TRIBUNALENS DOM (sjunde avdelningen i utökad sammansättning)
den 3 juli 2014 (*)
”Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot Iran i syfte att hindra kärnvapenspridning – Frysning av tillgångar – Motiveringsskyldighet – Felaktig bedömning – Anpassning av verkningarna i tiden av en ogiltigförklaring”
I mål T‑565/12,
National Iranian Tanker Company, Teheran (Iran), företrätt av R. Chandrasekera, S. Ashley och C. Murphy, solicitors, M. Lester, barrister, samt D. Wyatt, QC,
sökande,
mot
Europeiska unionens råd, företrätt av S. Boelaert och M. Bishop, båda i egenskap av ombud,
svarande,
angående en talan om ogiltigförklaring av dels rådets beslut 2012/635/Gusp av den 15 oktober 2012 om ändring av beslut 2010/413/Gusp om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 282, s. 58), i den mån beslutet innebär att sökanden upptas i förteckningen i bilaga II till rådets beslut 2010/413/Gusp av den 26 juli 2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2007/140/Gusp (EUT L 195, s. 39), dels rådets genomförandeförordning (EU) nr 945/2012 av den 15 oktober 2012 om genomförande av förordning (EU) nr 267/2012 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 282, s. 16), i den mån denna förordning berör sökanden,
meddelar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning)
sammansatt av ordföranden M. van der Woude (referent) samt domarna I. Wiszniewska-Białecka, M. Kancheva, C. Wetter och I. Ulloa Rubio,
justitiesekreterare: handläggaren N. Rosner,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 31 januari 2014,
följande
Dom
Bakgrund till målet
1 Sökanden, National Iranian Tanker Company, är ett iranskt bolag som är specialiserat på transport av råolja och gas. Sökanden har en av världens största flottor av oljetankers med dubbla skrov.
2 Det nu aktuella målet rör det system med restriktiva åtgärder som införts för att utöva påtryckningar mot Islamiska republiken Iran i syfte att förmå landet att upphöra med sin spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och med utvecklandet av kärnvapenbärare.
3 FN:s säkerhetsråd (nedan kallat säkerhetsrådet) antog den 9 juni 2010 resolution 1929 (2010) (nedan kallad resolution 1929), genom vilken man utvidgade tillämpningsområdet för de restriktiva åtgärder som infördes genom säkerhetsrådets resolutioner 1737 (2006), 1747 (2007) och 1803 (2008) och införde ytterligare restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran.
4 Den 17 juni 2010 betonade Europeiska rådet sin allt djupare oro över Irans kärntekniska program och välkomnade antagandet av resolution 1929. Europeiska rådet hänvisade till sin förklaring av den 11 december 2009 och uppmanade Europeiska unionens råd att vidta åtgärder för att genomföra åtgärderna i resolution 1929 samt kompletterande åtgärder, i syfte att genom förhandlingar bemöta samtliga de farhågor som Islamiska republiken Irans utvecklande av känslig teknologi till stöd för sina kärntekniska och ballistiska program fortsatte att väcka. Dessa åtgärder skulle inriktas på handeln, den finansiella sektorn, den iranska transportsektorn och nyckelsektorer inom gas- och oljeindustrin samt mot ytterligare personer och enheter upptagna i förteckningen, särskilt Islamiska revolutionsgardet.
5 Den 26 juli 2010 antog rådet beslut 2010/413/Gusp om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2007/140/Gusp (EUT L 195, s. 39), vars bilaga II innehåller en förteckning över personer och enheter, utöver dem som angetts av säkerhetsrådet eller av den genom resolution 1737 (2006) inrättade kommittén för sanktioner (bilaga 1), för vilka tillgångarna frusits. I skäl 22 hänvisas till resolution 1929 och till att det däri konstateras den potentiella kopplingen mellan Irans inkomster från energisektorn och finansieringen av Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet.
6 Den 23 januari 2012 antog rådet beslut 2012/35/Gusp om ändring av beslut 2010/413 (EUT L 19, s. 22). I skäl 8 erinras om den potentiella kopplingen mellan Irans inkomster från energisektorn och finansieringen av Irans spridningskänsliga kärntekniska verksamhet och om att utrustning och materiel för kemiska processer inom den petrokemiska industrin har mycket gemensamt med den utrustning och materiel som krävs för viss känslig verksamhet inom kärnbränslecykeln, vilket understryks i resolution 1929.
7 I artikel 1.7 a ii i beslut 2012/35 har följande punkt fogats till artikel 20.1 i beslut 2010/413, vilken rör frysning av medel tillhörande följande personer och enheter:
”c) andra personer och enheter som inte omfattas av bilaga I men som ger stöd till Irans regering samt personer och enheter som är förbundna med dessa, enligt förteckningen i bilaga II.”
8 Rådet antog inom ramen för EUF‑fördraget den 23 mars 2012 förordning (EU) nr 267/2012 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning (EU) nr 961/2010 (EUT L 88, s. 1). För genomförandet av artikel 1.7 a ii i beslut 2012/35 föreskrivs i artikel 23.2 i denna förordning att tillgångar ska frysas för de personer, enheter och organ som förtecknas i bilaga IX, beträffande vilka det har fastställts att de:
”d) är andra personer, enheter eller organ som tillhandahåller stöd, t.ex. materiellt, logistiskt eller ekonomiskt stöd till Irans regering, och personer och enheter som är associerade med dem.”
