URTEIL DES GERICHTS (Siebte Kammer)
9. September 2020(*)
„Außervertragliche Haftung – Entwicklungszusammenarbeit – Ausführung des Unionshaushalts im Wege der indirekten Mittelverwaltung – Entscheidung, mit der die Möglichkeit für die Klägerin, mit der Kommission neue Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung zu schließen, ausgesetzt wird – Rechtswidrigkeit – Hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsvorschrift, die Rechte Einzelner begründet – Antrag auf Erlass einer Anordnung – Verspätung – Änderung der Art des begehrten Schadensersatzes – Unzulässigkeit“
In der Rechtssache T‑381/15 RENV,
International Management Group (IMG) mit Sitz in Brüssel (Belgien), Prozessbevollmächtigte: Rechtsanwälte L. Levi und J.‑Y. de Cara,
Klägerin,
gegen
Europäische Kommission, vertreten durch J. Baquero Cruz und J. Norris als Bevollmächtigte,
Beklagte,
betreffend eine Klage nach Art. 268 AEUV auf Ersatz des Schadens, der der Klägerin durch die im Schreiben der Kommission vom 8. Mai 2015 enthaltene Entscheidung, mit ihr solange keine neuen Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung zu schließen, „bis absolute Gewissheit über [ihren] Status … als internationale Organisation besteht“, entstanden sein soll,
erlässt
DAS GERICHT (Siebte Kammer)
unter Mitwirkung des Präsidenten R. da Silva Passos sowie der Richter L. Truchot (Berichterstatter) und M. Sampol Pucurull,
Kanzler: L. Ramette, Verwaltungsrat,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 12. März 2020
folgendes
Urteil
Sachverhalt des Rechtsstreits
Beschreibung der Klägerin
1 Die Klägerin, die International Management Group (IMG), wurde gemäß ihrer dem Gericht vorliegenden Satzung am 25. November 1994 als internationale Organisation mit der Bezeichnung „International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina“ und Sitz in Belgrad (Serbien) errichtet, um den am Wiederaufbau Bosnien und Herzegowinas beteiligten Staaten hierfür einen dedizierten Ansprechpartner bieten zu können. Seitdem dehnte IMG ihren Tätigkeitsbereich immer weiter aus und schloss am 13. Juni 2012 ein Sitzabkommen mit dem Königreich Belgien.
2 Im Rahmen ihrer Tätigkeiten schloss die Klägerin mehrere Vereinbarungen mit der Europäischen Kommission, insbesondere in Anwendung der in der Haushaltsordnung der Europäischen Union vorgesehenen, als „indirekte oder gemeinsame Mittelverwaltung“ bezeichneten Methode zur Ausführung des Haushaltsplans der Union (im Folgenden: „Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung“), die nachstehend beschrieben wird.
Methode der gemeinsamen Mittelverwaltung mit internationalen Organisationen (indirekte Mittelverwaltung)
3 Die indirekte Mittelverwaltung ist eine Methode zur Ausführung des Haushaltsplans der Union, die sich aus den Art. 53 und 53d der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates vom 25. Juni 2002 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Europäischen Gemeinschaften (ABl. 2002, L 248, S. 1) in der durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1995/2006 des Rates vom 13. Dezember 2006 (ABl. 2006, L 390, S. 1) geänderten Fassung sowie aus Art. 43 der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 2342/2002 der Kommission vom 23. Dezember 2002 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 (ABl. 2002, L 357, S. 1) in der durch die Verordnung (EG, Euratom) Nr. 478/2007 der Kommission vom 23. April 2007 (ABl. 2007, L 111, S. 13) geänderten Fassung ergibt (im Folgenden zusammen mit der Verordnung Nr. 1605/2002: Haushaltsordnung von 2002).
4 Art. 53 der Verordnung Nr. 1605/2002 bestimmt:
„Die Kommission führt den Haushalt entsprechend den Artikeln 53a bis 53d nach einer der folgenden Methoden aus:
a) nach dem Prinzip der zentralen Mittelverwaltung oder
b) nach dem Prinzip der geteilten oder dezentralen Verwaltung oder
c) nach dem Prinzip der gemeinsamen Verwaltung mit internationalen Organisationen.“
5 In Art. 53d dieser Verordnung heißt es:
„(1) Bei der gemeinsamen Mittelverwaltung werden … bestimmte Haushaltsvollzugsaufgaben internationalen Organisationen … übertragen:
(2) Die mit der betreffenden internationalen Organisation geschlossenen Vereinbarungen über die Bereitstellung der Finanzmittel müssen genaue Bestimmungen über die Haushaltsvollzugsaufgaben enthalten, die dieser Organisation übertragen werden.
…“
6 Art. 43 Abs. 2 der Verordnung Nr. 2342/2002 sieht vor:
„Bei den internationalen Organisationen gemäß Artikel 53d der [Verordnung Nr. 1605/2002] handelt es sich im Einzelnen um:
a) internationale öffentliche Einrichtungen, die durch zwischenstaatliche Abkommen geschaffen werden, sowie von diesen eingerichtete spezialisierte Agenturen;
…“
7 Die Verordnung Nr. 1605/2002 wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2013 durch die Verordnung (EU, Euratom) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung Nr. 1605/2002 (ABl. 2012, L 298, S. 1) ersetzt. Art. 212 Buchst. a der Verordnung Nr. 966/2012 bestimmt allerdings, dass die Art. 53 und 53d der Verordnung Nr. 1605/2002 weiterhin Anwendung auf sämtliche Mittelbindungen finden, die bis zum 31. Dezember 2013 eingegangen werden.
8 Die Verordnung Nr. 2342/2002 wurde mit Wirkung vom 1. Januar 2013 durch die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 1268/2012 der Kommission vom 29. Oktober 2012 über die Anwendungsbestimmungen für die Verordnung Nr. 966/2012 (ABl. 2012, L 362, S. 1) ersetzt (im Folgenden zusammen mit der Verordnung Nr. 966/2012: Haushaltsordnung von 2012).
9 Die Verordnung Nr. 966/2012 trat nach ihrem Art. 214 Abs. 1 am 27. Oktober 2012 in Kraft und gilt gemäß ihrem Art. 214 Abs. 2 -unbeschadet der für die Anwendung bestimmter Artikel dieser Verordnung vorgesehenen spezifischen Daten – ab dem 1. Januar 2013.
10 Zu den letztgenannten Artikeln gehört Art. 58 („Arten des Haushaltsvollzugs“), der auf Mittelbindungen Anwendung findet, die ab dem 1. Januar 2014 eingegangen wurden. Art. 58 Abs. 1 der Verordnung Nr. 966/2012 sieht vor:
„Die Kommission führt den Haushalt nach einer der folgenden Methoden aus:
a) direkt (,direkte Mittelverwaltung‘) über ihre Dienststellen …
b) in geteilter Mittelverwaltung mit den Mitgliedstaaten (,geteilte Mittelverwaltung‘) oder
c) indirekt (,indirekte Mittelverwaltung‘) … im Wege der Übertragung von Haushaltsvollzugsaufgaben auf:
i) Drittländer oder von diesen benannte Einrichtungen,
ii) internationale Organisationen und deren Agenturen,
…“
11 In Art. 43 („Besondere Bestimmungen für die indirekte Mittelverwaltung mit internationalen Organisationen“) Abs. 1 der Delegierten Verordnung Nr. 1268/2012 heißt es:
„Bei den internationalen Organisationen gemäß Artikel 58 Absatz 1 Buchstabe c Ziffer ii der [Verordnung Nr. 966/2012] handelt es sich im Einzelnen um:
a) internationale öffentliche Einrichtungen, die durch zwischenstaatliche Abkommen geschaffen werden, sowie von diesen eingerichtete spezialisierte Agenturen;
…“
Untersuchung des OLAF und Folgemaßnahmen
12 Am 17. Februar 2014 teilte das Europäische Amt für Betrugsbekämpfung (OLAF) der Kommission gemäß Art. 7 Abs. 6 der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 883/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 11. September 2013 über die Untersuchungen des OLAF und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1073/1999 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Verordnung (Euratom) Nr. 1074/1999 des Rates (ABl. 2013, L 248, S. 1) mit, dass es hinsichtlich des rechtlichen Status der Klägerin als internationale Organisation im Sinne der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 eine Untersuchung (Az. OF/2011/1002) eingeleitet habe.
