KOHTUJURISTI ETTEPANEK
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
esitatud 14. novembril 2019(1)
Kohtuasi C‑752/18
Deutsche Umwelthilfe eV
versus
Freistaat Bayern
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa))
Eelotsusetaotlus – Keskkond – Õhusaaste – Direktiiv 2008/50/EÜ – Õhukvaliteedi kava – Lämmastikdioksiidi piirtase – Liidu õiguse tõhusus – Liikmesriigi kohtute kohustus võtta kõik vajalikud meetmed, et tagada direktiivi rakendamine – Kohtuotsuste täitmata jätmine ametiasutuse poolt – Ebatõhusad ettekirjutused ja trahvid – Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 47 – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile – Vastutavate ametiisikute suhtes aresti kohaldamine – Vajadus järgida põhiõiguste harta artiklit 6 – Õigus isikuvabadusele
I. Sissejuhatus
1. Bayerischer Verwaltungsgerichtshofi (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) eelotsusetaotlus puudutab liidu õiguse, täpsemalt 21. mai 2008. aasta Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta(2) tõhusat rakendamist. Kuidas tagada, et täidetakse liikmesriikide kohtute otsuseid, antud juhul keskkonnaõiguse eriti tundlikus valdkonnas? Kas olukorras, kus vastutavad ametiisikud on teinud avalikult teatavaks oma otsuse jätta teatavad jõustunud kohtuotsused täitmata, liidu õigus volitab või kohustab rakendama vabadust piiravat meedet nagu arest, kui selline sunnivahend on konkreetse liikmesriigi õiguskorras tuntud, kuid ei ole ette nähtud kohaldamiseks selliste isikute suhtes? See küsimus sunnib arvestama kahe põhiõigusega, õigusega tõhusale õiguskaitsevahendile ja õigusega isikuvabadusele.
2. Kõnealune problemaatika tõstatati valitsusvälise organisatsiooni Deutsche Umwelthilfe eV ja Freistaat Bayerni (Baieri liidumaa, Saksamaa) vahelises kohtuvaidluses, mis puudutab Bayerischer Verwaltungsgerichtshofi (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) kohtuotsust, millega kohustati seda liidumaad muutma oma õhukvaliteedi kava, nähes Müncheni linnas (Saksamaa) ette diiselmootoriga sõidukite liiklemise keelde. Vaatamata talle korduvalt määratud trahvidele, keeldub see liidumaa siiski selliseid liiklemiskeelde kehtestamast.
3. Olukorras, kus riigisisese õigusega ette nähtud sunnivahendid on ebapiisavad selleks, et sundida Baieri liidumaad seda kohtuotsust järgima, küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus neil asjaoludel liidu õigusest tulenevate kohustuste – tagada direktiivi 2008/50 rakendamine ja põhiõigus tõhusale õiguskaitsevahendile – ulatuse kohta.
4. Käesolevas ettepanekus selgitan, miks minu arvates ei ole liikmesriigi kohtu kohustus kohaldada liidu õiguse alusel sunnimeetmeid selleks, et tagada selle õiguse tõhusus, piiramatu, eriti kui need meetmed võivad kahjustada mõnda teist põhiõigust, milleks käesoleval juhul on õigus isikuvabadusele.
5. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku otsustada, et kui liikmesriigi kohus peab üldjuhul tegema kõik selleks, et tagada liidu õiguse tõhus rakendamine, ning selleks kasutama kõiki tema riigisiseses õiguses ette nähtud meetmeid, et sundida vastutavaid ametiisikuid täitma jõustunud kohtuotsust, ei ole liikmesriigi kohtul liidu õiguse järgi kohustust ega õigust kohaldada vabadust piiravat meedet, kui see ei ole ette nähtud selge, ettenähtava, kättesaadava ja omavoli välistava seadusega.
II. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
6. Århusi konventsiooni(3) artikkel 9 näeb ette üldsuse laialdase õiguse pöörduda kohtusse, et vastavalt konventsiooni artiklile 1 kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele.
B. Liidu õigus
7. Direktiivi 2008/50 artikli 13 „Inimeste tervise kaitseks ette nähtud piirtasemed ja häiretasemed“ lõikes 1 on ette nähtud, et liikmesriigid järgivad teatavaid lämmastikdioksiidi piirtasemeid.
8. Direktiivi artikli 23 lõige 1 näeb ette, et juhul kui teatud piirkondades või linnastutes saasteainete tase välisõhus ületab mõnda direktiivis ette nähtud piirtaset, peavad liikmesriigid koostama õhukvaliteedi kavad.
C. Saksa õigus
9. Saksamaa Liitvabariigi 23. mai 1949. aasta põhiseaduse (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, edaspidi „põhiseadus“) artikli 2 lõike 2 teises lauses on ette nähtud isiku põhiõigus vabadusele. Põhiseaduse artikli 104 lõike 1 esimese lause kohaselt saab „isiku vabadust piirata üksnes seaduse alusel ja selles sätestatud vormis.“
10. Halduskohtumenetluse seadustiku (Verwaltungsgerichtsordnung, edaspidi „VwGO“) § 167 lõike 1 esimeses lauses on ette nähtud:
„Kui käesolevas seaduses ei ole sätestatud erinormi, kohaldatakse sundtäitmisele mutatis mutandis tsiviilkohtumenetluse seadustiku [Zivilprozessordnung, edaspidi „ZPO“] kaheksanda raamatu sätteid.“
11. VwGO § 172, mis eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul kujutab endast sellist erinormi, mis vastavalt VwGO § 167 lõike 1 esimeses lauses sätestatud reeglile välistab ZPO kaheksandas raamatus sisalduvate sundtäitmise eeskirjade kohaldamise, sätestab:
„Kui § 113 lõike 1 teises lauses, § 113 lõikes 5 ja §‑s 123 sätestatud juhtudel ei täida ametiasutus kohtuotsuse või ajutisi meetmeid kehtestava määrusega talle pandud kohustust, võib esimese astme kohus taotluse alusel teha talle kuni 10 000 euro suuruse trahvi määramise hoiatuse, seades tähtaja ettekirjutuse täitmiseks, ning kui kohustust nimetatud tähtaja jooksul ei ole täidetud, teha trahvi määramise otsuse ja selle omal algatusel sundtäita. Sama ettekirjutuse täitmiseks võib trahvi määramise hoiatust, trahvi määramist ja selle sundtäitmist kohaldada korduvalt.“
12. ZPO kaheksanda raamatu § 888 lõigetes 1 ja 2 on sätestatud:
„1. Kui toimingut ei saa teha kolmas isik ja selle tegemine sõltub eranditult võlgniku tahtest, otsustab esimese astme kohus taotluse alusel, et võlgnikku tuleb nimetatud toimingu sooritamiseks sundida talle trahvi määrates, ja kui seda ei ole võimalik sisse nõuda, siis aresti kohaldades, või talle aresti määrates. Üksiku trahvi suurus ei tohi ületada 25 000 eurot. Vabadusekaotust puudutavaid 2. jao sätteid kohaldatakse mutatis mutandis aresti suhtes.