9 I skrivelser av den 10 augusti, den 14 september och den 10 oktober 2010 till Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, framförde sökanden särskilt sina farhågor beträffande återverkningarna på dess flotta av det förbud mot tillhandahållande av försäkrings- och återförsäkringstjänster till Irans regering som föreskrivs i artikel 12 i beslut 2010/413. I skrivelsen av den 10 augusti 2010 preciserade sökanden att bolaget privatiserats år 2000.
10 I en skrivelse av den 19 januari 2012 till Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik bestred sökanden vidare de uppgifter som rapporterats i en artikel i sjöfartstidningen Lloyd’s List, vilken publicerats dagen innan på internet med rubriken ”NITC to be targeted by sanctions” (National Iranian Tanker Company nära att bli föremål för sanktioner). Sökanden förnekade alla kopplingar till Irans nukleära program. Sökandens oljetankers används inte för transport av otillåtet material med anknytning till detta program. Varken sökanden, dess ordförande eller dess aktieägare har heller några kontakter med Islamiska revolutionsgardet.
11 Den 15 oktober 2012 antog rådet beslut 2012/635/Gusp om ändring av beslut 2010/413 (EUT L 282, s. 58) (nedan kallat det angripna beslutet). Enligt skäl 16 i detta beslut bör ytterligare personer och enheter upptas i förteckningen över de personer och enheter som omfattas av de restriktiva åtgärderna i bilaga II till beslut 2010/413, i synnerhet enheter som ägs av iranska staten och som bedriver verksamhet inom olje- och gassektorn, eftersom dessa utgör en ansenlig inkomstkälla för den iranska regeringen.
12 Genom artikel 1.8 a i beslut 2012/635 ändrades artikel 20.1 c i beslut 2010/413, och däri föreskrivs hädanefter att följande rättssubjekt ska bli föremål för restriktiva åtgärder:
c) andra personer och enheter som inte omfattas av bilaga I som tillhandahåller stöd till Irans regering och enheter som ägs eller kontrolleras av dem eller personer och enheter som är associerade med dem, enligt förteckningen i bilaga II.
13 I artikel 2 i beslut 2012/635 upptas sökanden i förteckningen i bilaga II till beslut 2010/413 innehållande förteckningen över ”Personer och enheter som deltar i kärnteknisk verksamhet eller i verksamhet med ballistiska robotar samt personer och enheter som ger stöd till Irans regering”.
14 Rådet antog till följd härav samma dag genomförandeförordning (EU) nr 945/2012 om genomförande av förordning (EU) nr 267/2012 (EUT L 282, s. 16) (nedan kallad den angripna förordningen). Genom artikel 1 i denna förordning upptas sökanden i listan i bilaga IX innehållande förteckningen över ”Personer och enheter som deltar i kärnteknisk verksamhet eller i verksamhet med ballistiska robotar samt personer och enheter som ger stöd till Irans regering”.
15 Sökanden upptogs i förteckningarna med följande motivering: ”Kontrolleras i praktiken av Irans regering. Tillhandahåller den iranska regeringen finansiellt stöd genom sina aktieägare, som fortfarande har band till regeringen.”
16 Det angripna beslutet och den angripna förordningen delgavs sökanden i skrivelse av den 16 oktober 2012, i vilken rådet uppmärksammade sökanden på möjligheten att inkomma med synpunkter och begära att rådet skulle ändra sin ståndpunkt.
17 Sökanden invände i skrivelse av den 13 december 2012 mot att den upptagits i förteckningarna genom det angripna beslutet och den angripna förordningen, och begärde att rådet skulle ange mera exakta uppgifter om skälen till att sökanden tagits upp i förteckningen samt den bevisning som rådet grundat sig på.
18 Rådet besvarade invändningen i skrivelse av den 12 mars 2013, till vilken rådet bilade kopior på handlingar från akten. Rådet preciserade i denna skrivelse att det inte förfogade över några andra handlingar eller uppgifter rörande sökanden.
Förfarandet och parternas yrkanden
19 Sökanden har väckt förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 27 december 2012.
20 I samband med att sammansättningen av tribunalens avdelningar ändrades, förordnades referenten att tjänstgöra på sjunde avdelningen, varför målet tilldelades denna avdelning. På förslag av sjunde avdelningen beslutade tribunalen att målet ska avgöras av sjunde avdelningen i utökad sammansättning.
21 Sökanden har yrkat att tribunalen ska:
– ogiltigförklara det angripna beslutet och den angripna förordningen med omedelbar verkan i den mån de berör sökanden, och
– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.
22 Rådet har yrkat att tribunalen ska:
– i första hand avvisa talan och i andra hand ogilla densamma, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
23 Genom en handling som inkom till tribunalens kansli den 23 juli 2013 ingav sökandena en begäran om åtgärder för processledning och bevisupptagning. Rådet yttrade sig över denna begäran genom skrivelse som inkom till tribunalens kansli den 19 september 2013.