13 Am 9. Dezember 2014 erstellte das OLAF seinen Abschlussbericht (im Folgenden: OLAF‑Bericht), der am 15. Dezember 2014 bei der Kommission einging und eine Reihe von Empfehlungen für administrative und finanzielle Folgemaßnahmen enthielt.
14 Das OLAF stellte in seinem Bericht im Wesentlichen fest, dass die Klägerin keine „internationale Organisation“ im Sinne der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 sei und möglicherweise nicht einmal eine eigene Rechtspersönlichkeit besitze. Deshalb empfahl es der Kommission, gegen die Klägerin administrative und finanzielle Sanktionen zu verhängen und die ihr gezahlten Beträge zurückzufordern.
15 Am 8. Mai 2015 übermittelte die Kommission der Klägerin ein Schreiben (im Folgenden: Schreiben vom 8. Mai 2015), mit dem sie sie über die Maßnahmen informierte, die sie im Zusammenhang mit dem OLAF‑Bericht zu ergreifen beabsichtigte.
16 In diesem Schreiben führte die Kommission erstens aus, dass sie der Empfehlung des OLAF gefolgt sei, verstärkte Prüfungs‑ und Kontrollmaßnahmen zu ergreifen, und dass sie die Klägerin im Frühwarnsystem in eine Prüfungswarnung aufgenommen habe.
17 Zweitens wies sie darauf hin, dass sie keine Rückzahlung der Mittel, die der Klägerin im Rahmen von Verträgen mit direkter Mittelverwaltung gewährt worden seien, verlangen werde und in Anbetracht der vorliegenden Beweise auch nicht beabsichtige, die Rückzahlung der ihr im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung gewährten Mittel zu verlangen. Somit würden die mit der Klägerin geschlossenen und laufenden Verträge weiterhin durchgeführt und die als Gegenleistung für die von der Klägerin tatsächlich ausgeführten Tätigkeiten geschuldeten Beträge gezahlt. Die Durchführung der laufenden Verträge unterliege jedoch einer „gründlichen Überwachung“ und „entsprechenden zusätzlichen Maßnahmen“ zum Schutz der finanziellen Interessen der Union.
18 Drittens stellte die Kommission fest, dass ihre Dienststellen mit der Klägerin solange keine neuen Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung schließen würden, „bis absolute Gewissheit über [ihren] Status … als internationale Organisation besteht“.
Vorausgegangene Verfahren vor dem Gericht und dem Gerichtshof
19 Mit Klageschrift, die am 14. Juli 2015 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob die Klägerin eine unter dem Aktenzeichen T‑381/15 in das Register eingetragene Klage, mit der sie beantragte, das Schreiben vom 8. Mai 2015 für nichtig zu erklären, soweit die Kommission darin verstärkte Prüfungs‑ und Kontrollmaßnahmen sowie eine Prüfungswarnung im Frühwarnsystem angeordnet und ihr die Eigenschaft einer internationalen Organisation im Sinne der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 abgesprochen hatte. Außerdem forderte sie materiellen und immateriellen Schadensersatz.
20 Die Kommission beantragte, die Klage ganz oder teilweise als unzulässig, hilfsweise als unbegründet abzuweisen.
21 Mit Urteil vom 2. Februar 2017, IMG/Kommission (T‑381/15, nicht veröffentlicht, im Folgenden: ursprüngliches Urteil, EU:T:2017:57),
– stellte das Gericht fest, dass die Klage in der Hauptsache erledigt sei, soweit die Klägerin die Nichtigerklärung ihrer Aufnahme in eine Prüfungswarnung im Frühwarnsystem begehre;
– wies das Gericht die Klage, soweit sie die verstärkten Prüfungs‑ und Kontrollmaßnahmen sowie die zusätzlichen Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der Union betrifft, als unzulässig ab, weil dies nicht anfechtbare Handlungen seien;
– wies das Gericht die Nichtigkeitsklage im Übrigen als unbegründet ab;
– wies das Gericht die Schadensersatzklage ab.
22 Mit Rechtsmittelschrift, die am 11. April 2017 bei der Kanzlei des Gerichtshofs einging, legte die Klägerin ein unter dem Aktenzeichen C‑184/17 P in das Register eingetragenes Rechtsmittel gegen das ursprüngliche Urteil ein. Sie beantragte,
– „das [ursprüngliche Urteil] aufzuheben;
– demzufolge ihren im ersten Rechtszug gestellten, überarbeiteten Anträgen stattzugeben und deshalb
– die Entscheidung der Kommission vom 8. Mai 2015, [der Klägerin] die Eigenschaft einer internationalen Organisation im Sinne der Haushaltsordnung abzusprechen, für nichtig zu erklären;
– die Beklagte zum Ersatz des auf 28 Mio. Euro bzw. [einen] Euro geschätzten materiellen und immateriellen Schaden zu verurteilen;
– …“
23 Die Kommission beantragte nicht nur, das Rechtsmittel zurückzuweisen, sondern legte auch ein Anschlussrechtsmittel ein, mit dem sie zum einen die Aufhebung des ursprünglichen Urteils beantragte, soweit das Gericht ihre Unzulässigkeitseinreden zurückgewiesen hatte, und zum anderen den Rechtsstreit endgültig zu entscheiden und die Klage als unzulässig abzuweisen.
24 Mit Beschluss des Präsidenten des Gerichtshofs vom 20. März 2018 wurde die Rechtssache C‑184/17 P mit der Rechtssache C‑183/17 P verbunden. Diese betraf ein Rechtsmittel der Klägerin gegen das Urteil vom 2. Februar 2017, International Management Group/Kommission (T‑29/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:56), mit dem das Gericht ihre Klage auf Nichtigerklärung des Beschlusses der Kommission, die Durchführung eines Programms zur Entwicklung des Handels mit Myanmar/Birma unter indirekter Mittelverwaltung einer anderen Einrichtung als der Klägerin zuzuweisen, abgewiesen hatte.
25 Mit Urteil vom 31. Januar 2019, International Management Group/Kommission (C‑183/17 P und C‑184/17 P, EU:C:2019:78, im Folgenden: Rechtsmittelurteil), entschied der Gerichtshof wie folgt:
„1. D[as Urteil] … vom 2. Februar 2017, International Management Group/Kommission (T‑29/15, nicht veröffentlicht, EU:T:2017:56), und [das ursprüngliche Urteil] werden aufgehoben.
…
3. Der Beschluss der Europäischen Kommission, keine neuen Übertragungsvereinbarungen in der indirekten Mittelverwaltung mehr mit der [Klägerin] zu schließen, der in ihrem Schreiben vom 8. Mai 2015 enthalten ist, wird für nichtig erklärt.
4. Die Rechtssache T‑381/15 wird zur Entscheidung über den Antrag der [Klägerin] auf Ersatz der Schäden, die dieser Einrichtung durch den in Nr. 3 des Tenors genannten Beschluss der Kommission entstanden sein sollen, an das Gericht der Europäischen Union zurückverwiesen.