2. Hoiatust sunnivahendite kohaldamisele ei eelne.“
13. ZPO § 890 lõigetes 1 ja 2 on ette nähtud, et kui võlgnik rikub kohustust teatud toimingust hoiduda või toimingut taluda, tuleb teda enne trahvi või aresti määramist hoiatada.
III. Põhikohtuasi, eelotsuse küsimus ja menetlus Euroopa Kohtus
14. Saksamaa valitsusväline organisatsioon Deutsche Umwelthilfe, kellel on õigus esitada keskkonnavaldkonnas populaarkaebusi Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 2 teise lõigu ja direktiivi 2011/92/EL(4) artikli 11 lõike 3 teise ja kolmanda lause tähenduses, esitas Baieri liidumaa vastu kaebuse nõudega kohustada teda kinni pidama direktiivis 2008/50 kehtestatud lämmastikdioksiidi piirtasemetest.
15. Eelotsusetaotlusest nähtub, et nende piirtasemete märkimisväärne ületamine Müncheni linna territooriumil on kohtulikult tuvastatud juba aastaid tagasi. Need ületamised puudutavad ligikaudu 250 teed või teelõiku, ületades teatud juhtudel lubatud piirtasemed kahekordselt.
16. Verwaltungsgericht München (Müncheni halduskohus, Saksamaa) kohustas 9. oktoobri 2012. aasta otsusega Baieri liidumaad muutma Müncheni linna „õhukvaliteedi tegevuskava“, mis vastab „õhukvaliteedi kavale“ direktiivi 2008/50 artikli 23 tähenduses, selliselt, et nimetatud piirtasemeid oleks järgitud. See kohtuotsus on jõustunud.
17. Nimetatud kohus tegi 21. juuni 2016. aasta määrusega Baieri liidumaale trahvihoiatuse kõnealuste piirtasemete ületamise eest, mille peale liidumaa esitas kaebuse.
18. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus) jättis 27. veebruari 2017. aasta määrusega selle kaebuse rahuldamata. Tuvastanud, et Baieri liidumaa ei täida ikka 9. oktoobri 2012. aasta kohtuotsust, hoiatas see kohus liidumaad 10 000 euro suuruse trahvi määramise eest, kui viimane ei võta vajalikke meetmeid nende piirtasemete järgimiseks. Need meetmed hõlmaksid liiklemiskeeldude kehtestamist teatud diiselmootoriga sõidukitele linna teatud piirkondades(5). Ka see kohtumäärus on jõustunud.
19. Deutsche Umwelthilfe taotluse alusel määras Verwaltungsgericht München (Müncheni halduskohus) 26. oktoobri 2017. aasta määrusega trahvi, mille kohta ta varasemas 27. veebruari 2017. aasta määruses oli teinud hoiatuse. Baieri liidumaa seda kohtumäärust ei vaidlustanud ning tasus trahvi.
20. Deutsche Umwelthilfe taotluse alusel nõudis see kohus 29. jaanuari 2018. aasta määrustega sisse 27. veebruari 2017. aasta määruse esemeks olevad trahvid ning tegi Baieri liidumaale uue, 4000 euro suuruse trahvi määramise hoiatuse. Seevastu lükkas nimetatud kohus muu hulgas tagasi taotluse kohaldada ametis oleva Baieri liidumaa keskkonna- ja tarbijakaitseministri või viimase puudumisel liidumaa peaministri suhtes aresti. Deutsche Umwelthilfe esitas selle otsuse peale kaebuse Bayerischer Verwaltungsgerichtshofile (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus).
21. Eelotsusetaotluse esitanud kohus rõhutab, et Baieri liidumaa ei ole endiselt täitnud talle 27. veebruari 2017. aasta määrusega tehtud ettekirjutusi ega ole alust oodata, et ta seda määrust täidaks. Vastupidi, Baieri liidumaa esindajad, sealhulgas selle peaminister, on avalikult teatanud, et nad ei kavatse täita kohustust keelata teatavatel teedel diiselmootoriga sõidukite liiklus. Liidumaa teatas põhikohtuasja menetluse raames ka Bayerischer Verwaltungsgerichtshofile (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus), et tema hinnangul oli diiselsõidukite teatavatel teedel või nende osal liiklemise keeld ebaproportsionaalne, mistõttu ei pidanud ta nende meetmete rakendamist asjakohaseks.
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et kui täitevvõim avaldab ühteaegu selgelt ja jõuliselt, et ta ei kavatse täita teatavaid kohtuotsuseid, puudub eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul uute, üha suuremates summades trahvide määramisest hoiatamisel ja nende määramisel mõju sellisele käitumisele. Seda enam, et trahvi tasumine ei too liidumaa jaoks kaasa varalist kahju. Trahvi tasumine toimub tegelikult selliselt, et riigieelarve teatavat kontot debiteeritakse kohtu määratud summa ulatuses ja sama summa ulatuses krediteeritakse liidumaa eelarvekontot.
23. Eelotsusetaotluse esitanud kohus lisab, et ZPO näeb teatavate otsuste täitmise tagamiseks ette aresti. Siiski ei ole see instrument põhiseaduslikel põhjustel kohaldatav vastutavate ametiisikute suhtes.
