Language of document : ECLI:EU:C:2015:63

WYROK TRYBUNAŁU (szósta izba)

z dnia 5 lutego 2015 r.(*)

Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Artykuł 45 TFUE – Rozporządzenie (UE) nr 492/2011 – Swobodny przepływ pracowników – Dostęp do zatrudnienia – Lokalna administracja publiczna – Znajomość języków – Środek dowodowy

W sprawie C‑317/14

mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 258 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 2 lipca 2014 r.,

Komisja Europejska, reprezentowana przez J. Enegrena oraz D. Martina, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,

strona skarżąca,

przeciwko

Królestwu Belgii, reprezentowanemu przez L. Van den Broeck, J. Van Holm oraz M. Jacobs, działające w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

TRYBUNAŁ (szósta izba),

w składzie: S. Rodin, prezes izby, A. Borg Barthet i M. Berger (sprawozdawca), sędziowie,

rzecznik generalny: P. Cruz Villalón,

sekretarz: A. Calot Escobar,

uwzględniając pisemny etap postępowania,

podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,

wydaje następujący

Wyrok

1        W swojej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o stwierdzenie, że wymagając od kandydatów na stanowiska pracy w lokalnej administracji publicznej w regionach francuskojęzycznym i niemieckojęzycznym, z dyplomów lub ze świadectw których to kandydatów nie wynika, że ukończyli oni naukę w danym języku, uzyskania wydawanego przez biuro doboru kadr federalnej służby publicznej ds. personelu i organizacji (SELOR) świadectwa, po uprzednim pomyślnym przejściu egzaminu przeprowadzonego przez ten urząd, które to świadectwo stanowi wyłączny dowód na znajomość języka wymaganą do podjęcia pracy na tych stanowiskach, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 45 TFUE i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii (Dz.U. L 141, s. 1).

 Ramy prawne

 Prawo Unii

2        Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1612/68 z dnia 15 października 1968 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty (Dz.U. L 257, s. 2), wskazane w wystosowanych przez Komisję w ramach niniejszej skargi wezwaniu do usunięcia uchybienia i w opinii z uzasadnieniem, zostało uchylone i zastąpione z dniem 16 czerwca 2011 r., czyli po upływie wskazanego w opinii z uzasadnieniem terminu, rozporządzeniem nr 492/2011. Brzmienie art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 przejmuje jednak w niezmieniony sposób brzmienie art. 3 rozporządzenia nr 1612/68 i stanowi:

„W ramach niniejszego rozporządzenia nie stosuje się przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych lub praktyk administracyjnych państwa członkowskiego, jeżeli:

a)      ograniczają lub uzależniają one od spełnienia warunków, które nie dotyczą obywateli tego państwa, oferowanie pracy i ubieganie się o nią, dostęp do zatrudnienia i jego wykonywanie przez cudzoziemców; lub

b)      mimo iż mają one zastosowanie bez względu na przynależność państwową, ich wyłącznym lub głównym skutkiem jest niedopuszczanie obywateli innych państw członkowskich do oferowanego miejsca pracy.

Akapit pierwszy nie dotyczy warunków odnoszących się do znajomości języków wymaganej ze względu na charakter oferowanego miejsca pracy”.

 Prawo belgijskie

3        Konstytucja określa cztery regiony językowe, to znaczy cztery odrębne części terytorium państwa, w których stosuje się jednolite zasady dotyczące posługiwania się językiem, między innymi w obszarze administracji. Są to: region francuskojęzyczny, region niderlandzkojęzyczny, region niemieckojęzyczny oraz dwujęzyczny region stołeczny Bruksela.

4        Przepisy zawarte w rozdziale III lois coordonnées sur l’emploi des langues en matière administrative (ustaw skoordynowanych o użyciu języków w administracji) z dnia 18 lipca 1966 r. (Moniteur belge z dnia 2 sierpnia 1966 r., s. 7799, zwanych dalej „ustawami skoordynowanymi”), ze zmianami, regulują przede wszystkim porządek językowy w służbach lokalnej administracji publicznej, które zostały zdefiniowane w art. 1 ust. 2 i art. 9 tych ustaw jako osoby fizyczne i prawne będące koncesjonariuszami usług publicznych lub którym powierzono wykonanie zadania zleconego im na podstawie ustawy lub decyzji władz publicznych w interesie ogólnym i których działalność ogranicza się co najwyżej do jednej gminy.

5        Sekcja II ustaw skoordynowanych dotyczy ich stosowania w regionach francuskojęzycznym, niderlandzkojęzycznym i niemieckojęzycznym. W tym celu ich art. 15 ust. 1 stanowi:

„Ten, kto nie zna języka używanego w danym regionie, nie może zostać mianowany lub awansowany na określone stanowisko w służbach lokalnej administracji publicznej w regionach francuskojęzycznym, niderlandzkojęzycznym i niemieckojęzycznym.