5. Die Anschlussrechtsmittel werden zurückgewiesen.
6. Die Kommission trägt die Kosten in den Rechtssachen C‑183/17 P, C‑184/17 P und T‑29/15.
7. In der Rechtssache T‑381/15 bleibt die Kostenentscheidung vorbehalten.“
Verfahren und Anträge der Parteien nach Aufhebung und Zurückverweisung
26 Mit Schreiben vom 6. Februar 2019 hat die Kanzlei des Gerichts die Parteien gemäß Art. 217 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichts aufgefordert, zum Fortgang des Verfahrens schriftlich Stellung zu nehmen (im Folgenden: Stellungnahme zum Fortgang des Verfahrens). Die Klägerin und die Kommission haben diese Stellungnahmen fristgerecht bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht.
27 Mit Schreiben vom 26. April 2019 hat die Kanzlei des Gerichts die Parteien gemäß Art. 217 Abs. 3 der Verfahrensordnung aufgefordert, zusätzliche Schriftsätze einzureichen. Die Klägerin und die Kommission haben ihre zusätzlichen Schriftsätze innerhalb der auf einen entsprechenden Antrag der Klägerin hin verlängerten Frist bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht.
28 Die Kommission hat in ihrem zusätzlichen Schriftsatz beantragt, das Verfahren gemäß Art. 69 der Verfahrensordnung auszusetzen, bis sie im Rahmen der Durchführung des Rechtsmittelurteils die Rechtsstellung der Klägerin überprüft habe.
29 Mit am 12. Juli 2019 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangenem Schreiben ist die Klägerin dem Antrag der Kommission auf Aussetzung des Verfahrens entgegengetreten. Mit Beschluss der Präsidentin der Siebten Kammer des Gerichts vom 16. Juli 2019 wurde der Antrag zurückgewiesen.
30 Die Kommission hat am 24. Juli 2019 gemäß Art. 106 Abs. 2 der Verfahrensordnung beantragt, in einer mündlichen Verhandlung gehört zu werden.
31 Nach einer Änderung der Zusammensetzung des Gerichts hat der Präsident des Gerichts mit Entscheidung vom 16. Oktober 2019 die Rechtssache gemäß Art. 27 Abs. 3 der Verfahrensordnung einem neuen Berichterstatter zugewiesen, der der Siebten Kammer in ihrer neuen Zusammensetzung angehört.
32 Das Gericht (Siebte Kammer) hat auf Vorschlag des Berichterstatters beschlossen, das mündliche Verfahren zu eröffnen, und im Rahmen prozessleitender Maßnahmen nach Art. 89 seiner Verfahrensordnung den Parteien vor der mündlichen Verhandlung Fragen zur schriftlichen Beantwortung gestellt. Die Parteien haben auf diese Fragen fristgerecht geantwortet.
33 Die Kommission hat in ihrer Antwort auf die Fragen des Gerichts darauf hingewiesen, dass die Klägerin beim Gerichtshof einen Antrag auf Auslegung des Rechtsmittelurteils gestellt habe, und beantragt, das Verfahren auszusetzen, bis der Gerichtshof über diesen Antrag entschieden hat.
34 Mit Beschluss vom 28. Februar 2020 hat der Präsident der Siebten Kammer des Gerichts den Aussetzungsantrag der Kommission zurückgewiesen.
35 Der Gerichtshof hat mit Beschluss vom 9. Juni 2020, International Management Group/Kommission (C‑183/17 P‑INT, nicht veröffentlicht, EU:C:2020:447), den Antrag auf Auslegung des Rechtsmittelurteils als offensichtlich unzulässig zurückgewiesen.
36 Die Parteien haben in der Sitzung vom 12. März 2020 mündlich verhandelt und mündliche Fragen des Gerichts beantwortet.
37 Die Klägerin beantragt,
– die Klage für zulässig und begründet zu erklären;
– die Kommission zum Ersatz des ihr entstandenen materiellen und immateriellen Schadens zu verurteilen;
– der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
38 Die Kommission beantragt,
– die von der Klägerin erhobene Schadensersatzklage als teilweise unzulässig und jedenfalls als unbegründet abzuweisen;
– der Klägerin die Kosten aufzuerlegen.
Rechtliche Würdigung
Zum Streitgegenstand nach Aufhebung und Zurückverweisung
39 In der mündlichen Verhandlung haben die Parteien auf eine Frage des Gerichts bestätigt, dass der Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits nicht über den Ersatz des Schadens hinausgehe, der sich aus der Entscheidung der Kommission ergebe, die in dem vom Gerichtshof für nichtig erklärten Schreiben der Kommission vom 8. Mai 2015 enthalten sei und besage, dass mit der Klägerin solange keine neuen Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung geschlossen würden, „bis absolute Gewissheit über [ihren] Status … als internationale Organisation besteht“ (im Folgenden: streitige Entscheidung). Die diesbezüglichen Erklärungen der Parteien sind im Protokoll der mündlichen Verhandlung vermerkt worden.
Zur Zulässigkeit
40 Die Klägerin beantragt in ihrer Stellungnahme zum Fortgang des Verfahrens als Ersatz des materiellen Schadens,
– „die Kommission zu verurteilen, [ihr] als Ausgleich für die [zwischen 2015 und 2019] erlittenen Umsatzverluste ein Auftragsvolumen von 68,5 Mio. Euro … zu bewilligen“;
– der Kommission aufzugeben, „dies innerhalb eines begrenzten Zeitraums zu tun, den auf [drei] Jahre festzusetzen [ihrer Ansicht nach] angemessen wäre“;
– „die Kommission im Zusammenhang mit dieser Anordnung für das Auftragsvolumen von 68,5 Mio. [Euro], das der Klägerin bis zum 31. Dezember 2020 nicht erteilt wurde, zur Zahlung von Verzugszinsen ab dem 1. Januar 2021 in Höhe von 3,5 % zu verurteilen“;
– die Kommission zu verurteilen, ihr einen Betrag von 6,841 Mio. Euro zuzüglich Verzugszinsen in Höhe von 3,5 % p. a. zu zahlen, der sich wie folgt zusammensetzt:
– 2,45 Mio. Euro „zur Wiederauffüllung der Reserven“, sowohl hinsichtlich der zwischen Ende 2014 und Ende 2018 eingetretenen Verringerung der bestehenden Reserven als auch hinsichtlich der zusätzlichen Reserven, die die Klägerin normalerweise hätte bilden können;
– 3 Mio. Euro als „Mittelzuweisungen für indirekte Kosten“, die der Klägerin zugutegekommen wären, wenn die Kommission mit ihr Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung in Höhe von 42,5 Mio. Euro geschlossen hätte, wobei dieser Schaden, falls diese Vereinbarungen infolge der vom Gericht angeordneten Maßnahmen geschlossen werden sollten, allerdings entfallen würde;
– 120 000 Euro für die Abfindungen im Zusammenhang mit der Entlassung von Mitarbeitern;
– 516 000 Euro für die Wiedereinstellung von Mitarbeitern;
– 305 000 Euro für die Wiederherstellung des IT‑Betriebs;
– 150 000 Euro zur Deckung sonstiger Betriebsausgaben;
– 300 000 Euro für die Medienkampagne, die erforderlich ist, um das Image und den internationalen Ruf der Klägerin wiederherzustellen.
41 Zum Ersatz des immateriellen Schadens begehrt die Klägerin 10 Mio. Euro zuzüglich gesetzlicher Zinsen in Höhe von 3,5 % p. a. ab dem 8. Mai 2015.