24. Nimelt, kuigi VwGO § 167 lõike 1 esimene lause võimaldab kohaldada – välja arvatud erinormides sisalduv erisäte – meetmeid, mis on ette nähtud ZPO kaheksandas raamatus, siis kujutab VwGO § 172 endast niisugust erisätet, mis ZPO kaheksandas raamatus nimetatud sundtäitmise meetmete kohaldamise välistab.
25. On tõsi, et Bundesverfassungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus) on juba otsustanud, et põhimõtteliselt võivad halduskohtud vajaduse korral arvestada, et nad ei ole VwGO §-st 172 tulenevate piirangutega seotud. See kohus rõhutas oma 9. augusti 1999. aasta määruses (1 BvR 2245/98), et teiste võimalike sunnimeetmete kohaldamine VwGO § 167 ja ZPO koostoimes „on tõhusa kohtuliku kaitse nõuet silmas pidades vajalik igal juhul siis, kui trahvi määramise hoiatus ja selle määramine piirmääras 2000 Saksa marka [ligikaudu 1000 eurot, sel ajal kehtinud ülempiir] ei ole huvitatud isiku õiguste kaitsmiseks sobiv“. Selle määruse kohaselt:
„Kui näiteks varasemate kogemuste, üheti mõistetavate avalduste või korduvate tulemusteta jäänud trahvihoiatuste põhjal on selge, et ametiasutus ei anna trahvi survele järele, siis tuleneb tõhusa õiguskaitse nõudest vajadus kohaldada „mutatis mutandis“ VwGO § 167 alusel tsiviilkohtumenetluse seadustiku sätteid ja rakendada rangemaid sunnimeetmeid, et sundida ametiasutust seadust järgima […]. Milliseid ZPO §‑des 885–896 reguleeritud rangemaid sunnivahendeid […] millises järjekorras ja millises vormis […] vajaduse korral täitmisele pööramisel kasutatakse, jääb […] halduskohtu otsustada […]“.
26. Need sätted hõlmavad kolmanda isiku poolset täitmist, mis eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates ei ole käesoleva kohtuasja raames mõeldav, ning ZPO §‑s 888 ette nähtud aresti.
27. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab siiski, et kui kohaldada ZPO § 888 alusel Baieri liidumaa vastutavate ametiisikute suhtes aresti, eiraks see eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul tingimust, mille on sõnastanud Bundesverfassungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus) oma 13. oktoobri 1970. aasta määruses (1 BvR 226/70) ja mille kohaselt selle artikli kasutamise sellist eesmärki peab seadusandja olema ette näinud seaduse vastuvõtmise ajal. ZPO § 888 tekkelugu arvestades ei ole see nii.
28. Sel põhjusel on Saksamaa kohtud – isegi pärast Bundesverfassungsgerichti (Saksamaa põhiseaduslikkuse järelevalve kohus) 9. augusti 1999. aasta määruse (1 BvR 2245/98) kuulutamist – juba korduvalt otsustanud, et aresti kohaldamine täitevvõimu vastutavate isikute suhtes on õigusvastane.
29. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib siiski teada, kas liidu õigus nõuab või võimaldab sellest erinevat hinnangut põhikohtuasja õiguslikule olukorrale.
30. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul ei tohiks Saksa kohtud juhul, kui aresti määramine sedalaadi olukorras nagu põhikohtuasjas oleks nõutav Euroopa Liidu õiguse alusel, põhiseaduslikust kohtupraktikast tulenevat takistust arvesse võtta. Liikmesriigi kohtul oleks kohustus tagada liidu õiguse sätete täielik õigusmõju, jättes vajaduse korral omal algatusel kohaldamata liidu õigusega vastuolus oleva mis tahes riigisisese õigusnormi, ilma et nad peaksid taotlema või ootama ära sellise õigusnormi eelneva tühistamise seadusandlikul teel või muu põhiseadusliku menetluse kaudu, nagu ka sellega vastuolus oleva kohtupraktika.
31. Neil asjaoludel otsustas Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas
1. Euroopa Liidu lepingu (ELL) artikli 4 lõike 3 teises lõigus sätestatud nõuet, mille kohaselt kasutavad liikmesriigid kõiki asjakohaseid üld‑ või erimeetmeid, et tagada aluslepingutest või liidu institutsioonide õigusaktidest tulenevate kohustuste täitmine,
2. põhimõtet liidu õiguse tõhusa rakendamise kohta liikmesriikides, mis on muu hulgas sätestatud Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) artikli 197 lõikes 1,
3. [Euroopa Liidu põhiõiguste harta](6) artikli 47 esimeses lõigus sätestatud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile,
4. Århusi konventsiooni artikli 9 lõike 4 esimesest lausest osalisriikidele tulenevat kohustust tagada keskkonnaasjades tõhus õiguskaitse,
5. ELL artikli 19 lõike 1 teises lõigus liikmesriikidele seatud kohustust näha tulemusliku õiguskaitse tagamiseks ette vajalik kaebeõigus liidu õigusega hõlmatud valdkondades,
tuleb tõlgendada nii, et Saksa kohtul on õigus – ja teatavatel juhtudel isegi kohustus – kohaldada Saksamaa Liitvabariigi ühe liidumaa avaliku võimu teostajate (edaspidi: „vastutavad ametiisikud“) suhtes aresti, et sundida seda liidumaad täitma temal lasuvat kohustust koostada uus teatava miinimumsisuga õhukvaliteedi kava direktiivi 2008/50/EÜ artikli 23 tähenduses, kui sellele liidumaale on jõustunud kohtuotsusega pandud kohustus kava selliselt kaasajastada, ja
– liidumaa suhtes korduvalt tehtud trahvihoiatused ja trahvi määramise otsused on jäänud tulemusetuks,
– ka siis, kui määratud summad oleksid varasemast suuremad, ei omaks trahvihoiatus ja trahvi määramine märkimisväärset mõjutuslikku toimet, kuna trahvi tasumisest ei teki liidumaal, kelle suhtes on tehtud jõustunud kohtuotsus, varalist kahju, vaid konkreetsel juhul sisse nõutud summa kantakse lihtsalt riigieelarve ühelt kontolt üle teisele kontole,
– liidumaa, kelle suhtes on tehtud jõustunud kohtuotsus, on nii kohtutes kui ka avalikult – muu hulgas liidumaa kõrgeima poliitilise ametiisiku suu läbi liidumaa parlamendi ees – kuulutanud, et ta ei täida kohustusi, mille on kohus määranud seoses õhukvaliteedi kavaga,
– kohtuotsuste täitmise tagamiseks on liikmesriigi õiguses aresti instituut põhimõtteliselt ette nähtud, kuid liikmesriigi konstitutsioonikohtu praktika ei luba kohaldada asjaomast sätet sedalaadi olukorras, nagu on kujunenud käesolevas asjas, ja
– liikmesriigi õigus ei paku sedalaadi olukorras, nagu on kujunenud käesolevas asjas, sunnivahendeid, mis oleksid trahvi määramise hoiatustest ja trahvi määramise otsustest tõhusamad, kuid vähem ranged kui arest, ja selliste sunnivahendite kasutamine ei tule ka objektiivselt kõne alla?“
32. Deutsche Umwelthilfe, Baieri liidumaa ja Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad. Samad pooled ja huvitatud isikud ning Saksamaa valitsus olid esindatud kohtuistungil, mis toimus 3. septembril 2019.
