ARREST VAN HET GERECHT (Eerste kamer)
8 september 2015 (*)
„Gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid – Beperkende maatregelen ten aanzien van Iran ter voorkoming van nucleaire proliferatie – Bevriezing van tegoeden – Motiveringsplicht – Rechten van verdediging – Recht op een effectieve rechterlijke bescherming – Onjuiste beoordeling – Schending van de grondrechten – Evenredigheid”
In zaak T‑564/12,
Ministry of Energy of Iran, gevestigd te Teheran (Iran), vertegenwoordigd door M. Lester, barrister,
verzoeker,
tegen
Raad van de Europese Unie, vertegenwoordigd door M. Bishop en A. De Elera als gemachtigden,
verweerder,
betreffende een verzoek tot gedeeltelijke nietigverklaring van besluit 2012/635/GBVB van de Raad van 15 oktober 2012 houdende wijziging van besluit 2010/413/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Iran (PB L 282, blz. 58) en uitvoeringsverordening (EU) nr. 945/2012 van de Raad van 15 oktober 2012 houdende uitvoering van verordening (EU) nr. 267/2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB L 282, blz. 16),
wijst
HET GERECHT (Eerste kamer),
samengesteld als volgt: H. Kanninen, president, I. Pelikánová (rapporteur) en E. Buttigieg, rechters,
griffier: L. Grzegorczyk, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 25 november 2014,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1 Verzoeker, het Iraanse ministerie van Energie, is onder meer verantwoordelijk voor de bevoorrading en het beheer van water, elektriciteit en energie en voor diensten met betrekking tot afvalwater in Iran.
2 De context van de onderhavige zaak wordt gevormd door de beperkende maatregelen die zijn genomen om de Islamitische Republiek Iran ertoe te brengen haar proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten en de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens (hierna: „nucleaire proliferatie”) te staken.
3 Krachtens besluit 2012/635/GBVB van de Raad van 15 oktober 2012 houdende wijziging van besluit 2010/413/GBVB betreffende beperkende maatregelen tegen Iran (PB L 282, blz. 58) is verzoekers naam geplaatst op de lijst van entiteiten die bijdragen tot de Iraanse nucleaire proliferatie, die is opgenomen in bijlage II bij besluit 2010/413/GBVB van de Raad van 26 juli 2010 betreffende beperkende maatregelen tegen Iran en tot intrekking van gemeenschappelijk standpunt 2007/140/GBVB (PB L 195, blz. 39).
4 Dientengevolge is verzoekers naam bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 945/2012 van de Raad van 15 oktober 2012 houdende uitvoering van verordening (EU) nr. 267/2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran (PB L 282, blz. 16) opgenomen op de lijst in bijlage IX bij verordening (EU) nr. 267/2012 van de Raad van 23 maart 2012 betreffende beperkende maatregelen ten aanzien van Iran en tot intrekking van verordening (EU) nr. 961/2010 (PB L 88, blz. 1).
5 De plaatsing van verzoekers naam op de lijst in bijlage II bij besluit 2010/413 en op die in bijlage IX bij verordening nr. 267/2012 heeft geleid tot de bevriezing van zijn tegoeden en economische middelen.
6 Wat verzoeker betreft, zijn besluit 2012/635 en uitvoeringsverordening nr. 945/2012 als volgt gemotiveerd:
„Verantwoordelijk voor het beleid in de energiesector, een belangrijke bron van inkomsten voor de Iraanse regering.”
7 Bij brief van 16 oktober 2012 heeft de Raad van de Europese Unie verzoeker meegedeeld dat zijn naam was geplaatst op de lijst in bijlage II bij besluit 2010/413 en op die in bijlage IX bij verordening nr. 267/2012.
8 Eveneens op 16 oktober 2012 publiceerde de Raad in het Publicatieblad een kennisgeving ter attentie van de persoon op wie de beperkende maatregelen in besluit 2010/413 als uitgevoerd bij besluit 2012/635 en in verordening nr. 267/2012 als uitgevoerd bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 945/2012 (PB C 312, blz. 21), van toepassing zijn. Bij deze kennisgeving zijn de betrokken personen er met name van in kennis gesteld dat zij een verzoek bij de Raad konden indienen om de plaatsing van hun namen op de betrokken lijsten te heroverwegen.
9 Bij brief van 8 december 2012 heeft verzoeker de gegrondheid van de plaatsing van zijn naam op de betrokken lijsten betwist en de Raad verzocht tot een heroverweging over te gaan. Hij heeft tevens verzocht om toegang tot de inlichtingen en bewijzen waarop die plaatsing was gebaseerd.
10 Op 11 december 2012 heeft de Raad in het Publicatieblad een kennisgeving gepubliceerd aan de personen en entiteiten waarop de beperkende maatregelen van besluit 2010/413 en van verordening nr. 267/2012 (PB C 380, blz. 7) van toepassing zijn. In die kennisgeving was gepreciseerd dat de betrokken personen en entiteiten tot en met 31 januari 2013 bij de Raad opmerkingen konden indienen waarmee rekening diende te worden gehouden in het kader van de regelmatige toetsing van de lijst van personen en entiteiten die op een lijst waren geplaatst.
11 Bij een in antwoord op de kennisgeving van 11 december 2012 gezonden brief van 31 januari 2013 heeft verzoeker zijn verzoek om heroverweging herhaald.
12 Bij brief van 12 maart 2013 heeft de Raad geantwoord op verzoekers verzoek om toegang tot het dossier en hem een kopie meegedeeld van een voorstel tot vaststelling van beperkende maatregelen van 19 september 2012 alsmede van de verslagen van de vergaderingen van de voorbereidende instanties van de Raad.