42 Außerdem beantragt sie als angemessene Genugtuung, der Kommission aufzugeben,
– „eine Pressemitteilung zu veröffentlichen, in der sie ganz eindeutig öffentlich zum Ausdruck bringt, dass die Klägerin tatsächlich eine internationale Organisation im Sinne der Haushaltsordnung und des Völkerrechts ist“;
– „festzustellen, dass [die Klägerin] demzufolge uneingeschränkten Zugang zu dem System der Kreditübertragung hat, das internationalen Organisationen und anderen qualifizierten Einrichtungen vorbehalten ist“;
– „auf eigene Kosten auf der Titelseite der von [der Klägerin] angegebenen Zeitungen und Zeitschriften substanzielle Artikel zu veröffentlichen, in denen die Anschuldigungen und Gerüchte, denen [die Klägerin] ausgesetzt war, förmlich dementiert werden“.
43 Die Kommission macht erstens geltend, dass die Anträge der Klägerin auf Erlass gerichtlicher Anordnungen unzulässig seien, da sie nicht in der ursprünglichen Klageschrift gestellt worden seien und die Klägerin die Art ihrer Anträge nicht im Verfahren, das auf die Aufhebung und Zurückverweisung folge, ändern könne. Was die Anträge auf Erlass gerichtlicher Anordnungen im Zusammenhang mit materiellen Schäden angehe, dürften die Unionsgerichte nicht in die Befugnisse der Verwaltung eingreifen und deshalb den Organen keine Anordnungen erteilen. Außerdem verstießen die von der Klägerin beantragten Anordnungen gegen den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung und seien mit dem Ermessen unvereinbar, das die Kommission bei der Wahl der Modalitäten für die Ausführung des Haushaltsplans der Union habe.
44 Zweitens entspreche der Betrag von 6,841 Mio. Euro, den die Klägerin von ihr verlange, zum Teil anderen Schäden als denjenigen, die sie in dem Verfahren vor Aufhebung und Zurückverweisung geltend gemacht habe. Die Klägerin habe den Streitgegenstand geändert, was mit den Vorschriften über das Verfahren vor dem Gericht unvereinbar sei. Die Kommission räume jedoch ein, dass der Antrag auf Zahlung von 3 Mio. Euro für „Mittelzuweisungen für indirekte Kosten“ keinen neuen Antrag darstelle.
45 Drittens habe die Klägerin in der Klageschrift die Zahlung eines symbolischen Betrags von einem Euro als Ersatz des immateriellen Schadens beantragt. Zwar habe die Klägerin darauf hingewiesen, dass sie diesen Antrag „vorbehaltlich einer Erhöhung“ stelle, aber nicht erläutert, warum sich dieser Schaden nun auf 10 Mio. Euro belaufen solle. Bei den Beweisen, die sie zur Stützung ihres neuen Antrags als Anlage zu ihrer Stellungnahme zum Fortgang des Verfahrens vorgelegt habe, handele es sich um Presseartikel, die veröffentlicht worden seien, bevor sie ihre ursprüngliche Klageschrift eingereicht habe. Sie habe nicht begründet, weshalb sie diese Unterlagen so spät vorgelegt habe. Deshalb seien diese Beweise gemäß Art. 85 der Verfahrensordnung unzulässig.
46 Die Klägerin macht in ihren schriftlichen Antworten auf die Fragen des Gerichts (siehe oben, Rn. 32) zu den von der Kommission in dem zusätzlichen Schriftsatz erhobenen Unzulässigkeitseinreden zunächst geltend, dass es sich bei den Schäden, deren Ersatz sie begehre, um die in der Klageschrift genannten Schäden handele. Sie habe lediglich ihre Forderungen präzisiert, die geforderten Beträge der Entwicklung angepasst und den Schadensposten der „Wiederherstellung ihrer früheren Lage“ erläutert. Der Antrag auf Zahlung eines symbolischen Betrags von einem Euro zum Ersatz ihres immateriellen Schadens sei „vorbehaltlich einer Erhöhung“ gestellt worden.
47 Unter Bezugnahme insbesondere auf das Urteil vom 10. Mai 2006, Galileo International Technology u. a./Kommission (T‑279/03, EU:T:2006:121), trägt die Klägerin sodann vor, dass in der Rechtsprechung bereits anerkannt worden sei, dass eine Partei im Rahmen einer Schadensersatzklage beim Gericht beantragen könne, dem beklagten Organ ein bestimmtes Handeln oder Unterlassen aufzugeben. Durch eine solche Anordnung werde naturgemäß das Ermessen eines Organs bei der Festlegung von Maßnahmen zur Erfüllung des ihm übertragenen öffentlich-rechtlichen Auftrags eingeschränkt. Der von der Kommission angeführte Grundsatz der Gewaltenteilung hindere das Gericht nicht daran, die Befugnisse der Verwaltung einzuschränken. Außerdem lasse ihr Antrag der Kommission einen Ermessensspielraum hinsichtlich der Frage, wie sie das ihr zu erteilende Auftragsvolumen von 68,5 Mio. Euro festzulegen beabsichtige.
48 Schließlich präzisiert die Klägerin, dass die oben in Rn. 40 erster bis dritter Gedankenstrich genannten Anträge an die Stelle des Antrags auf Schadensersatz getreten seien, den sie beim Gericht in dem Verfahren vor Aufhebung und Zurückverweisung gestellt habe und mit dem sie für die Jahre 2015 und 2016 die Zahlung eines Betrags von 14 Mio. Euro pro Jahr beantragt habe.
49 Als Erstes ist hinsichtlich der oben in Rn. 40 erster bis dritter Gedankenstrich genannten Anträge der Klägerin, die sich auf den Ersatz des materiellen Schadens in Form der Naturalrestitution beziehen, und der oben in Rn. 42 erster bis dritter Gedankenstrich genannten Anträge auf Ersatz des immateriellen Schadens in Form der Naturalrestitution darauf hinzuweisen, dass die Klageschrift gemäß Art. 76 Buchst. e der Verfahrensordnung die Anträge des Klägers enthalten muss. Daher können grundsätzlich nur die in der Klageschrift gestellten Anträge berücksichtigt werden, und die Begründetheit der Klage ist allein anhand der in der Klageschrift enthaltenen Anträge zu prüfen (Urteil vom 24. Oktober 2018, Epsilon International/Kommission, T‑477/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:714, Rn. 45, vgl. in diesem Sinne auch Urteile vom 8. Juli 1965, Krawczynski/Kommission, 83/63, EU:C:1965:70, S. 840, und vom 25. September 1979, Kommission/Frankreich, 232/78, EU:C:1979:215, Rn. 3).
50 Nach Art. 84 Abs. 1 der Verfahrensordnung ist das Vorbringen neuer Klage‑ und Verteidigungsgründe nur unter der Voraussetzung zulässig, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gesichtspunkte gestützt werden, die erst während des schriftlichen Verfahrens zutage getreten sind. Nach der Rechtsprechung gilt diese Voraussetzung erst recht für jede Änderung der Anträge, so dass in Ermangelung rechtlicher oder tatsächlicher Gründe, die erst während des schriftlichen Verfahrens zutage getreten sind, nur die in der Klageschrift gestellten Anträge berücksichtigt werden können (Urteile vom 13. September 2013, Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Kommission, T‑73/08, nicht veröffentlicht, EU:T:2013:433, Rn. 43, und vom 24. Oktober 2018, Epsilon International/Kommission, T‑477/16, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:714, Rn. 46).