IV. Analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
33. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus liidu õiguse tõhusa rakendamise kohta puudutab meetmeid, mida liikmesriigi kohus võib võtta või peab võtma ametiasutuse suhtes, arvestades kahte liiki kohustusi, mis viimasel lasuvad esiteks teisese õiguse sätete, käesoleval juhul direktiivi 2008/50 alusel, ja teiseks selle õiguse kohaldamise tagamiseks tema suhtes juba tehtud kohtuotsuse alusel.
34. Probleemistik, millega eelotsusetaotluse esitanud kohus silmitsi seisab, on see, et liikmesriigi õiguses puuduvad piisavad sunnimeetmed, et sundida vastutavaid ametiisikuid täitma kohtuotsuseid ja sellega järgima liidu õigust.
35. Sätted, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab seoses esimest liiki kohustustega, on ELL artikli 4 lõige 3, mis sätestab liidu ja liikmesriikide vahelise lojaalse koostöö põhimõtte ning nõuab neilt, et nad võtaksid kõik vajalikud meetmed, et tagada selliste kohustuste täitmine, mis tulenevad institutsioonide õigusaktidest ja ELTL artikli 197 lõikest 1, mis rõhutab liidu õiguse tõhusa rakendamise olulisust liidu nõuetekohase toimimise seisukohast.
36. Teist liiki kohustuste põhjendamiseks mainib eelotsusetaotluse esitanud kohus harta artiklis 47 sätestatud ja Århusi konventsiooni artiklis 9 ette nähtud õigust tõhusale õiguskaitsevahendile. Sellest õigusest tuleneb liikmesriikidele vastavalt ELL artikli 19 lõike 1 teisele lõigule kohustus näha ette tulemusliku õiguskaitse tagamiseks vajalik kaebeõigus liidu õigusega hõlmatud valdkondades.
37. Nagu nähtub eelotsusetaotluse esitanud kohtu esitatud õiguslikust raamistikust, hõlmavad Saksa tsiviilõiguses kohtuotsuse täitmise meetmed trahvi määramist, täitmist kolmandate isikute poolt ning aresti. Saksa haldusõigus näeb omakorda ette võimaluse määrata trahve, et tagada ametiasutuse poolt talle kohtuotsusega tehtud ettekirjutuse täitmine. Nende trahvide summa on väiksem kui tsiviilõiguses. Kui trahvi määramine osutub ebatõhusaks, siis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul võimalik kasutada tsiviilõiguse norme, mis näevad muu hulgas ette trahve, mis võivad ulatuda 10 000 euro asemel 25 000 euroni, kuid arestimist vastutavate ametiisikute suhtes kohaldada ei saa. Nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktis 27, tuleneb see Saksa konstitutsiooniõigusest, nagu seda on tõlgendanud Bundesverfassungsgericht (Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus).
38. Täpsustan siinkohal, et Deutsche Umwelthilfe vaidlustab sellise Saksa õigusliku raamistiku esituse(7). Kuid Euroopa Kohus, kelle poole on liikmesriigi kohus pöördunud eelotsusetaotlusega, peab siiski lähtuma liikmesriigi õiguse tõlgendusest, mille on esitanud see kohus(8). Sõltumata põhikohtuasja poolte mis tahes kriitikast eelotsusetaotluse esitanud kohtu riigisisese õiguse tõlgenduse kohta, tuleb käesoleva eelotsusetaotluse analüüsimisel seega arvestada selle kohtu poolt antud tõlgendusega.
39. Euroopa Kohtule esitatud toimikust nähtub, et põhjus, miks Saksa riigisisese õiguse kohaselt on riigi ja tema ametiasutuste suhtes kasutatud sunnimeetmed tagasihoidlikumad kui tsiviilõiguslikud, tuleneb asjaolust, et riik tavaliselt täidab kohtuotsuseid, mille adressaat ta on. Isegi Deutsche Umwelthilfe arvates on käesolev kohtuasi erandjuhtum.
40. Siiski pean sarnaselt eelotsusetaotluse esitanud kohtu, Deutsche Umwelthilfe ja komisjoni seisukohtadega rõhutama, et käesolev juhtum, isegi kui see on erandlik, ei ole tähtsusetu. Vastupidi, Baieri liidumaa vastutavate ametiisikute keeldumine põhikohtuasjas kõne all olevate jõustunud kohtuotsuste täitmisest viib tõsiste tagajärgedeni nii inimeste tervisele ja elule(9) kui ka õigusriigile(10).
41. Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma eelotsuse küsimusega sisuliselt teada, kas liidu õigust, eelkõige ELL artikli 4 lõike 3 teist lõiku, ELTL artikli 197 lõiget 1, harta artikli 47 esimest lõiku, Århusi konventsiooni artiklit 9 ja ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et sundides vastutavaid ametiisikuid direktiivi 2008/50 tõhusa rakendamise tagamiseks täitma jõustunud kohtuotsust, on liikmesriigi kohus volitatud või kohustatud kohaldama nende suhtes sellist vabadust piiravat meedet nagu arest, kui tema riigisiseses õiguses on see meede olemas, isegi kui selliste isikute suhtes ei ole seda ette nähtud selge ja ettenähtava riigisisese seadusega.