13 Bij brief van 14 maart 2014 heeft de Raad geantwoord op verzoekers brief van 31 januari 2013 en gepreciseerd dat volgens hem de jegens verzoeker vastgestelde beperkende maatregelen nog steeds gerechtvaardigd waren om de in de motivering van de bestreden handelingen genoemde redenen. In dat verband heeft de Raad gesteld dat blijkens de door verzoeker gepubliceerde gegevens de export van elektriciteit waarvoor hij verantwoordelijk was, belangrijke inkomsten opleverden.
Procesverloop en conclusies van partijen
14 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 26 december 2012, heeft verzoeker het onderhavige beroep ingesteld.
15 In het kader van de in artikel 64 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht van 2 mei 1991 bedoelde maatregelen tot organisatie van de procesgang, is partijen bij brief van 30 september 2014 verzocht om een aantal vragen schriftelijk te beantwoorden en om een aantal documenten over te leggen. De Raad en verzoeker hebben hun antwoorden respectievelijk op 20 oktober en op 5 november 2014 ingediend.
16 Partijen zijn ter terechtzitting van 25 november 2014 in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord.
17 Verzoeker verzoekt het Gerecht:
– besluit 2012/635 en uitvoeringsverordening nr. 945/2012 nietig te verklaren, voor zover zij op hem betrekking hebben;
– de Raad te verwijzen in de kosten.
18 De Raad verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoeker te verwijzen in de kosten.
19 In zijn schriftelijke stukken heeft de Raad voorts aangevoerd dat het onderhavige beroep niet-ontvankelijk is, aangezien verzoeker, die nauw verbonden is met de Iraanse Staat, zich niet op een schending van zijn grondrechten kon beroepen. Ter terechtzitting heeft de Raad echter afstand gedaan van dit middel van niet-ontvankelijkheid.
In rechte
20 Alvorens de vier door verzoeker ter ondersteuning van zijn vordering aangevoerde middelen te onderzoeken, dient ambtshalve te worden nagegaan of het onderhavige verzoek, gelet op de rechtsstatus van verzoeker, ontvankelijk is.
Ontvankelijkheid van het beroep
21 Volgens artikel 263, vierde alinea, VWEU kan „[i]edere natuurlijke of rechtspersoon” een beroep tot nietigverklaring instellen.
22 In de onderhavige zaak volgt uit het antwoord van verzoeker op een vraag van het Gerecht dat hij als ministerie van de Iraanse regering geen rechtspersoonlijkheid had die van de rechtspersoonlijkheid van die regering kon worden onderscheiden.
23 Uit de rechtspraak volgt evenwel dat, aangezien de Raad van mening was dat verzoeker nog steeds voldoende substantie had om het voorwerp van beperkende maatregelen te zijn, de samenhang en de billijkheid geboden te erkennen dat hij nog steeds voldoende substantie had om die maatregelen te betwisten. Elke andere conclusie zou tot gevolg hebben dat een organisatie op de lijst van entiteiten waarop de beperkende maatregelen van toepassing zijn, zou kunnen worden geplaatst zonder dat zij daartegen beroep zou kunnen instellen (zie naar analogie arrest van 18 januari 2007, PKK en KNK/Raad, C‑229/05 P, Jurispr., EU:C:2007:32, punt 112).
24 Bovendien hebben de beperkende maatregelen van besluit 2010/413 en verordening nr. 267/2012 uitdrukkelijk betrekking niet alleen op „personen”, maar ook op „entiteiten en lichamen”. In de toepasselijke regeling is dus uitdrukkelijk bepaald dat de beperkende maatregelen betrekking kunnen hebben op entiteiten die geen afzonderlijke rechtspersoonlijkheid hebben.
25 In die omstandigheden is het onderhavige beroep slechts ontvankelijk, mits wordt aangetoond dat verzoeker werkelijk voornemens is het beroep in te stellen en dat de advocaten die stellen hem te vertegenwoordigen, daadwerkelijk volmacht daartoe hebben gekregen (zie in die zin arrest PKK en KNK/Raad, punt 23 supra, EU:C:2007:32, punt 113).
26 In dat verband is de voor het Gerecht overgelegde volmacht die is verleend aan de advocaat die verzoeker vertegenwoordigt, ondertekend door de minister van Energie, die bij die gelegenheid heeft bevestigd dat hij bevoegd was om een dergelijke volmacht namens verzoeker te verlenen.
27 In die omstandigheden dient de conclusie te luiden dat het onderhavige beroep ontvankelijk is, ook al heeft verzoeker geen afzonderlijke rechtspersoonlijkheid.
Ten gronde
28 Verzoeker voert vier middelen aan die zijn ontleend aan, ten eerste, een onjuiste beoordeling, ten tweede, schending van de motiveringsplicht, ten derde, schending van zijn rechten van verdediging en van zijn recht op een effectieve rechterlijke bescherming en, ten vierde, schending van zijn grondrechten en van het evenredigheidsbeginsel.
29 Het tweede middel moet eerst worden onderzocht, daarna het derde middel, vervolgens het eerste middel en, ten slotte, het vierde middel.
Tweede middel: schending van de motiveringsplicht
30 Verzoeker voert aan dat de bestreden handelingen niet rechtens genoegzaam zijn gemotiveerd.
31 De Raad betwist de gegrondheid van verzoekers argumenten.
32 Volgens vaste rechtspraak dient de verplichting om een bezwarende handeling te motiveren, die een logisch uitvloeisel is van het beginsel van eerbiediging van het recht van verdediging, er enerzijds toe, de betrokkene voldoende gegevens te verschaffen om na te gaan of de handeling gegrond is dan wel een gebrek vertoont op grond waarvan de geldigheid voor de rechter van de Unie kan worden betwist, en anderzijds de rechter van de Unie in staat te stellen de rechtmatigheid van die handeling te toetsen (arrest van 15 november 2012, Raad/Bamba, C‑417/11 P, Jurispr., EU:C:2012:718, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
33 De door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft vastgesteld, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbende de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregelen kan kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (zie arrest Raad/Bamba, punt 32 supra, EU:C:2012:718, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
34 Aangezien de betrokkene niet het recht heeft om te worden gehoord vóór de vaststelling van een aanvankelijk besluit tot bevriezing van tegoeden, is de naleving van de motiveringsplicht des te belangrijker omdat zij de enige waarborg vormt die de betrokkene in staat stelt om, althans na de vaststelling van dat besluit, nuttig gebruik te maken van de hem ter beschikking staande rechtsgangen om de rechtmatigheid van dat besluit te betwisten (arrest Raad/Bamba, punt 32 supra, EU:C:2012:718, punt 51).