Egzaminy kwalifikacyjne i w zakresie postępowania w sprawie awansu odbywają się w tym samym języku.

Kandydat zostaje dopuszczony do egzaminu tylko wtedy, gdy z wymaganych dyplomów czy świadectw ukończenia szkoły wynika, że pobierał naukę w wyżej wymienionym języku. W braku takiego dyplomu czy świadectwa znajomość języka musi zostać wpierw dowiedziona w drodze egzaminu.

Jeśli objęcie danego stanowiska następuje bez egzaminów kwalifikacyjnych, wymaganą znajomość języka wykazuje się poprzez egzaminy wskazane w tym celu w akapicie trzecim”.

6        Artykuł 53 ustaw skoordynowanych, zawarty w ich rozdziale VI, dotyczącym przepisów szczegółowych, przewidywał w dniu upływu terminu wskazanego w opinii z uzasadnieniem:

„Stały sekretarz ds. naboru jest wyłącznie właściwy w zakresie wydawania świadectw w celu poświadczenia znajomości języków wymaganej na mocy ustawy z dnia 2 sierpnia 1963 r.”.

7        Z przedłożonych Trybunałowi akt sprawy wynika, że stały sekretarz ds. naboru został zastąpiony przez SELOR, jedyny organ upoważniony do wydawania ww. świadectw kandydatom, którzy pomyślnie złożyli egzaminy organizowane w Brukseli.

 Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi

8        W dniu 22 marca 2010 r. Komisja wystosowała wobec Królestwa Belgii wezwanie do usunięcia uchybienia, w którym wskazała, że wymóg wyłącznego środka dowodowego w celu poświadczenia znajomości języków, o którym mowa w ustawodawstwie belgijskim jako warunku dopuszczenia do stanowisk pozostających do obsadzenia w służbach lokalnej administracji publicznej w regionach francuskojęzycznym, niderlandzkojęzycznym i niemieckojęzycznym, stanowi dyskryminację zakazaną na gruncie art. 45 TFUE i rozporządzenia nr 1612/68.

9        Władze Wspólnoty Flamandzkiej udzieliły odpowiedzi pismem z dnia 19 lipca 2010 r., w którym wyraziły swą gotowość dostosowania ustawodawstwa flamandzkiego dotyczącego wymogów pracodawców publicznych w obszarze znajomości języków, tak by było ono zgodne z prawem Unii.

10      Pismem z dnia 8 listopada 2010 r. służby Komisji zwróciły się do Królestwa Belgii o przesłanie im projektu zmian ustawowych, jak również dokładnego i szczegółowego kalendarza zmian. Pismem z dnia 20 grudnia 2010 r. władze Wspólnoty Flamandzkiej przesłały wstępny projekt dekretu, którego uchwalenie przewidywano w styczniu 2011 r.

11      Nie uzyskawszy innej odpowiedzi ze strony Królestwa Belgii, Komisja skierowała do niego w dniu 20 maja 2011 r. opinię z uzasadnieniem, wzywając je do podjęcia niezbędnych kroków w celu zastosowania się do tej opinii w terminie dwóch miesięcy od jej otrzymania.

12      Królestwo Belgii odpowiedziało pismem z dnia 2 grudnia 2011 r., w którym potwierdziło swą wolę dostosowania prawa belgijskiego, tak by było ono zgodne z prawem Unii, lecz zwróciło również uwagę na złożoność kwestii posługiwania się językami w administracji w ramach tego państwa członkowskiego z uwagi na istnienie wielu regionów językowych i osobliwości związanych z podziałem kompetencji pomiędzy różnymi jednostkami federacji.

13      Pismami z dnia 27 marca, 13 lipca i 17 października 2012 r. Komisja zwróciła się do Królestwa Belgii o dodatkowe informacje na temat sytuacji istniejącej w każdym regionie językowym.

14      W odpowiedzi na te żądania Królestwo Belgii przekazało Komisji projekt rozporządzenia wykonawczego Wspólnoty Flamandzkiej, jak również wstępny projekt dekretu oraz wstępny projekt rozporządzenia wykonawczego Wspólnoty Francuskiej.

15      Następnie przekazano Komisji rozporządzenie wykonawcze do dekretu Wspólnoty Flamandzkiej. Wspólnota Francuska również przesłała Komisji kopię dekretu z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawie poświadczania znajomości językowych wymaganych przez ustawy o posługiwaniu się językami w administracji. Jednakże dekret ten powinien był jeszcze zostać uzupełniony rozporządzeniem wykonawczym. Ponadto Komisja nie otrzymała żadnej informacji dotyczącej regionu niemieckojęzycznego.