51 Diese Grundsätze gelten auch im vorliegenden Verfahren nach Aufhebung und Zurückverweisung, weil dieses eine teilweise Fortsetzung desselben Rechtsstreits darstellt, der mit der Einreichung der Klageschrift eingeleitet worden ist (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 13. Dezember 2018, Kakol/Kommission, T‑641/16 RENV und T‑137/17, nicht veröffentlicht, EU:T:2018:958, Rn. 70).
52 Daraus folgt, dass die Klägerin in diesem Verfahrensstadium zwar wegen der seit der Klageerhebung verstrichenen Zeit die in ihren ursprünglichen Schadensersatzanträgen genannten Beträge anpassen darf, sofern sie die Gründe für diese Anpassung erläutert, doch ist ihr eine Änderung der Art der beantragten Entschädigung selbst verwehrt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 15. Juli 1963, Plaumann/Kommission, 25/62, EU:C:1963:17, S. 239, und vom 11. Januar 2002, Biret et Cie/Rat, T‑210/00, EU:T:2002:3, Rn. 48 und 49, vgl. in diesem Sinne entsprechend auch Urteil vom 8. März 1990, Schwedler/Parlament, T‑41/89, EU:T:1990:19, Rn. 34).
53 Im vorliegenden Fall ist festzustellen, dass die Klägerin in der Klageschrift nicht die in den Rn. 40 erster bis dritter Gedankenstrich und 42 erster bis dritter Gedankenstrich genannten Anordnungen eines bestimmten Handelns oder Unterlassens beantragt hat, die sie in ihrer Stellungnahme zum Fortgang des Verfahrens beantragt. Solche Forderungen finden sich auch weder in der Erwiderung noch im Protokoll der am 20. Oktober 2016 vor dem Gericht durchgeführten mündlichen Verhandlung, das nach Art. 114 Abs. 1 der Verfahrensordnung eine öffentliche Urkunde darstellt. Aus der Klageschrift, der Erwiderung und diesem Protokoll geht vielmehr hervor, dass die Klägerin im Verfahren vor Zurückverweisung für den immateriellen Schaden die Zahlung eines symbolischen Betrags von einem Euro und für den materiellen Schaden einen Schadensersatz in Höhe von 14 Mio. Euro pro Jahr ab Erlass der streitigen Entscheidung beantragt hat (siehe oben, Rn. 22).
54 Letztere Forderungen hat die Klägerin bestätigt, als sie im Rahmen ihres Rechtsmittels gegen das ursprüngliche Urteil beim Gerichtshof beantragte, ihren im ersten Rechtszug gestellten Anträgen stattzugeben (siehe oben, Rn. 22). Der Gerichtshof war der Ansicht, dass die Voraussetzungen dafür, dass er selbst über die Schadensersatzanträge der Klägerin entscheiden könne, nicht erfüllt seien, so dass die Sache insoweit an das Gericht zurückzuverweisen sei. Die Schadenersatzforderungen, die die Klägerin vor dem Gerichtshof geltend gemacht hat, sind jedoch nicht die gleichen, die sie im vorliegenden Verfahren nach Aufhebung und Zurückverweisung erhebt.
55 Was die oben in Rn. 40 erster bis dritter Gedankenstrich genannten Anträge der Klägerin auf Ersatz des materiellen Schadens in Form der Naturalrestitution angeht, ist in der Rechtsprechung anerkannt, dass sich aus Art. 340 Abs. 2 AEUV und Art. 268 AEUV – die eine Naturalrestitution nicht ausschließen – ergibt, dass der Unionsrichter die Befugnis besitzt, der Union jede Form des Schadensausgleichs aufzuerlegen, die mit den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der außervertraglichen Haftung gemeinsam sind, in Einklang steht, und zwar, soweit sie diesen Grundsätzen entspricht, auch eine Naturalrestitution, die gegebenenfalls die Form einer Anordnung eines bestimmten Handelns oder Unterlassens annehmen kann (Urteile vom 10. Mai 2006, Galileo International Technology u. a./Kommission, T‑279/03, EU:T:2006:121, Rn. 62 und 63, und vom 8. November 2011, Idromacchine u. a./Kommission, T‑88/09, EU:T:2011:641, Rn. 81).
56 Im vorliegenden Fall ermöglichen die von der Klägerin beantragten Anordnungen, mit denen sie erreichen will, dass in einem Zeitraum von bis zu drei Jahren Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung in Höhe von 68,5 Mio. Euro geschlossen werden, es jedoch nicht, die Einhaltung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu gewährleisten, der ein allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts und insbesondere in Art. 310 Abs. 5 AEUV und Art. 317 Abs. 1 AEUV genannt ist. Würde die Kommission vom Gericht gezwungen, mit der Klägerin diese Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung zu schließen, wäre sie nämlich nicht mehr in der Lage, in Ausübung ihres Ermessens und unter Wahrung der Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung und der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung den bestimmten Arten von Projekten zuzuweisenden Betrag des Unionshaushalts, die zum Haushaltsvollzug am besten geeignete Methode oder, im Fall der indirekten Mittelverwaltung, den für ein bestimmtes Projekt am besten geeigneten Partner zu bestimmen.
57 Außerdem würde der Erlass von Anordnungen durch das Gericht zu den oben genannten Zwecken der Beurteilung vorgreifen, die die Kommission nach der Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung durch das Rechtsmittelurteil hinsichtlich des Status der Klägerin als internationale Organisation gemäß den einschlägigen unionsrechtlichen Vorschriften vorzunehmen hat. Diese Beurteilung ist notwendig, um die Frage zu beantworten, ob die Kommission die Klägerin durch den Abschluss von Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung mit Projekten der Entwicklungszusammenarbeit betrauen kann.
58 Die oben in Rn. 57 dargelegten Erwägungen gelten auch für die in Rn. 42 erster bis dritter Gedankenstrich genannten Anträge der Klägerin auf Erlass von Anordnungen, die im Wesentlichen darauf abzielen, von der Kommission bestimmte öffentliche Erklärungen zu erwirken, mit denen ihr Status als internationale Organisation und ihre Berechtigung, mit der Kommission Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung zu schließen, anerkannt werden.
59 Dementsprechend sind die in Rn. 40 erster bis dritter Gedankenstrich und in Rn. 42 erster bis dritter Gedankenstrich genannten Anträge der Klägerin als unzulässig zurückzuweisen.
60 Als Zweites ist zu dem oben in Rn. 40 vierter Gedankenstrich genannten Antrag der Klägerin festzustellen, dass – wie sich aus den Rn. 53 und 54 oben ergibt – die Beträge, die Gegenstand dieses Antrags sind, anderen materiellen Schäden entsprechen als denjenigen, die im Verfahren vor Aufhebung und Zurückweisung geltend gemacht wurden, mit Ausnahme der 3 Mio. Euro für „Mittelzuweisungen für indirekte Kosten“. Die Klägerin ist daher in diesem Stadium des Verfahrens nicht berechtigt, den Ersatz dieser neuen Schäden zu verlangen.
61 Was die „Mittelzuweisungen für indirekte Kosten“ in Höhe von 3 Mio. Euro betrifft, handelt es sich, wie die Parteien in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben, um „indirekte Kosten“ im Sinne von Art. 14.4 des Dokuments mit dem Titel „Allgemeine Bedingungen für Beitragsvereinbarungen der Europäischen Union mit internationalen Organisationen“, das in Anhang OBS.3 der Stellungnahme der Kommission zum Fortgang des Verfahrens enthalten ist. Nach dieser Bestimmung kann die ausgewählte Einrichtung einen pauschalen Prozentsatz der tatsächlichen erstattungsfähigen Kosten, maximal 7 %, für indirekte Kosten erhalten, um ihre allgemeinen Verwaltungskosten zu decken. Der in diesem Stadium des Verfahrens beantragte Betrag von 3 Mio. Euro ergibt sich im Wesentlichen durch die Anwendung dieses Prozentsatzes auf den Betrag von 42,5 Mio. Euro, auf den die Klägerin den Wert der Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung geschätzt hat, die sie ohne die streitige Entscheidung in den Jahren 2015 bis 2019 mit der Kommission hätte abschließen können.