Rättslig bedömning
Upptagande till sakprövning
24 Rådet har, utan att formellt anföra någon invändning om rättegångshinder, yrkat att talan ska avvisas. Rådet har hävdat att sökanden helt kontrolleras av iranska staten och därför ska anses utgöra en del av det allmänna. I och med att sökanden är att hänföra till iranska staten, är sökanden således inte behörig att väcka talan om åsidosättande av rätten till egendom eller av andra grundläggande rättigheter. Rådet skiljer i detta avseende mellan vissa processuella rättigheter som tillerkänns staterna och grundläggande rättigheter som staterna inte åtnjuter.
25 Invändningen gäller samtliga åberopade grunder, eftersom förevarande talan i själva verket avser en ogiltigförklaring av frysningen av penningmedlen, vilken utgör ett – motiverat – ingrepp i rätten till egendom. Det har alltså föga betydelse att ingen av grunderna specifikt avser denna rättighet.
26 Rådet har till stöd för sin invändning bland annat åberopat artikel 34 i konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, undertecknad i Rom den 4 november 1950 (nedan kallad Europakonventionen), i vilken det anges vilka personer som får anföra klagomål vid Europadomstolen, med uteslutande därvid av statliga organisationer. Enligt rådet utgörs ratio legis för artikel 34 i Europakonventionen av de grundläggande rättigheternas själva natur. Det är staten som ska säkerställa att dessa rättigheter iakttas beträffande fysiska och juridiska personer som omfattas av dess jurisdiktion i den mening som avses i Europakonventionen. En stat eller ett rättssubjekt som är att hänföra till staten kan alltså inte åtnjuta de grundläggande rättigheterna, eftersom en suverän stat inte omfattas av en annan stats jurisdiktion.
27 Sökanden anser att talan och samtliga åberopade grunder kan tas upp till prövning.
28 Tribunalen påpekar i detta hänseende följande. Rådets argument att sökanden, såsom ett rättssubjekt som är att hänföra till iranska staten, inte kan åberopa rätten till egendom, omfattas av prövningen av den fjärde grunden i sak, bland annat avseende ett åsidosättande av rätten till egendom, och inte av prövningen av huruvida talan kan tas upp till prövning eller huruvida nämnda grund kan tas upp till prövning (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 28 november 2013 i mål C‑348/12 P, rådet mot Manufacturing Support & Procurement Kala Naft, punkt 51).
29 Förevarande talan ska följaktligen tas upp till sakprövning.
Prövning i sak
30 Sökanden har åberopat fyra grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser en uppenbart oriktig bedömning. Den andra grunden avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten. Den tredje grunden avser ett åsidosättande av sökandens rätt till försvar och rätt till ett effektivt domstolsskydd. Den fjärde grunden avser ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen samt av sökandens grundläggande rättigheter, bland annat sökandens rätt till egendom, näringsfrihet och goda namn.
31 Tribunalen finner det lämpligt att först pröva den andra grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten
32 Sökanden har hävdat att beslutet att uppta sökanden i förteckningarna inte är tillräckligt motiverat. Den har hävdat att de skäl som anges i det angripna beslutet och den angripna förordningen är vaga och att de inte uppfyller kravet på en specifik och konkret motivering. Sökanden har dessutom anklagat rådet för att i svaromålet ha anfört nya skäl för upptagandet i förteckningarna som inte har något samband med det rättsliga kriteriet avseende lämnandet av finansiellt stöd.
33 Rådet har för sin del gjort gällande att sökanden, som är väl insatt i det allmänna sammanhanget, av den i det angripna beslutet och den angripna förordningen angivna motiveringen kan utläsa de specifika och konkreta skälen till varför sökanden upptagits i förteckningarna, vilken därmed uppfyller kraven på en motivering. Från den 1 juli 2012 är det allmän känt att Europeiska unionens myndigheter till följd av det genom beslut 2012/35 införda förbudet mot import av iransk olja till unionens medlemsstater och mot tillhandahållande av sjöförsäkring, bland annat avseende transport av iransk råolja, övervakar sökandens verksamhet. Under de månader som föregick beslutet att uppföra sökanden i förteckningarna, avslöjades i en rad artiklar i pressen kopplingar mellan den iranska regeringen och sökanden, jämte sökandens verksamhet för att kringgå de restriktiva åtgärderna, bland annat genom att hos bolag i tredjeländer utverka försäkringstjänster tack vare registrering av oljefartygen under tredjelandsflagg.
34 De skrivelser som sökanden skickade till Unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik före upptagandet i förteckningarna, i synnerhet skrivelsen av den 19 januari 2012 (se punkt 10 ovan), bekräftar enligt rådet att den berörda personen kände till detta allmänna sammanhang.
35 Tribunalen erinrar om att skyldigheten att motivera en rättsakt som går någon emot enligt fast rättspraxis följer av principen om iakttagande av rätten till försvar och syftar till att dels ge den som berörs av en sådan rättsakt tillräckliga upplysningar för att kunna bedöma om den är välgrundad, eller om den eventuellt är behäftad med ett fel som gör att dess giltighet kan ifrågasättas vid unionsdomstolen, dels göra det möjligt för unionsdomstolen att pröva rättsaktens lagenlighet (se domstolens dom av den 15 november 2012 i mål C‑417/11 P, rådet mot Bamba, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
36 Av den motivering som krävs enligt artikel 296 FEUF ska klart och tydligt framgå hur den institution som har antagit rättsakten har resonerat, så att den som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden och så att behörig domstol ges möjlighet att utföra sin prövning (domen i det ovannämnda målet rådet mot Bamba, punkt 50).
