Language of document : ECLI:EU:C:2015:63

PRESUDA SUDA (šesto vijeće)

5. veljače 2015.(*)

„Povreda obveze države članice – Članak 45. UFEU‑a – Uredba (EU) br. 492/2011 – Sloboda kretanja radnika – Pristup zaposlenju – Lokalna javna služba – Znanje jezika – Način dokazivanja“

U predmetu C‑317/14,

povodom tužbe zbog povrede obveze države članice podnesene 2. srpnja 2014. na temelju članka 258. UFEU‑a,

Europska komisija, koju zastupaju J. Enegren i D. Martin, u svojstvu agenata, s izabranom adresom za dostavu u Luxembourgu,

tužitelj,

protiv

Kraljevine Belgije, koju zastupaju L. Van den Broeck, J. Van Holm i M. Jacobs, u svojstvu agenata,

tuženika,

SUD (šesto vijeće),

u sastavu: S. Rodin, predsjednik vijeća, A. Borg Barthet i M. Berger (izvjestiteljica), suci,

nezavisni odvjetnik: P. Cruz Villalón,

tajnik: A. Calot Escobar,

uzimajući u obzir pisani postupak,

odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez njegovog mišljenja,

donosi sljedeću

Presudu

1        Svojom tužbom Europska komisija zahtijeva od Suda da utvrdi da je, zahtijevajući od kandidata za radna mjesta u lokalnim službama otvorena u regijama francuskog i njemačkog govornog područja kod kojih iz diploma ili svjedodžbi nije vidljivo da su studij završili na odnosnom jeziku da pribave svjedodžbu koju izdaje Ured za odabir Savezne javne službe Osoblje i organizacija (SELOR), nakon što polože ispit koji organizira ta ustanova, kao jedini način dokazivanja poznavanja jezika u svrhu pristupa tim radnim mjestima, Kraljevina Belgija povrijedila obveze koje ima na temelju članka 45. UFEU‑a i Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji (SL L 141, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 5., svezak 2., str. 264.).

 Pravni okvir

 Pravo Unije

2        Uredba Vijeća (EEZ) br. 1612/68 od 15. listopada 1968. o slobodi kretanja radnika u Zajednici (SL L 257, str. 2.) [neslužbeni prijevod], koja se navodi u Komisijinu pismu opomene i obrazloženom mišljenju donesenima u okviru ovog predmeta, stavljena je izvan snage i zamijenjena Uredbom br. 492/2011 počevši od 16. lipnja 2011., to jest datuma koji slijedi nakon isteka roka iz obrazloženog mišljenja. Tekst članka 3. stavka 1. Uredbe br. 492/2011 preuzima, međutim, neizmijenjeni tekst članka 3. Uredbe br. 1612/68 i predviđa:

„Na temelju ove Uredbe ne primjenjuju se odredbe zakona i drugih propisa države članice:

(a)      ako ograničavaju prijave za posao i ponude za posao odnosno pravo stranih državljana na prihvaćanje i obavljanje posla ili za njih propisuju uvjete koji se ne primjenjuju na njihove državljane; ili

(b)      ako im je, unatoč tome što se primjenjuju neovisno o državljanstvu, isključivi ili glavni cilj odnosno učinak odvraćati državljane drugih država članica od ponuđenog posla.

Prvi se podstavak ne primjenjuje na uvjete koji se odnose na znanje jezika potrebno zbog prirode radnog mjesta koje se popunjava.“

 Belgijsko pravo

3        Ustav definira četiri jezična područja, to jest četiri različita dijela nacionalnog državnog područja na kojima se primjenjuju jedinstvena pravila o upotrebi jezikâ, osobito u području uprave. Riječ je o francuskom jezičnom području, flamanskom jezičnom području, njemačkom jezičnom području i dvojezičnom području glavnoga grada Bruxellesa.

4        Odredbe iz poglavlja III. pročišćenih zakona o upotrebi jezikâ u području uprave od 18. srpnja 1966. (Moniteur belge od 2. kolovoza 1966., str. 7799., u daljnjem tekstu: pročišćeni zakoni), kasnije izmijenjene, uređuju, među ostalim, upotrebu jezikâ u lokalnim službama, koje su u članku 1. stavku 2. i članku 9. tih zakona definirane kao fizičke i pravne osobe koje su ovlaštene obavljati javnu službu ili obavljaju zadaću koja im je povjerena zakonom ili koju su im povjerila javna tijela u javnom interesu i koja se obavlja samo na području jedne općine.