35 De motivering van een handeling van de Raad waarbij een maatregel van bevriezing van tegoeden wordt opgelegd, dient de specifieke en concrete redenen op te geven waarom de Raad in de uitoefening van zijn discretionaire beoordelingsbevoegdheid tot de conclusie is gekomen dat een dergelijke maatregel ten aanzien van de betrokkene moet worden vastgesteld (arrest Raad/Bamba, punt 32 supra, EU:C:2012:718, punt 52).
36 De door artikel 296 VWEU vereiste motivering moet evenwel beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en aan de context waarin zij is vastgesteld. Het motiveringsvereiste moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, met name de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten of andere personen die rechtstreeks en individueel door de handeling worden geraakt, bij een toelichting kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk en rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de vraag of de motivering van een handeling toereikend is, niet enkel acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Raad/Bamba, punt 32 supra, EU:C:2012:718, punt 53 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 In het bijzonder is een bezwarende handeling voldoende gemotiveerd wanneer zij tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen (zie arrest Raad/Bamba, punt 32 supra, EU:C:2012:718, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 In de onderhavige zaak heeft de Raad tegen verzoeker de volgende motivering in aanmerking genomen:
„Verantwoordelijk voor het beleid in de energiesector, een belangrijke bron van inkomsten voor de Iraanse regering.”
39 In de eerste plaats voert verzoeker aan dat op basis van die motivering niet kan worden uitgemaakt welk criterium de Raad in aanmerking heeft genomen om de hem betreffende beperkende maatregelen vast te stellen. Ook later is niet aangegeven om welk criterium het ging.
40 In dat verband is het inderdaad juist dat de verstrekte motivering niet uitdrukkelijk het door de Raad in aanmerking genomen criterium vermeldt.
41 Uit de verklaring dat verzoeker verantwoordelijk is voor een sector die een belangrijke bron van inkomsten voor de Iraanse regering is, gelezen in samenhang met artikel 20, lid 1, van besluit 2010/413 en artikel 23, lid 2, van verordening nr. 267/2012, die bepalen op grond van welke criteria ten aanzien van een persoon of een entiteit beperkende maatregelen kunnen worden vastgesteld, kan evenwel worden afgeleid dat de Raad in casu het criterium heeft toegepast dat betrekking heeft op entiteiten die steun aan die regering verlenen.
42 Derhalve moet verzoekers eerste grief worden afgewezen.
43 In de tweede plaats is verzoeker van mening dat de opgegeven redenen vaag zijn, omdat zij om te beginnen niet vermelden waarom zijn rol in het beleid van de energiesector relevant is in het kader van de vaststelling van beperkende maatregelen, zij vervolgens niet vermelden over welk soort inkomsten het gaat en hoeveel die inkomsten bedragen, en zij ten slotte niet vermelden dat die redenen in het kader van de nucleaire proliferatie relevant zijn. In dat verband mogen volgens de rechtspraak in het kader van de procedure voor het Gerecht geen aanvullende redenen worden aangevoerd.
44 Dienaangaande moet er om te beginnen op worden gewezen dat uit de motivering van de bestreden handelingen kan worden opgemaakt dat de verantwoordelijkheid van verzoeker in de energiesector relevant is omdat die sector volgens de Raad een belangrijke bron van inkomsten voor de Iraanse regering is. Het is namelijk op grond daarvan dat volgens de Raad kan worden aangenomen dat verzoeker steun aan die regering verleent, zodat de vaststelling van beperkende maatregelen ten aanzien van hem gerechtvaardigd is.
45 Vervolgens heeft verzoeker, ondanks het feit dat de motivering van de bestreden handelingen wat de aard van de betrokken inkomsten betreft zeer beknopt is, omdat daarin enkel is vermeld dat het inkomsten uit de energiesector betreft, niettemin zowel in de aan de Raad gerichte brieven als in het verzoekschrift de gegrondheid van de plaatsing van zijn naam op een lijst kunnen betwisten, door meer in het bijzonder aan te voeren dat zijn activiteiten in de energiesector geen bron van inkomsten voor de Iraanse regering vormden, maar, integendeel, overheidsfinanciering, in de vorm van subsidies, noodzakelijk maakten. In die omstandigheden dient de slotsom te luiden dat, hoewel een meer gedetailleerde motivering verkieslijk was geweest, de verstrekte motivering verzoeker in staat heeft gesteld om op voldoende nauwkeurige wijze de rechtvaardiging te kennen van de hem betreffende beperkende maatregelen en die rechtvaardiging te betwisten. Die motivering stelt het Gerecht tevens in staat de rechtmatigheid van de bestreden handelingen te toetsen.
46 Die vaststelling impliceert voorts dat de door de Raad in zijn verweerschrift verstrekte preciseringen inzake de aard en het bedrag van de betrokken inkomsten geen a posteriori motivering vormen die door het Gerecht niet in aanmerking mag worden genomen, doch de preciseringen enkel de reeds verstrekte motivering aanvullen.
47 Dat het verstrekken van financiële middelen aan de Iraanse regering in de context van de nucleaire proliferatie relevant is, blijkt ten slotte op voldoende duidelijke wijze uit de overwegingen van de teksten waarop de beperkende maatregelen jegens verzoeker zijn gebaseerd.