37 Vidare ska det, när det gäller de restriktiva åtgärder som vidtagits inom ramen för utrikes frågor och säkerhetspolitik, understrykas att eftersom den berörde inte har rätt att höras innan ett initialt beslut om att uppta vederbörande i förteckningarna antas, är det extra viktigt att motiveringsskyldigheten respekteras då den utgör dennes enda garanti för att, åtminstone sedan beslutet väl antagits, på ett ändamålsenligt sätt kunna använda de rättsmedel som står till vederbörandes förfogande för att bestrida beslutets lagenlighet (domen i det ovannämnda målet rådet mot Bamba, punkt 51, och förstainstansrättens dom av den 12 december 2006 i mål T‑228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran mot rådet, kallad OMPI I, REG 2006, s. II‑4665, punkt 140).
38 Motiveringen av en av rådet antagen rättsakt, genom vilken en restriktiv åtgärd införs, ska således inte endast innehålla den rättsliga grunden för denna åtgärd utan också behandla de specifika och konkreta skäl som föranlett rådet att inom ramen för dess utrymme för skönsmässig bedömning anse att den berörda personen ska bli föremål för en sådan åtgärd (se, för ett liknande resonemang, domarna i de ovannämnda målen rådet mot Bamba, punkt 52, OMPI I, punkt 146, samt förstainstansrättens dom av den 14 oktober 2009 i mål T‑390/08, Bank Melli Iran mot rådet, REG 2009, s. II‑3967, punkt 83).
39 Motiveringen ska emellertid vara anpassad till rättsaktens beskaffenhet och till det sammanhang i vilket den antagits. Frågan huruvida kravet på motivering är uppfyllt ska bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälen och det intresse av att få förklaringar som de till vilka rättsakten är riktad, eller andra personer som direkt eller personligen berörs av den, kan ha. Det krävs inte att samtliga faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av huruvida en motivering är tillräcklig inte ska ske endast utifrån rättsaktens ordalydelse, utan även utifrån sammanhanget och samtliga rättsregler på det ifrågavarande området. En rättsakt som går någon emot ska anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han eller hon har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot denne (domarna i de ovannämnda målen rådet mot Bamba, punkterna 53 och 54, OMPI I, punkt 141, och Bank Melli Iran mot rådet, punkt 82).
40 I förevarade fall har upptagandet av sökanden i förteckningarna grundats på två skäl, nämligen att sökanden ”i praktiken [kontrolleras] av Irans regering” och ”tillhandahåller den iranska regeringen finansiellt stöd genom sina aktieägare, som fortfarande har band till regeringen”.
41 När det gäller frågan huruvida denna motivering innehåller den rättsliga grunden för den åtgärd som rådet vidtagit mot sökanden, på det sätt som krävs enligt ovan i punkt 38 nämnd rättspraxis, framgår det av det andra av de två skäl som rådet åberopat att detta grundas på det rättsliga kriteriet avseende tillhandahållandet av finansiellt stöd till den iranska regeringen som definieras i artikel 20.1 c i beslut 2010/413, och som preciseras i artikel 23.2 d i förordning nr 267/2012 (se punkterna 7 och 8 ovan). Detta skäl anger för övrigt tydligt att ett sådant finansiellt stöd, enligt rådet, följer av de band som aktieägarna i sökanden har till den iranska regeringen.
42 Som sökanden har påpekat går det däremot inte av det första skälet, att sökanden i praktiken kontrolleras av den iranska regeringen, sett för sig att utläsa det rättsliga kriterium som det grundas på. Detta skäl måste alltså prövas tillsammans med det andra skälet.
43 När det gäller frågan huruvida den gemensamma prövningen av de båda skälen klarlägger rådets resonemang i tillräcklig grad, ska det för det första observeras att dessa skäl ska bedömas mot bakgrund av det allmänna sammanhanget för de av rådet vidtagna åtgärderna mot Islamiska republiken Iran (se punkt 39 ovan). I detta hänseende visar såväl skäl 22 i beslut 2010/413 (punkt 5 ovan) som skäl 16 i beslut 2012/635 (punkt 11 ovan) att rådet påvisat en koppling mellan, å enda sidan, inkomsterna från gas- och oljesektorn och, å andra sidan, finansieringen av kärnspridningsverksamhet. Sökanden kunde genom sin verksamhet inom denna sektor i egenskap av transportör av olja och gas inse att det finansiella stöd som avsågs i motiveringen av det angripna beslutet och den angripna förordningen berörde just denna koppling.
44 Som rådet på goda grunder påpekat var sökanden fullt medveten om rådets avsikt att uppta sökanden i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av sanktionerna. Redan innan det angripna beslutet och den angripna förordningen antogs hade sökanden nämligen vänt sig till rådet för att framföra sina betänkligheter när det gäller återverkningarna av ett eventuellt upptagande i förteckningarna (se punkterna 9 och 10 ovan). Av detta följer att sökanden noga följde den politik som rådet förde mot Islamiska republiken Iran och att sökanden därför borde känna till den koppling som rådet påvisat mellan, å ena sidan, inkomsterna från gas- och oljesektorn och, å andra sidan, finansieringen av Irans kärntekniska program.