5        Odjeljak II. pročišćenih zakona odnosi se na njihovu primjenu na francuskom, flamanskom i njemačkom jezičnom području. U tom pogledu njihov članak 15. stavak 1. određuje:

„U lokalnim službama osnovanima na francuskom, flamanskom ili njemačkom jezičnom području nitko ne može biti imenovan na dužnost ili biti promaknut na radno mjesto ako ne poznaje jezik područja.

Prijamni ispiti i ispiti za promaknuće održavaju se na istom jeziku.

Kandidat može pristupiti ispitu samo ako iz potrebnih diploma ili svjedodžbi proizlazi da je studij pohađao na gore navedenom jeziku. U nedostatku takve diplome ili svjedodžbe, znanje jezika mora se prethodno dokazati polaganjem ispita.

Ako se dužnost ili radno mjesto dodjeljuju bez prijamnog ispita, potrebno jezično znanje utvrđuje se dokazima propisanima u tu svrhu podstavkom 3.“

6        U poglavlju VI. pročišćenih zakona, koje se odnosi na posebne odredbe, članak 53. na dan isteka roka utvrđenog u obrazloženom mišljenju predviđao je:

„Stalni tajnik za zapošljavanje jedini je nadležan za izdavanje svjedodžbi kojima se potvrđuje znanje jezika zahtijevano Zakonom od 2. kolovoza 1963.“

7        Iz spisa dostavljenog Sudu proizlazi da je stalni tajnik za zapošljavanje zamijenjen SELOR‑om, jedinim tijelom ovlaštenim za izdavanje svjedodžbi kandidatima koji su uspješno položili ispite koje SELOR organizira u Bruxellesu.

 Predsudski postupak

8        Dana 22. ožujka 2010. Komisija je Kraljevini Belgiji uputila pismo opomene u kojem je navela da zahtijevanje samo jednog dokaznog sredstva radi potvrde poznavanja jezika, predviđeno belgijskim propisom, kao prethodnog uvjeta za pristup otvorenim radnim mjestima u lokalnim službama francuskog, flamanskog ili njemačkog govornog područja predstavlja diskriminaciju zabranjenu člankom 45. UFEU‑a i Uredbom br. 1612/68.

9        Tijela Flamanske zajednice odgovorila su dopisom od 19. srpnja 2010., izrazivši svoju spremnost da flamansko zakonodavstvo o zahtjevima javnih poslodavaca u vezi sa znanjem jezika usklade s pravom Unije.

10      Dopisom od 8. studenoga 2010. Komisijine službe zahtijevale su od Kraljevine Belgije da im pošalje prijedlog izmjene zakona kao i precizan i podroban raspored za donošenje. Dopisom od 20. prosinca 2010. tijela Flamanske zajednice poslala su nacrt prijedloga dekreta čije je donošenje bilo predviđeno u siječnju 2011.

11      Budući da od Kraljevine Belgije nije dobila drugi odgovor, Komisija joj je 20. svibnja 2011. uputila obrazloženo mišljenje pozvavši je da u roku od dva mjeseca od njegova primitka donese potrebne mjere radi postupanja u skladu s tim mišljenjem.

12      Kraljevina Belgija odgovorila je dopisom od 2. prosinca 2011. u kojem je potvrdila spremnost da uskladi belgijsko pravo s pravom Unije, ali također upozorila na složenost pitanja upotrebe jezikâ u području uprave unutar te države članice zbog postojanja više jezičnih područja i posebnosti povezanih s podjelom nadležnosti između različitih saveznih subjekata.

13      Dopisima od 27. ožujka, 13. srpnja i 17. listopada 2012. Komisija je od Kraljevine Belgije zatražila dodatne informacije o stanju na svakom jezičnom području.

14      Kao odgovor na te zahtjeve, ta država članica dostavila je Komisiji prijedlog provedbene odluke Flamanske zajednice kao i nacrt prijedloga provedbene odluke Francuske zajednice.

15      Komisiji je nakon toga dostavljena provedbena odluka dekreta Flamanske zajednice. Francuska zajednica također je Komisiji poslala primjerak dekreta od 7. studenoga 2013. u vezi s dokazom o znanju jezika koje se zahtijeva zakonima o upotrebi jezikâ u području uprave. Međutim, taj je dekret još trebao biti dopunjen provedbenom odlukom. Nadalje, Komisiji nisu dostavljene nikakve informacije o njemačkom govornom području.