42. Sellele küsimusele vastamiseks analüüsin kõigepealt liikmesriigi kohtu kohustuste ulatust liidu õiguse tõhususe tagamisel (B), seejärel teiseks nende kohustuste võimalikke piire, arvestades põhiõigust vabadusele (C).
B. Kohustus tagada liidu õiguse tõhusus
43. Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus analüüsida meetmeid, mis on liikmesriigi kohtule siduvad vastavalt ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõttele ja harta artiklis 47 sätestatud õigussubjektide õigusele tõhusale õiguskaitsevahendile, kui liikmesriik rikub direktiivi 2008/50 ja eriti selle artikleid 13 ja 23.
44. Sellega seoses tuleneb kohtuotsustest Janecek(11), ClientEarth(12) ja Craeynest jt(13), et kui riik rikub oma kohustusi, mis on seotud õhukvaliteedi kava väljatöötamisega, siis peab liikmesriigi kohus asjaomaste isikute taotlusel võtma kõik vajalikud meetmed, nagu ettekirjutus, kui see on riigisiseses õiguses ette nähtud, selleks et pädev ametiasutus kehtestaks kava direktiivis 2008/50 ette nähtud tingimustel(14).
45. Need kohtuotsused vastavad ainult osaliselt küsimusele liidu õiguse tõhusast rakendamisest sellises olukorras, nagu on kõne all põhikohtuasjas. Nagu viidatud kohtuotsuste aluseks olevates põhikohtuasjades, ei puuduta liidu õiguse rakendamise probleem mitte asjaomase liikmesriigi poolt direktiivi 2008/50 ülevõtmist, vaid selle liikmesriigi poolt selle direktiivi täitmiseks rakendatud konkreetseid meetmeid. Sellele probleemile lisandub käesoleva kohtuasja raames siiski asjaolu, et ametiasutus ei järginud kohtuotsuseid, millega teda kohustati tegema teatavaid konkreetseid toiminguid, milleks käesoleval juhul on liiklemise keelu kehtestamine teatud teedel.
46. Tekib küsimus, kas liikmesriigi kohtu kohustus võtta „kõik vajalikud meetmed“, et tagada direktiivi 2008/50 rakendamine, hõlmab sellisel juhul kohustust kohaldada vabadust piiravat meedet, nagu seda on arest.
47. See küsimus tõusetub seda enam käesolevas asjas, kus liidu õiguse rikkumine on eriti raske. Asjaolu, et riik ei järgi kohtuotsust, millega teda kohustakse tegema teatud toiminguid selle direktiivi järgimiseks, rikub õigussubjekti harta artikliga 47 tagatud põhiõigust tõhusale kohtulikule õiguskaitsele.
48. Nagu nähtub kohtuotsustest Toma ja Biroul Executorului Judecătoresc Horațiu-Vasile Cruduleci(15) ning Torubarov(16), jääks harta artikliga 47 tagatud õigus tõhusale õiguskaitsevahendile illusoorseks, kui liikmesriigi õiguskorras oleks lubatav, et jõustunud ja siduv kohtuotsus jääb täitmata, kahjustades sellega ühe poole huve, kuna kohtuotsuse täitmist tuleb pidada „tõhusa õiguskaitse“ lahutamatuks osaks artikli 47 tähenduses.
49. Liikmesriigi kohtuotsuse täitmisest keeldumine kahjustaks ka õigusriiki, mis on üks liidu alusväärtusi.(17) Õigusriigi põhimõtete järgimine on kõigi liidu kodanike, kuid nende hulgas esmajärjekorras riigi esindajate kohustus, arvestades nende erilisi ülesandeid selles valdkonnas juba nende funktsioonist tulenevalt.(18) Saksamaa valitsus on seda ka ise kohtuistungil tunnistanud, rõhutades, et ametiasutus peab ilmselgelt kohtuotsust täitma. Deutsche Umwelthilfe märkis omalt poolt samuti, et riik üldiselt täidab kohtuotsuseid, ning mõõdukas suuruses trahvidest üldjuhul piisab, et motiveerida ametiasutust neid järgima.
50. Täpsemalt, kui sellised trahvid, mis on ette nähtud riigisiseses õiguses ametiasutuse suhtes, ei ole piisavad, et sundida liikmesriiki täitma kohtuotsust, millega rakendatakse direktiivi, siis kas liikmesriigi kohus on volitatud või kohustatud kohaldama muid meetmeid kui need, mis on tema käsutuses selle õiguse alusel?
51. Eelotsusetaotluse kohaselt on riigisisese õiguse alusel juba kohaldatud meetmed, nimelt trahv kogusummas 10 000 eurot, jäänud Baieri liidumaa suhtes toimeta. Lisaks ei täida ka muud võimalikud meetmed – nimelt trahvid, mis võivad ulatuda 25 000 euroni – eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates tõhususe nõuet, kuna need ei avalda mõju liidumaa eelarvele(19) ega vastutavatele ametiisikutele, kes kuulutasid avalikult, et neil ei ole kavatsust näha ette liikluskeeldu, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus seda nõuab.
52. Sellega seoses tuleneb kohtuotsusest Craeynest jt(20), et vajalikud meetmed, mida liikmesriigi kohus peab võtma, et tagada direktiiviga 2008/50 kehtestatud kohustuste täitmine, piirduvad põhimõtteliselt riigisiseses õiguses ette nähtud meetmetega.
53. Samamoodi tuleneb Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast, et liidu õigusega seotud riigisisese kohtuotsuse täitmine on üldjuhul hõlmatud liikmesriigi menetlusautonoomiaga. Vastavasisuliste liidu õigusnormide puudumisel tuleb iga liikmesriigi riigisisese õigusega kehtestada menetluskord, et tagada isikutele liidu õigusest tulenevate õiguste kaitse(21). See menetlusautonoomia kehtib tingimusel, et need reeglid ei ole ebasoodsamad kui samalaadsete riigisiseste olukordade puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist praktiliselt võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte)(22). Võrdväärsuse põhimõte ei ole praegusel juhul vaidluse all.