62 Da der Betrag von 3 Mio. Euro, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat (siehe oben, Rn. 44), der Anpassung eines materiellen Schadens entspricht, der zu den Schäden gehört, deren Ersatz die Klägerin im Verfahren vor Aufhebung und Zurückverweisung beantragt hatte, ist der Antrag auf Zahlung dieses Betrags zulässig.
63 Als Drittes ist hinsichtlich des Antrags auf Ersatz des immateriellen Schadens, der mit 10 Mio. Euro beziffert wird (siehe oben, Rn. 41), erstens darauf hinzuweisen, dass die Klägerin ihren Antrag auf Zahlung eines symbolischen Betrags von einem Euro als Ersatz dieses Schadens „vorbehaltlich einer Erhöhung“ gestellt hat. Allerdings hat sie, da der im Stadium des vorliegenden Verfahrens nach Aufhebung und Zurückverweisung geforderte Betrag nicht mehr als symbolisch eingestuft werden kann, die Art ihres Antrags auf Ersatz des geltend gemachten immateriellen Schadens geändert.
64 Zweitens ist die Unzulässigkeitseinrede zu prüfen, die die Kommission gegen die Beweismittel erhoben hat, die die Klägerin als Anlage zu ihrer Stellungnahme zum Fortgang des Verfahrens (siehe oben Rn. 45) vorgelegt hat.
65 Gemäß Art. 85 Abs. 1 der Verfahrensordnung sind Beweise und Beweisangebote im Rahmen des ersten Schriftsatzwechsels vorzulegen. Abs. 2 dieser Vorschrift sieht vor, dass die Hauptparteien für ihr Vorbringen noch in der Erwiderung oder in der Gegenerwiderung Beweise oder Beweisangebote vorlegen können, sofern die Verspätung der Vorlage gerechtfertigt ist. Nach Abs. 3 dieser Vorschrift können die Hauptparteien, sofern die Verspätung der Vorlage gerechtfertigt ist, ausnahmsweise noch vor Abschluss des mündlichen Verfahrens oder vor einer Entscheidung des Gerichts, ohne mündliches Verfahren zu entscheiden, Beweise oder Beweisangebote vorlegen.
66 Im vorliegenden Fall wurden die Klageschrift am 14. Juli 2015 und die Erwiderung am 13. Mai 2016 bei der Kanzlei des Gerichts eingereicht. Abgesehen von zwei Ausnahmen tragen die Presseartikel, die in der in Rn. 64 oben erwähnten Anlage enthalten sind, aber ein Datum, das vor dem der Klageerhebung liegt. Die erste Ausnahme ist ein im August 2015 veröffentlichter Artikel und die zweite ein Artikel ohne Datumsangabe, dessen Inhalt aber zum Ausdruck bringt, dass er im Jahr 2015 veröffentlicht wurde.
67 Da die Klägerin keine Erklärung dafür gegeben hat, warum sie diese Artikel nicht mit der Klageschrift oder der Erwiderung vorgelegt hat, sind die in Art. 85 der Verfahrensordnung vorgesehenen Voraussetzungen nicht erfüllt, so dass diese Beweismittel unzulässig sind.
68 Nach alledem ist festzustellen, dass die vorliegende Schadensersatzklage unzulässig ist, außer soweit sie auf Ersatz des mit 3 Mio. Euro bezifferten materiellen Schadens in Form von „Mittelzuweisungen für indirekte Kosten“ und auf Zahlung eines in der Klageschrift geschätzten symbolischen Betrags von einem Euro als Ersatz des immateriellen Schadens gerichtet ist.
Zur Begründetheit
69 Nach ständiger Rechtsprechung hängt die außervertragliche Haftung der Union im Sinne von Art. 340 Abs. 2 AEUV vom Vorliegen einer Reihe von Voraussetzungen ab, nämlich der Rechtswidrigkeit des dem Unionsorgan vorgeworfenen Verhaltens, dem tatsächlichen Bestehen des Schadens und dem Vorliegen eines Kausalzusammenhangs zwischen dem Verhalten des Organs und dem geltend gemachten Schaden (vgl. Urteil vom 5. September 2019, Europäische Union/Guardian Europe und Guardian Europe/Europäische Union, C‑447/17 P und C‑479/17 P, EU:C:2019:672, Rn. 147 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Zur Rechtswidrigkeit des der Kommission vorgeworfenen Verhaltens
70 Die Voraussetzung der Rechtswidrigkeit des den Organen vorgeworfenen Verhaltens erfordert, dass ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegen eine Rechtsnorm vorliegt, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen (vgl. Urteil vom 19. April 2007, Holcim [Deutschland]/Kommission, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, Rn. 47 und die dort angeführte Rechtsprechung).
71 Die Parteien sind sich über die Anwendung dieses Grundsatzes auf den vorliegenden Fall uneinig.
72 Die Klägerin macht erstens geltend, dass die einschlägigen Bestimmungen der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 den von ihnen erfassten internationalen Organisationen Rechte verleihen. Zu diesen Rechten gehörten insbesondere das Recht einer Einrichtung, als internationale Organisation anerkannt zu werden, wenn sie die in der Haushaltsordnung hierfür festgelegten Voraussetzungen erfülle, sowie die tatsächliche Möglichkeit, mit Haushaltsvollzugsaufgaben betraut zu werden und die entsprechenden Mittel im Rahmen einer indirekten Mittelverwaltung zu erhalten. Sobald die Kommission einer Einrichtung den Status einer internationalen Organisation zuerkannt habe, könne sie diesen im Einklang mit dem Völkerrecht erworbenen Status nicht mehr in Frage stellen. Die Kommission habe dieses Recht vor allem dann zu wahren, wenn sie unionsrechtliche Vorschriften anwende, die sich auf völkerrechtliche Begriffe bezögen. Außerdem stehe der Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung dem entgegen, dass die Kommission ihren Status als internationale Organisation in Frage stelle. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin in Beantwortung einer Frage des Gerichts erläutert, dass die Kommission nach diesem Grundsatz ihre Situation sorgfältig und unparteiisch im Licht aller sachdienlichen Informationen prüfen müsse.
73 Zweitens trägt die Klägerin vor, dass die einschlägigen Bestimmungen der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 der Kommission kein Ermessen einräumten, so dass der bloße Verstoß gegen diese Bestimmungen einen hinreichend qualifizierten Verstoß darstelle.
74 Die Kommission tritt dem Vorbringen der Klägerin entgegen.
75 Vorab ist daran zu erinnern, dass es Sache der Partei ist, die sich auf die Haftung der Union berufen will, nachzuweisen, dass die hierfür erforderlichen Voraussetzungen erfüllt sind, insbesondere diejenige des Vorliegens eines hinreichend qualifizierten Verstoßes gegen eine Rechtsnorm, die dem Einzelnen Rechte verleihen soll (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 23. März 2004, Médiateur/Lamberts, C‑234/02 P, EU:C:2004:174, Rn. 52, vom 6. Juni 2019, Dalli/Kommission, T‑399/17, nicht veröffentlicht, Rechtsmittel anhängig, EU:T:2019:384, Rn. 217, und vom 18. November 2014, McCoy/Ausschuss der Regionen, F‑156/12, EU:F:2014:247, Rn. 90).