45 Även om det för det andra är korrekt att de specifika skäl som rådet angett för att motivera att sökanden upptas i förteckningarna är kortfattade på det sättet att de saknar uppgift om vilken typ av finansiellt stöd sökanden anses ha tillhandahållit den iranska regeringen och om vilka slags kopplingar som finns mellan sökanden och dess aktieägare, gäller icke desto mindre att sökanden med hjälp av dessa förklaringar kan förstå att det var fråga om ett stöd som ges via dess aktieägare.
46 Sökanden har visserligen gjort gällande att dess aktieägare efter det att sökanden privatiserades år 2000 inte längre har några band till den iranska regeringen. Detta argument rör emellertid bedömningen av huruvida rådets skäl är välgrundade och inte frågan huruvida de uppfyller kraven i artikel 296 FEUF. Frågan rörande motiveringen, som avser en väsentlig formföreskrift, är nämligen fristående från frågan rörande bevisningen avseende det påstådda beteendet, som avser den aktuella rättsaktens lagenlighet i sak och som innebär en prövning av de angivna omständigheternas riktighet och av bedömningen att dessa motiverar att restriktiva åtgärder vidtas mot den berörda personen (domen i det ovannämnda målet rådet mot Bamba, punkt 60).
47 Tribunalen konstaterar följaktligen, med hänsyn till det allmänna sammanhang i vilket det angripna beslutet och den angripna förordningen har antagits, att de skäl som rådet åberopat för att motivera upptagandet av sökanden i förteckningarna över personer och enheter som omfattas av sanktionerna är förenliga med kraven i artikel 296 FEUF. Talan kan således inte bifallas såvitt avser den andra grunden.
Den första grunden: Uppenbart oriktig bedömning
48 Sökanden har gjort gällande att den inte kontrolleras av den iranska regeringen och att den inte tillhandahåller den iranska regeringen något finansiellt stöd. Sökanden har hävdat att dess aktieägare – som utgörs av privata pensionsfonder, vilka för övrigt inte upptogs i förteckningarna i samband med att sökanden upptogs däri – inte såvitt sökanden känner till har några band till den iranska regeringen. Sökanden privatiserades år 2000 och dess verkliga ägare (beneficial owners) består av fem miljoner iranska pensionärer. Sökanden redovisar hursomhelst ett underskott och har inte lämnat utdelning till aktieägarna sedan år 2010.
49 Vad gäller de tidningsartiklar som rådet åberopat såsom ”uppgifter från offentliga källor” får dessa inte beaktas av tribunalen, eftersom det enligt sökanden framgår av rådets skrivelse av den 12 mars 2013 att de inte beaktades då rådet beslutade att uppta sökanden i förteckningarna.
50 Rådet anser för sin del att sökanden uppfyller kriteriet avseende tillhandahållande av stöd till den iranska regeringen. Rådet har för det första erinrat om att unionens beslut att förbjuda import av iransk olja är avsett att hindra Islamiska republiken Iran från att få oljeintäkter, vilka utgör 70 procent av denna stats intäkter, i syfte att förmå Iran att upphöra med sitt kärntekniska program. Sökanden transporterade närmare hälften av den råolja som producerades i Iran år 2011, vilket inte minst bekräftas av en artikel från Institute for the Study of War (institutet för krigsstudier) av den 16 april 2012 samt av en rapport av den 10 januari 2013 som upprättats av forskningstjänsten vid kongressen i Amerikas förenta stater (bilagorna 3 och 18 till svaromålet).
51 Vad för det andra gäller sökandens kapitalstruktur har rådet förklarat att det grundade sig på information från medlemsstaterna, vilken styrkts med uppgifter från offentliga källor. Enligt dessa ägdes 33 procent av kapitalet av State Pension Fund, 33 procent av Social Security Retirement Fund, och 33 procent av NIOC Pension and Savings Fund. Sökandens förklaringar, bland annat i den anteckning av en sakkunnig som fogats till ansökan (bilaga 3), vederlägger inte iranska statens faktiska kontroll av sökanden. I denna anteckning anges nämligen endast att 66 procent av kapitalet i sökanden överförts till två privata enheter år 2000 och att sökanden därefter helt har privatiserats, utan uppgift om vilka som förvärvat kapitalet. Det är därmed med avsikt som all insyn i den verkliga ägarstrukturen i sökanden har omöjliggjorts. Ägarna till aktierna i sökanden utgörs i vilket fall som helst av statliga pensionsfonder, och staten kontrollerar därmed sökanden och drar fördel av detta bolag via sina aktieägare.
52 I januari 2012 ersattes plötsligt ordföranden för sökanden, herr S., av herr B., som tidigare varit iransk väg- och transportminister, och som upprätthöll täta kontakter med den iranska presidenten. Sökanden har dessutom försökt att dölja ägandet av fartygen i sin flotta genom att byta namn på dem och flagga ut dem.
53 När det gäller bevisningen har rådet understrukit att dess påståenden har styrkts av de handlingar i målet som tillställts sökanden på dennas begäran och av den information som sökanden känner till och som härrör från offentliga källor, bestående av rapporter och artiklar i pressen som bilagts svaromålet.
