Wydanie tymczasowe
WYROK SĄDU (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
z dnia 29 maja 2024 r.(*)
Służba publiczna – Urzędnicy – Postępowanie dyscyplinarne – Kara dyscyplinarna – Nagana – Akty sprzeczne z powagą urzędu w ramach służby publicznej – Artykuły 12 i 21 regulaminu pracowniczego – Właściwość organu wydającego akt – Obowiązek uzasadnienia – Zasada dobrej administracji – Bezstronność – Artykuł 41 Karty
W sprawie T‑766/22
Maria Canel Ferreiro, zamieszkała w Overijse (Belgia), którą reprezentowała N. Maes, adwokat,
strona skarżąca,
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej, którą reprezentowali M. Bauer i I. Demoulin, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym),
w składzie: O. Porchia, prezes, M. Jaeger, L. Madise (sprawozdawca), P. Nihoul i S. Verschuur, sędziowie,
sekretarz: V. Di Bucci,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
uwzględniając brak wniosku o wyznaczenie rozprawy złożonego przez strony w terminie trzech tygodni od zawiadomienia o zamknięciu pisemnego etapu postępowania i postanowiwszy, na podstawie art. 106 § 3 regulaminu postępowania przed Sądem, wydać wyrok bez ustnego etapu postępowania,
wydaje następujący
Wyrok
1 W skardze na podstawie art. 270 TFUE skarżąca, Maria Canel Ferreiro, wnosi o stwierdzenie nieważności, po pierwsze, „dochodzenia administracyjnego EN-2101” (zwanego dalej „dochodzeniem administracyjnym”) i sprawozdania z tego dochodzenia administracyjnego Rady Unii Europejskiej z dnia 28 maja 2021 r. (zwanego dalej „sprawozdaniem z dochodzenia”), po drugie, decyzji Rady z dnia 25 listopada 2021 r. nakładającej na nią karę dyscyplinarną w postaci nagany (zwanej dalej „zaskarżoną decyzją”), a po trzecie, decyzji z dnia 1 września 2022 r. oddalającej jej zażalenie (zwanej dalej „decyzją oddalającą zażalenie”).
Okoliczności powstania sporu
2 W 2006 r. skarżąca została zatrudniona w charakterze urzędnika Komisji Europejskiej. W dniu 1 września 2013 r. została przeniesiona do Rady, gdzie została zatrudniona w sekretariacie służby prawnej.
3 Od dnia 1 kwietnia 2019 r. do dnia 15 czerwca 2021 r. skarżąca zajmowała stanowisko asystentki w charakterze urzędnika weryfikującego w wydziale budżetu i finansów służby medyczno-społecznej Rady.
4 W dniu 19 lutego 2021 r. pani A, przełożona skarżącej, przesłała panu C, dyrektorowi generalnemu ds. rozwoju organizacyjnego i służb Sekretariatu Generalnego Rady, projekt noty menadżerskiej, w której podkreślono w szczególności trudności w komunikacji skarżącej i wynikające z nich napięcia w jej stosunkach pracy z kolegami i przełożonymi. W tym samym dniu projekt noty został przekazany skarżącej w celu przedstawienia uwag.
5 W dniu 23 lutego 2021 r. skarżąca wysłała do pani A wiadomość elektroniczną kwestionującą prawdziwość jej uwag zawartych w projekcie noty menadżerskiej, i uznała, że stanowi ona dowód mobbingu, którego była ofiarą ze strony pani A a pan C i pani B, dyrektor wydziału ds. zasobów ludzkich DG ds. Rozwoju Organizacyjnego i Służb zostali umieszczeni w kopii wspomnianej wiadomości elektronicznej.
6 W dniu 3 marca 2021 r. skarżąca przekazała pani A swoje uwagi w przedmiocie projektu noty menadżerskiej.
7 W dniu 13 marca 2021 r., po tym, jak pani A wezwała skarżącą do wycofania oskarżeń o mobbing zawartych w wiadomości elektronicznej z dnia 23 lutego 2021 r., skarżąca wysłała do niej nową wiadomość elektroniczną, podającą w wątpliwość prawdziwość twierdzeń, jakie ta zawarła w nocie menadżerskiej, a także jej zdolności kierownicze.
8 W dniu 23 marca 2021 r., działając jako organ powołujący, pan C udzielił pełnomocnictwa działowi doradztwa prawnego administracji do prowadzenia dochodzenia administracyjnego dotyczącego skarżącej, mającego na celu ustalenie, czy:
– przy organizowaniu swojego corocznego urlopu wypoczynkowego w 2020 r., uchybiła swoim zobowiązaniom wynikającym z regulaminu pracowniczego, w szczególności z art. 12 i 60 Regulaminu pracowniczego urzędników Unii Europejskiej (zwanego dalej „regulaminem pracowniczym”), a także zobowiązaniom wynikającym z decyzji sekretarza generalnego Rady nr 1/2014 z dnia 1 stycznia 2014 r. ustanawiającej szczegółowe zasady stosowania przepisów regulaminu pracowniczego w zakresie urlopów urzędników pełniących służbę w Sekretariacie Generalnym Rady;
– w swoim zachowaniu wobec pani A poprzez korespondencję za pośrednictwem poczty elektronicznej w 2021 r. naruszyła obowiązki wynikające z regulaminu pracowniczego, w szczególności obowiązki określone w jego art. 12.
9 W dniu 24 marca 2021 r. skarżąca została poinformowana o wszczęciu dochodzenia administracyjnego.
10 W dniu 8 kwietnia 2021 r. skarżąca została wysłuchana przez prowadzących dochodzenie.
11 W dniu 26 kwietnia 2021 r. prowadzący dochodzenie zwrócili się do skarżącej z dwoma pytaniami na piśmie, wzywając ją do ustosunkowania się do dwóch zdań zaczerpniętych, odpowiednio, z jej wiadomości elektronicznej z dnia 23 lutego 2021 r. i z wiadomości elektronicznej z dnia 13 marca 2021 r., obie skierowane do pani A, zawierające zarzuty mobbingu. W wiadomości elektronicznej z tego samego dnia skarżąca wyjaśniła, że przedstawiła już swoje stanowisko w tym względzie i nie dodała niczego do swoich wcześniejszych wyjaśnień.