48 Volgens overweging 13 van besluit 2012/35/GBVB van de Raad van 23 januari 2012 houdende wijziging van besluit 2010/413 (PB L 19, blz. 22), waarnaar in overweging 11 van verordening nr. 267/2012 wordt verwezen „[moeten] de toegangsbeperkingen en de bevriezing van tegoeden en economische middelen [...] worden uitgebreid tot andere personen en entiteiten die de regering van Iran steun verlenen voor proliferatiegevoelige nucleaire activiteiten of de ontwikkeling van systemen voor de overbrenging van kernwapens, met name personen en entiteiten die de Iraanse regering financiële, logistieke of materiële steun verlenen”. Uit die overweging blijkt duidelijk dat de bevriezing van de tegoeden van de entiteiten die steun verlenen aan de Iraanse regering, is ingegeven door de wens om die regering te beroven van haar middelen, met name financiële middelen, waarmee zij de nucleaire proliferatie kan voortzetten.
49 In die omstandigheden dient verzoekers tweede grief te worden afgewezen.
50 In de derde plaats wordt volgens verzoeker in de door de Raad verstrekte motivering niet uitgelegd waarom de door verzoeker bij de Raad ingediende opmerkingen van de hand zijn gewezen.
51 Die grief is niet ter zake dienend in het kader van het onderhavige middel, aangezien de opmerkingen waarnaar verzoeker verwijst, dateren van na de vaststelling van de bestreden handelingen en de Raad daar dus logischerwijze niet op kon antwoorden in de motivering van die handelingen.
52 Voor het overige dient te worden opgemerkt dat verzoeker, in het kader van het derde middel betreffende schending van de rechten van verdediging en van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming, heeft aangevoerd dat de Raad geen rekening heeft gehouden met zijn opmerkingen. In de punten 67 tot en met 77 hierna zal worden onderzocht of die grief gegrond is.
53 Bijgevolg dienen ook verzoekers derde grief en, dientengevolge, het tweede middel in zijn geheel te worden afgewezen.
Derde middel: schending van de rechten van verdediging en van het recht op een effectieve rechterlijke bescherming
54 Verzoeker betoogt dat de Raad zijn rechten van verdediging en zijn recht op een effectieve rechterlijke bescherming heeft geschonden.
55 De Raad betwist de gegrondheid van verzoekers argumenten.
56 In de eerste plaats voert verzoeker aan dat de betrokken rechten zijn geschonden doordat de Raad de motiveringsplicht heeft geschonden.
57 Aangezien het tweede middel betreffende de schending van de motiveringsplicht in punt 53 hierboven is afgewezen, kan die grief niet slagen.
58 In de tweede plaats voert verzoeker aan dat hem de inlichtingen en de bewijzen waarop de plaatsing van zijn naam op de betrokken lijsten was gebaseerd, niet zijn meegedeeld, hoewel hij daarom had verzocht. In dat verband heeft de Raad geen concrete redenen aangevoerd die zich tegen de mededeling van die inlichtingen en bewijzen verzetten.
59 Dienaangaande zij opgemerkt dat, wanneer voldoende nauwkeurige inlichtingen zijn meegedeeld die de betrokken entiteit in staat stellen haar standpunt over de door de Raad tegen haar aangevoerde elementen naar behoren kenbaar te maken, het beginsel van de eerbiediging van het recht van verdediging niet verlangt dat die instelling uit eigen beweging toegang verleent tot de stukken in haar dossier. De Raad moet enkel op verzoek van de belanghebbende toegang verlenen tot alle niet-vertrouwelijke administratieve stukken betreffende de betrokken maatregel (zie arrest van 6 september 2013, Bank Melli Iran/Raad, T‑35/10 en T‑7/11, Jurispr., EU:T:2013:397, punt 84 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
60 In de onderhavige zaak heeft verzoeker op 8 december 2012 om toegang tot het dossier verzocht. De Raad heeft op 12 maart 2013 op zijn verzoek geantwoord en hem een kopie van een voorstel van beperkende maatregelen van 19 september 2012 en verslagen van de vergaderingen van de voorbereidende instanties van de Raad meegedeeld.
61 Voorts heeft de Raad, in antwoord op een door het Gerecht gestelde schriftelijke vraag, bevestigd dat zijn dossier betreffende verzoeker geen andere elementen bevatte dan die welke met het antwoord van 12 maart 2013 waren meegedeeld. Verzoeker heeft niet aangevoerd dat er dergelijke andere elementen waren.
62 Derhalve heeft verzoeker toegang tot het dossier van de Raad gekregen, in overeenstemming met het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging en moet zijn tweede grief worden afgewezen.
63 In de derde plaats voert verzoeker aan dat hij niet de gelegenheid heeft gehad om zijn standpunt naar behoren kenbaar te maken voordat de beperkende maatregelen werden vastgesteld. Nadat die maatregelen waren vastgesteld, werd het indienen van opmerkingen hem ernstig bemoeilijkt doordat de inlichtingen en de bewijzen waarop de plaatsing van zijn naam op de litigieuze lijsten was gebaseerd, hem niet waren meegedeeld.
64 Ten eerste is de Raad volgens de rechtspraak niet verplicht om de betrokken persoon of entiteit vooraf de redenen mee te delen op grond waarvan die instelling zijn of haar naam wil plaatsen op de lijst van personen en entiteiten waarvan de tegoeden zijn bevroren. Een dergelijke maatregel moet, om de doeltreffendheid ervan niet in gevaar te brengen, naar zijn aard immers een verrassingseffect kunnen hebben en moet onmiddellijk worden toegepast. In een dergelijk geval volstaat het in beginsel dat de instelling de betrokken persoon of entiteit de redenen meedeelt en hem het recht verleent om bij de vaststelling van het besluit, of onmiddellijk erna, te worden gehoord (arrest van 21 december 2011, Frankrijk/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Jurispr., EU:C:2011:853, punt 61).
