Language of document : ECLI:EU:C:2015:63

SODBA SODIŠČA (šesti senat)

z dne 5. februarja 2015(*)

„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 45 PDEU – Uredba (EU) št. 492/2011 – Prosto gibanje delavcev – Dostop do zaposlitve – Lokalna javna služba – Jezikovno znanje – Način dokazovanja“

V zadevi C‑317/14,

zaradi tožbe zaradi neizpolnitve obveznosti na podlagi člena 258 PDEU, vložene 2. julija 2014,

Evropska komisija, ki jo zastopata J. Enegren in D. Martin, agenta, z naslovom za vročanje v Luxembourgu,

tožeča stranka,

proti

Kraljevini Belgiji, ki jo zastopajo L. Van den Broeck, J. Van Holm in M. Jacobs, agentke,

tožena stranka,

SODIŠČE (šesti senat),

v sestavi S. Rodin, predsednik senata, A. Borg Barthet, sodnik, in M. Berger (poročevalka), sodnica,

generalni pravobranilec: P. Cruz Villalón,

sodni tajnik: A. Calot Escobar,

na podlagi pisnega postopka,

na podlagi sklepa, sprejetega po opredelitvi generalnega pravobranilca, da bo v zadevi razsojeno brez sklepnih predlogov,

izreka naslednjo

Sodbo

1        Evropska komisija s tožbo Sodišču predlaga, naj ugotovi, da Kraljevina Belgija s tem, da od kandidatov za delovna mesta v lokalnih službah s sedežem na francoskem in nemškem jezikovnem območju, pri katerih iz njihovih diplom ali spričeval ni razvidno, da so končali študij v zadevnem jeziku, zahteva, da kot edini upoštevni dokaz o jezikovnem znanju, potrebnem za dostop do teh delovnih mest, pridobijo certifikat, ki ga izda izbirni urad v okviru zvezne javne službe za kadre in organizacijo (SELOR), in sicer po opravljenem izpitu, ki ga organizira ta organ, ni izpolnila svojih obveznosti iz člena 45 PDEU in Uredbe (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o prostem gibanju delavcev v Uniji (UL L 141, str. 1).

 Pravni okvir

 Pravo Unije

2        Uredba Sveta št. 1612/68 (EGS) z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 5, zvezek 1, str. 15), na katero napotujeta uradni opomin in obrazloženo mnenje, ki ju je Komisija izdala v okviru te zadeve, je bila razveljavljena in nadomeščena z Uredbo št. 492/2011 s 16. junijem 2011, torej po izteku roka iz obrazloženega mnenja. Vendar je v besedilu člena 3(1) Uredbe št. 492/2011 v nespremenjeni obliki povzeto besedilo člena 3 Uredbe št. 1612/68 in določa:

„Na podlagi te uredbe se določbe zakonov ali drugih predpisov ali upravnih praks države članice ne uporabljajo:

(a)      kadar za tujce omejujejo ponujanje in iskanje zaposlitve, dostop do zaposlitve in njeno izvajanje ali to omejujejo s pogoji, ki se ne uporabljajo za njihove državljane; ali

(b)      kadar je njihov izključni ali glavni namen ali učinek odvračanje državljanov drugih držav članic od ponujene zaposlitve, tudi če se uporabljajo ne glede na državljanstvo.

Prvi pododstavek ne velja za pogoje v zvezi z jezikovnimi znanji, ki jih zahteva narava prostega delovnega mesta.“

 Belgijsko pravo

3        Ustava opredeljuje štiri jezikovna območja, to pomeni štiri različne dele nacionalnega ozemlja, na katerih veljajo enotna pravila v zvezi z uporabo jezikov, med drugim v upravi. Gre za francosko, nizozemsko in nemško jezikovno območje ter dvojezično območje Bruselj – glavno mesto.

4        Določbe iz poglavja III usklajenih zakonov o uporabi jezikov v upravi (lois coordonnées sur l’emploi des langues en matière administrative) z dne 18. julija 1966 (Moniteur belge z dne 2. avgusta 1966, str. 7799, v nadaljevanju: usklajeni zakoni), ki so bile pozneje spremenjene, med drugim urejajo uporabo jezikov v lokalnih službah, ki so v členih 1(2) in 9 teh zakonov opredeljene kot fizične in pravne osebe, ki imajo koncesijo za opravljanje javne službe ali so zadolžene za opravljanje naloge, ki jim je bila v splošnem interesu zaupana z zakonom ali so jim jo zaupali javni organi in katere opravljanje ne presega ozemlja občine.