12 Po zebraniu uwag świadków w dniu 5 maja 2021 r. prowadzący dochodzenie wysłali skarżącej część projektu sprawozdania z dochodzenia „Okoliczności faktyczne i uwarunkowania”. Nie otrzymawszy uwag od skarżącej w wyznaczonym terminie, w nocie z dnia 25 maja 2021 r. prowadzący dochodzenie poinformowali ją, że sprawozdanie końcowe zostanie przekazane organowi powołującemu w celu wydania decyzji.
13 Za pośrednictwem notatki wewnętrznej z dnia 28 maja 2021 r. prowadzący dochodzenie wysłali panu C sprawozdanie z dochodzenia, stwierdzając w nim, po pierwsze, że skarżąca nie naruszyła żadnego przepisu regulaminu pracowniczego dotyczącego organizacji swojego corocznego urlopu wypoczynkowego w 2020 r., a po drugie, że „w świetle rozpatrywanych działań, a w szczególności korespondencji [skarżącej] skierowanej do pani [A] pocztą elektroniczną w 2021 r., [skarżąca] naruszyła – co najmniej – art. 12 i 21 regulaminu pracowniczego”.
14 W dniu 10 czerwca 2021 r. skarżąca została poinformowana o możliwości zapoznania się z ustaleniami dochodzenia administracyjnego zawartymi w sprawozdaniu z dochodzenia i załącznikach do niego w sekretariacie pana C. Skarżąca zapoznała się z tymi dokumentami oraz wszystkimi informacjami zawartymi w aktach sprawy w dniu 21 czerwca 2021 r.
15 W dniu 19 października 2021 r. organ powołujący wszczął przeciwko skarżącej postępowanie dyscyplinarne bez konsultacji z komisją dyscyplinarną.
16 W dniu 25 listopada 2021 r. organ powołujący wydał zaskarżoną decyzję, która została doręczona skarżącej w dniu 8 lutego 2022 r.
17 W dniu 2 maja 2022 r. skarżąca złożyła zażalenie na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego na zaskarżoną decyzję.
18 W dniu 1 września 2022 r. organ powołujący wydał decyzję oddalającą zażalenie.
Żądania stron
19 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji;
– stwierdzenie nieważności decyzji oddalającej zażalenie;
– „stwierdzenie nieważności dochodzenia administracyjnego i sprawozdania z dochodzenia”;
– obciążenie Rady kosztami postępowania.
20 Rada wnosi do Sądu o:
– odrzucenie skargi w części jako niedopuszczalnej, a w części oddalenie jej jako bezzasadnej;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
W przedmiocie dopuszczalności żądania trzeciego, skierowanego przeciwko dochodzeniu administracyjnemu i sprawozdaniu z dochodzenia
21 Rada podnosi niedopuszczalność żądań stwierdzenia nieważności w zakresie, w jakim są one skierowane przeciwko dochodzeniu administracyjnemu i sprawozdaniu z dochodzenia.
22 Należy przypomnieć, że tylko czynności, które wywołują wiążące skutki prawne, mogące bezpośrednio i natychmiastowo wpłynąć na interesy strony skarżącej, powodując istotną zmianę jej sytuacji prawnej, mogą stanowić akty niekorzystne. W przypadku aktów bądź decyzji, których wydanie następuje w kilku etapach, w szczególności po zakończeniu postępowania wewnętrznego, aktami zaskarżalnymi są zasadniczo jedynie te akty, które ustalają ostateczne stanowisko administracji na koniec tego postępowania, z wyłączeniem aktów tymczasowych, służących przygotowaniu wydania ostatecznej decyzji. Akty przygotowawcze służące wydaniu decyzji nie wywołują niekorzystnych skutków i tylko przy okazji skargi na decyzję podjętą na koniec postępowania strona skarżąca może powołać się na nieprawidłowość wcześniejszych aktów, które są z nią ściśle związane (zob. podobnie wyrok z dnia 2 lutego 2022 r., LU/EBI, T‑536/20, niepublikowany, EU:T:2022:40, pkt 37–39 i przytoczone tam orzecznictwo).
23 W niniejszej sprawie dochodzenie administracyjne miało na celu ustalenie istnienia uchybienia zobowiązaniom ciążącym na urzędnikach na mocy regulaminu pracowniczego. Sprawozdanie zamykające dochodzenie zawiera w tym względzie jedynie zalecenie dla organu powołującego dotyczące wniosków, jakie należy wyciągnąć z dochodzenia. W związku z tym zarówno dochodzenie administracyjne, jak i sprawozdanie z dochodzenia stanowią akty tymczasowe, które nie przesądzają o ostatecznym stanowisku przyjętym przez organ powołujący, jak wynika zresztą z art. 6 ust. 1 decyzji nr 73/2006 w sprawie prowadzenia dochodzeń administracyjnych i postępowania w ich sprawie oraz komisji dyscyplinarnej w Sekretariacie Generalnym Rady, przyjętej na podstawie systemu dyscyplinarnego przewidzianego w art. 86 regulaminu pracowniczego oraz zasad i procedur określonych w załączniku IX do regulaminu pracowniczego. W związku z tym ani dochodzenia administracyjnego, ani sprawozdania z dochodzenia nie można uznać za akty niekorzystne dla skarżącej.
24 W świetle powyższego należy odrzucić jako niedopuszczalne żądanie trzecie, skierowane przeciwko dochodzeniu administracyjnemu i sprawozdaniu z dochodzenia.
