ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
8 de setembro de 2015 (*)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear — Congelamento de fundos — Dever de fundamentação — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Erro de apreciação — Violação dos direitos fundamentais — Proporcionalidade»
No processo T‑564/12,
Ministry of Energy of Iran, sito em Teerão (Irão), representado por M. Lester, barrister,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por M. Bishop e A. De Elera, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objeto um pedido de anulação parcial da Decisão 2012/635/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 282, p. 58), e do Regulamento de Execução (UE) n.° 945/2012 do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 282, p. 16),
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, I. Pelikánová (relatora) e E. Buttigieg, juízes,
secretário: L. Grzegorczyk, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 25 de novembro de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 O recorrente, o Ministério da Energia do Irão, é responsável nomeadamente pelo fornecimento e gestão da água, da eletricidade, da energia e dos serviços relativos às águas residuais no Irão.
2 O presente processo inscreve‑se no quadro do regime de medidas restritivas instaurado com vista a pressionar a República Islâmica do Irão a pôr termo às atividades nucleares que apresentem um risco de proliferação e ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»).
3 Nos termos da Decisão 2012/635/PESC do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 282, p. 58), o recorrente foi inscrito na lista das entidades que contribuem para a proliferação nuclear iraniana que consta do anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39).
4 Em consequência, por força do Regulamento de Execução (UE) n.° 945/2012 do Conselho, de 15 de outubro de 2012, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 282, p. 16), o recorrente foi inscrito na lista que consta do anexo IX do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.° 961/2010 (JO L 88, p. 1).
5 A inscrição do recorrente na lista constante do anexo II da Decisão 2010/413 e na lista constante do anexo IX do Regulamento (UE) n.° 267/2012 teve como consequência o congelamento dos seus fundos e dos seus recursos económicos.
6 No que diz respeito ao recorrente, a Decisão 2012/635 e o Regulamento de Execução (UE) n.° 945/2012 apresentam a seguinte fundamentação:
«Responsável pela política do setor da energia, que constitui uma considerável fonte de rendimento do Governo do Irão.»
7 Por ofício de 16 de outubro de 2012, o Conselho da União Europeia informou o recorrente da sua inscrição na lista constante do anexo II da Decisão 2010/413 e na lista constante do anexo IX do Regulamento (UE) n.° 267/2012.
8 Também em 16 de outubro de 2012, o Conselho publicou no Jornal Oficial um aviso à atenção da pessoa a quem se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2010/413, executada pela Decisão 2012/635, e no Regulamento n.° 267/2012, executado pelo Regulamento de Execução n.° 945/2012 (JO C 312, p. 21). Através deste aviso, as pessoas em questão foram nomeadamente informadas de que podiam enviar ao Conselho um requerimento para reapreciação da decisão de as incluir nas listas em causa.
9 Por carta de 8 de dezembro de 2012, o recorrente contestou a procedência da sua inscrição nas listas em causa e requereu ao Conselho que procedesse a uma reapreciação. Pediu igualmente para aceder às informações e às provas subjacentes à referida inscrição.
10 Em 11 de dezembro de 2012, o Conselho publicou no Jornal Oficial um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2010/413 e no Regulamento n.° 267/2012 (JO C 380, p. 7). Este aviso esclarecia que as pessoas e entidades em causa podiam enviar ao Conselho, até 31 de janeiro de 2013, as suas observações a ter em consideração para efeitos da revisão periódica da lista das pessoas e entidades designadas.
11 Por carta de 31 de janeiro de 2013, enviada em resposta ao aviso de 11 de dezembro de 2012, o recorrente reiterou o seu pedido de reapreciação.
12 Por ofício de 12 de março de 2013, o Conselho respondeu ao pedido de consulta do processo do recorrente, enviando‑lhe uma cópia de uma proposta de adoção das medidas restritivas datada de 19 de setembro de 2012 e as atas das reuniões das instâncias preparatórias do Conselho.
13 Por ofício de 14 de março de 2014, o Conselho respondeu à carta do recorrente de 31 de janeiro de 2013. Esclareceu que, em seu entender, as medidas restritivas adotadas contra o recorrente ainda se justificavam pelos motivos expostos na fundamentação dos atos impugnados. O Conselho indicou a este respeito que, segundo os dados publicados pelo recorrente, as exportações de eletricidade de que era responsável, geravam rendimentos substanciais.
Tramitação processual e pedidos das partes
14 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 26 de dezembro de 2012, o recorrente interpôs o presente recurso.
15 No quadro das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991, as partes foram convidadas, por carta de 30 de setembro de 2014, a responder por escrito a determinadas questões e a apresentar determinados documentos. O Conselho e o recorrente apresentaram as suas respostas, respetivamente, em 20 de outubro e em 5 de novembro de 2014.
16 As partes foram ouvidas nas suas alegações e nas respostas às questões orais colocadas pelo Tribunal Geral, na audiência de 25 de novembro de 2014.