65 Ten tweede, aangezien verzoeker op 8 december 2012, samen met zijn verzoek om toegang tot het dossier, zijn opmerkingen bij de Raad had ingediend, kon in die opmerkingen per definitie geen rekening worden gehouden met de elementen van het dossier. Nadat hem op 12 maart 2013 toegang tot het dossier was verleend, had verzoeker echter wel de mogelijkheid om, in reactie op de meegedeelde elementen, aanvullende opmerkingen bij de Raad in te dienen.
66 De Raad kan dus geen schending van de rechten van verdediging worden verweten wat de mogelijkheid voor verzoeker betreft om opmerkingen in te dienen. Bijgevolg dient verzoekers derde grief te worden afgewezen.
67 In de vierde plaats heeft de Raad volgens verzoeker geen rekening gehouden met de opmerkingen die hij daadwerkelijk bij de Raad heeft ingediend.
68 In dat verband bepaalt artikel 24, leden 2 tot en met 4, van besluit 2010/413:
„2. Wanneer de Raad besluit een persoon of entiteit te onderwerpen aan de in artikel 19, lid 1, onder b), en artikel 20, lid 1, onder b), bedoelde maatregelen, wijzigt hij bijlage II dienovereenkomstig.
3. De Raad stelt de [...] persoon of entiteit in kennis van zijn besluit [...] zodat de persoon of de entiteit daarover opmerkingen kan indienen.
4. Indien er opmerkingen worden ingediend of substantieel nieuw bewijsmateriaal wordt overgelegd, toetst de Raad zijn besluit en brengt hij de personen of entiteiten daarvan op de hoogte.”
69 In artikel 46, leden 3 en 4, van verordening nr. 267/2012 is voorzien in soortgelijke bepalingen wat de opname van een naam in bijlage IX bij die verordening betreft.
70 Uit die bepalingen volgt dat de Raad verplicht was om de plaatsing van verzoeker op een lijst, in het licht van diens opmerkingen van 8 december 2012 en 31 januari 2013, te heroverwegen. Bij ontbreken van een precieze termijn, moet worden aangenomen dat dit binnen een redelijke termijn diende te gebeuren. Wanneer wordt nagegaan of de verstreken termijn redelijk is, moet echter in aanmerking worden genomen dat, om de in punt 64 hierboven uiteengezette redenen, de betrokken opmerkingen voor verzoeker de eerste gelegenheid vormden om zijn standpunt inzake de gegrondheid van de plaatsing van zijn naam op de betrokken lijsten, kenbaar te maken. Dit betekent dat hij er een bijzonder belang bij had dat de Raad tot heroverweging overging en hem van het resultaat in kennis stelde.
71 In casu vormt de brief van de Raad van 14 maart 2014 een antwoord op verzoekers opmerkingen, waarnaar in die brief uitdrukkelijk wordt verwezen. Die brief is evenwel verstuurd meer dan 15 maanden nadat verzoeker op 8 december 2012 zijn eerste opmerkingen had ingediend.
72 In die omstandigheden dient de slotsom te luiden dat de Raad binnen een kennelijk onredelijke termijn op verzoekers opmerkingen heeft geantwoord.
73 Evenwel dient te worden nagegaan of die schending van verzoekers rechten van verdediging rechtvaardigt dat de bestreden handelingen nietig worden verklaard.
74 In dat verband moet worden opgemerkt dat de betrokken verplichting tot doel heeft te verzekeren dat de beperkende maatregelen jegens een persoon of een entiteit op het tijdstip waarop zij worden vastgesteld, in het licht van de door die persoon of entiteit geformuleerde opmerkingen, gerechtvaardigd zijn.
75 Uit punt 71 hierboven volgt dat de brief van 14 maart 2014 aan die doelstelling beantwoordt.
76 De doelstelling van de bepalingen op grond waarvan de Raad verplicht is om te antwoorden op de opmerkingen die zijn geformuleerd door de persoon of entiteit waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn, is dus geëerbiedigd, zij het te laat, en de niet-naleving door de Raad van die verplichting heeft dus geen nadelige gevolgen meer voor verzoekers situatie.
77 Onverminderd verzoekers recht om overeenkomstig artikel 340 VWEU te verzoeken om vergoeding van de schade die hij, in voorkomend geval, heeft geleden wegens de vertraging waarmee de Raad de betrokken verplichting is nagekomen, kan hij zich dus niet beroepen op de betrokken vertraging om te verkrijgen dat de hem betreffende beperkende maatregelen, die bij de bestreden handelingen zijn vastgesteld, nietig worden verklaard.
78 In die omstandigheden moet de vierde grief worden afgewezen en moet bijgevolg het derde middel in zijn geheel worden afgewezen.
Eerste middel: onjuiste beoordeling
79 Verzoeker voert aan dat, aangezien hij aan geen van de in besluit 2010/413 en in verordening nr. 267/2012 genoemde criteria voor de vaststelling van beperkende maatregelen beantwoordt, de Raad blijk heeft gegeven van een onjuiste beoordeling door jegens hem dergelijke maatregelen te hebben vastgesteld.