W przedmiocie żądań pierwszego i drugiego, mających na celu stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji oddalającej zażalenie
Uwagi wstępne
25 Na poparcie żądania stwierdzenia nieważności skarżąca podnosi cztery zarzuty.
26 W ramach zarzutu pierwszego, który dzieli się na dwie części, skarżąca podnosi, po pierwsze, że osoby prowadzące dochodzenie wykroczyły poza powierzony im przez organ powołujący mandat, a po drugie, że nie były w stosunku do niej obiektywne i bezstronne.
27 Zarzut drugi dotyczy niezgodności z prawem, do których doszło przy wydawaniu decyzji oddalającej zażalenie.
28 W zarzucie trzecim skarżąca podnosi naruszenie jej prawa do obrony.
29 Skarżąca podnosi również zarzut czwarty, dotyczący braku dowodu naruszenia art. 12 i 21 regulaminu pracowniczego. Argumenty podniesione przez skarżącą w ramach zarzutu czwartego można zasadniczo podzielić na cztery części. Skarżąca podnosi zatem, że:
– po pierwsze, zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia dotyczącego okoliczności faktycznych stanowiących naruszenie art. 21 regulaminu pracowniczego;
– po drugie, w każdym razie naruszenie art. 21 regulaminu pracowniczego nie zostało wykazane;
– po trzecie, zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia wskazującego, który „dyskredytujący komunikat” był sprzeczny z art. 12 regulaminu pracowniczego;
– po czwarte, w każdym razie naruszenie art. 12 regulaminu pracowniczego nie zostało wykazane.
30 W niniejszej sprawie należy zauważyć, że zarzut drugi podniesiony przez skarżącą dotyczy konkretnie naruszeń prawa, którymi obarczone jest postępowanie zażaleniowe, takich jak brak właściwości autora decyzji oddalającej zażalenie do wydania takiej decyzji oraz naruszenie zasady bezstronności w zakresie, w jakim decyzja oddalająca zażalenie została wydana przez autora zaskarżonej decyzji.
31 Tymczasem z orzecznictwa wynika, że strona skarżąca powinna być w stanie poddać kontroli sądu Unii Europejskiej zgodność z prawem decyzji oddalającej jej zażalenie, gdy podnosi zarzut dotyczący konkretnie postępowania zażaleniowego. Gdyby bowiem w takiej sytuacji strona skarżąca była uprawniona jedynie do zakwestionowania pierwotnej decyzji, nie istniałaby jakakolwiek możliwość zakwestionowania decyzji wydanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi, wobec czego straciłaby możliwość skorzystania z procedury mającej na celu umożliwienie i wspieranie polubownego rozstrzygania sporów powstałych między pracownikiem a administracją oraz zobowiązanie organu, któremu podlega ten pracownik, do ponownego rozpatrzenia decyzji, z poszanowaniem norm, w świetle ewentualnych uwag tego pracownika (zob. podobnie wyrok z dnia 19 czerwca 2015 r., Z/Trybunał Sprawiedliwości, T‑88/13 P, EU:T:2015:393, pkt 143–146).
32 W tych okolicznościach Sąd uważa, że przed rozstrzygnięciem w przedmiocie zarzutów skierowanych przeciwko zaskarżonej decyzji należy najpierw zbadać zarzut drugi. Jeżeli bowiem zarzut ten okaże się zasadny, a Sąd stwierdzi nieważność decyzji oddalającej zażalenie, do administracji należy ponowne zbadanie zażalenia przy zapewnieniu prawidłowego przebiegu postępowania poprzedzającego wniesienie skargi. W takim przypadku żądania skierowane przeciwko zaskarżonej decyzji powinny zostać odrzucone jako niedopuszczalne, ponieważ są przedwczesne, gdyż decyzja ta może zostać poddana kontroli sądu tylko wtedy, gdy była uprzednio przedmiotem ponownego rozpatrzenia w ramach prawidłowego postępowania poprzedzającego wniesienie skargi (zob. podobnie wyrok z dnia 16 maja 2017 r., CW/Parlament, T‑742/16 RENV, niepublikowany, EU:T:2017:338, pkt 59–61).
33 Zarzuty pierwszy, trzeci i czwarty są skierowane zarówno przeciwko zaskarżonej decyzji, jak i przeciwko decyzji oddalającej zażalenie. W ramach badania żądań stwierdzenia nieważności w zakresie, w jakim zostały one oparte na tych zarzutach, należy wyjść z założenia, że skarga, nawet formalnie skierowana przeciwko oddaleniu zażalenia, skutkuje zaskarżeniem do sądu aktu niekorzystnego, na który zażalenie zostało złożone, chyba że oddalenie zażalenia ma inny zakres niż akt, na który zażalenie zostało złożone (zob. podobnie wyrok z dnia 8 lipca 2020 r., WH/EUIPO, T‑138/19, EU:T:2020:316, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo). Oddalenie zażalenia może ze względu na swoją treść nie mieć charakteru wyłącznie potwierdzającego akt podważany przez stronę skarżącą, w szczególności gdy administracja ponownie zbada jej sytuację w świetle nowych okoliczności prawnych lub faktycznych lub gdy zmienia albo uzupełnia decyzję pierwotną. W takich przypadkach oddalenie zażalenia stanowi akt podlegający kontroli sądu, który bierze go pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nawet uznaje za akt niekorzystny zastępujący ten ostatni akt (zob. wyroki: z dnia 10 października 2019 r., Colombani/ESDZ, T‑372/18, niepublikowany, EU:T:2019:734, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 8 lipca 2020 r., WH/EUIPO, T‑138/19, niepublikowany, EU:T:2020:316, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).
34 W niniejszej sprawie w decyzji oddalającej zażalenie potwierdzono co do istoty zaskarżoną decyzję, nie zmieniając jej znaczenia ani zakresu, i nie zbadano ponownie sytuacji skarżącej w świetle nowych okoliczności prawnych lub faktycznych.