17 O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a Decisão 2012/635 e o Regulamento de Execução n.° 945/2012, na parte em que estes atos lhe dizem respeito;
– condenar o Conselho nas despesas.
18 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar o recorrente nas despesas.
19 Além disso, o Conselho invocou, nos seus articulados, o facto de o presente recurso ser inadmissível, na medida em que o recorrente, enquanto ramificação do Governo iraniano, não tinha legitimidade para invocar uma violação dos seus direitos fundamentais. No entanto, o Conselho desistiu desta exceção de inadmissibilidade na audiência.
Questão de direito
20 Antes de analisar os quatro fundamentos invocados pelo recorrente em apoio dos seus pedidos, há que apreciar oficiosamente a admissibilidade do presente recurso à luz do estatuto jurídico do recorrente.
Quanto à admissibilidade do recurso
21 Nos termos do artigo 263.°, quarto parágrafo, TFUE, «[q]ualquer pessoa singular ou coletiva» pode interpor um recurso de anulação.
22 No caso em apreço, decorre da resposta do recorrente a uma questão do Tribunal Geral que, enquanto ministério do Governo iraniano, este não tem personalidade jurídica distinta da do referido governo.
23 Todavia, decorre da jurisprudência que, se o Conselho considerou que o recorrente tinha uma existência suficiente para ser objeto das medidas restritivas, a coerência e a justiça impunham que se reconhecesse que este gozava de uma existência suficiente para contestar estas medidas. Qualquer outra conclusão poderia conduzir a que uma organização pudesse ser incluída na lista das entidades visadas pelas medidas restritivas sem poder interpor um recurso dessa inclusão (v., por analogia, acórdão de 18 de janeiro de 2007, PKK e KNK/Conselho, C‑229/05 P, Colet., EU:C:2007:32, n.° 112).
24 Acresce que as medidas restritivas previstas na Decisão 2010/413 e no Regulamento n.° 267/2012 se referem expressamente não só às «pessoas» mas também às «entidades e organismos». Assim, a regulamentação aplicável prevê expressamente que as medidas restritivas possam abranger entidades que não tenham personalidade jurídica própria.
25 Nestas circunstâncias, para que o presente recurso seja admissível, é necessário demonstrar que o recorrente tem de facto a intenção de o interpor e que os advogados que afirmam representá‑lo foram efetivamente mandatados para esse fim (v., neste sentido, acórdão PKK e KNK/Conselho, n.° 23 supra, EU:C:2007:32, n.° 113).
26 A este respeito, o mandato conferido ao advogado que representa o recorrente, apresentado no Tribunal Geral, foi assinado pelo Ministro da Energia que confirmou, nessa ocasião, que dispunha de competência para conceder esse mandato em nome do recorrente.
27 Nestas circunstâncias, há que concluir que o presente recurso é admissível, não obstante o facto de o recorrente não ter personalidade jurídica distinta.
Quanto ao mérito
28 O recorrente invoca quatro fundamentos, relativos, o primeiro, a um erro de apreciação, o segundo, a uma violação do dever de fundamentação, o terceiro, a uma violação dos seus direitos de defesa e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva e, o quarto, a uma violação dos seus direitos fundamentais e do princípio da proporcionalidade.
29 Cumpre começar por analisar o segundo fundamento, antes de analisar o terceiro, depois o primeiro e, por último, o quarto fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação
30 O recorrente alega que os atos impugnados não estão suficientemente fundamentados.
31 O Conselho contesta a procedência dos argumentos do recorrente.
32 Segundo jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui o corolário do princípio do respeito dos direitos de defesa, tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse ato (v. acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, Colet., EU:C:2012:718, n.° 49 e jurisprudência aí referida).
33 A fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição autora do ato, de forma a permitir que o interessado conheça os fundamentos das medidas adotadas e que o órgão jurisdicional competente exerça a sua fiscalização (v. acórdão Conselho/Bamba, n.° 32 supra, EU:C:2012:718, n.° 50 e jurisprudência aí referida).
34 Na medida em que a pessoa em causa não dispõe de um direito de audição prévia à adoção de uma decisão inicial de congelamento de fundos, o respeito do dever de fundamentação ainda é mais importante, uma vez que constitui a única garantia que permite ao interessado, pelo menos após a adoção dessa decisão, invocar utilmente as vias de recurso à sua disposição para contestar a legalidade da referida decisão (acórdão Conselho/Bamba, n.° 32 supra, EU:C:2012:718, n.° 51).
35 Por conseguinte, a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida de congelamento de fundos deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado deve ser objeto dessa medida (acórdão Conselho/Bamba, n.° 32 supra, EU:C:2012:718, n.° 52).
36 No entanto, a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga direta ou individualmente respeito podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão Conselho/Bamba, n.° 32 supra, EU:C:2012:718, n.° 53 e jurisprudência aí referida).