5        Oddelek II usklajenih zakonov se nanaša na uporabo teh zakonov na francoskem, nizozemskem in nemškem jezikovnem območju. V zvezi s tem člen 15(1) teh zakonov določa:

„V lokalnih službah s sedežem na francoskem, nizozemskem in nemškem jezikovnem območju ne more biti nihče imenovan niti ne more napredovati na funkcijo ali delovno mesto, če ne zna jezika območja.

Izpiti za pripustitev in napredovanje potekajo v istem jeziku.

Kandidata se pripusti k izpitu, le če iz zahtevanih diplom ali spričeval o študiju izhaja, da je izobraževanje opravil v navedenem jeziku. Če take diplome ali spričevala ni, mora biti znanje jezika predhodno izkazano z opravljenim izpitom.

Če je funkcija ali delovno mesto podeljeno brez izpita za pripustitev, se zahtevano jezikovno znanje ugotavlja na podlagi preizkusov, ki jih odstavek 3 določa v ta namen.“

6        Člen 53 usklajenih zakonov, ki je umeščen v poglavje VI teh zakonov, ki se nanaša na posebne določbe, je na dan izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju, določal:

„Stalno tajništvo za zaposlovanje je edino pristojno za izdajanje certifikatov, ki potrjujejo jezikovna znanja, ki se zahtevajo z zakonom z dne 2. avgusta 1963.“

7        Iz spisa, predloženega Sodišču, je razvidno, da je bilo stalno tajništvo za zaposlovanje nadomeščeno z uradom SELOR, ki je edini organ, pristojen za izdajanje certifikatov, ki se nanašajo na kandidate, ki so uspešno opravili izpite, ki jih ta urad organizira v Bruslju.

 Predhodni postopek

8        Komisija je 22. marca 2010 Kraljevini Belgiji poslala uradni opomin, v katerem je navedla, da zahteva po samo enem načinu dokazovanja jezikovnih znanj, katere izpolnjevanje je v belgijski zakonodaji določeno kot predpogoj za dostop do prostih delovnih mest v lokalnih službah na francoskem, nizozemskem ali nemškem jezikovnem območju, pomeni diskriminacijo, prepovedano s členom 45 PDEU in Uredbo št. 1612/68.

9        Organi flamske skupnosti so odgovorili z dopisom z dne 19. julija 2010 in izrazili svojo pripravljenost za uskladitev flamske zakonodaje v zvezi z jezikovnimi zahtevami delodajalcev v javnem sektorju s pravom Unije.

10      Službe Komisije so z dopisom z dne 8. novembra 2010 Kraljevino Belgijo zaprosile, naj jim pošlje osnutek zakonodajne spremembe ter natančen in podroben časovni načrt za njegovo sprejetje. Organi flamske skupnosti so z dopisom z dne 20. decembra 2010 poslali predosnutek odloka, katerega sprejetje je bilo predvideno za januar 2011.

11      Ker Komisija od Kraljevine Belgije ni prejela drugega odgovora, je 20. maja 2011 nanjo naslovila obrazloženo mnenje, v katerem jo je pozvala, naj v roku dveh mesecev od prejetja tega mnenja sprejme ukrepe, ki so potrebni za uskladitev z njim.

12      Kraljevina Belgija je odgovorila z dopisom z dne 2. decembra 2011, v katerem je potrdila svojo voljo, da belgijsko pravo uskladi s pravom Unije, vendar je poudarila tudi zapletenost vprašanja uporabe jezikov v upravi v tej državi članici zaradi obstoja več jezikovnih območij in posebnosti, povezanih z delitvijo pristojnosti med različnimi zveznimi subjekti.

13      Komisija je z dopisi z dne 27. marca, 13. julija in 17. oktobra 2012 Kraljevino Belgijo zaprosila za dodatne informacije o obstoječem položaju na vsakem od jezikovnih območij.

14      Ta država članica je v odgovor na ta zaprosila Komisiji posredovala osnutek izvedbene odredbe flamske skupnosti ter predosnutek odloka in predosnutek izvedbene odredbe francoske skupnosti.

15      Nato je bila Komisiji posredovana izvedbena odredba odloka flamske skupnosti. Francoska skupnost je Komisiji prav tako poslala kopijo odloka z dne 7. novembra 2013, ki se nanaša na dokaz o jezikovnih znanjih, ki se zahtevajo z zakoni o uporabi jezikov v upravi. Vendar je bilo treba ta odlok še dopolniti z izvedbeno odredbo. Komisija poleg tega ni prejela nobene informacije v zvezi z nemškim jezikovnim območjem.