16      W tych okolicznościach Komisja postanowiła wnieść niniejszą skargę.

17      Pismem z dnia 18 grudnia 2014 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 22 grudnia 2014 r., Królestwo Belgii poinformowało Trybunał, że przekazało Komisji rozporządzenie rządu Wspólnoty Francuskiej z dnia 22 października 2014 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 7 listopada 2013 r., o którym mowa w pkt 15 niniejszego wyroku.

 W przedmiocie skargi

 Argumentacja stron

18      Komisja przypomina, że zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 492/2011 państwa członkowskie mogą wymagać od obywateli innych państw członkowskich znajomości języków koniecznej ze względu na charakter oferowanego miejsca pracy.

19      Instytucja ta podkreśla jednak, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału wymóg językowy powinien być stosowany w sposób proporcjonalny i niedyskryminujący. Dodaje ona, że w wyroku w sprawie Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296) Trybunał stwierdził, iż nie jest tak w wypadku nałożonego przez pracodawcę w celu dopuszczenia kandydata do postępowania w sprawie naboru obowiązku udowodnienia znajomości języków wyłącznie za pomocą jednego dyplomu, wydawanego wyłącznie w danym regionie państwa członkowskiego.

20      Komisja uważa, że orzecznictwo to ma zastosowanie do uregulowań belgijskich w zakresie, w jakim w celu dopuszczenia do postępowania w sprawie naboru wymagają one od kandydata, by udowodnił swą znajomość języków za pomocą jedynego dyplomu, wydawanego wyłącznie w Belgii.

21      Królestwo Belgii nie kwestionuje zasadności skargi i ogranicza się do nakreślenia postępu prac ustawodawczych podjętych celem zastosowania się do zarzutu Komisji, wyjaśniając, że długość terminów jest związana ze złożoną strukturą tego państwa członkowskiego.

 Ocena Trybunału

22      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału ogół przepisów traktatu FUE dotyczących swobodnego przepływu osób służy ułatwieniu obywatelom państw członkowskich wykonywania wszelkiego rodzaju działalności zawodowej na obszarze Unii oraz stoi na przeszkodzie działaniom, które mogłyby stawiać ich w niekorzystnej sytuacji, gdyby pragnęli oni wykonywać działalność gospodarczą na obszarze innego państwa członkowskiego (zob. w szczególności wyrok Las, C‑202/11, EU:C:2013:239, pkt 19 i przytoczone tam orzecznictwo).

23      Postanowienia te, a w szczególności art. 45 TFUE, stoją zatem na przeszkodzie jakiemukolwiek przepisowi, który – nawet jeżeli jest stosowany bez dyskryminacji ze względu na przynależność państwową – może zakłócać lub czynić mniej atrakcyjnym korzystanie przez obywateli Unii z podstawowych swobód zagwarantowanych traktatem (wyrok Las, EU:C:2013:239, pkt 20 i przytoczone tam orzecznictwo).

24      Artykuł 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 492/2011 przyznał państwom członkowskim prawo ustalania warunków dotyczących znajomości języków wymaganej ze względu na charakter oferowanego miejsca pracy.

25      Jednak prawo do tego, by wymagać pewnego poziomu znajomości języka w zależności od charakteru stanowiska, nie może godzić w swobodę przepływu pracowników. Wymogi wynikające z przepisów mających na celu wprowadzenie tego prawa w życie nie powinny w żadnym wypadku być nieproporcjonalne do realizowanego celu, a sposoby ich stosowania nie powinny powodować dyskryminacji na niekorzyść obywateli innych państw członkowskich (zob. podobnie wyrok Groener, C‑379/87, EU:C:1989:599, pkt 19).

26      W niniejszej sprawie należy przyznać, że słuszne może być wymaganie od kandydata w konkursie zorganizowanym w celu obsadzenia stanowiska w służbach lokalnej administracji publicznej, to znaczy w jednostce będącej koncesjonariuszem usługi publicznej lub takiej, której powierzono zadanie w interesie ogólnym na obszarze gminy, by kandydat ten posługiwał się, na poziomie adekwatnym do charakteru oferowanego stanowiska, znajomością języka regionu, w którym znajduje się dana gmina. Można bowiem uznać, że stanowisko w takich służbach wymaga zdolności do komunikowania się z lokalnymi władzami administracyjnymi, jak również, w odpowiednim wypadku, ze społecznością.

27      W takim wypadku posiadanie dyplomu poświadczającego pomyślne przejście egzaminu językowego może stanowić kryterium pozwalające ocenić wymaganą znajomość języka (zob. podobnie wyrok Angonese, EU:C:2000:296, pkt 44).