37 Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando tiver sido adotado num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v., acórdão Conselho/Bamba, n.° 32 supra, EU:C:2012:718, n.° 54 e jurisprudência aí referida).
38 No caso em apreço, o Conselho teve em consideração a seguinte fundamentação no que se refere ao recorrente:
«Responsável pela política do setor da energia, que constitui uma considerável fonte de rendimento do Governo do Irão.»
39 Em primeiro lugar, o recorrente alega que esta fundamentação não permite identificar o critério tido em consideração pelo Conselho para adotar as medidas restritivas a seu respeito. Esse critério também não foi indicado posteriormente.
40 A este respeito, é verdade que a fundamentação apresentada não refere expressamente o critério tido em consideração pelo Conselho.
41 No entanto, a indicação de que o recorrente é responsável por um setor que constitui uma considerável fonte de rendimento do Governo do Irão, lida em conjugação com as disposições do artigo 20.°, n.° 1, da Decisão 2010/413 e do artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 267/2012, que preveem os diferentes critérios que permitem a adoção de medidas restritivas contra uma pessoa ou uma entidade, permite deduzir que o critério aplicado pelo Conselho, no caso em apreço, é o referente às entidades que prestem apoio ao referido governo.
42 Nestas circunstâncias, há que rejeitar a primeira alegação do recorrente.
43 Em segundo lugar, segundo o recorrente, os motivos apresentados são vagos, uma vez que não indicam, antes de mais, a razão pela qual a sua responsabilidade pela política do setor da energia é pertinente para a adoção das medidas restritivas, em seguida, o tipo e o montante dos rendimentos em questão e, por último, a pertinência destes fatores à luz da proliferação nuclear. Neste contexto, segundo a jurisprudência, não podem ser apresentados motivos adicionais no âmbito do processo no Tribunal Geral.
44 A este respeito, importa salientar, em primeiro lugar, que a fundamentação dos atos impugnados permite compreender que a responsabilidade do recorrente pelo setor da energia é pertinente porquanto esse setor constitui, segundo o Conselho, uma considerável fonte de rendimento do Governo do Irão. Com efeito, é esta circunstância que permite, segundo o Conselho, considerar que o recorrente presta apoio ao referido governo, o que justifica a adoção das medidas restritivas contra ele.
45 Em segundo lugar, a fundamentação dos atos impugnados é, de facto, muito sucinta no que diz respeito à natureza dos rendimentos em questão, dado que se limita a precisar que estes provêm do setor da energia. Não obstante, quer nas cartas enviadas ao Conselho quer na petição, o recorrente pôde contestar a procedência da sua inscrição, invocando, em especial, que as suas atividades no domínio da energia não constituíam uma fonte de rendimento do Governo do Irão, antes carecendo, pelo contrário, da contribuição de fundos públicos, sob a forma de subvenções. Nestas circunstâncias, embora admitindo que teria sido preferível a apresentação de motivos mais detalhados, há que concluir que a fundamentação apresentada permitiu ao recorrente conhecer, de forma suficientemente precisa, a justificação das medidas restritivas adotadas contra ele e contestá‑la. Do mesmo modo, a referida fundamentação permite ao Tribunal Geral exercer a fiscalização da legalidade dos atos impugnados.
46 Esta constatação implica, além disso, que os esclarecimentos prestados pelo Conselho na contestação quanto à natureza e ao montante dos rendimentos em questão não constituem uma fundamentação a posteriori que não pode ser tomada em consideração pelo Tribunal Geral, mas completam a fundamentação já apresentada.
47 Por último, há que salientar que a pertinência do fornecimento de recursos financeiros ao Governo do Irão, no contexto da proliferação nuclear, resulta de forma suficientemente clara dos considerandos dos textos nos quais se baseiam as medidas restritivas adotadas contra o recorrente.
48 Com efeito, segundo o considerando 13 da Decisão 2012/35/PESC do Conselho, de 23 de janeiro de 2012, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 19, p. 22), para a qual remete o considerando 11 do Regulamento n.° 267/2012, «[a]s restrições de admissão e o congelamento de fundos e recursos económicos deverão aplicar‑se a outras pessoas e entidades que prestem apoio ao Governo do Irão, permitindo‑lhe desenvolver atividades nucleares sensíveis em termos de proliferação ou desenvolver vetores de armas nucleares, designadamente, pessoas e entidades que facultem apoio financeiro, logístico ou material ao Governo do Irão». Resulta claramente deste considerando que o congelamento de fundos das entidades que prestam apoio ao Governo do Irão é motivado pela vontade de privar este último de recursos, nomeadamente financeiros, que lhe permitam prosseguir a proliferação nuclear.
49 Nestas circunstâncias, há que rejeitar a segunda alegação do recorrente.
50 Em terceiro lugar, segundo o recorrente, a fundamentação apresentada pelo Conselho não explica a razão por que não foram consideradas as observações que apresentou perante este último.