16      V teh okoliščinah se je Komisija odločila, da vloži to tožbo.

17      Kraljevina Belgija je z dopisom, ki je na Sodišče prispel 22. decembra 2014, Sodišče obvestila, da je Komisiji posredovala odredbo vlade Francoske skupnosti z dne 22. oktobra 2014 o izvršitvi odloka z dne 7. novembra 2013 iz točke 15 te sodbe.

 Tožba

 Trditve strank

18      Komisija opozarja, da lahko države članice v skladu s členom 3(1) Uredbe št. 492/2011 zahtevajo, da imajo državljani drugih držav članic jezikovna znanja, ki jih zahteva narava prostega delovnega mesta.

19      Ta institucija vseeno poudarja, da se morajo jezikovne zahteve v skladu s sodno prakso Sodišča uporabljati sorazmerno in nediskriminatorno. Dodaja, da je Sodišče v sodbi Angonese (C‑281/98, EU:C:2000:296) presodilo, da to ni izpolnjeno v primeru obveznosti, ki jo delodajalec naloži za dostop kandidata do natečaja za zaposlitev, in sicer, da mora svoja jezikovna znanja dokazati izključno z diplomo, ki se izdaja v samo eni pokrajini države članice.

20      Komisija meni, da je to sodno prakso mogoče prenesti na belgijsko ureditev, ki od kandidata za to, da bi mu dovolila dostop do natečaja za zaposlitev, zahteva, da mora svoja jezikovna znanja dokazati z diplomo, ki se izdaja izključno v Belgiji.

21      Kraljevina Belgija ne oporeka utemeljenosti tožbe in zgolj opisuje napredek pri zakonodajnem delu, začetem zaradi uskladitve z očitkom Komisije, pri čemer pojasnjuje, da je dolgo trajanje povezano z zapleteno strukturo te države članice.

 Presoja Sodišča

22      V skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča velja, da je namen vseh določb Pogodbe DEU o prostem gibanju delavcev ta, da se državljanom držav članic olajša opravljanje različnih poklicnih dejavnosti na ozemlju Unije, in da te določbe nasprotujejo ukrepom, ki bi lahko postavili v slabši položaj tiste državljane, ki želijo opravljati gospodarsko dejavnost na ozemlju druge države članice (glej zlasti sodbo Las, C‑202/11, EU:C:2013:239, točka 19 in navedena sodna praksa).

23      Te določbe in zlasti člen 45 PDEU tako nasprotujejo vsakemu ukrepu, ki bi, tudi če se uporablja brez diskriminacije glede na državljanstvo, državljane Unije lahko oviral pri izvajanju temeljnih svoboščin, zagotovljenih s Pogodbo, ali ga zanje naredil manj privlačno (sodba Las, EU:C:2013:239, točka 20 in navedena sodna praksa).

24      Res je, da člen 3(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 492/2011 državam članicam priznava pravico, da določijo pogoje v zvezi z jezikovnimi znanji, ki jih zahteva narava prostega delovnega mesta.

25      Vendar pravica zahtevati neko raven znanja jezika glede na naravo zaposlitve ne sme ogrožati prostega gibanja delavcev. Zahteve, ki izhajajo iz ukrepov, namenjenih njegovemu izvajanju, nikakor ne smejo biti nesorazmerne glede na cilj, ki se mu sledi, podrobna pravila njihove uporabe pa ne smejo biti diskriminatorna do državljanov drugih držav članic (glej v tem smislu sodbo Groener, C‑379/87, EU:C:1989:599, točka 19).

26      V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da je lahko legitimno, če se od kandidata na natečaju, ki je organiziran zaradi zasedbe prostega delovnega mesta v lokalni javni službi, to pomeni pri subjektu, ki je koncesionar za opravljanje javne službe ali je zadolžen za opravljanje naloge v splošnem interesu na ozemlju občine, zahteva, da ima znanje jezika območja, v kateri je zadevna občina, ki je na ravni, ki ustreza naravi prostega delovnega mesta. Mogoče je namreč šteti, da zaposlitev v taki službi zahteva sposobnost komuniciranja z lokalnimi upravnimi organi in po potrebi z javnostjo.

27      V takem primeru lahko diploma, ki potrjuje uspešno opravljen jezikovni izpit, pomeni merilo, na podlagi katerega je mogoče oceniti zahtevana jezikovna znanja (glej v tem smislu sodbo Angonese, EU:C:2000:296, točka 44).