16      U tim je okolnostima Komisija odlučila podnijeti ovu tužbu.

17      Dopisom od 18. prosinca 2014., koji je Sud zaprimio 22. prosinca 2014., Kraljevina Belgija izvijestila je Sud da je Komisiji dostavila odluku vlade Francuske zajednice od 22. listopada 2014. o provedbi dekreta od 7. studenoga 2013. iz točke 15. ove presude.

 O tužbi

 Argumentacija stranaka

18      Komisija podsjeća da, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Uredbe br. 492/2011, države članice mogu zahtijevati da državljani drugih država članica raspolažu potrebnim znanjem jezika zbog prirode radnog mjesta koje se popunjava.

19      Ta institucija, međutim, naglašava da se, u skladu sa sudskom praksom Suda, uvjet znanja jezika mora provoditi na proporcionalan i nediskriminirajući način. Komisija dodaje da je Sud u presudi Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296) presudio da to nije bio slučaj s obvezom koju je kandidatu na natječaju za posao uveo poslodavac da svoje znanje jezika dokaže isključivo posebnom diplomom koja se izdaje samo u jednoj pokrajini države članice.

20      Komisija smatra da je ta sudska praksa primjenjiva na belgijski propis, utoliko što se njime od kandidata, kako bi mogao pristupiti natječaju za posao, zahtijeva da svoje znanje jezika dokaže posebnom diplomom koja se izdaje isključivo u Belgiji.

21      Kraljevina Belgija ne osporava osnovanost tužbe i samo navodi napredak u zakonodavnim aktivnostima poduzetima kako bi se postupilo u skladu s Komisijinim prigovorom, objašnjavajući da je duljina rokova povezana sa složenom strukturom te države članice.

 Ocjena Suda

22      U skladu s ustaljenom praksom Suda, sve odredbe UFEU‑a koje se odnose na slobodu kretanja osoba imaju za cilj državljanima država članica olakšati obavljanje profesionalnih aktivnosti bilo koje vrste na području Unije, te se iste protive mjerama koje bi mogle spomenute državljane stavljati u nepovoljniji položaj ako žele neku ekonomsku aktivnost obavljati na području neke druge države članice (vidjeti osobito presudu Las, C‑202/11, EU:C:2013:239, t. 19. i navedenu sudsku praksu).

23      Te se odredbe i osobito članak 45. UFEU‑a stoga protive svakoj mjeri koja je, iako primijenjena bez diskriminacije temeljem državljanstva, u mogućnosti otežati ili učiniti manje privlačnim uživanje temeljnih sloboda koje Ugovor jamči državljanima Unije (presuda Las, EU:C:2013:239, t. 20. i navedena sudska praksa).

24      Točno je da članak 3. stavak 1. podstavak drugi Uredbe br. 492/2011 državama članicama priznaje pravo utvrditi uvjete koji se odnose na znanje jezika potrebno zbog prirode radnog mjesta koje se popunjava.

25      Međutim, pravo zahtijevati određenu razinu znanja jezika ovisno o prirodi posla ne smije ugrožavati slobodu kretanja radnika. Uvjeti koji proizlaze iz mjera namijenjenih za njegovu provedbu ni u kojem slučaju ne mogu biti neproporcionalni u odnosu na cilj koji se želi postići i način njihove primjene ne može dovesti do diskriminacije na štetu državljana drugih država članica (vidjeti u tom smislu presudu Groener, C‑379/87, EU:C:1989:599, t. 19.).

26      U ovom slučaju treba priznati da može biti opravdano od kandidata na natječaju koji se održava radi popunjavanja radnog mjesta u lokalnoj službi, to jest u subjektu koji je ovlašten obavljati javnu službu ili obavlja zadaću u javnom interesu na području jedne općine, zahtijevati da raspolaže znanjem jezika područja na kojem se nalazi dotična općina koje odgovara prirodi radnog mjesta koje se popunjava. Može se smatrati da radno mjesto u takvoj službi zahtijeva sposobnost komunikacije s upravnim tijelima kao i, prema potrebi, s javnošću.

27      U takvom slučaju posjedovanje diplome kojom se potvrđuje da je kandidat položio ispit o znanju jezika može predstavljati kriterij koji omogućuje ocjenu potrebnog znanja jezika (vidjeti u tom smislu presudu Angonese, EU:C:2000:296, t. 44.).

28      Međutim, zahtijevati, kao što to predviđaju pročišćeni zakoni, od kandidata na natječaju za posao da svoje znanje jezika dokaže isključivo jednom vrstom svjedodžbe koju izdaje samo jedno belgijsko tijelo zaduženo za provedbu ispita o znanju jezika na belgijskom državnom području, s obzirom na zahtjeve slobode kretanja radnika, čini se neproporcionalnim u odnosu na cilj koji se želi postići.