51 Ora, esta alegação é inoperante no âmbito do presente fundamento, dado que as observações a que o recorrente se refere são posteriores à adoção dos atos impugnados e, por conseguinte, o Conselho não teria podido, se fosse caso disso, responder a essas observações na fundamentação dos referidos atos.
52 De resto, há que salientar que, no âmbito do terceiro fundamento, relativo a uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva, o recorrente alegou que o Conselho não tinha tomado em consideração as suas observações. A procedência desta alegação será apreciada nos n.os 67 a 77 infra.
53 Por conseguinte, há que rejeitar também a terceira alegação do recorrente e, consequentemente, o segundo fundamento deve ser julgado improcedente na íntegra.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo a uma violação dos direitos de defesa e do direito a uma proteção jurisdicional efetiva
54 O recorrente sustenta que o Conselho violou os seus direitos de defesa e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
55 O Conselho contesta a procedência dos argumentos do recorrente.
56 Em primeiro lugar, o recorrente alega que a violação dos direitos em questão resulta da violação do dever de fundamentação por parte do Conselho.
57 Ora, na medida em que o segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação, foi julgado improcedente no n.° 53 supra, esta alegação não pode ser acolhida.
58 Em segundo lugar, o recorrente alega que, não obstante o seu pedido nesse sentido, não obteve a comunicação das informações e das provas subjacentes à sua inscrição nas listas em causa. Neste contexto, o Conselho não invocou motivos concretos que se opusessem à comunicação das referidas informações e provas.
59 A este respeito, há que realçar que, quando foram comunicadas informações suficientemente precisas, que permitem ao interessado dar a conhecer, em tempo útil, o seu ponto de vista sobre as acusações que lhe são feitas pelo Conselho, o princípio do respeito dos direitos de defesa não implica que essa instituição seja obrigada a facultar espontaneamente o acesso a todos os documentos constantes do seu processo. Só a pedido do interessado é que o Conselho está obrigado a dar acesso a todos os documentos administrativos não confidenciais referentes à medida em causa (v. acórdão de 6 de setembro de 2013, Bank Melli Iran/Conselho, T‑35/10 e T‑7/11, Colet., EU:T:2013:397, n.° 84 e jurisprudência aí referida).
60 No caso em apreço, o recorrente pediu para consultar o processo em 8 de dezembro de 2012. O Conselho respondeu ao seu pedido em 12 de março de 2013, enviando‑lhe uma cópia de uma proposta de adoção das medidas restritivas datada de 19 de setembro de 2012 e as atas das reuniões das instâncias preparatórias do Conselho.
61 Além disso, o Conselho confirmou, em resposta a uma questão escrita colocada pelo Tribunal Geral, que o seu processo relativo ao recorrente não continha outros elementos além dos comunicados na resposta de 12 de março de 2013. Por seu lado, o recorrente não alegou a existência desses outros elementos.
62 Nestas circunstâncias, há que concluir que o recorrente obteve acesso ao processo do Conselho, em conformidade com o princípio do respeito dos direitos de defesa e, por conseguinte, rejeitar a sua segunda alegação.
63 Em terceiro lugar, o recorrente alega que não teve oportunidade de expor o seu ponto de vista antes da adoção das medidas restritivas. Depois de as referidas medidas terem sido adotadas, a sua capacidade para apresentar observações ficou seriamente dificultada pela falta de comunicação das informações e das provas subjacentes à sua inscrição nas listas controvertidas.
64 Ora, por um lado, segundo a jurisprudência, o Conselho não tem de comunicar previamente à pessoa ou entidade em causa os motivos nos quais a instituição decide basear a inclusão inicial do seu nome na lista das pessoas ou das entidades cujos fundos são congelados. Com efeito, uma medida desse tipo, para não comprometer a sua eficácia, deve, pela sua própria natureza, poder beneficiar do efeito surpresa e ser aplicada imediatamente. Nesse caso, é suficiente, em princípio, que a instituição comunique as razões à pessoa ou entidade em causa e lhe conceda o direito a ser ouvida em simultâneo com ou imediatamente após a adoção da decisão (acórdão de 21 de dezembro de 2011, France/People’s Mojahedin Organization of Iran, C‑27/09 P, Colet., EU:C:2011:853, n.° 61).
65 Por outro lado, na medida em que o recorrente apresentou, em 8 de dezembro de 2012, as suas observações ao Conselho em simultâneo com o seu pedido de acesso ao processo, as referidas observações não podiam, por definição, ter em consideração os elementos do processo. Sendo assim, após ter sido concedido o acesso ao processo, em 12 de março de 2013, o recorrente tinha a possibilidade de apresentar ao Conselho observações adicionais para reagir aos elementos comunicados.
66 Por conseguinte, não se pode imputar ao Conselho nenhuma violação dos direitos de defesa no que diz respeito à possibilidade de o recorrente formular observações, o que implica que há que rejeitar a terceira alegação do recorrente.