28      Vendar se zdi to, da se od kandidata za natečaj za zaposlitev zahteva, kot določajo usklajeni zakoni, da dokaže svoja jezikovna znanja s predložitvijo certifikata samo ene vrste, ki ga izdaja le en belgijski organ, ki je v ta namen zadolžen za organizacijo jezikovnih izpitov na belgijskem ozemlju, glede na zapovedi prostega gibanja delavcev nesorazmerno glede na cilj, ki se mu sledi.

29      Ta zahteva namreč izključuje vsakršno upoštevanje stopnje znanj, za katera je mogoče na podlagi diplome, pridobljene v drugi državi članici, ob upoštevanju narave in trajanja študija, katerega dokončanje potrjuje, domnevati, da jih ima imetnik te diplome (glej v tem smislu sodbo Angonese, EU:C:2000:296, točka 44).

30      Poleg tega ta zahteva, čeprav se jo uporablja brez razlikovanja za domače državljane in državljane drugih držav članic, v resnici diskriminira državljane drugih držav članic, ki bi se želeli prijaviti na delovno mesto v lokalni službi v Belgiji.

31      Ta zahteva namreč zavezuje zainteresirane osebe, ki prebivajo v drugih državah članicah, to je, predvsem državljane teh držav, da gredo na belgijsko ozemlje zgolj zato, da bi preizkusili svoja znanja v okviru izpita, ki je nujen za izdajo certifikata, ki se zahteva za predložitev njihove prijave. Dodatno breme, ki ga pomeni taka zaveza, otežuje dostop do zadevnih zaposlitev (glej v tem smislu sodbo Angonese, EU:C:2000:296, točki 38 in 39).

32      Kraljevina Belgija ni navedla nobenega cilja, katerega uresničevanje bi lahko upravičilo te učinke.

33      Glede navedb Kraljevine Belgije, da so bila začeta zakonodajna dela, da bi se sporna nacionalna ureditev uskladila z zahtevami prava Unije, vendar da morajo ta zaradi strukture te države potekati po dolgem in zapletenem postopku, je treba opozoriti, da se v skladu z ustaljeno sodno prakso država članica ne sme sklicevati na določbe svojega notranjega pravnega reda, niti ustavnega, da bi upravičila nespoštovanje obveznosti, ki jih nalaga pravo Unije (glej zlasti sodbo Komisija/Madžarska, C‑288/12, EU:C:2014:237, točka 35 in navedena sodna praksa).

34      Vsekakor je treba dodati, da je treba obstoj neizpolnitve obveznosti presojati glede na položaj države članice, kakršen je bil ob izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju, naknadnih sprememb pa Sodišče ne sme upoštevati (glej zlasti sodbo Komisija/Združeno kraljestvo, C‑640/13, EU:C:2014:2457, točka 42 in navedena sodna praksa).

35      V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da Kraljevina Belgija s tem, da od kandidatov za delovna mesta v lokalnih službah s sedežem na francoskem ali nemškem jezikovnem območju, pri katerih iz njihovih zahtevanih diplom ali spričeval ni razvidno, da so končali študij v zadevnem jeziku, zahteva, da svoja jezikovna znanja dokažejo s samo eno vrsto certifikata, ki ga izključno podeljuje samo en belgijski uradni organ, in sicer po opravljenem izpitu, ki ga na belgijskem ozemlju organizira ta organ, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 45 PDEU in Uredbe št. 492/2011.

 Stroški

36      V skladu s členom 138(1) Poslovnika Sodišča se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Komisija je predlagala, naj se Kraljevini Belgiji naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.

Iz teh razlogov je Sodišče (šesti senat) razsodilo:

1.      Kraljevina Belgija s tem, da od kandidatov za delovna mesta v lokalnih službah s sedežem na francoskem ali nemškem jezikovnem območju, pri katerih iz njihovih zahtevanih diplom ali spričeval ni razvidno, da so končali študij v zadevnem jeziku, zahteva, da svoja jezikovna znanja dokažejo s samo eno vrsto certifikata, ki ga izključno podeljuje samo en belgijski uradni organ, in sicer po opravljenem izpitu, ki ga na belgijskem ozemlju organizira ta organ, ni izpolnila obveznosti, ki jih ima na podlagi člena 45 PDEU in Uredbe (EU) št. 492/2011 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 5. aprila 2011 o prostem gibanju delavcev v Uniji.

2.      Kraljevini Belgiji se naloži plačilo stroškov.

Podpisi


* Jezik postopka: francoščina.