54. Põhikohtuasjas ei võimalda käesoleval juhul liikmesriigi kohtu võetud meetmed direktiivi 2008/50 tõhusat rakendamist tagada ja vastavalt muudab see olukord Deutsche Umwelthilfele direktiiviga antud õiguste kasutamise praktiliselt võimatuks.
55. Tekib küsimus, kas liidu õigus pakub vahendeid, mis võimaldaks neil asjaoludel ületada riigisiseses õiguses ette tulnud tõkkeid. Sellega seoses tuleb kontrollida, kas liidu õiguse esimuse põhimõte on selline vahend.
56. See põhimõte kehtestab liidu õiguse esmajärjekorras kohaldatavuse liikmesriikide õiguse ees ja paneb kõigile liikmesriikide asutustele kohustuse tagada erinevate liidu õigusnormide täiemahuline toime(23). Liikmesriigi kohtul tuleb samuti tõlgendada riigisisest õigust võimalikult suures ulatuses kooskõlas liidu õigusega, et tagada liidu õiguse täielik toime(24).
57. Kuigi kooskõlalise tõlgendamise kohustus ei ole piiramatu ja eelkõige ei saa see olla aluseks riigisisese õiguse contra legem tõlgendusele, nõuab see siiski võimalikult suurel määral riigisisese õiguse kui tervikuga arvestamist ning riigisiseses õiguses tunnustatud tõlgendusmeetodite kasutamist, et tagada liidu õiguse täieulatuslik rakendamine ja saavutada selle eesmärgiga kooskõlas olev tulemus(25).
58. Liikmesriigi kohtud on kohustatud vajaduse korral muutma väljakujunenud kohtupraktikat, kui see põhineb riigisisese õiguse tõlgendusel, mis ei ole kooskõlas direktiivi eesmärkidega, ja jätma omal algatusel kohaldamata kõrgema kohtu tõlgenduse, mis on neile riigisisese õiguse kohaselt siduv, kui see tõlgendus ei ole asjasse puutuva direktiiviga kooskõlas(26).
59. Juhul kui riigisiseseid õigusnorme ei saa tõlgendada liidu õigusega kooskõlaliselt, võib liikmesriigi kohus liidu õiguse esimuse põhimõtte alusel olla avaliku võimu teostaja vastu algatatud kohtuvaidluse raames kohustatud jätma kohaldamata mis tahes riigisisese õigusakti, mis on vastuolus Euroopa õigusnormiga, kui sellel õigusnormil on vahetu õigusmõju, mistõttu see on piisavalt selge, täpne ja tingimusteta, et anda eraõiguslikele isikutele subjektiivne õigus, millele sellisena saab liikmesriigi kohtus tugineda(27).
60. Liidu õiguse esimuse põhimõte on seega võimaldanud ületada liidu õigusel põhinevate vaidluste raames paljud riigisisesest õigusest tulenevad menetluslikud takistused. Teatud juhtudel võis see anda liikmesriigi kohtule õiguse kohaldada menetlusnorme ja võtta meetmeid olukordades, mida ei ole riigisiseses õiguses ette nähtud(28).
61. Hiljutises kohtuotsuses Torubarov, mis käsitleb rahvusvahelise kaitse taotlust, leidis Euroopa Kohus, et riigisisesed õigusnormid, mis toovad kaasa olukorra, kus eelotsusetaotluse esitanud kohtul ei ole mingeid vahendeid selleks, et sundida haldusorganit kohtuotsust järgima, eiravad harta artiklis 47 sätestatud õiguse tõhusale õiguskaitsevahendile põhisisu(29). Euroopa Kohus leidis, et liikmesriigi kohus peab jätma vajaduse korral kohaldamata riigisisesed õigusnormid, mis keelaksid tal asendada haldusorgani otsuse, mis ei ole kooskõlas tema varasema lahendiga, omaenda otsusega(30).
62. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leidis nagu käesolevas kohtuasjas, et riigisisese õiguse alusel ei ole tema käsutuses piisavalt sunnimeetmeid, et sundida ametiasutust kohtuotsust järgima ja tagada liidu õiguse täieulatuslik rakendamine. Seega esineb käesoleva kohtuasja ja kohtuotsuse Torubarov vahel analoogia.
63. Arvestades eeltoodud kaalutlusi, siis milliseid tagajärgi peaksime liidu õiguse esimuse põhimõttest järeldama käesolevas asjas?
64. Nagu nähtub käesoleva ettepaneku punktidest 58 ja 59, peab liikmesriigi kohus niipalju kui võimalik jätma kohaldamata kohtupraktika, mis takistab liidu õiguse täielikku kohaldamist, või isegi seaduse, mis sellise takistuse tekitab, juhul kui talle lahendamiseks esitatud vaidluse puhul on tegemist vaidlusega eraõigusliku isiku ja riigi vahel seoses liidu õigusnormiga, millel on vahetu õigusmõju.(31)
65. Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et tema arvates on mõeldav tõlgendada tema riigisisest õigust nii, et põhikohtuasja raames oleks tagatud liidu õiguse sätete täielik mõju. Ta teeb ettepaneku kasutada selleks käesoleva ettepaneku punktis 56 selgitatud kooskõlalise tõlgendamise mehhanismi, kohaldades seda riigisiseses õiguses ette nähtud sundtäitmise meetmetele tervikuna.
66. Kuna trahv kogusummas 10 000 eurot osutus ebatõhusaks, ning ka trahvi suurendamisel 25 000 euroni ei näi olevat soovitud mõju, siis tuleb selle kohtu hinnangul kohaldada aresti. See tähendab, et arvesse tuleb võtta Bundesverfassungsgerichti (Saksamaa Liitvabariigi konstitutsioonikohus) 1999. aasta kohtupraktikat(32), kus nähakse ette Saksa tsiviilõiguses tuntud rangemate sunnimeetmete arvessevõtmine, kuid jätta tähelepanuta sama kohtu 1970. aasta kohtupraktika(33), mis takistab vastutavate ametiisikute suhtes aresti kohaldamist. See takistus tuleneb asjaolust, et nende isikute suhtes puudub selge ja täpne seadus, mis vastaks teatavatele vorminõuetele. ZPO § 888 nendele nõuetele ei vasta, nagu märkis Saksamaa valitsus kohtuistungil vastuseks Euroopa Kohtu küsimusele, ning sellel alusel ei ole nende isikute suhtes Saksa kohtutes kordagi vabadust piiravat meedet rakendatud.