67 Em quarto lugar, segundo o recorrente, o Conselho não teve em consideração as observações que ele efetivamente lhe apresentou.
68 A este respeito, as disposições do artigo 24.°, n.os 2 a 4, da Decisão 2010/413 mencionam:
«2. Caso decida submeter uma pessoa ou entidade às medidas referidas no artigo 19.°, n.° 1, alíneas b) e c), e no artigo 20.°, n.° 1, alíneas b) e c), o Conselho altera o Anexo II em conformidade.
3. O Conselho dá a conhecer a sua decisão […] à pessoa ou entidade [em causa] dando‑lhe a oportunidade de apresentar as suas observações.
4. Caso sejam apresentadas observações ou novos elementos de prova substanciais, o Conselho reexamina a sua decisão e informa, em consequência, a pessoa ou entidade em causa.»
69 O artigo 46.°, n.os 3 e 4, do Regulamento n.° 267/2012 prevê normas análogas no que diz respeito à inscrição de um nome no Anexo IX do referido regulamento.
70 Resulta destas disposições que o Conselho devia ter reexaminado a inscrição do recorrente à luz das suas observações de 8 de dezembro e de 31 de janeiro de 2013. Na falta de um prazo exato, há que considerar que este reexame devia ter lugar num prazo razoável. Assim sendo, quando da apreciação do caráter razoável do prazo decorrido, importa ter em conta o facto de que, pelas razões expostas no n.° 64 supra, as observações em questão constituíam a primeira oportunidade para o recorrente expor o seu ponto de vista quanto à procedência da sua inscrição nas listas em causa, o que implica que tinha um interesse particular em que o Conselho procedesse ao reexame e o informasse do seu resultado.
71 No caso em apreço, o ofício do Conselho de 14 de março de 2014 constitui uma resposta às observações do recorrente, às quais se refere expressamente. No entanto, o ofício foi enviado mais de 15 meses após o recorrente ter apresentado as suas primeiras observações, em 8 de dezembro de 2012.
72 Nestas circunstâncias, há que concluir que o Conselho respondeu às observações do recorrente num prazo manifestamente desrazoável.
73 Assim sendo, há que apreciar se esta violação dos direitos de defesa do recorrente justifica a anulação dos atos impugnados.
74 A este propósito, importa salientar que o objetivo da obrigação em causa é assegurar que as medidas restritivas contra uma pessoa ou uma entidade são justificadas no momento em que são adotadas, à luz das observações por ela formuladas.
75 Ora, resulta do n.° 71 supra, que o ofício de 14 de março de 2014 responde a esta finalidade.
76 Nestas circunstâncias, o objetivo das disposições que preveem a obrigação de o Conselho responder às observações formuladas pela pessoa ou entidade visada foi respeitado, ainda que tardiamente, e a violação cometida pelo Conselho não produz, assim, efeitos adversos na situação do recorrente.
77 Por conseguinte, sem prejuízo do direito do recorrente de pedir uma indemnização pelo prejuízo que eventualmente tenha sofrido devido ao atraso do Conselho no cumprimento da obrigação em questão, nos termos do artigo 340.° TFUE, não pode invocar o atraso em causa para obter a anulação das medidas restritivas adotadas contra ele por força dos atos impugnados.
78 Nestas circunstâncias, há que rejeitar a quarta alegação e, consequentemente, o terceiro fundamento deve ser julgado improcedente na íntegra.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de apreciação
79 O recorrente alega que, na medida em que não preenche nenhum dos critérios previstos na Decisão 2010/413 e no Regulamento n.° 267/2012 para a adoção das medidas restritivas, o Conselho cometeu um erro de apreciação ao adotar tais medidas a seu respeito.
80 O Conselho contesta a procedência da argumentação do recorrente.
81 Como o Tribunal de Justiça recordou recentemente a propósito da fiscalização de medidas restritivas, os órgãos jurisdicionais da União devem, em conformidade com as competências de que estão investidos ao abrigo do Tratado FUE, assegurar uma fiscalização, em princípio integral, da legalidade de todos os atos da União, à luz dos direitos fundamentais que fazem parte integrante da ordem jurídica da União (v. acórdão de 28 de novembro de 2013, Conselho/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, Colet, EU:C:2013:775, n.° 58 e jurisprudência aí referida).
82 Entre estes direitos fundamentais figura, nomeadamente, o direito a uma proteção jurisdicional efetiva (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, n.° 81 supra, EU:C:2013:775, n.° 59 e jurisprudência aí referida).
83 A efetividade da fiscalização jurisdicional, garantida pelo artigo 47.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, exige nomeadamente que o juiz da União se certifique de que o ato em questão, que reveste um alcance individual para a pessoa ou entidade em causa, assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia a referida decisão, pelo que a fiscalização jurisdicional não se limita à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, suficiente para basear esta mesma decisão, têm fundamento (v., neste sentido, acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, n.° 81 supra, EU:C:2013:775, n.° 64 e jurisprudência aí referida).