35 Tym samym zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należy badać z uwzględnieniem uzasadnienia zawartego w decyzji oddalającej zażalenie (zob. podobnie wyrok z dnia 6 lipca 2022 r., MZ/Komisja, T‑631/20, EU:T:2022:426, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie zarzutu drugiego dotyczącego niezgodności z prawem przy wydawaniu decyzji oddalającej zażalenie
36 Zarzut drugi dzieli się na dwie części. Część pierwsza dotyczy braku właściwości organu, który wydał decyzję oddalającą zażalenie, a druga – naruszenia art. 41 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „Kartą”).
– W przedmiocie pierwszej części zarzutu drugiego, dotyczącej braku właściwości organu, który wydał decyzję oddalającą zażalenie
37 Skarżąca podnosi, że pan C, dyrektor generalny ds. rozwoju organizacyjnego i służby Sekretariatu Generalnego Rady, nie był właściwy do wydania decyzji oddalającej jej zażalenie. W tym względzie podnosi ona, po pierwsze, że z art. 1 lit. f) decyzji nr 16/2017 sekretarza generalnego Rady w sprawie delegowania uprawnień decyzyjnych i uprawnień do podpisywania w odniesieniu do stosowania regulaminu pracowniczego i warunków zatrudnienia innych pracowników wynika, że decyzje podjęte na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego były wyłączone z delegowania przez sekretarza generalnego uprawnień decyzyjnych dyrektorowi generalnemu ds. administracji, zwanemu obecnie dyrektorem generalnym ds. rozwoju organizacyjnego i służb Rady.
38 Po drugie, skarżąca utrzymuje, że nie wykazano, iż w dniu złożenia zażalenia, czyli w dniu 2 maja 2022 r., obowiązywała decyzja nr 23/22 sekretarza generalnego Rady zmieniająca decyzję nr 16/2017 w celu zapewnienia ciągłości w przypadku wakatu na stanowisku sekretarza generalnego, przekazująca dyrektorowi generalnemu ds. rozwoju organizacyjnego i służb Rady uprawnienie do przyjmowania między innymi decyzji na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.
39 Rada nie zgadza się z argumentami skarżącej.
40 Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 regulaminu pracowniczego każda instytucja określa organy, które w jej ramach wykonują uprawnienia powierzone na mocy regulaminu pracowniczego organowi powołującemu.
41 Na podstawie tego przepisu Rady przyjęła decyzję (UE) 2017/262 z dnia 6 lutego 2017 r. określającą dla Sekretariatu Generalnego Rady organ powołujący i organ właściwy do zawierania umów o pracę oraz uchylającą decyzję 2013/811/UE (Dz.U. 2017, L 39, s. 4). Z art. 1 lit. c) decyzji 2017/262 wynika, że uprawnienia przyznane na mocy regulaminu pracowniczego organowi powołującemu wykonywane są przez sekretarza generalnego, który zgodnie z art. 1 ust. 2 tej decyzji jest upoważniony do delegowania ich, w całości lub w części, dyrektorowi ds. rozwoju organizacyjnego i służb.
42 I tak decyzją nr 16/2017 sekretarz generalny delegował uprawnienia decyzyjne przyznane mu decyzją nr 2017/262 na dyrektora ds. rozwoju organizacyjnego i służb, z wyjątkiem między innymi kwestii stosowania art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego [art. 1 lit. f) decyzji nr 16/2017].
43 Jednakże w celu zakończenia pełnienia obowiązków sekretarz generalny Rady, pan D, wydał decyzję nr 23/22 zmieniającą decyzję nr 16/2017 poprzez dodanie do niej art. 1a, który stanowi, co następuje: „W przypadku wakatu na stanowisku sekretarza generalnego, do czasu objęcia funkcji przez sekretarza generalnego mianowanego zgodnie z art. 240 ust. 2 [TFUE] w następstwie wakatu, wszystkie uprawnienia powierzone sekretarzowi generalnemu na mocy decyzji 2017/262 […] deleguje się na dyrektora generalnego ds. rozwoju organizacyjnego i służb, z wyjątkiem uprawnień przewidzianych w art. 1 ust. 1 lit. g) […]”. Należy uściślić, że uprawnienia przewidziane we wspomnianym art. 1 ust. 1 lit. g) decyzji nr 16/2017, wyłączone z zakresu uprawnień delegowanych na dyrektora generalnego ds. rozwoju organizacyjnego i służb, dotyczyły podejmowania decyzji związanych z „przeniesienia z urzędu i przeniesienia w interesie służby, o których mowa w art. 2, w ramach dyrekcji generalnych innych niż Dyrekcja Generalna ds. Administracji”.
44 Tym samym decyzja nr 23/22 zmieniła zakres uprawnień decyzyjnych delegowanych przez sekretarza generalnego na dyrektora ds. rozwoju organizacyjnego i służb poprzez delegowanie na niego, w wyjątkowej sytuacji wakatu na stanowisku sekretarza generalnego, prawie wszystkich kompetencji tego ostatniego, w tym do wydawania decyzji na podstawie art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.
45 Zgodnie z art. 2 decyzji nr 23/22 miała ona wejść w życie w dniu jej podpisania.
46 Skarżąca utrzymuje, że data podpisania decyzji nr 23/22, warunkująca jej wejście w życie zgodnie z jej art. 2, nie została wykazana. Uważa ona, że nie wykazano również, iż warunek jej zastosowania, czyli wakat na stanowisku sekretarza generalnego, został spełniony.
47 Co się tyczy daty podpisania decyzji nr 23/22, należy zauważyć, że w duplice Rada złożyła podpisaną wersję decyzji nr 23/22 wraz z planem działania wykazującym, że wspomniana decyzja została faktycznie podpisana przez sekretarza generalnego Rady w dniu 29 kwietnia 2022 r.
48 Co się tyczy wakatu na stanowisku sekretarza generalnego Rady, z pkt 2 noty skierowanej do Komitetu Stałych Przedstawicieli (Coreper) z dnia 5 kwietnia 2022 r. wynika, że rezygnacja sekretarza generalnego Rady, pana D, weszła w życie w dniu 30 kwietnia 2022 r. Z kolei nowy sekretarz generalny Rady objął stanowisko dopiero w dniu 1 listopada 2022 r.