67. Siiski tekib küsimus, kas liikmesriigi kohus peab direktiivi 2008/50 artikli 23 ja harta artikli 47 täieliku õigusmõju tagamiseks minema oma riigisisese õiguse tõlgendamisel nii kaugele, et jätab kõrvale kohtupraktika või isegi õigussubjekti kaitsva seaduse. Mina nii ei arva.
68. Tegelikult võib liidu õiguse täieulatuslik rakendamine praktikas olla piiratud. Liikmesriigi kohus, kes peab kohaldama liidu õigust, peab mõnikord viima läbi mitme põhiõiguse tasakaalustamise(34). Teatud juhtudel tuleb liidu õigusnormi täielik kohaldamine jätta kõrvale õiguse põhiprintsiibi(35) või põhiõiguse nimel(36).
69. Aresti puhul, mis eeldab vabadusekaotust, on oluline kontrollida, kas riigisisese õiguse ühe osa kohaldamata jätmine, nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus silmas peab, et viia täielikult ellu direktiiv ja tagada tõhusad kohtulikud õiguskaitsevahendid, on kooskõlas harta artikliga 6, mis tagab isiku õiguse vabadusele.
C. Arvestamine põhiõigusega vabadusele
70. Harta artiklis 6 on ette nähtud põhiõigus vabadusele, mis vastab Roomas 4. novembril 1950. aastal allkirjastatud inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (edaspidi „EIÕK“) artiklis 5 sätestatule(37).
71. Õigust vabadusele tuleb tõlgendada koostoimes harta artikli 52 lõikega 1, mille kohaselt tohib hartaga tunnustatud õiguste ja vabaduste teostamist piirata ainult seadusega ning nimetatud õiguste ja vabaduste olemust arvestades.
72. Euroopa Inimõiguste Kohtu väljakujunenud praktika, millele tuleb tugineda vastavalt harta artikli 52 lõikele 3 seoses õigusega, mis vastab EIÕK-s ette nähtud õigusele, kinnitab vajadust seaduse järele. See kohtupraktika ja eelkõige kohtuotsus Del Rio Prada vs. Hispaania(38) tähtsustab seaduse kvaliteeti, rõhutades, et igasugune vabaduse võtmine peab olema seaduslik ning et asjasse puutuv seadus peab olema piisavalt kättesaadav ja täpne ning selle kohaldamine ettenähtav, et vältida omavoli ohtu. Euroopa Kohus kordas neid kriteeriume oma otsuses Al Chodor, täpsustades, et nõutav on õiguslik alus ning see peab vastama kriteeriumidele nagu selgus, ettenähtavus, kättesaadavus ja kaitse omavoli vastu(39).
73. Olgu märgitud, et põhiseaduse artikkel 104, millele viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus, sisaldab sarnaseid nõudeid, nähes ette, et isiku vabadust võib piirata üksnes seadusega, mis peab vastama teatud vorminõuetele.
74. Käesolevas kohtuasjas selgitab liikmesriigi kohus selgelt ja kindlalt, et riigisisene õigus ei sisalda sellist seadust, mis käsitleks vabaduse piiramist aresti kohaldamisega, et sundida vastutavaid ametiisikuid täitma jõustunud kohtuotsust.
75. Riigisisese õiguse sellist käsitlust arutati kindlasti poolte kirjalikes seisukohtades ja Euroopa Kohtu istungil. Peale selle, et Euroopa Kohtu ülesanne ei ole seada kahtluse alla eelotsusetaotluse esitanud kohtu riigisisesele õigusele antud tõlgendust(40), rõhutan, et aruteludest tuleneb vähemalt see, et riigisisese õiguse tõlgendamise ja seega selle selguse ja ettenähtavuse suhtes esineb tõsiseid kahtlusi.
76. Deutsche Umwelthilfe ja eelotsusetaotluse esitanud kohtu arvates saab ettenähtavuse probleemi ületada, hoiatades asjaomaseid isikuid. Siiski märgib ka eelotsusetaotluse esitanud kohus ise, et seda liiki hoiatusi ei ole ZPO‑s ette nähtud tegutsemiskohustuste suhtes, nagu kohustus näha ette teatavate sõidukite kasutamise keeld(41).
77. Lisaks nähtub eelotsusetaotlusest täiendav oluline selgusetus isikute ringi osas, kelle suhtes võib aresti kohaldada.
78. Eelotsusetaotluse esitanud kohus mainib mitut isikut, nimelt liidumaa tasandil peaministrit ning keskkonna- ja tarbijakaitse ministrit, Ülem-Baieri ringkonna tasandil valitsuse presidenti ja asepresidenti. Ta lisab, et ettevaatusabinõuna tuleb silmas pidada ka isikuid, kes töötavad liidumaa ja Ülem-Baieri ringkonna juhtivatel ametikohtadel, kuna liidumaa juhtorganitel on parlamentaarne immuniteet, mis juhul kui seda ära ei võta, muudaks aresti tulemusetuks.
79. Sellest loendist nähtub, et liidumaa tasandil võiksid vastutavad ametiisikud jääda aresti kohaldamisalast välja. Seevastu võivad Ülem-Baieri ringkonna kõrged ametnikud, kes eelotsusetaotluse esitanud kohtu andmetel peavad järgima liidumaa ja nende isikute korraldusi, kes täidavad juhtimisülesandeid liidumaa ja Ülem-Baieri ringkonna pädevates teenistustes, olla sellise meetme adressaadid. Nende isikute osas täpsustab eelotsusetaotluse esitanud kohus siiski, et tuleb veel kontrollida, kas neilt võib mõistlikult nõuda, et nad rakendaksid kohtuotsuse, isegi kui nad peavad tegutsema oma vahetu ülemuse arvamuse vastu.
80. Eespool toodud asjaoludest tuleneb, et isegi kui eeldada, et arestiga võiks saavutada taotletud eesmärgi, see tähendab jõustunud kohtuotsuse täitmise ja seeläbi ka direktiivi 2008/50 täieliku kohaldamise – mis ei ole minu arvates kaugeltki kindel –, rikuks sellise meetme kohaldamine liidumaa vastutavate ametiisikute harta artikliga 6 tagatud põhiõigust vabadusele, kuna puudub sellekohane seadus või vähemalt puudub selge ja ettenähtav seadus.