84 Para este efeito, incumbe ao juiz da União proceder a este exame, pedindo, sendo caso disso, à autoridade competente da União a apresentação das informações ou dos elementos de prova, confidenciais ou não, pertinentes para efeitos desse exame (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, n.° 81 supra, EU:C:2013:775, n.° 65 e jurisprudência aí referida).
85 Com efeito, cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa em causa têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, n.° 81 supra, EU:C:2013:775, n.° 66 e jurisprudência aí referida).
86 No caso em apreço, o recorrente alega, a título preliminar, que o Conselho nunca lhe indicou o critério que teve em conta para adotar as medidas restritivas a seu respeito.
87 Ora, esta alegação já foi apreciada e rejeitada no quadro do exame do segundo fundamento. Com efeito, como decorre dos n.os 39 a 42 supra, a indicação segundo a qual o recorrente é responsável por um setor da energia que constitui uma considerável fonte de rendimento do Governo do Irão, lida em conjugação com as disposições do artigo 20.°, n.° 1, da Decisão 2010/413 e do artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 267/2012, permite‑lhe compreender que foi objeto de medidas restritivas com base no critério relativo às entidades que prestam apoio ao Governo do Irão.
88 Por conseguinte, há que verificar se o Conselho teve razão ao considerar que o recorrente tinha prestado apoio ao Governo do Irão.
89 Neste contexto, resulta da jurisprudência que o critério em questão visa as atividades próprias à pessoa ou à entidade em causa e que, mesmo que estas não tenham enquanto tal nenhuma ligação direta ou indireta com a proliferação nuclear, são, no entanto, suscetíveis de a favorecer, ao fornecerem ao Governo do Irão os recursos ou facilidades de ordem material, financeira ou logística que lhe permitem prosseguir as atividades de proliferação. Assim, o referido critério visa as formas de apoio que, pela sua importância quantitativa e qualitativa, contribuem para o prosseguimento das atividades nucleares iranianas (v., neste sentido, acórdão de 16 de julho de 2014, National Iranian Oil Company/Conselho, T‑578/12, em fase de recurso, EU:T:2014:678, n.os 119 e 120). O seu objetivo consiste em privar o Governo do Irão das suas fontes de rendimento, tendo em vista forçá‑lo a cessar o desenvolvimento do seu programa de proliferação nuclear, por falta de recursos financeiros suficientes (acórdão National Iranian Oil Company/Conselho, supra referido, em fase de recurso, EU:T:2014:678, n.° 140).
90 No caso em apreço, resulta dos elementos dos autos que o recorrente está envolvido, enquanto ministério do Governo do Irão, nas atividades de exportação de eletricidade, em especial, ao receber os montantes pagos pelos compradores de eletricidade exportada. O valor das exportações em questão era de 670 milhões de dólares dos Estados Unidos (USD), entre março de 2009 e março de 2010, de 870 milhões de USD, entre março de 2010 e março de 2011, e de 1,1 mil milhões de USD, entre março de 2011 e março de 2012.
91 Tendo em conta a situação exposta, há que considerar que as atividades do recorrente no domínio da exportação de eletricidade são uma fonte de rendimento do Governo do Irão e, por conseguinte, constituem um apoio a este, sob a forma de apoio financeiro.
92 Todavia, o recorrente contrapõe que, atendendo às suas atribuições e ao facto de fornecer os seus serviços a preços regulamentados no mercado iraniano, é um beneficiário líquido dos fundos do Governo do Irão e não uma considerável fonte de rendimento deste. Neste contexto, acrescenta que os fundos gerados pela exploração de eletricidade são, nomeadamente, utilizados para subsidiar o fornecimento de eletricidade aos cidadãos iranianos.
93 Ora, o facto de o recorrente prestar serviços de interesse público deficitários não significa que as suas atividades de exportação de eletricidade não possam ser qualificadas de apoio financeiro ao Governo do Irão nem possam, por conseguinte, justificar a adoção das medidas restritivas contra ele.
94 Com efeito, as atividades do recorrente ligadas à exportação de eletricidade distinguem‑se das suas restantes atribuições, na medida em que não constituem um serviço de interesse público prestado à população iraniana. Consequentemente, não existe um nexo intrínseco entre todas as atividades e atribuições do recorrente que exija o seu exame conjunto. Isto é tanto mais assim quanto, como resulta dos elementos dos autos, os recursos financeiros gerados pelas atividades de exportação de eletricidade não estão sujeitos a uma afetação orçamental específica.
95 Do mesmo modo, o facto de limitar a qualificação de entidade que presta apoio financeiro ao Governo do Irão apenas às entidades cujas atividades são lucrativas na sua globalidade permitiria contornar o objetivo das medidas restritivas em causa e afetaria assim a sua eficácia. Com efeito, para evitar a aplicação das referidas medidas, seria suficiente conferir a cada entidade em causa, além das competências e atividades geradoras de recursos, competências e atividades deficitárias de montante equivalente.