29      Taj zahtjev isključuje bilo kakvo uzimanje u obzir razine znanja za koju se može pretpostaviti da je posjeduje nositelj diplome stečene u drugoj državi članici, s obzirom na vrstu i trajanje studija čiji dovršetak ona potvrđuje (vidjeti u tom smislu presudu Angonese, EU:C:2000:296, t. 44.).

30      Osim toga, taj zahtjev, iako jednako primjenjiv na belgijske kao i na državljane drugih država članica, zapravo stavlja u nepovoljniji položaj državljane drugih država članica koji se žele natjecati za radno mjesto u lokalnoj službi u Belgiji.

31      Tim se zahtjevom zapravo prisiljava zainteresirane osobe koje borave u drugim državama članicama, to jest u najvećoj mjeri državljane tih država, da putuju u Belgiju samo radi provjere svojeg znanja na ispitu koji je nužan za izdavanje svjedodžbe potrebne za podnošenje njihove prijave. Dodatni troškovi koje za posljedicu ima takvo ograničenje mogu otežati pristup radnim mjestima o kojima je riječ (vidjeti u tom smislu presudu Angonese, EU:C:2000:296, t. 38. i 39.).

32      Kraljevina Belgija nije se pozvala ni na koji cilj čije bi postizanje moglo opravdati te učinke.

33      S obzirom na tvrdnju Kraljevine Belgije da su pokrenute zakonodavne aktivnosti kako bi se sporni nacionalni propis uskladio sa zahtjevima prava Unije, ali da su zbog strukture te zemlje ti postupci dugotrajni i složeni, treba podsjetiti da je ustaljena sudska praksa da se države članice ne mogu pozivati na odredbe koje prevladavaju u njihovim unutarnjim pravnim sustavima, čak i ako se radi o odredbama ustavnog ranga, da bi opravdale nepoštovanje obveza koje proizlaze iz prava Unije (vidjeti osobito presudu Komisija/Mađarska, C‑288/12, EU:C:2014:237, t. 35. i navedenu sudsku praksu).

34      Treba dodati da postojanje povrede obveze u svakom slučaju treba procjenjivati u odnosu na situaciju države članice koja je postojala unutar roka određenog u obrazloženome mišljenju, pa naknadno nastale promjene Sud ne može uzeti u obzir (vidjeti osobito presudu Komisija/Ujedinjena Kraljevina, C‑640/13, EU:C:2014:2457, t. 42. i navedenu sudsku praksu).

35      U tim okolnostima treba utvrditi da je, zahtijevajući od kandidata za radna mjesta u lokalnim službama otvorena u regijama francuskog i njemačkog govornog područja kod kojih iz zahtijevanih diploma ili svjedodžbi nije vidljivo da su se školovali na predmetnom jeziku da svoje znanje jezika dokažu samo na temelju jedne posebne vrste svjedodžbe, koju izdaje isključivo jedno službeno belgijsko tijelo nakon ispita koji to tijelo organizira na belgijskom državnom području, Kraljevina Belgija povrijedila obveze koje ima na temelju članka 45. UFEU‑a i Uredbe br. 492/2011.

 Troškovi

36      Na temelju članka 138. stavka 1. Poslovnika Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove. Budući da je Komisija postavila zahtjev da se Kraljevini Belgiji naloži snošenje troškova i da ona nije uspjela u postupku, Kraljevini Belgiji nalaže se snošenje troškova.

Slijedom navedenoga, Sud (šesto vijeće) proglašava i presuđuje:

1.      Zahtijevajući od kandidata za radna mjesta u lokalnim službama otvorena u regijama francuskog i njemačkog govornog područja kod kojih iz zahtijevanih diploma ili svjedodžbi nije vidljivo da su se školovali na predmetnom jeziku da svoje znanje jezika dokažu samo na temelju jedne posebne vrste svjedodžbe, koju izdaje isključivo jedno službeno belgijsko tijelo nakon ispita koji to tijelo organizira na belgijskom državnom području, Kraljevina Belgija povrijedila je obveze koje ima na temelju članka 45. UFEU‑a i Uredbe (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća od 5. travnja 2011. o slobodi kretanja radnika u Uniji.

2.      Kraljevini Belgiji nalaže se snošenje troškova.

Potpisi


* Jezik postupka: francuski