje obstoj tesne zveze med njenimi delničarji in iransko vlado, saj temelji na dejstvih, ki so nastala po sprejetju izpodbijanih sklepa in uredbe.
64 Zato okoliščine, ki jih je Splošno sodišče lahko upoštevalo, ne vsebujejo nobenega indica, ki bi podprl navedbe Sveta, da je tožeča stranka pod nadzorom iranske vlade in tej zagotavlja finančno pomoč.
65 Iz tega sledi, da vpis imena tožeče stranke na seznam ni utemeljen.
66 Zato je treba prvi tožbeni razlog sprejeti.
67 Iz vseh teh razlogov je treba – ne da bi se presojala tretji in četrti tožbeni razlog – izpodbijana sklep in uredbo v delu, v katerem se nanašata na tožečo stranko, razglasiti za nična.
Časovni učinek ničnosti izpodbijanih sklepa in uredbe
68 Tožeča stranka predlaga takojšnji učinek ničnosti izpodbijanih sklepa in uredbe. Trdi, da ima sklep Sveta o vpisu njenega imena na seznam naravo posamične odločbe, in ne uredbe, kar izhaja tudi iz obveznosti Sveta, da o sprejetih omejevalnih ukrepih zadevne osebe in subjekte osebno obvesti. Tožeča stranka se sklicuje na zgoraj navedeno sodbo Bank Melli Iran proti Svetu (točki 86 in 87), v kateri je Splošno sodišče odločilo, da sklep, s katerim se izvaja člen 7 Uredbe Sveta (ES) št. 423/2007 z dne 19. aprila 2007 o omejevalnih ukrepih proti Iranu (UL L 103, str. 1), ni izključno splošen, ampak ima v odnosu do oseb in subjektov, katerih imena so s tem sklepom vpisana v Prilogo V k omenjeni uredbi, naravo posamičnega akta.
69 Po mnenju tožeče stranke možnost, določena v členu 60, drugi odstavek, Statuta Sodišča Evropske unije, da akt po tem, ko ga Splošno sodišče razglasi za ničnega, ostane v veljavi vse do poteka roka za pritožbo, oziroma če je bila v tem roku vložena pritožba, do dneva, ko jo Sodišče zavrne – in sicer zato, da se omeji razdiralni učinek razglasitve ničnosti s strani Splošnega sodišča na splošne določbe, ki se uporabljajo na območju celotne Unije, saj se lahko te določbe v pritožbenem postopku na koncu potrdijo – velja le za uredbe, in ne za sklepe.
70 Svet trdi, da člen 60 Statuta Sodišča ne dopušča takojšnjega učinka ničnosti izpodbijane uredbe. Zato meni, da mora Splošno sodišče v primeru morebitne razglasitve ničnosti sklepa odrediti odložitev učinkov njegove ničnosti za enako obdobje.
71 Svet se sklicuje tudi na ustaljeno sodno prakso, v skladu s katero se člen 60, drugi odstavek, Statuta Sodišča glede časovnega učinka ničnosti uporabi tudi, kadar Splošno sodišče razglasi za nično uredbo, s katero so naloženi omejevalni ukrepi, kot je Uredba št. 267/2012. Sodišče Unije je namreč vse do danes menilo, da ima Uredba št. 267/2012, in s tem tudi njena Priloga IX, naravo uredbe, saj njen člen 51, drugi odstavek, določa, da je v celoti zavezujoča in se neposredno uporablja v vseh državah članicah, kar ustreza učinkom uredbe, določenim v členu 288 PDEU (zgoraj navedena sodba Bateni proti Svetu, točka 83, in sodba Splošnega sodišča z dne 6. septembra 2013 v zadevi Iranian Offshore Engineering & Constructions proti Svetu, T‑110/12, točka 74; glej po analogiji tudi sodbo Sodišča z dne 16. novembra 2011 v zadevi Bank Melli Iran proti Svetu, C‑548/09 P, ZOdl., str. I‑11381, točka 45).
72 Trditve tožeče stranke ni mogoče sprejeti.
73 Ne da bi bilo treba preučiti, ali ima sklep o vpisu tožeče stranke na sporna seznama naravo uredbe v smislu člena 60, drugi odstavek, Statuta, je dovolj opozoriti, da člen 264, drugi odstavek, PDEU sodišču Unije vsekakor omogoča, da – če se mu zdi potrebno – navede tiste od učinkov akta, ki je bil razglašen za ničen, ki jih je treba šteti za dokončne. V zvezi s tem iz sodne prakse izhaja, da lahko Splošno sodišče na podlagi te določbe določi datum učinka svojih ničnostnih sodb (glej v tem smislu sodbo Splošnega sodišča z dne 12. decembra 2013 v zadevi Nabipour in drugi proti Svetu, T‑58/12, točki 250 in 251).