49 Należy przypomnieć, że skarżąca złożyła zażalenie w dniu 2 maja 2022 r., a organ powołujący oddalił je w dniu 1 września 2022 r.
50 Wynika z tego, że w chwili wydania decyzji oddalającej zażalenie obowiązywała decyzja nr 23/22 i w konsekwencji decyzja oddalająca zażalenie wchodziła w zakres kompetencji pana C jako dyrektora generalnego ds. rozwoju organizacyjnego i służb.
51 W konsekwencji należy oddalić część pierwszą zarzutu drugiego jako bezzasadną.
– W przedmiocie części drugiej zarzutu drugiego, dotyczącej naruszenia art. 41 ust. 1 Karty
52 Skarżąca podnosi, że nawet gdyby pan C był uprawniony do wydania decyzji oddalającej zażalenie na podstawie formalnej subdelegacji, powinien on był podjąć niezbędne środki w celu spełnienia wymogów dobrej administracji i bezstronności wynikających z art. 41 ust. 1 Karty, w szczególności poprzez subdelegowanie zadania rozpatrzenia jej zażalenia na innego dyrektora generalnego. Okoliczność, że pan C nie odstąpił od rozpatrzenia zażalenia skierowanego przeciwko jego własnej decyzji dyscyplinarnej, pozbawiła skarżącą prawa do bezstronnego rozpatrzenia wydanej w stosunku do niej decyzji, zagwarantowanego w art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego.
53 Rada nie zgadza się z argumentami skarżącej.
54 Należy przypomnieć, że zagwarantowane w art. 41 ust. 1 Karty prawo danej osoby do bezstronnego rozpatrzenia jej sprawy przez instytucje Unii jest ogólną zasadą prawa Unii oraz że zgodnie z orzecznictwem zasada dobrej administracji obejmuje w szczególności obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych okoliczności danej sprawy (zob. wyrok z dnia 19 października 2022 r., JS/CRU, T‑270/20, niepublikowany, EU:T:2022:651, pkt 145 i przytoczone tam orzecznictwo).
55 Tymczasem art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego stanowi, że każda osoba, wobec której zastosowanie znajduje ten regulamin pracowniczy, może złożyć organowi powołującemu zażalenie przeciwko aktowi, z którym wiążą się niekorzystne dla niej skutki; dotyczy to zarówno przypadku wydania decyzji przez organ powołujący, jak i wstrzymania się od podjęcia działania przewidzianego przez regulamin pracowniczy.
56 Po pierwsze, podobnie jak Rada, należy zauważyć, że art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego w żaden sposób nie wymaga, aby inny organ niż organ powołujący, który wydał akt niekorzystny dla urzędnika, rozpatrywał zażalenie złożone na ten akt. Przeciwnie, wynika z niego, że prawodawca Unii przewidział sytuację, w której ten sam organ wydaje decyzję niekorzystną dla urzędnika, a następnie rozstrzyga w przedmiocie złożonego do niego zażalenia.
57 Po drugie, co się tyczy samego charakteru postępowania zażaleniowego, Trybunał orzekł w szczególności, że postępowanie to nie stanowi postępowania odwoławczego, lecz ma na celu zobowiązanie organu, któremu podlega urzędnik, do ponownego rozpatrzenia decyzji w świetle ewentualnych uwag tego urzędnika (zob. podobnie wyrok z dnia 21 października 1980 r., Vecchioli/Komisja, 101/79, EU:C:1980:243, pkt 31). Trybunał przyjął zatem, że autor niekorzystnej dla skarżącego decyzji może uczestniczyć w obradach organu kolegialnego rozstrzygającego w przedmiocie zażalenia złożonego na tę decyzję. Ponadto w opinii wydanej w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 21 października 1980 r., Vecchioli/Komisja (101/79, EU:C:1980:243) rzecznik generalny J.P. Warner podkreślił, że zażalenie nie miało charakteru odwołania skierowanego do organu wyższego szczebla niż organ, od którego pochodził zaskarżony akt. Zdaniem rzecznika generalnego art. 90 ust. 2 regulaminu pracowniczego ma na celu umożliwienie urzędnikom żądania ponownego rozpatrzenia niekorzystnej dla nich decyzji w świetle przedstawionych przez nich uwag. Według rzecznika generalnego nie ma w tym względzie znaczenia, czy w następstwie ustalenia właściwego organu zgodnie z art. 2 regulaminu pracowniczego organ, który powinien ponownie rozpatrzyć daną sprawę, jest organem, który wydał decyzję (zob. podobnie opinia rzecznika generalnego J.P. Warnera w sprawie Vecchioli/Komisja, 101/79, EU:C:1980:212).
58 Ponadto w wyroku z dnia 8 lipca 2020 r., WH/EUIPO (T‑138/19, niepublikowany, EU:T:2020:316, pkt 63), Sąd orzekł, że osoba, która wydała jako organ powołujący decyzję niekorzystną dla urzędnika, nie była zobowiązana do wstrzymania się od udziału w procesie decyzyjnym dotyczącym zażalenia złożonego przez wspomnianego urzędnika na rozpatrywaną decyzję.
59 Z powyższego wynika, że nawet jeśli zażalenie nie zostało w niniejszym przypadku poddane do rozpatrzenia organowi kolegialnemu, z uwagi na charakter postępowania zażaleniowego, nie można stwierdzić naruszenia art. 41 ust. 1 Karty tylko z tego powodu, że decyzja oddalająca zażalenie została wydana zgodnie z zasadami wewnętrznej organizacji Rady przez tę samą osobę, która wydała decyzję będącą przedmiotem tego zażalenia. Ponadto skarżąca nie podniosła istnienia innych okoliczności, które mogłyby podważyć bezstronność osoby, która orzekała w przedmiocie jej zażalenia.