54 Tribunalen erinrar om att rådet enligt fast rättspraxis har ett visst utrymme för skönsmässiga bedömningar för att från fall till fall avgöra om de rättsliga kriterier på vilka de aktuella restriktiva åtgärderna grundas är uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, domstolens dom av den 13 mars 2012 i mål C‑380/09 P, Melli Bank mot rådet, punkt 41, och tribunalens dom av den 6 september 2013 i de förenade målen T‑42/12 och T‑181/12, Bateni mot rådet, punkt 45).
55 Unionsdomstolarna är emellertid skyldiga att säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga unionsrättsakter i förhållande till de grundläggande rättigheterna, vilka utgör en del av unionens rättsordning. Detta gäller även för rättsakter vilka syftar till att genomföra resolutioner som antagits av säkerhetsrådet med stöd av kapitel VII i Förenta nationernas stadga (domstolens dom av den 18 juli 2013 i de förenade målen C‑584/10 P, C‑593/10 P och C‑595/10 P, kommissionen mot Kadi, nedan kallad Kadi II, punkt 97).
56 För att det ska vara fråga om en sådan effektiv domstolsprövning som garanteras genom artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna krävs det bland annat att unionsdomstolen, vid sin laglighetsprövning av de skäl som legat till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i förteckningarna, förvissar sig om att det föreligger faktiska omständigheter som utgör ett tillräckligt underlag för ett sådant beslut. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen vilken ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en bedömning av huruvida de angivna skälen är sannolika i abstrakt mening, utan gäller huruvida det föreligger stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses räcka som grund för beslutet (domen i det ovannämnda målet Kadi II, punkt 119).
57 Det är den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen. Det är viktigt att de uppgifter och den bevisning som inges stöder de skäl som har åberopats mot den berörda personen (domen i det ovannämnda målet Kadi II, punkterna 121 och 122).
58 Vad för det andra gäller det av rådet under förhandlingen framförda argumentet att sökandens inblandning i den iranska olje- och gassektorn genom sökandens transport av råolja och gas som producerats i Iran i sig bevisar att sökanden tillhandahållit finansiellt stöd till den iranska regeringen, erinrar tribunalen om följande. Upptagandet av sökanden i förteckningarna grundas på tillhandahållandet av finansiellt stöd till den iranska regeringen, tack vare de band som sökandens aktieägare upprätthåller med den iranska regeringen. Transporten av olja har emellertid inget att göra med den påstådda förekomsten av ett band mellan sökandens aktieägare och regeringen. Enligt rättspraxis kan prövningen av angripna rättsakters lagenlighet endast ske utifrån de faktiska och rättsliga omständigheter som lagts till grund för antagandet av rättsakterna. Tribunalen får nämligen inte efterkomma rådets uppmaning att slutgiltigt ersätta skälen för dessa rättsakter (se tribunalens dom av den 12 november 2013 i mål T‑552/12, North Drilling mot rådet, punkt 25 och där angiven rättspraxis).
59 Tribunalen godtar inte heller de förklaringar som lämnats av rådet under förhandlingen, nämligen att sökanden, som utgör ett tidigare dotterbolag till National Iranian Oil Company (nedan kallat NIOC), även efter sin privatisering kontrolleras av detta offentliga företag som är helägt av iranska staten och som upptagits i förteckningen över enheter som omfattas av sanktioner på grund av det finansiella stöd som tillhandahållits den iranska regeringen. Detta resonemang till styrkande av att det finansiella stöd som sökanden tillhandahållit den iranska regeringen lämnats via ett utomstående bolag, med andra ord NIOC, kan nämligen inte godtas. Skälen för att ta upp sökanden i förteckningen avser inte något indirekt finansiellt stöd som följer av banden mellan sökanden och NIOC, utan ett finansiellt stöd från sökanden till den iranska regeringen via band mellan sökandens aktieägare och den iranska regeringen.
60 Under alla förhållanden konstaterar tribunalen att i den mån ovannämnda argument av rådet är avsedda att styrka sökandens indirekta finansiella stöd till den iranska regeringen genom sin verksamhet i form av sjötransport av olja och gas, föreskrivs det i den tillämpliga lagstiftningen ett kriterium avseende tillhandahållande av finansiellt stöd till den iranska regeringen, och inte avseende tillhandahållande av ett indirekt finansiellt stöd. I motsats till vad rådet anfört kan inte den omständigheten i sig att sökanden genom sin transportverksamhet är inblandad i den iranska olje- och gassektorn – som utgör en av den iranska regeringens främsta inkomstkällor – anses vara täckt av det rättsliga kriteriet avseende tillhandahållande av finansiellt stöd till regeringen.
61 Vad för det tredje gäller sökandens kapitalstruktur har sökanden på goda grunder anfört att rådets akt inte innehåller någon bevisning. I synnerhet kan varken de förslag att uppta sökanden i förteckningen som presenterats av tre medlemsstater, daterade den 19, den 24 och den 28 september 2012, eller några andra handlingar i ärendet, användas för att identifiera aktieägarna i sökanden eller för att styrka minsta indicium på anklagelserna om att sökanden kontrolleras av den iranska regeringen eller tillhandahåller finansiellt stöd till denna via sina aktieägare, som påstås upprätthålla band med regeringen. De enda omständigheter i akten som rör sökanden består i de anklagelser som i allt väsentligt upprepas i det angripna beslutet och den angripna förordningen.