28      Jednakże fakt, jak stanowią ustawy skoordynowane, wymagania od kandydata w postępowaniu w sprawie naboru, aby dostarczył dowód na znajomość języka w postaci jednego rodzaju świadectwa, które wydawane jest wyłącznie przez jeden urząd belgijski odpowiedzialny za organizację egzaminów językowych na terytorium belgijskim, wydaje się, w świetle nadrzędnych względów swobodnego przepływu pracowników, nieproporcjonalny w stosunku do zamierzonego celu.

29      Wymóg ten wyklucza bowiem uwzględnienie stopnia znajomości języka, jaką –jak można założyć – nabył posiadacz dyplomu uzyskanego w innym państwie członkowskim na podstawie tego dyplomu, w świetle charakteru i czasu trwania nauki (zob. podobnie wyrok Angonese, EU:C:2000:296, pkt 44).

30      Ponadto wymóg ten, choć stosowany bez dyskryminacji wobec obywateli krajowych i obywateli innych państw członkowskich, w rzeczywistości stawia w niekorzystnej sytuacji obywateli innych państw członkowskich, którzy pragnęliby ubiegać się o miejsce pracy w służbach lokalnej administracji publicznej w Belgii.

31      Wymóg ten zmusza bowiem zainteresowanych zamieszkujących w innych państwach członkowskich, czyli w większości obywateli tych państw, do udania się na terytorium Belgii jedynie po to, by poddać ocenie swą znajomość języka w ramach egzaminu niezbędnego do wydania świadectwa wymaganego do złożenia podania o pracę. Dodatkowe koszty związane z tym ograniczeniem mogą utrudniać dostęp do rozpatrywanych stanowisk pracy (zob. podobnie wyrok Angonese, EU:C:2000:296, pkt 38, 39).

32      Królestwo Belgii nie podało żadnego celu, którego realizacja mogłaby uzasadniać te skutki.

33      W odniesieniu do podniesienia przez Królestwo Belgii okoliczności, że podjęte zostały prace ustawodawcze w celu dostosowania spornych uregulowań krajowych, tak aby były one zgodne z wymogami prawa Unii, lecz że prace te muszą postępować według długich i złożonych procedur z uwagi na strukturę tego państwa, należy przypomnieć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo członkowskie nie może powoływać się na przepisy w swoim wewnętrznym porządku prawnym, nawet konstytucyjnym, dla uzasadnienia nieprzestrzegania zobowiązań wynikających z prawa Unii (zob. w szczególności wyrok Komisja/Węgry, C‑288/12, EU:C:2014:237, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo).

34      Należy dodać, że w każdym razie występowanie uchybienia powinno być oceniane w zależności od sytuacji mającej miejsce w państwie członkowskim w momencie upływu terminu wyznaczonego w opinii z uzasadnieniem, a zmiany, które nastąpiły w okresie późniejszym, nie mogą być uwzględniane przez Trybunał (zob. w szczególności wyrok Komisja/Zjednoczone Królestwo, C‑640/13, EU:C:2014:2457, pkt 42 i przytoczone tam orzecznictwo).

35      W tych okolicznościach należy stwierdzić, że wymagając od kandydatów na stanowiska pracy w lokalnej administracji publicznej w regionach francuskojęzycznym i niemieckojęzycznym, z dyplomów lub ze świadectw których to kandydatów nie wynika, że ukończyli oni naukę w danym języku, wykazania ich znajomości języka za pomocą jednego rodzaju świadectwa, wydawanego wyłącznie przez jeden urząd belgijski, po złożeniu egzaminu przeprowadzonego przez ten urząd na terytorium belgijskim, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 45 TFUE i rozporządzenia nr 492/2011.

 W przedmiocie kosztów

36      Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania przed Trybunałem kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie kosztami postępowania Królestwa Belgii, a Królestwo Belgii przegrało sprawę, należy obciążyć je kosztami postępowania.

Z powyższych względów Trybunał (szósta izba) orzeka, co następuje:

1)      Wymagając od kandydatów na stanowiska pracy w lokalnej administracji publicznej w regionach francuskojęzycznym i niemieckojęzycznym, z dyplomów lub ze świadectw których to kandydatów nie wynika, że ukończyli oni naukę w danym języku, wykazania ich znajomości języka za pomocą jednego rodzaju świadectwa, wydawanego wyłącznie przez jeden urząd belgijski, po złożeniu egzaminu przeprowadzonego przez ten urząd na terytorium belgijskim, Królestwo Belgii uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 45 TFUE i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 492/2011 z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Unii.

2)      Królestwo Belgii pokrywa koszty postępowania.

Podpisy


* Język postępowania: francuski.