60 Z powyższego wynika, że należy oddalić część drugą zarzutu drugiego, a w konsekwencji zarzut drugi w całości, a także żądanie stwierdzenia nieważności, które na podstawie tego zarzutu skierowane jest przeciwko decyzji oddalającej zażalenie.
W przedmiocie części pierwszej i trzeciej zarzutu czwartego, dotyczących naruszenia obowiązku uzasadnienia
61 W ramach pierwszej i trzeciej części zarzutu czwartego skarżąca podnosi w pierwszej kolejności, że poza odniesieniem do wniosków zawartych w sprawozdaniu z dochodzenia zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia dotyczącego naruszenia art. 21 regulaminu pracowniczego, a w drugiej kolejności, że decyzja ta nie wskazuje również komunikatu dyskredytującego, który mógłby stanowić naruszenie art. 12 regulaminu pracowniczego.
62 Rada odpowiada, nie ustosunkowując się przy tym bezpośrednio do argumentów skarżącej dotyczących naruszenia obowiązku uzasadnienia, że z pkt 36–38 sprawozdania z dochodzenia wynika, iż w wiadomościach elektronicznych z dni 23 lutego i 13 marca 2021 r. skarżąca zawarła obraźliwe i agresywne wypowiedzi wobec pani A. Zachowanie to stanowi, po pierwsze, naruszenie art. 21 regulaminu pracowniczego, oraz po drugie, naruszenie art. 12 regulaminu pracowniczego, ponieważ oskarżenia o mobbing, którym nie towarzyszy dowód prima facie, kierowane przez skarżącą przeciwko jej przełożonemu, stanowiły wyraz dużej agresywności mogącej naruszyć cześć i reputację zawodową pani A.
63 Należy przypomnieć, że obowiązek uzasadnienia ma na celu, po pierwsze, dostarczenie zainteresowanemu wystarczających wskazówek dla oceny zasadności niekorzystnego dla niego aktu i celowości wniesienia skargi do sądu Unii, a po drugie, umożliwienie sądowi Unii sprawowania kontroli nad zgodnością aktu z prawem (zob. wyrok z dnia 10 września 2019 r., DK/ESDZ, T‑217/18, niepublikowany, EU:T:2019:571, pkt 146 i przytoczone tam orzecznictwo). Wystarczający charakter uzasadnienia należy oceniać w świetle nie tylko jego brzmienia, ale także kontekstu faktycznego i prawnego, w jaki wpisuje się wydanie zaskarżonego aktu (zob. wyrok z dnia 10 września 2019 r., DK/ESDZ, T‑217/18, niepublikowany, EU:T:2019:571, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo).
64 W niniejszej sprawie w motywie 1 zaskarżonej decyzji organ powołujący stwierdza, że „zgodnie z wnioskami z [dochodzenia administracyjnego] [skarżąca], poprzez swoje działania, a w szczególności korespondencję przesłaną [pani A] w drodze poczty elektronicznej w 2021 r., naruszyła przynajmniej art. 12 i 21 regulaminu pracowniczego”.
65 W tym względzie należy stwierdzić, że przedstawienie przez organ powołujący faktów obciążających skarżącą ogranicza się do częściowego powtórzenia pkt 105 sprawozdania z dochodzenia, znajdującego się w części „Wnioski końcowe” tego sprawozdania. Jednakże punkt ten stanowi jedynie krótkie streszczenie uwag prowadzących dochodzenie zawartych we wcześniejszych częściach sprawozdania z dochodzenia. Wyżej wymieniony fragment, przytoczony poza kontekstem, nie jest w stanie dokładnie wskazywać okoliczności faktycznych obciążających skarżącą.
66 Po pierwsze bowiem, ogólne odniesienie do „komunikacji […] za pośrednictwem poczty elektronicznej w 2021 r.”, które nie zawiera żadnego wyjaśnienia dotyczącego treści tych komunikatów, nie pozwala zrozumieć, jakie wypowiedzi skarżącej skierowane do pani A zostały uznane przez organ powołujący za stanowiące naruszenie art. 12 lub art. 21 regulaminu pracowniczego. Po drugie, użycie wyrażenia „w szczególności” sugeruje, że zaskarżona decyzja nakłada na skarżącą karę za zachowania inne niż tylko przesłane wiadomości elektroniczne do pani A w 2021 r., choć nie podaje się dalszych wyjaśnień w tym względzie.
67 Organ powołujący nie udzielił również skarżącej wyjaśnień na temat czynów zarzucanych jej w decyzji oddalającej zażalenie, mimo że w swoim zażaleniu skarżąca twierdziła, po pierwsze, że nie wiedziała, jakie konkretne zachowanie mogłoby stanowić naruszenie art. 21 regulaminu pracowniczego, ponieważ jakość jej pracy nigdy nie została zakwestionowana przez panią A, a po drugie, że jej pytania dotyczące wiadomości elektronicznych, których wysłanie naruszyło art. 12 regulaminu pracowniczego, pozostały bez odpowiedzi. Poza faktem, że w decyzji oddalającej zażalenie pominięto milczeniem argumenty skarżącej zawarte w zażaleniu dotyczące naruszenia obowiązku uzasadnienia w zakresie naruszenia art. 12 i 21 regulaminu pracowniczego w odniesieniu do czynów, które można przypisać skarżącej, decyzja ta również ogranicza się w pkt 7 do częściowego powtórzenia brzmienia pkt 105 sprawozdania z dochodzenia.