80 De Raad betwist de gegrondheid van verzoekers betoog.
81 Zoals het Hof bij de toetsing van beperkende maatregelen in herinnering heeft gebracht, dient de Unierechter overeenkomstig de hem bij het VWEU verleende bevoegdheden de wettigheid van alle Uniehandelingen in beginsel volledig toetsen aan de grondrechten die behoren tot de rechtsorde van de Unie (zie arrest van 28 november 2013, Raad/Fulmen en Mahmoudian, C‑280/12 P, Jurispr., EU:C:2013:775, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
82 Tot die grondrechten behoort met name het recht op een effectieve rechterlijke bescherming (zie arrest Raad/Fulmen en Mahmoudian, punt 81 supra, EU:C:2013:775, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
83 De doeltreffendheid van de rechterlijke toetsing zoals gewaarborgd door artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie vereist namelijk dat de Unierechter zich ervan vergewist dat het betrokken besluit, dat een individuele strekking heeft voor de betrokken persoon of de betrokken entiteit, berust op een voldoende solide feitelijke grondslag. Dit betekent dat de feiten die zijn aangevoerd in de uiteenzetting van de redenen waarop die handeling steunt, worden gecontroleerd, zodat de rechterlijke toetsing niet enkel een beoordeling van de abstracte waarschijnlijkheid van de aangevoerde redenen inhoudt, maar zich uitstrekt tot de vraag of die redenen, of ten minste een daarvan die op zich toereikend wordt geacht om als grondslag te dienen voor die handeling, zijn gestaafd (zie in die zin arrest Raad/Fulmen en Mahmoudian, punt 81 supra, EU:C:2013:775, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
84 De Unierechter moet dus voor dat onderzoek in voorkomend geval de bevoegde autoriteit van de Unie verzoeken om overlegging van voor een dergelijk onderzoek relevante informatie en bewijzen, vertrouwelijk of niet (zie arrest Raad/Fulmen en Mahmoudian, punt 81 supra, EU:C:2013:775, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
85 Het staat immers aan de bevoegde autoriteit van de Unie om in geval van betwisting aan te tonen dat de tegen de betrokken persoon in aanmerking genomen redenen gegrond zijn, en niet aan laatstbedoelde om het negatieve bewijs te leveren dat die redenen ongegrond zijn (zie arrest Raad/Fulmen en Mahmoudian, punt 81 supra, EU:C:2013:775, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
86 In de onderhavige zaak betoogt verzoeker om te beginnen dat de Raad hem nooit heeft meegedeeld op basis van welk criterium hij de hem betreffende beperkende maatregelen had vastgesteld.
87 Die grief is reeds onderzocht en afgewezen in het kader van het onderzoek van het tweede middel. Zoals uit de punten 39 tot en met 42 hierboven volgt, kan verzoeker uit de verklaring dat hij verantwoordelijk is voor een sector die een belangrijke bron van inkomsten voor de Iraanse regering is, gelezen in samenhang met artikel 20, lid 1, van besluit 2010/413 en artikel 23, lid 2, van verordening nr. 267/2012 namelijk opmaken dat jegens hem beperkende maatregelen zijn vastgesteld op grond van het criterium betreffende entiteiten die steun aan de Iraanse regering verlenen.
88 Derhalve moet worden nagegaan of de Raad terecht heeft geoordeeld dat verzoeker steun aan de Iraanse regering had verleend.
89 Dienaangaande volgt uit de rechtspraak dat het betrokken criterium betrekking heeft op activiteiten van de betrokken persoon of de betrokken entiteit die weliswaar op zichzelf geen direct of indirect verband houden met nucleaire proliferatie, maar de ontwikkeling daarvan kunnen bevorderen, doordat daarbij middelen of materiële, logistieke of financiële faciliteiten aan de Iraanse regering worden verstrekt die haar in staat stellen de proliferatie voort te zetten. Onder genoemd criterium vallen dus vormen van steun welke kwantitatief of kwalitatief belangrijk genoeg zijn om de Iraanse nucleaire activiteiten te bevorderen (zie in die zin arrest van 16 juli 2014, National Iranian Oil Company/Raad, T‑578/12, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2014:678, punten 119 en 120). Het criterium strekt ertoe de Iraanse regering haar inkomstenbronnen te ontnemen om haar te dwingen de ontwikkeling van haar programma inzake nucleaire proliferatie wegens onvoldoende financiële middelen stop te zetten (arrest National Iranian Oil Company/Raad, reeds aangehaald, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2014:678, punt 140).
90 In casu volgt uit de elementen van het dossier dat verzoeker als ministerie van de Iraanse regering betrokken is bij de export van elektriciteit, meer in het bijzonder omdat hij de bedragen int die door de kopers van de geëxporteerde elektriciteit worden betaald. De waarde van de betrokken export bedroeg 0,67 miljard Amerikaanse dollar (USD) tussen maart 2009 en maart 2010, 0,87 miljard USD tussen maart 2010 en maart 2011 en 1,1 miljard USD tussen maart 2011 en maart 2012.
91 In het licht van die vaststellingen moet worden aangenomen dat verzoekers activiteiten op het gebied van export van elektriciteit een bron van inkomsten voor de Iraanse regering zijn en dus steun aan die regering uitmaken, in de vorm van financiële steun.
92 Verzoeker brengt daar evenwel tegen in dat hij, gelet op de hem toegewezen bevoegdheden en op het feit dat hij zijn diensten tegen op de Iraanse markt gereguleerde prijzen verstrekt, een netto-ontvanger van overheidsmiddelen is, veeleer dan een aanzienlijke bron van inkomsten voor die regering. Hij voegt daaraan toe dat de middelen die door de export van elektriciteit worden gegenereerd, met name worden gebruikt om het verstrekken van elektriciteit aan de Iraanse burgers te subsidiëren.
93 Dat verzoekers openbare dienstverlening deficitair is, betekent niet dat zijn activiteiten van export van elektriciteit niet kunnen worden aangemerkt als financiële steun aan de Iraanse regering en dat zij, als gevolg daarvan, de vaststelling van beperkende maatregelen jegens hem niet kunnen rechtvaardigen.
94 Verzoekers activiteiten in verband met de export van elektriciteit onderscheiden zich namelijk van zijn andere bevoegdheden, aangezien het geen aan de Iraanse bevolking verstrekte openbare dienst betreft. Bijgevolg bestaat er geen intrinsiek verband tussen de activiteiten en bevoegdheden van verzoeker onderling op grond waarvan zij tezamen zouden moeten worden onderzocht. Dit geldt temeer daar, zoals uit het dossier blijkt, voor de financiële middelen die door de activiteiten van export van elektriciteit worden gegenereerd, geen specifieke toewijzing van begrotingsmiddelen geldt.