81. Vaatamata liidu õiguse tõhususe probleemile ja seda eelkõige seoses õigusega tõhusale kohtulikule kaitsele, mida konkreetne olukord tekitab, ei saa liikmesriigi kohus jätta arvestamata harta artikli 6 põhinõudeid.
82. Nagu rõhutas Saksamaa valitsus Euroopa Kohtu istungil, peab kohus, kes menetleb direktiivi kohaldamisega seotud kohtuasja, tõlgendama riigisisest õigust kooskõlas liidu õigusega ja võib olla kohustatud jätma seda takistava riigisisese seaduse kohaldamata. Siiski ei tohi selline riigisisese õiguse tõlgendamine kindlasti mitte viia põhiõiguse rikkumiseni.
83. Sarnaselt Saksamaa valitsusega leian ma, et üksikisikute vabadust ei saa piirata ilma piisava õigusliku aluseta. Selline piirang peab tuginema selgele, ettenähtavale, kättesaadavale ja omavoli välistavale seadusele. Vastasel juhul võib vabaduse piiramine omakorda tõsiselt kahjustada õigusriiki.
84. Seega, nii raske kui vastutavate ametiisikute käitumine jõustunud kohtuotsust täitmast keeldudes ka ei ole, leian, et liikmesriigi kohtu kohustus teha kõik, mis on tema pädevuses, et tagada direktiivi täielik õigusmõju, eelkõige keskkonnavaldkonnas, ja tagada õigus tõhusale kohtulikule kaitsele, ei saa olla täidetav austamata isiku põhiõigust vabadusele. Seda kohustust ei saa seega mõista nii, et see võimaldab kohtul või et kohtul oleks kohustus eirata põhiõigust vabadusele(42).
85. Teen seega Euroopa Kohtule ettepaneku täpsustada, et kohtu kohustusel tõlgendada riigisisest õigust võimalikult suures ulatuses kooskõlas liidu õigusega ja jätta kõrvale seadus, mis praktikas takistab selle õiguse täielikku toimet, on absoluutne ülempiir, kui selline tõlgendus on vastuolus harta artikliga 6 tagatud põhiõigusega vabadusele.
86. Lisaks, isegi eeldades, et aresti kohaldamine on ette nähtud seadusega, tuleb silmas pidada, nagu rõhutasin ka juba oma ettepanekus kohtuasjas Al Chodor, et vabaduse piiramine peaks minu arvates olema viimane abinõu(43). Seda ei peaks ühelgi juhul kasutama enne, kui kõiki teisi meetmeid on kaalutud ning kui järgitud on proportsionaalsuse põhimõtet.
87. Märgin, et lisaks ei saa käesoleval juhul olla kindel, et eelotsusetaotluse esitanud kohus oleks kasutanud kõiki riigisisese õiguse alusel tema käsutuses olevaid vahendeid. Kohtuistungil soovitati, et tuleks kehtestada muid meetmeid, näiteks määrata trahv summas 25 000 eurot, mida võib vajaduse korral korrata lühikese aja järel. Samuti mainiti võimalust, et sellist trahvi ei makstaks mitte liidumaale, vaid kolmandale isikule või isegi põhikohtuasja kaebajale. Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kontrollima, kas sellised meetmed tuleksid kõne alla.
88. Kui riigisiseses õiguses puuduvad tõhusad sunnimeetmed, et tagada kohtuotsuste täitmine, on igal juhul liikmesriigi seadusandja pädevuses otsustada, kui ta peab seda asjakohaseks või soovitavaks, kas näha ette selline vabadust piirav meede nagu vastutavate ametiisikute suhtes kohaldatav arest või mitte. Selline otsus võib liikmesriigiti erineda sõltuvalt ühiskondlikust valikust ning hinnangust sellele, kas selline meede võib viia asjaomase direktiiviga ette nähtud tulemuseni(44).
89. Olgu märgitud, et isegi kui eelotsusetaotluse esitanud kohtul puuduksid oma riigisisese õiguse alusel täielikult võimalused tagada, et vastustaja täidaks tema jõustunud kohtuotsuseid ja seeläbi ka direktiivi 2008/50, on liidul sunnimeetmed alles. Sellises olukorras võib kõne alla tulla liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi ja sellise menetluse ongi komisjon algatanud seoses õhusaastega eelkõige Müncheni linnas(45). Kui leitakse, et liikmesriik on rikkunud direktiivi 2008/50 ega ole võtnud vajalikke meetmeid Euroopa Kohtu otsuse täitmiseks, võib Euroopa Kohus talle ELTL artikli 260 lõike 2 alusel määrata hoiatava mõjuga põhisumma möödunud perioodi eest ja trahvi tulevase perioodi eest, mis on vastavalt vajadusele makstav iga päeva eest, mil liikmesriik jätkab rikkumist.
V. Ettepanek
90. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Bayerischer Verwaltungsgerichtshofi (Baieri liidumaa kõrgeim halduskohus, Saksamaa) eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Liidu õigust, eelkõige ELL artikli 4 lõike 3 teist lõiku, ELTL artikli 197 lõiget 1, Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 47 esimest lõiku, Århusis 25. juunil 1998. aastal allkirjastatud keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsiooni, mis on Euroopa Ühenduse nimel heaks kiidetud nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ, artiklit 9 ja ELL artikli 19 lõike 1 teist lõiku tuleb tõlgendada nii, et sundides vastutavaid ametiisikuid Euroopa Parlamendi ja nõukogu 21. mai 2008. aasta direktiivi 2008/50/EÜ välisõhu kvaliteedi ja Euroopa õhu puhtamaks muutmise kohta tõhusa rakendamise tagamiseks täitma jõustunud kohtuotsust, ei ole liikmesriigi kohus kohustatud ega isegi mitte õigustatud kohaldama nende suhtes sellist vabadust piiravat meedet nagu arest, kui selline meede ei ole nende isikute suhtes ette nähtud selge, ettenähtava, kättesaadava ja omavoli välistava riigisisese seadusega.