76 Im vorliegenden Fall weist die Klägerin zu Recht darauf hin, dass die Haushaltsordnungen von 2002 und 2012, soweit sie in ihren Bestimmungen über die indirekte Mittelverwaltung die Begriffe „internationale Organisationen“ und „internationale öffentliche Einrichtungen“ verwendet, diese Begriffe dem Völkerrecht entlehnen.
77 Nach ständiger Rechtsprechung sind Bestimmungen des Unionsrechts nach Möglichkeit im Licht des Völkerrechts auszulegen (Urteile vom 14. Juli 1998, Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, Rn. 20, und vom 8. September 2015, Philips Lighting Poland und Philips Lighting/Rat, C‑511/13 P, EU:C:2015:553, Rn. 60).
78 Dies trifft auf den Begriff der internationalen Organisation zu, der u. a. im Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 enthalten ist, mit dem Regeln des Völkergewohnheitsrechts kodifiziert wurden. Nach der Rechtsprechung sind diese Regeln für die Unionsorgane verbindlich und Bestandteil der Rechtsordnung der Union (Urteil vom 16. Juni 1998, Racke, C‑162/96, EU:C:1998:293, Rn. 46). Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass der dem Völkerrecht entlehnte Begriff der internationalen Organisation in den Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 zu Zwecken verwendet wird, die, da sie mit der Ausführung des Haushaltsplans der Union zusammenhängen, dem Unionsrecht eigen sind.
79 Die Kommission hat bei der Ausführung des Haushaltsplans der Union in erster Linie den Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung zu beachten (siehe oben, Rn. 56).
80 Demzufolge muss die Kommission bei der Prüfung der Frage, ob es sich bei der Klägerin im Hinblick auf den Abschluss von Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung um eine internationale Organisation handelt, nicht nur die Grundsätze des Völkerrechts in Bezug auf internationale Organisationen berücksichtigen, sondern auch gemäß dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung alle zum Schutz der finanziellen Interessen der Union erforderlichen Maßnahmen ergreifen.
81 Selbst wenn man also davon ausginge, dass es, wie die Klägerin vorträgt, nach dem Völkerrecht verboten wäre, den einer Einrichtung verliehenen Status einer internationalen Organisation in Frage zu stellen, weil er endgültig erworben ist, kann ein solches Verbot nicht für die Kommission gelten, wenn sie bei der Ausübung ihrer Aufgabe der Ausführung des Haushaltsplans der Union den in den Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 enthaltenen Begriff der internationalen Organisation ausschließlich für die Zwecke der Haushaltsordnung anwendet.
82 Dass kein solches Verbot besteht, ergibt sich auch aus dem Rechtsmittelurteil, in dem der Gerichtshof entschieden hat:
„88 [Es] ist festzustellen, dass nach den Art. 53 und 53d Abs. 1 der Verordnung Nr. 1605/2002 sowie nach Art. 58 Abs. 1 der Verordnung Nr. 966/2012 … die Kommission den Unionshaushalt u. a. ausführen kann, indem sie Haushaltsvollzugsaufgaben auf internationale Organisationen überträgt.
89 Aus diesen Vorschriften ergibt sich, dass die Kommission, wenn sie den Erlass eines Beschlusses beabsichtigt, durch den Haushaltsvollzugsaufgaben unter diesem Gesichtspunkt auf eine bestimmte Einrichtung übertragen werden, verpflichtet ist, sich zu vergewissern, dass diese Einrichtung die Eigenschaft einer internationalen Organisation besitzt.
90 Erlässt die Kommission nach dem Erlass eines Beschlusses über die Übertragung von Haushaltsvollzugsaufgaben auf eine bestimmte Einrichtung in deren Eigenschaft als internationale Organisation Beschlüsse wie die [streitige Entscheidung] auf der Grundlage von Gesichtspunkten, die ihrer Ansicht nach geeignet sind, diese Eigenschaft in Frage zu stellen, müssen diese Beschlüsse zudem in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht gerechtfertigt sein.“
83 Daraus folgt, dass die Kommission nach Auffassung des Gerichtshofs und entgegen dem Vorbringen der Klägerin (siehe oben, Rn. 72) den Status einer internationalen Organisation, den sie bestimmten Einrichtungen für den Abschluss von Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung eingeräumt hat, in Frage stellen kann, sofern dies in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht gerechtfertigt ist.
84 Der Gerichtshof hat im Rechtsmittelurteil zwar das ursprüngliche Urteil aufgehoben und die streitige Entscheidung insoweit für nichtig erklärt, als die Kommission und, nach Abweisung der von der Klägerin erhobenen Klage, das Gericht den Status der Klägerin als internationale Organisation in Frage gestellt haben. Er hat jedoch festgestellt:
„91 Der Begriff ,internationale Organisation‘ im Sinne der [Haushaltsordnungen von 2002 und 2012] umfasst … u. a. ,internationale öffentliche Einrichtungen, die durch zwischenstaatliche Abkommen geschaffen werden, sowie von diesen eingerichtete spezialisierte Agenturen‘.
92 Im vorliegenden Fall hat das Gericht die Rechtmäßigkeit der streitigen Beschlüsse nicht im Hinblick auf diese Definition geprüft, sondern nur festgestellt, dass die von [der Klägerin] vorgebrachten Argumente und Beweismittel die Zweifel der Kommission [an ihrem] Status … als internationale Organisation nicht in Frage stellten.
93 Diese Feststellung ist aber rechtsfehlerhaft, da keiner der vom Gericht vorgebrachten, in Rn. 86 des vorliegenden Urteils genannten Gesichtspunkte zur Rechtfertigung der Zweifel der Kommission rechtlich geeignet ist, diese zu begründen.
94 Was den ersten dieser Gesichtspunkte betrifft, der die Frage betrifft, ob mehrere von [der Klägerin] als Mitglied dargestellte Staaten tatsächlich Mitglieder der Organisation waren, geht nämlich aus den Feststellungen des Gerichts selbst hervor, dass die insoweit gehegten Zweifel der Kommission nur ,bestimmte‘ Mitglieder [der Klägerin] betrafen, und zwar genauer fünf von insgesamt 16. Solche Zweifel, selbst wenn man unterstellt, dass sie begründet sind, führen aber völkerrechtlich nicht dazu, dass die Einrichtung, deren Mitglieder diese Staaten nicht – oder nicht mehr – sein sollen, ihre Eigenschaft als ,internationale Organisation‘ verliert, erst recht nicht, wenn die betreffenden Staaten, wie hier, nur eine kleine Minderheit der Mitglieder der fraglichen Einrichtung darstellen.
95 Was den zweiten Gesichtspunkt angeht, der sich auf Zweifel an den Vollmachten von Personen bezieht, die bestimmte Staaten bei der Unterzeichnung der Gründungsakte [der Klägerin] vertreten haben, ist ebenfalls festzustellen, dass dieser möglicherweise die Gültigkeit der Unterschriftshandlungen speziell dieser Staaten bei der Gründung [der Klägerin] in Frage stellen könnte, aber nicht die Gültigkeit der Gründung dieser Einrichtung selbst, da die geltend gemachten etwaigen Vertretungsmängel nur eine begrenzte Zahl der teilnehmenden Staaten betrafen.