95 Evenzo, indien enkel entiteiten waarvan de activiteiten globaal genomen winstgevend zijn, kunnen worden aangemerkt als entiteiten die financiële steun aan de Iraanse regering verlenen, zou het doel van de betrokken beperkende maatregelen kunnen worden omzeild en zou de doeltreffendheid ervan kunnen worden aangetast. Om de vaststelling van genoemde beperkende maatregelen te voorkomen, zou het namelijk volstaan dat aan iedere betrokken entiteit, naast inkomstengenererende bevoegdheden en activiteiten, bevoegdheden en activiteiten worden toegewezen die een met die inkomsten vergelijkbaar verlies meebrengen.
96 Voorts beantwoordt de bevriezing van verzoekers tegoeden, op grond van zijn activiteiten van export van elektriciteit, aan de doelstelling die in punt 89 hierboven is genoemd en die erin bestaat de Iraanse regering haar inkomstenbronnen te ontnemen, ongeacht of verzoekers overige activiteiten verliesgevend zijn. De Iraanse regering, waarvan verzoeker integraal deel uitmaakt, wordt wegens genoemde bevriezing namelijk het genot ontzegd van een deel van de financiële middelen die noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van haar activiteiten, in hun geheel beschouwd, met inbegrip van de activiteiten die niet onder verzoekers bevoegdheid vallen en die verband houden met de nucleaire proliferatie.
97 Om te beoordelen of verzoeker al dan niet financiële steun aan de Iraanse regering verleent, is niet zijn globale rentabiliteit essentieel, maar wel de vraag of zijn activiteiten van export van elektriciteit al dan niet winstgevend zijn. Verzoeker betwist niet dat die activiteiten winstgevend zijn.
98 In die omstandigheden moet worden vastgesteld dat verzoeker steun heeft verleend aan de Iraanse regering, in de vorm van financiële steun, ongeacht of zijn activiteiten, in voorkomend geval, globaal genomen verliesgevend zijn. Voorts kan de betrokken steun, gelet op de in punt 90 hierboven verstrekte preciseringen, niet als verwaarloosbaar worden beschouwd, ook al maakt die steun volgens verzoeker slechts een gering deel uit van de begroting van de Iraanse regering.
99 De Raad heeft dus geen blijk gegeven van een onjuiste opvatting door beperkende maatregelen jegens verzoeker vast te stellen op grond dat hij een entiteit is die steun aan de Iraanse regering verleent.
100 Aan die conclusie wordt niet afgedaan door verzoekers verklaring dat de Raad de tegen hem in aanmerking genomen redenen niet naar behoren heeft gestaafd.
101 In dat verband volgt uit het in de punten 89 tot en met 99 hierboven verrichte onderzoek dat verzoeker de wezenlijke feitelijke omstandigheid die de Raad tegen hem in aanmerking heeft genomen, niet betwist, te weten dat zijn activiteiten financiële middelen genereerden waarover de Iraanse regering kan beschikken, maar dat hij betwist dat die omstandigheid relevant is in het licht van het door de Raad toegepaste juridische criterium. Bij ontbreken van een betwisting, was de Raad niet verplicht om bewijzen aan te voeren om de gegrondheid te staven van de betrokken feitelijke omstandigheid, zoals uit de in punt 85 hierboven aangehaalde rechtspraak volgt.
102 Ten slotte betwist verzoeker, in tegenstelling tot wat het dossier van de Raad suggereert, dat hij verantwoordelijk is voor het uitstippelen van het nucleaire beleid van Iran.
103 In dat verband is het inderdaad juist dat het voorstel van 19 september 2012 en het document van de Raad van 17 januari 2013 met als referentie „Coreu GBVB/0711/12 COR 1”, dat deel uitmaakt van het dossier van de Raad, betrekking hebben op verzoekers rol op het gebied van Irans nucleaire beleid.
104 Ten eerste moet, gelet op de motivering van de bestreden handelingen, echter worden opgemerkt dat verzoekers argument betrekking heeft op een omstandigheid waarmee de Raad bij de vaststelling van de maatregelen geen rekening heeft gehouden. Dat argument moet dus worden afgewezen op grond dat het irrelevant is.
105 Ten tweede volgt hoe dan ook uit het hierboven gevoerde onderzoek dat de reden betreffende de door verzoeker aan de Iraanse regering verleende steun, gegrond is. Aangezien die reden op zich toereikend is om als grondslag te dienen voor de plaatsing van verzoekers naam op de litigieuze lijsten, wordt overeenkomstig de in punt 83 hierboven aangehaalde rechtspraak, niet afgedaan aan de rechtmatigheid van de bestreden handelingen door de omstandigheid dat eventuele andere aantijgingen van de Raad onjuist zijn.
106 Gelet op het bovenstaande moet het eerste middel worden afgewezen.
Vierde middel: schending van verzoekers grondrechten en van het evenredigheidsbeginsel
107 Verzoeker voert aan dat de Raad, door de hem betreffende beperkende maatregelen vast te stellen, op onevenredige wijze zijn grondrechten, waaronder het eigendomsrecht, het recht om een economische activiteit uit te oefenen en het recht op eerbiediging van zijn goede naam, heeft beperkt.
108 In de eerste plaats verduidelijkt hij dat de hem betreffende beperkende maatregelen ernstige gevolgen hebben, met name omdat zij een nadelige invloed hebben op de uitoefening van zijn taken, die essentieel zijn voor de gezondheid en het welzijn van het Iraanse volk. Die maatregelen zijn echter noch noodzakelijk noch evenredig ter verwezenlijking van het doel dat erin bestaat de nucleaire proliferatie en de financiering ervan te voorkomen, aangezien verzoeker niet bij die nucleaire proliferatie is betrokken. Volgens de redeneerwijze van de Raad zouden namelijk de tegoeden van elk ministerie van de Iraanse regering kunnen worden bevroren, ongeacht of het banden met het nucleaire programma heeft, en dit is kennelijk onevenredig.