68 Jak wynika z pkt 23 powyżej, sprawozdanie z dochodzenia zawiera zalecenie dla organu powołującego w przedmiocie wniosków, jakie należy wyciągnąć z dochodzenia administracyjnego, i nie przesądza o ostatecznym stanowisku przyjętym przez ten organ. Organ powołujący jest bowiem zobowiązany do zbadania sprawozdania z dochodzenia i podjęcia działań, jakie uzna za stosowne, wraz z uzasadnieniem swojej decyzji. Jednakże w zakresie, w jakim zaskarżona decyzja odsyła do wspomnianego sprawozdania z dochodzenia, do którego skarżąca miała dostęp, należy zbadać, czy zaskarżona decyzja w związku z tym sprawozdaniem z dochodzenia zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom określonym w orzecznictwie przypomnianym w pkt 63 powyżej.
69 W tym względzie należy zauważyć, że co się tyczy komunikacji za pośrednictwem poczty elektronicznej w 2021 r., Rada w odpowiedzi na skargę podnosi, że z pkt 36–38 sprawozdania z dochodzenia wynika, iż czyny zarzucane skarżącej polegały na wysłaniu wiadomości elektronicznych z dnia 23 lutego i 13 marca 2021 r., w których skarżąca dopuściła się obraźliwych i agresywnych wypowiedzi wobec pani A, oskarżając ją o mobbing.
70 Należy stwierdzić, że w pkt 36 sprawozdania z dochodzenia prowadzący dochodzenie wyjaśnili, że „ton, treść, forma i charakter komunikacji [skarżącej] z [panią A] były często nieodpowiednie” i cytują fragmenty wiadomości elektronicznej z dnia 23 lutego 2021 r. (wysłanej o godz. 14.31) oraz z dnia 13 marca 2021 r. (wysłanej o godz. 11.49).
71 Ponadto w pkt 37 i 38 sprawozdania z dochodzenia prowadzący dochodzenie wyjaśniają, że uważają, iż skarżąca sformułowała wobec pani A poważne oskarżenia o mobbing i że takie oskarżenia, jeśli są bezpodstawne, mogą prowadzić do nałożenia sankcji dyscyplinarnych zgodnie z art. 3 ust. 4 decyzji sekretarza generalnego 15/2015 w sprawie mobbingu i molestowania seksualnego w pracy w ramach Sekretariatu Generalnego Rady.
72 Co się tyczy naruszenia art. 12 regulaminu pracowniczego, z pkt 91 sprawozdania z dochodzenia wynika, że sposób komunikowania się skarżącej z przełożoną w 2021 r. uznano za „niegrzeczny, złośliwy i upokarzający”, a także za „graniczący z niesubordynacją”, a tym samym za stanowiący naruszenie wspomnianego art. 12.
73 Co się tyczy naruszenia art. 21 regulaminu pracowniczego, z rozpatrywanych łącznie pkt 59 i 97 sprawozdania z dochodzenia wynika, że w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na urzędnika obowiązek wspierania przełożonych i służenia im radą, uznano za „nie do zaakceptowania, iż [skarżąca] oskarża [panią A], pochopnie, o mobbing – nie przedstawiając rzeczywistego uprawdopodobnienia, popartego minimalnym dowodem; i [że] [nie do zaakceptowania jest] również, że [skarżąca] czyni takie oskarżenia przedmiotem handlu, gdyż proponuje ich wycofanie, jeśli [pani A] wycofa swoją notę menadżerską”.
74 Jednakże, niezależnie od tych wielu uwag dotyczących nieodpowiedniej komunikacji skarżącej przez cały okres jej współpracy z panią A, ze sprawozdania z dochodzenia nie wynika jasno, jakie elementy, zawarte konkretnie w wiadomościach elektronicznych z dni 23 lutego i 13 marca 2021 r., uzasadniały wnioski prowadzących dochodzenie dotyczące naruszenia art. 12 i 21 regulaminu pracowniczego. W związku z tym, nawet jeśli zaskarżona decyzja nie została wydana w kontekście całkowicie nieznanym skarżącej, skarżąca słusznie twierdzi, że zaskarżona decyzja, rozpatrywana w związku ze wspomnianym sprawozdaniem z dochodzenia, nie zawiera wystarczającego uzasadnienia w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 63 powyżej, dotyczącego komunikacji elektronicznej skarżącej z panią A w 2021 r.
75 Ponadto, jak wynika z pkt 66 powyżej, użycie w zaskarżonej decyzji wyrażenia „między innymi” sugeruje, że decyzja ta nakłada również na skarżącą karę za zachowania inne niż tylko komunikacja elektroniczna z panią A w 2021 r., chociaż nie podano dalszych wyjaśnień w tym względzie.
76 Należy zauważyć, że z pkt 105 sprawozdania z dochodzenia, znajdującego się w sekcji „Wnioski końcowe”, wynika, że „[w] świetle rozpatrywanych działań, a w szczególności korespondencji [skarżącej] skierowanej do pani [A] pocztą elektroniczną w 2021 r., prowadzący dochodzenie stwierdzają, że [skarżąca] naruszyła – co najmniej – art. 12 i 21 regulaminu pracowniczego”. Tym samym, podobnie jak zaskarżona decyzja, wnioski końcowe sprawozdania z dochodzenia sugerują, że zachowania zarzucane skarżącej z tytułu naruszenia przepisów regulaminu pracowniczego, o których mowa, obejmują czynności inne niż samą komunikację skarżącej z A za pośrednictwem poczty elektronicznej w 2021 r. Jednocześnie zapoznanie się z całym sprawozdaniem z dochodzenia nie pozwala zrozumieć, na czym polegają „rozpatrywane działania” inne niż komunikacja za pośrednictwem poczty elektronicznej, o której mowa w pkt 105 tego sprawozdania, które zgodnie z końcowymi wnioskami sprawozdania z dochodzenia zarzuca się skarżącej z powodu naruszenia przez nią ciążących na niej obowiązków wynikających z regulaminu pracowniczego.