74 Ob upoštevanju okoliščin obravnavanega primera in iz spodaj navedenih razlogov Splošno sodišče meni, da je treba učinek te sodbe odložiti vse do izteka roka za pritožbo iz člena 56, prvi odstavek, Statuta Sodišča, oziroma če je bila vložena pritožba, do datuma njene zavrnitve.
75 Jedrski program, ki ga razvija Islamska republika Iran, je vir zaskrbljenosti tako na mednarodni kot na evropski ravni. V teh okoliščinah je Svet z izvajanjem resolucij Varnostnega sveta postopoma povečal število omejevalnih ukrepov proti tej državi, da bi z njimi preprečil razvoj dejavnosti, ki ogrožajo mir in mednarodno varnost.
76 Zato je treba interes tožeče stranke za takojšnji učinek te sodbe uravnotežiti s splošnim interesom, ki ga uresničuje politika Unije na področju omejevalnih ukrepov zoper Islamsko republiko Iran. Sprememba učinkov razglasitve ničnosti omejevalnega ukrepa s potekom časa je lahko utemeljena z nujnostjo zagotovitve učinkovitosti omejevalnih ukrepov in, navsezadnje, lahko temelji na nujnih preudarkih o varnosti ali o vodenju mednarodnih odnosov Unije in njenih držav članic (glej po analogiji, brez obveznosti predhodnega obveščanja zadevne osebe o razlogih za njen prvotni vpis na seznam, sodbo Sodišča z dne 21. decembra 2011 v zadevi Francija proti Organizaciji mudžahidov iranskega ljudstva, C‑27/09 P, ZOdl., str. I‑13427, točka 67).
77 Če bi bila izpodbijana akta razglašena za nična s takojšnjim učinkom v delu, v katerem se nanašata na tožečo stranko, bi ta lahko prenesla celotno ali del svojega premoženja iz območja Unije, Svet pa ne bi mogel – če bi bilo treba – v skladu s členom 266 PDEU pravočasno odpraviti s to sodbo ugotovljenih nepravilnosti, to pa bi resno in nepopravljivo ogrozilo učinkovitost ukrepa zamrznitve sredstev, ki bi ga lahko Svet v prihodnosti sprejel zoper tožečo stranko. Glede uporabe člena 266 PDEU je namreč treba opozoriti, da razglasitev ničnosti vpisa imena tožeče stranke na seznama s to sodbo izhaja iz dejstva, da razlogi za ta vpis niso bili podprti z zadostnimi dokazi (glej točko 65 zgoraj). Čeprav je Svet tisti, ki odloča o ukrepih za izvršitev te sodbe, možnost novega vpisa imena tožeče stranke sama po sebi ni izključena. V postopku ponovnega odločanja namreč lahko Svet – na podlagi pravno zadostno dokazanih razlogov – vnovič vpiše ime tožeče stranke na seznam.
78 Iz tega sledi, da izpodbijana sklep in uredba zoper tožečo stranko učinkujeta vse do datuma poteka roka za pritožbo, oziroma če je bila pritožba vložena, do njene zavrnitve.
Stroški
79 V skladu s členom 87(2) Poslovnika Splošnega sodišča se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Svet v bistvenem delu svojih predlogov ni uspel, mu je v skladu s predlogi tožeče stranke treba naložiti plačilo stroškov, ki jih je ta priglasila.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (razširjeni sedmi senat)
razsodilo:
1. Sklep Sveta 2012/635/SZVP z dne 15. oktobra 2012 o spremembi Sklepa 2010/413/SZVP o omejevalnih ukrepih proti Iranu se v delu, v katerem se nanaša na vpis imena družbe National Iranian Tanker Company v Prilogo II k Sklepu Sveta 2010/413/SZVP z dne 26. julija 2010 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in razveljavitvi Skupnega stališča 2007/140/SZVP, razglasi za ničen.
2. Izvedbena uredba Sveta (EU) št. 945/2012 z dne 15. oktobra 2012 o izvajanju Uredbe (EU) št. 267/2012 o omejevalnih ukrepih proti Iranu se v delu, v katerem se nanaša na vpis imena družbe National Iranian Tanker Company v Prilogo IX k Uredbi Sveta (EU) št. 267/2012 z dne 23. marca 2012 o omejevalnih ukrepih proti Iranu in razveljavitvi Uredbe (EU) št. 961/2010, razglasi za nično.
3. Sklep 2012/635 in Izvedbena uredba št. 945/2012 v delu, v katerem se nanašata na družbo National Iranian Tanker Company, učinkujeta vse do datuma poteka roka za pritožbo iz člena 56 Statuta Sodišča Evropske unije, oziroma če je bila v tem roku pritožba vložena, do njene zavrnitve.
4. Svet Evropske unije poleg svojih stroškov nosi tudi stroške, ki jih je priglasila družba National Iranian Tanker Company.
van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Kančeva |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 3. julija 2014.
Podpisi