62 För att styrka dessa påståenden, vilka återges i skälen till att ta upp sökanden i förteckningarna, kan rådet alltså inte med någon framgång vid tribunalen åberopa de faktiska argument som sammanfattas i punkterna 51 och 52 ovan. Dessa argument förekom nämligen inte i rådets akt och de har därmed inte delgetts sökanden, på dennes begäran, i rådets svar av den 12 mars 2013. Om sådana argument beaktades, skulle det nämligen innebära såväl ett åsidosättande av principen att de angripna rättsakternas lagenlighet endast kan bedömas på grundval av faktiska och rättsliga omständigheter på grundval av vilka rättsakterna antagits, som ett åsidosättande av sökandens rätt till försvar (domen i det ovannämnda målet Bateni mot rådet, punkt 57). Sökanden delgavs nämligen inte de nya skälen i rätt tid och gick därmed miste om möjligheten att på ett ändamålsenligt sätt göra gällande sin ståndpunkt beträffande dessa inom ramen för det administrativa förfarandet. Sökanden var inte heller i stånd att bedöma huruvida upptagandet i förteckningarna var välgrundat eller om det fanns skäl att väcka talan. Principen om parternas lika ställning inför unionsdomstolen åsidosattes därmed (se domen i det ovannämnda målet North Drilling mot rådet, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
63 Tribunalen finner vidare att rådets argumentation om att det nya bytet i mars 2013 av ordföranden för sökanden bekräftar de nära banden mellan sökandens aktieägare och den iranska regeringen saknar verkan, eftersom denna argumentation grundas på händelser som inträffade efter det att det angripna beslutet och den angripna förordningen antogs.
64 De omständigheter som tribunalen får beakta omfattar således inte några indicier som styrker rådets påståenden om att sökanden kontrolleras av den iranska regeringen och ger finansiellt stöd till denna regering.
65 Härav följer att det inte fanns skäl att ta upp sökanden i förteckningarna.
66 Talan ska således bifallas på den första grunden.
67 Det angripna beslutet och den angripna förordningen ska, mot bakgrund av samtliga ovan redovisade skäl, ogiltigförklaras i den mån de berör sökanden. Det saknas därvid anledning att pröva den tredje och den fjärde grunden.
Verkningarna i tiden av ogiltigförklaringen av det angripna beslutet och den angripna förordningen
68 Sökanden har yrkat att ogiltigförklaringen av det angripna beslutet och den angripna förordningen ska börja gälla omedelbart. Sökanden har gjort gällande att rådets beslut att uppta sökanden i förteckningarna utgör ett enskilt beslut och inte en förordning, vilket framgår av rådets skyldighet att meddela restriktiva åtgärder personligen till berörda personer eller enheter. Sökanden har åberopat domen i det ovannämnda målet Bank Melli Iran mot rådet (punkterna 86 och 87), i vilken tribunalen fann att ett beslut om genomförande av artikel 7 i rådets förordning (EG) nr 423/2007 av den 19 april 2007 om restriktiva åtgärder mot Iran (EUT L 103, s. 1) inte är av uteslutande allmän karaktär, utan har karaktären av en individuell rättsakt för de personer eller enheter som genom detta beslut upptagits i bilaga V till nämnda förordning.
69 Enligt sökanden föreskrivs i artikel 60 andra stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol enbart ett bibehållande av en förordning och inte av ett beslut, efter en ogiltigförklaring meddelad av tribunalen, intill utgången av tiden för överklagande eller, om ett överklagande har skett inom den tiden, intill dess att överklagandet har avslagits av domstolen, detta i syfte att begränsa inverkan av tribunalens ogiltigförklaring av allmänna regler som är tillämpliga inom hela unionen, när dessa regler slutligen kan godkännas inom ramen för ett överklagande.
70 Rådet har hävdat att artikel 60 i domstolens stadga hindrar att den angripna förordningen ogiltigförklaras med omedelbar verkan. Enligt rådet ska tribunalen därför även besluta att en eventuell ogiltigförklaring av det angripna beslutet inte ska gälla under samma tid.
71 Rådet har därvid grundat sig på fast rättspraxis enligt vilken artikel 60 andra stycket i domstolens stadga är tillämplig beträffande verkningarna i tiden av tribunalens ogiltigförklaring av en förordning, såsom förordning nr 267/2012 om restriktiva åtgärder. Unionsdomstolen har nämligen hittills ansett att förordning nr 267/2012, inklusive bilaga IX till denna, utgör en förordning med hänsyn till att det i dess artikel 51 andra stycket föreskrivs att den är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater, vilket överensstämmer med de rättsverkningar som föreskrivs för förordningar i artikel 288 FEUF (domen i det ovannämnda målet Bateni mot rådet, punkt 83 och dom av den 6 september 2013 i mål T‑110/12, Iranian Offshore Engineering & Constructions mot rådet, punkt 74; se även, analogt, domstolens dom av den 16 november 2011 i mål C‑548/09 P, Bank Melli Iran mot rådet, REU 2011, s. I‑11381, punkt 45).