77 Należy zauważyć, że zgodnie z samym brzmieniem sprawozdania z dochodzenia prowadzący dochodzenie zostali zobowiązani do przeprowadzenia dochodzenia administracyjnego mającego na celu ustalenie, „czy w swoim postępowaniu wobec [pani A] poprzez korespondencję elektroniczną w 2021 r. [skarżąca] naruszyła swoje obowiązki wynikające z regulaminu pracowniczego” (pkt 1, 8 i 75 sprawozdania z dochodzenia). W tym względzie w pkt 36 sprawozdania z dochodzenia podkreślono, że „umocowanie dotyczy wyłącznie osoby [pani A] i tylko: [i] w 2021 r. (nie w 2020 r.); oraz [ii] poprzez korespondencję elektroniczną”. Jednocześnie w sprawozdaniu wielokrotnie odniesiono się do agresywnych postaw i działań skarżącej wobec innych współpracowników oraz do zachowań skarżącej wobec pani A innych niż wiadomości elektroniczne w 2021 r.
78 Tytułem przykładu w pkt 40 i 57 sprawozdania z dochodzenia prowadzący dochodzenie odnoszą się do krytyki skarżącej dotyczącej zarządzania przez panią A wydziałem oraz do sposobu, w jaki skarżąca komunikowała się z nią w obecności innych. Twierdzą oni, po pierwsze, że postawa skarżącej „bardzo szybko przeradza się w agresywne potępianie zarządzania wydziałem przez [panią A] i lekceważenie jej decyzji, instrukcji, próśb i rad”, a po drugie, że „[skarżąca] bardzo mocno podnosiła głos wobec [pani A] i nie dawała jej szansy, przy wielu okazjach, aby wyrazić swoje zdanie w sposób spokojny i opanowany”, lecz „raczej była uprzedzona [wobec niej] jako kierownika, który nie dociera do sedna problemów i ma tendencję do przeoczania prawdziwej przyczyny nieprawidłowego działania, co charakteryzuje wydział”.
79 Ponadto w pkt 59 sprawozdania z dochodzenia odniesiono się do ocen za lata 2019 i 2020 i stwierdzono, że „nie można tolerować sytuacji, w której [skarżąca] reaguje na oceny za lata 2019 i 2020 z pogardą i daje sobie prawo do zaprzestania pracy nad niektórymi sprawami (ponieważ będą one bardziej odpowiednie dla innych współpracowników) lub do odmowy współpracy (ponieważ instrukcje nie są jasne)”.
80 Wreszcie w pkt 62 sprawozdania z dochodzenia prowadzący dochodzenie stwierdzili, że skarżąca „niezwykle utrudniała pracę swoim współpracownikom” oraz że akta sprawy „zawierają obszerną dokumentację wskazującą, że począwszy od 2020 r. [skarżąca] zalewała skrzynki poczty elektronicznej swoich przełożonych wiadomościami (czasami długimi), które niepotrzebnie komplikowały zarządzanie sprawami; lub wiadomościami, w których spierała się z interlokutorami z innych działów”.
81 Z pkt 59 i 60 sprawozdania z dochodzenia wynika, że prowadzący dochodzenie uznali, iż „na podstawie swojego mandatu” byli w stanie ocenić zachowania, o których mowa m.in. w pkt 79 powyżej. Wprawdzie ustalenia poczynione w różnych punktach sprawozdania z dochodzenia co do zakresu upoważnienia można jako takie, w świetle pkt 39 i 88 tego sprawozdania, wyjaśnić jako wyrażające pogląd, że fakt, iż mandat był ograniczony do komunikacji e-mailowej skarżącej z panią A w 2021 r., nie uniemożliwił prowadzącym dochodzenie przyjrzenia się innym działaniom i komunikacji skarżącej w celu właściwej oceny treści przedmiotowych wiadomości elektronicznych. Jednakże sprzeczność między z jednej strony określonymi w ten sposób granicami mandatu a z drugiej strony wnioskami końcowymi sprawozdania, przedstawionymi w pkt 76 powyżej, pozostawia wątpliwości co do określenia czynów, o których mowa we wnioskach końcowych tego sprawozdania i z powodu których nałożono następnie karę w zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja nie pozwala na dokonanie wyraźnego rozróżnienia między sankcjonowanym zachowaniem a okolicznościami faktycznymi uwzględnionymi jako elementy kontekstowe.
82 Jeśli chodzi o naruszenie art. 21 regulaminu pracowniczego, prawdą jest, że pkt 97 sprawozdania z dochodzenia w związku z pkt 59 i 64 tego sprawozdania odnosi się do zachowania skarżącej wobec „innych osób w hierarchii służbowej” lub do faktu, że „pozwoliła sobie na zakłócenie normalnych warunków pracy” poprzez odmowę między innymi „wykonania pewnych zadań”, że przyjęła rolę „szeryfa”, a nawet że zareagowała „z pogardą” na oceny za lata 2019 i 2020. Jednakże te zwięzłe i ogólne sformułowania nie pozwalają dokładnie określić, jakie zachowania mogły stanowić naruszenie art. 21 regulaminu pracowniczego i z jakich powodów.
83 Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że ponieważ kontrola sądu co do zasadności zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną zidentyfikowane okoliczności obciążające urzędnika jako naruszenie jego obowiązków wynikających z regulaminu pracowniczego, brak wyjaśnień co do okoliczności faktycznych zarzucanych skarżącej uniemożliwia Sądowi dokonanie kontroli zasadności zaskarżonej decyzji.
84 Należy zatem uwzględnić części pierwszą i trzecią zarzutu czwartego i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji, bez konieczności badania innych zarzutów podniesionych przez skarżącą względem tej decyzji.
W przedmiocie kosztów
85 Zgodnie z art. 134 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja przegrała sprawę w zasadniczym zakresie, należy – zgodnie z żądaniem skarżącej – obciążyć ją kosztami postępowania.
Z powyższych względów
SĄD (dziesiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Stwierdza się nieważność decyzji Rady Unii Europejskiej z dnia 25 listopada 2021 r. nakładającej naganę na Marię Canel Ferreiro.
2) W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.
3) Rada zostaje obciążona kosztami postępowania.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 29 maja 2024 r.
Podpisy