96 Além disso, o congelamento dos fundos do recorrente, motivado pelas suas atividades de exportação de eletricidade, corresponde ao objetivo evocado no n.° 89 supra que consiste em privar o Governo do Irão das suas fontes de rendimento, independentemente do caráter deficitário das outras atividades do recorrente. Com efeito, devido ao referido congelamento, o Governo do Irão, do qual o recorrente faz parte integrante, está privado do gozo de uma parte dos recursos financeiros necessários para assegurar o conjunto das suas atividades, incluindo as que estão fora das atribuições do recorrente e ligadas à proliferação nuclear.
97 Em consequência, a questão essencial para apreciar se o recorrente presta apoio financeiro ao Governo do Irão não é o seu lucro global, mas o caráter lucrativo ou não das suas atividades de exportação de eletricidade. Ora, o recorrente não contesta que as referidas atividades sejam lucrativas.
98 Nestas circunstâncias, há que observar que o recorrente prestou apoio ao Governo do Irão, sob forma de apoio financeiro, independentemente do facto de as suas atividades serem, eventualmente, globalmente deficitárias. Além disso, tendo em conta as indicações constantes do n.° 90 supra, o apoio em questão não pode ser considerado insignificante, apesar da alegação do recorrente segundo a qual o mesmo constitui apenas uma parte mínima do orçamento do Governo do Irão.
99 Por conseguinte, o Conselho não cometeu nenhum erro ao aplicar medidas restritivas ao recorrente pelo facto de este ser uma entidade que presta apoio ao Governo do Irão.
100 Esta conclusão não é posta em causa pela alegação do recorrente segundo a qual o Conselho não fundamentou validamente os motivos invocados a seu respeito.
101 A este propósito, resulta do exame realizado nos n.os 89 a 99 supra, que o recorrente não contesta a circunstância factual essencial que o Conselho tomou em consideração a seu respeito, ou seja, o facto de as suas atividades gerarem recursos financeiros que estão à disposição do Governo do Irão, mas sim a pertinência desta circunstância à luz do critério jurídico aplicado pelo Conselho. Ora, na falta de contestação, o Conselho não estava obrigado a apresentar elementos de prova para fundamentar a procedência da circunstância factual em questão, conforme resulta da jurisprudência referida no n.° 85 supra.
102 Por último, o recorrente contesta ser responsável pela formulação da política nuclear do Irão, contrariamente ao que sugerem os elementos do processo do Conselho.
103 A este respeito, é verdade que a proposta de 19 de setembro de 2012 e o documento do Conselho de 17 de janeiro de 2013 com a referência «Coreu PESC/0711/12 COR 1», que constam do processo deste último, se referem ao papel do recorrente no âmbito da política nuclear do Irão.
104 No entanto, por um lado, face à fundamentação dos atos impugnados, há que salientar que o argumento do recorrente diz respeito a uma circunstância que não foi tida em consideração pelo Conselho quando da sua adoção. Este argumento deve, portanto, ser julgado inoperante.
105 Por outro lado, em todo o caso, resulta do exame realizado supra que o motivo relativo ao facto de o recorrente prestar apoio ao Governo do Irão tem fundamento. Dado que este motivo é, por si só, suficiente para justificar a inscrição do recorrente nas listas controvertidas, a inexatidão de outras eventuais alegações do Conselho não é suscetível de afetar a legalidade dos atos impugnados, em conformidade com a jurisprudência referida no n.° 83 supra.
106 Face a todo o exposto, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao quarto fundamento, relativo à violação dos direitos fundamentais do recorrente e do princípio da proporcionalidade
107 O recorrente alega que, ao adotar as medidas restritivas contra ele, o Conselho restringiu, de forma desproporcionada, os seus direitos fundamentais, entre os quais o direito de propriedade, o direito de exercer uma atividade económica e o direito ao respeito da sua reputação.
108 Em primeiro lugar, o recorrente explica que as medidas restritivas adotadas contra ele têm consequências graves, nomeadamente, porque afetam o exercício das suas funções, que são cruciais para a saúde e para o bem‑estar do povo iraniano. Ora, segundo o recorrente, as referidas medidas não são nem necessárias nem proporcionadas para alcançar o objetivo que consiste em impedir a proliferação nuclear e o seu financiamento, dado que o recorrente não está envolvido nesta última. Com efeito, a abordagem do Conselho justificaria o congelamento dos fundos de todos os ministérios do Governo do Irão, independentemente das suas ligações ao programa nuclear, o que seria manifestamente desproporcionado.