72 Tribunalen finner att sökandens argument inte kan godtas.
73 Unionsdomstolen får nämligen enligt artikel 264 andra stycket FEUF, om den anser det nödvändigt, ange vilka verkningar av den ogiltigförklarade akten som ska betraktas som bestående. Det saknas därvid anledning att pröva huruvida beslutet att uppta sökanden i de omtvistade förteckningarna har karaktären av ett beslut i den mening som avses i artikel 60 andra stycket i stadgan. Det framgår i det avseendet av rättspraxis att tribunalen med stöd av denna bestämmelse får fastställa vid vilken tidpunkt dess domar om ogiltigförklaring ska ha verkan (se, för ett liknande resonemang, tribunalens dom av den 12 december 2013 i mål T‑58/12, Nabipour m.fl. mot rådet, punkterna 250 och 251).
74 Tribunalen finner mot bakgrund av omständigheterna i förevarande mål och av de skäl som redovisas nedan, att det är nödvändigt att förordna att verkningarna av denna dom tills vidare inte ska gälla intill dess att den i artikel 56 första stycket i domstolens stadga föreskrivna tiden för överklagande har löpt ut eller, om ett överklagande skett inom den tiden, intill dess att överklagandet har avslagits.
75 Det kärntekniska program som Islamiska republiken Iran genomför är en stark oroskälla på såväl internationell som europeisk nivå. Det är i denna kontext som rådet gradvis har ökat antalet restriktiva åtgärder mot Iran i syfte att hindra utvecklingen av verksamhet som hotar fred och internationell säkerhet, inom ramen för genomförandet av säkerhetsrådets resolutioner.
76 Sökandens intresse av att förevarande dom om ogiltigförklaring ska börja gälla omedelbart måste följaktligen vägas mot det ändamål av allmänintresse som eftersträvas med unionens politik när det gäller restriktiva åtgärder mot Islamiska republiken Iran. Anpassning av verkningarna i tiden av ogiltigförklaringen av en restriktiv åtgärd kan således motiveras av behovet av att säkerställa att de restriktiva åtgärderna är effektiva och, till syvende och sist, av tvingande skäl hänförliga till säkerhet eller till unionens och dess medlemsstaters internationella förbindelser (se, i analogi med avsaknaden av skyldighet att på förhand underrätta den berörda personen om skälen till varför vederbörande upptagits i förteckningarna, domstolens dom av den 21 december 2011 i mål C‑27/09 P, Frankrike mot People’s Mojahedin Organization of Iran, REU 2011, s. I‑13427, punkt 67).
77 En ogiltigförklaring av de angripna rättsakterna med omedelbar verkan såvitt de berör sökanden skulle ge vederbörande möjlighet att flytta samtliga eller delar av tillgångarna ut ur unionen, utan att rådet i så fall ges möjlighet att tillräckligt snabbt tillämpa artikel 266 FEUF för att avhjälpa de brister som konstateras i förevarande dom. Därmed finns det risk för allvarlig och oåterkallelig skada på genomslagskraften av varje frysning av tillgångar som rådet kan komma att besluta om i framtiden beträffande sökanden. När det gäller tillämpningen av artikel 266 FEUF i förevarande fall, ska det nämligen påpekas att upptagandet av sökanden i förteckningarna ogiltigförklaras på grund av att skälen till detta upptagande inte underbyggts med tillräcklig bevisning (se punkt 65 ovan). Även om det ankommer på rådet att vidta åtgärder för att följa denna dom, kan det inte utan vidare uteslutas att sökanden kommer att upptas på nytt i förteckningarna. Rådet kan nämligen inom ramen för denna nya prövning ånyo uppta sökanden i förteckningarna med stöd av tillräckligt underbyggda skäl.
78 Härav följer att verkningarna av det angripna beslutet och den angripna förordningen ska bestå gentemot sökanden fram till utgången av tiden för överklagande eller, om ett överklagande har skett inom den tiden, fram till dess att överklagandet har avslagits.
Rättegångskostnader
79 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att rådet ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom rådet i huvudsak har tappat målet, ska sökandens yrkande bifallas.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Rådets beslut 2012/635/Gusp av den 15 oktober 2012 om ändring av beslut 2010/413/Gusp om restriktiva åtgärder mot Iran ogiltigförklaras i den mån beslutet innebär att National Iranian Tanker Company upptas i bilaga II till rådets beslut 2010/413/Gusp av den 26 juli 2010 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av gemensam ståndpunkt 2007/140/Gusp.
2) Rådets genomförandeförordning (EU) nr 945/2012 av den 15 oktober 2012 om genomförande av förordning (EU) nr 267/2012 om restriktiva åtgärder mot Iran ogiltigförklaras i den mån förordningen innebär att National Iranian Tanker Company upptas i bilaga IX till rådets förordning (EU) nr 267/2012 av den 23 mars 2012 om restriktiva åtgärder mot Iran och om upphävande av förordning (EU) nr 961/2010.
3) Verkningarna av beslut 2012/635 och genomförandeförordning nr 945/2012 ska bestå gentemot National Iranian Tanker Company fram till utgången av den i artikel 56 första stycket i stadgan för Europeiska unionens domstol föreskrivna tiden för överklagande eller, om ett överklagande har skett inom den tiden, fram till dess att överklagandet har avslagits.
4) Europeiska unionens råd ska bära sina rättegångskostnader och ersätta National Iranian Tanker Companys rättegångskostnader.
van der Woude | Wiszniewska-Białecka | Kancheva |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 3 juli 2014.
Underskrifter