109 In de tweede plaats is verzoeker van mening dat de hem betreffende beperkende maatregelen de beginselen van rechtszekerheid en voorzienbaarheid schenden. Volgens verzoeker zijn die maatregelen, aangezien hij geen financiële steun aan de Iraanse regering verleent, gebaseerd op de enkele omstandigheid dat hij een ministerie van die regering is. In die omstandigheden kan verzoeker nergens uit opmaken hoe hij de intrekking van die maatregelen kan verkrijgen.
110 In de derde plaats volgt ook uit de schending van verzoekers procedurele rechten dat het evenredigheidsbeginsel is geschonden.
111 De Raad betwist de gegrondheid van verzoekers argumenten.
112 Om te beginnen, wat het in punt 110 hierboven aangehaalde argument betreft, moet worden vastgesteld dat, zoals uit de punten 30 tot en met 78 hierboven volgt, bij de vaststelling van de bestreden handelingen geen schending van verzoekers procedurele rechten is begaan die rechtvaardigt dat zij nietig worden verklaard. Derhalve kan de door verzoeker verdedigde stelling dat de schending van zijn procedurele rechten een schending van het evenredigheidsbeginsel meebrengt, evenmin tot de nietigverklaring van de bestreden handelingen leiden.
113 Wat de overige grieven betreft, moet in herinnering worden gebracht dat, op grond van het evenredigheidsbeginsel – één van de algemene beginselen van het Unierecht – als voorwaarde voor de rechtmatigheid van maatregelen die het verrichten van een economische activiteit verbieden, geldt dat zij geschikt en noodzakelijk zijn voor de verwezenlijking van de legitieme doelstellingen die met de betrokken regeling worden nagestreefd, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelstellingen (zie arrest Bank Melli Iran/Raad, punt 59 supra, EU:T:2013:397, punt 179 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
114 Ten eerste, zoals hierboven reeds in herinnering is gebracht, strekt de bevriezing van de tegoeden van de entiteiten die steun verlenen aan de Iraanse regering ertoe die regering te beroven van haar inkomstenbronnen, om haar te dwingen de ontwikkeling van haar programma inzake nucleaire proliferatie wegens onvoldoende financiële middelen stop te zetten (arrest National Iranian Oil Company/Raad, punt 89 supra, waartegen hogere voorziening is ingesteld, EU:T:2014:678, punt 140). De jegens verzoeker vastgestelde beperkende maatregelen beantwoorden dus aan de door de Raad nagestreefde doelstelling, ook al is verzoeker niet persoonlijk bij de nucleaire proliferatie betrokken.
115 Ten tweede voert verzoeker weliswaar aan dat de hem betreffende beperkende maatregelen ernstige gevolgen voor hem hebben, met name wat de bereidheid betreft van Iraanse ondernemingen om met hem samen te werken op het gebied van waterzuivering en sanitaire voorzieningen, maar heeft hij zijn verklaringen niet met bewijzen of concrete informatie gestaafd.
116 Hoe dan ook is het juist dat verzoekers rechten, met name zijn eigendomsrecht, door die maatregelen in aanzienlijke mate zijn beperkt, aangezien hij met name niet kan beschikken over de hem toebehorende tegoeden die zich op het grondgebied van de Unie bevinden of die in het bezit zijn van staatsburgers van de Unie, en evenmin de hem toebehorende tegoeden kan overmaken naar de Unie, behoudens in geval van bijzondere toestemming.
117 Uit de rechtspraak volgt evenwel dat de grondrechten waarop verzoeker zich beroept geen absolute gelding hebben en dat de uitoefening ervan aan beperkingen kan worden onderworpen die hun rechtvaardiging vinden in de door de Unie nagestreefde doelstellingen van algemeen belang. Zo heeft elke economische en financiële beperkende maatregel per definitie gevolgen die een weerslag hebben op met name het eigendomsrecht en wordt dus schade berokkend aan partijen wier verantwoordelijkheid voor de situatie naar aanleiding waarvan de betrokken maatregelen zijn vastgesteld, niet bewezen is. Het belang van de doeleinden die de betrokken regeling nastreeft, kan zelfs aanzienlijke negatieve gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers rechtvaardigen (zie in die zin arrest van 9 juli 2009, Melli Bank/Raad, T‑246/08 en T‑332/08, Jurispr., EU:T:2009:266, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
118 In de onderhavige zaak zijn, gelet op het fundamentele belang van de handhaving van de vrede en de internationale veiligheid, de nadelen die verzoeker heeft ondervonden niet onevenredig aan de nagestreefde doelstellingen. Dit geldt temeer daar, ten eerste, die beperkingen slechts een deel van verzoekers tegoeden betreffen, en, ten tweede, besluit 2010/413 en verordening nr. 267/2012 voorzien in een aantal uitzonderingen op de bevriezing van de tegoeden van de entiteiten waarop beperkende maatregelen van toepassing zijn.
119 Ten slotte zij erop gewezen dat het argument dat de beginselen van rechtszekerheid en voorzienbaarheid zijn geschonden, van een onjuiste veronderstelling uitgaat. Zoals uit het onderzoek van het eerste middel blijkt, zijn jegens verzoeker namelijk geen beperkende maatregelen vastgesteld op grond van de enkele omstandigheid dat hij een ministerie van de Iraanse regering is, doch op grond van de financiële steun die hij aan die regering heeft verleend. Verzoekers argument kan derhalve niet slagen.
120 Gelet op al het voorgaande dient het vierde middel te worden afgewezen en dient het beroep derhalve in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
121 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoeker in het ongelijk is gesteld, dient hij overeenkomstig de vordering van de Raad te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Eerste kamer)
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Ministry of Energy of Iran wordt verwezen in de kosten.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 8 september 2015.
ondertekeningen