109 Em segundo lugar, o recorrente considera que as medidas restritivas adotadas contra ele violam os princípios da segurança jurídica e da previsibilidade. Com efeito, segundo o recorrente, na medida em que este não presta apoio financeiro ao Governo do Irão, as referidas medidas baseiam‑se no simples facto de ser um ministério deste último. Ora, nestas circunstâncias, o recorrente não dispõe de nenhuma forma de saber como obter a revogação das referidas medidas.
110 Em terceiro lugar, o recorrente alega que a violação dos seus direitos processuais acarreta também uma violação do princípio da proporcionalidade.
111 O Conselho contesta a procedência dos argumentos do recorrente.
112 A título preliminar, no que diz respeito ao argumento exposto no n.° 110 supra, há que salientar que, como resulta dos n.os 30 a 78 supra, os atos impugnados não enfermam de uma violação dos direitos processuais do recorrente que justifique a sua anulação. Nestas circunstâncias, a tese defendida pelo recorrente segundo a qual a violação dos seus direitos processuais implicaria uma violação do princípio da proporcionalidade não pode conduzir à anulação dos atos impugnados.
113 Quanto à restantes alegações, há que recordar que, por força do princípio da proporcionalidade, que é parte integrante dos princípios gerais do direito da União, a legalidade da proibição de uma atividade económica está subordinada à condição de as medidas de proibição serem adequadas e necessárias à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos onerosa e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, n.° 59 supra, EU:T:2013:397, n.° 179 e jurisprudência aí referida).
114 Ora, por um lado, como já foi recordado supra, segundo a jurisprudência, o congelamento dos fundos das entidades que prestam apoio ao Governo do Irão destina‑se a privá‑lo das suas fontes de rendimento, tendo em vista forçá‑lo a cessar o desenvolvimento do seu programa de proliferação nuclear, por falta de recursos financeiros suficientes (acórdão National Iranian Oil Company/Conselho, n.° 89 supra, em fase de recurso, EU:T:2014:678), n.° 140). Assim, as medidas restritivas adotadas contra o recorrente correspondem ao objetivo prosseguido pelo Conselho, não obstante o facto de o recorrente não estar, ele próprio, envolvido na proliferação nuclear.
115 Por outro lado, embora o recorrente invoque que as medidas restritivas adotadas contra ele têm repercussões graves sobre si, nomeadamente no que diz respeito à vontade das sociedades iranianas de cooperarem com ele no domínio da purificação e do saneamento da água, não sustentou as suas alegações com elementos de prova ou informações concretas.
116 Em todo o caso, é verdade que os direitos do recorrente, entre os quais, nomeadamente, o direito de propriedade, são restringidos de forma considerável pelas referidas medidas, uma vez que este não pode, nomeadamente, dispor dos seus fundos situados no território da União ou em posse de cidadãos da União nem transferir os seus fundos para a União, salvo ao abrigo de autorizações especiais.
117 Todavia, resulta da jurisprudência que os direitos fundamentais invocados pelo recorrente não são prerrogativas absolutas e que o seu exercício pode ser objeto de restrições justificadas por objetivos de interesse geral prosseguidos pela União. Assim, qualquer medida restritiva económica ou financeira comporta, por definição, efeitos que afetam, nomeadamente, os direitos de propriedade, causando por isso prejuízos a pessoas cuja responsabilidade na situação que levou à adoção das medidas em causa não foi demonstrada. A importância dos objetivos prosseguidos pela regulamentação controvertida é suscetível de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para determinados operadores (v., neste sentido, acórdão de 9 de julho de 2009, Melli Bank/Conselho, T‑246/08 e T‑332/08, Colet., EU:T:2009:266, n.° 111 e jurisprudência aí referida).
118 No caso em apreço, tendo em conta a importância primordial da manutenção da paz e da segurança internacional, os inconvenientes causados ao recorrente não são desproporcionados face aos objetivos prosseguidos. Isto é tanto mais assim quanto, por um lado, estas restrições só afetam uma parte dos ativos do recorrente e, por outro, a Decisão 2010/413 e o Regulamento n.° 267/2012 preveem determinadas exceções ao congelamento de fundos das entidades visadas por medidas restritivas.
119 Em último lugar, há que salientar que o argumento relativo a uma pretensa violação dos princípios da segurança jurídica e da previsibilidade assenta numa premissa errada. Com efeito, como resulta do exame do primeiro fundamento, o recorrente não foi alvo de medidas restritivas pelo simples facto de ser um ministério do Governo do Irão, mais sim devido ao apoio financeiro que prestou a este último. Nestas circunstâncias, o argumento do recorrente não pode se acolhido.
120 Atendendo ao exposto, há que julgar improcedente o quarto fundamento e, por conseguinte, negar provimento ao recurso na íntegra.
Quanto às despesas
121 Nos termos do artigo 134.°, n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o recorrente sido vencido, há que condená‑lo nas despesas, em conformidade com os pedidos do Conselho.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
declara:
1) É negado provimento ao recurso.
2) O Ministry of Energy of Iran é condenado nas despesas.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 8 de setembro de 2015.
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