…
97 Nach alledem ist der von [der Klägerin] … vorgebrachte zweite Rechtsmittelgrund, mit dem geltend gemacht wird, das Gericht habe … fehlerhaft festgestellt, dass der Kommission kein Rechtsfehler und kein offensichtlicher Beurteilungsfehler unterlaufen sei, als sie den Erlass der streitigen [Entscheidung] mit ihren Zweifeln hinsichtlich des Status [der Klägerin] als ,internationale Organisation‘ im Sinne der [Haushaltsordnungen] von 2002 und 2012 gerechtfertigt habe, begründet. …
…
104 … Wie sich … aus den Rn. 92 bis 96 des vorliegenden Urteils ergibt, [ist] die [streitige Entscheidung] rechtswidrig, da die von der Kommission zu ihrer Begründung angeführten Gesichtspunkte nicht geeignet sind, die Eigenschaft [der Klägerin] als internationale Organisation im Sinne der [Haushaltsordnungen] von 2002 und 2012 in Frage zu stellen. Diese [Entscheidung ist] daher insgesamt für nichtig zu erklären.“
85 Diesen Gründen ist zu entnehmen, dass der Gerichtshof die Aufhebung des Urteils des Gerichts und die Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission auf den Rechtsfehler und den offensichtlichen Beurteilungsfehler gestützt hat, den die Kommission dadurch begangen hatte, dass sie die Stellung der Klägerin als internationale Organisation allein aufgrund von Gesichtspunkten in Frage gestellt hat, die den Erlass einer solchen Entscheidung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht nicht rechtfertigten.
86 Diese Würdigung des Gerichtshofs lässt jedoch den sich aus den Rn. 89 und 90 des Rechtsmittelurteils ergebenden Grundsatz unberührt, wonach die Anerkennung des Status einer internationalen Organisation im Sinne der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 durch die Kommission nicht endgültig ist und unter bestimmten Voraussetzungen stets in Frage gestellt werden kann. Aus der Aufhebung des Urteils des Gerichts und der Nichtigerklärung der Entscheidung der Kommission durch den Gerichtshof ergibt sich somit nicht, dass die Haushaltsordnungen der Klägerin das Recht einräumen würden, als internationale Organisation anerkannt zu bleiben und deshalb mit der Kommission neue Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung abschließen zu können.
87 Hinzu kommt, dass die Klägerin nicht angibt, inwiefern der Rechtsfehler und der offensichtliche Beurteilungsfehler, die der Gerichtshof im Rechtsmittelurteil festgestellt hat, einen Verstoß gegen Vorschriften des Unionsrechts darstellen, die eine Rechtsnorm enthalten, welche dem Einzelnen Rechte verleiht. Die Klägerin stützt ihre Forderungen nämlich, nachdem sie auf diese Fehler hingewiesen und geltend gemacht hat, dass die Bestimmungen der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 über „internationale öffentliche Einrichtungen“ diesen Einrichtungen Rechte gewährten, auf das Argument, dass es der Kommission nach dem Völkerrecht verwehrt sei, ihren in der Vergangenheit eingenommenen Standpunkt zu überdenken. Dieses Argument ist aus den oben in Rn. 81 bis 83 dargelegten Gründen zurückzuweisen. Die Klägerin präzisiert nicht, gegen welche Rechtsnormen, die ihr Rechte verleihen sollen, die Kommission verstoßen habe, als diese ihre Entscheidung, mit ihr keine neuen Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung abzuschließen, auf Zweifel stützte, die der Gerichtshof als unzureichend begründet erachtete.
88 Daher ist zum einen festzustellen, dass die Bestimmungen der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 über die indirekte Mittelverwaltung, die sich auf internationale Organisationen beziehen, keine Rechtsnormen sind, mit denen Einrichtungen, denen die Kommission den Status einer internationalen Organisation zuerkannt hat, das Recht verliehen werden soll, dass dieser Status nicht in Frage gestellt wird, und zum anderen, dass die Klägerin nicht nachgewiesen hat, dass die von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung geäußerten Zweifel eine Rechtsverletzung darstellen, die die außervertragliche Haftung der Union auslösen kann.
89 Hinsichtlich des in Art. 41 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union verankerten Grundsatzes der ordnungsgemäßen Verwaltung, dessen Verletzung die Klägerin rügt, ist daran zu erinnern, dass er nach ständiger Rechtsprechung als solcher dem Einzelnen keine Rechte verleiht, es sei denn, er stellt eine Ausprägung spezifischer Rechte wie des Rechts darauf dar, dass die eigenen Angelegenheiten unparteiisch, gerecht und innerhalb einer angemessenen Frist behandelt werden (Urteile vom 4. Oktober 2006, Tillack/Kommission, T‑193/04, EU:T:2006:292, Rn. 127, und vom 29. November 2016, T & L Sugars und Sidul Açúcares/Kommission, T‑103/12, nicht veröffentlicht, EU:T:2016:682, Rn. 65; vgl. in diesem Sinne auch Beschluss vom 22. März 2010, SPM/Rat und Kommission, C‑39/09 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2010:157, Rn. 65 bis 67).
90 Im vorliegenden Verfahren nach Aufhebung und Zurückverweisung hat sich die Klägerin auf den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung berufen, um das Argument zu stützen, dass die Kommission den ihr in der Vergangenheit zuerkannten Status einer internationalen Organisation nicht in Frage stellen könne. In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin in Beantwortung einer Frage des Gerichts geltend gemacht, dass die Kommission nach diesem Grundsatz ihre Situation sorgfältig und unparteiisch im Licht aller sachdienlichen Informationen prüfen müsse.
91 Es sei daran erinnert, dass die Kommission verpflichtet ist, sich zu vergewissern, dass eine Einrichtung, mit der sie eine Übertragungsvereinbarung in indirekter Mittelverwaltung abschließt, den Status als internationale Organisation hat, auch wenn sie mit dieser Einrichtung bereits einen ähnlichen Vertrag geschlossen hat, da die Anerkennung dieses Status nicht als endgültig erworben angesehen werden kann (siehe oben, Rn. 81, 83 und 86). Gemäß dem Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung (siehe oben, Rn. 56) kann der Kommission nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie keine neuen Übertragungsvereinbarungen in indirekter Mittelverwaltung mit einer Einrichtung schließt, wenn deren Status als internationale Organisation aufgrund von Informationen, die der Kommission zur Kenntnis gebracht wurden, fraglich ist.
92 Außerdem hat die Klägerin nicht dargelegt, inwiefern der Rechtsfehler und der offensichtliche Beurteilungsfehler, die den Gerichtshof zur Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung veranlasst haben, einen Verstoß gegen den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung insbesondere in Bezug auf die Verpflichtung der Kommission, unparteiisch zu handeln, darstellen sollen, der den in der oben in Rn. 89 angeführten Rechtsprechung aufgestellten Voraussetzungen entspräche und damit die Haftung der Union auslösen könnte.
93 Aufgrund dieser Erwägungen ist festzustellen, dass die Klägerin nicht nachgewiesen hat, dass die Kommission gegen eine Rechtsnorm verstoßen hat, die bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen.
94 Selbst wenn die Kommission aber einen solchen Verstoß begangen haben sollte, müsste für die Haftung der Union jedenfalls noch festgestellt werden, dass dieser Verstoß hinreichend qualifiziert ist.
95 Nach der Rechtsprechung ist ein hinreichend qualifizierter Verstoß gegeben, wenn das betreffende Organ die Grenzen, die seinem Ermessen gesetzt sind, offenkundig und erheblich überschritten hat, wobei zu den insoweit zu berücksichtigenden Gesichtspunkten insbesondere die Komplexität der zu regelnden Sachverhalte, das Maß an Klarheit und Genauigkeit der verletzten Rechtsnorm sowie der Umfang des Ermessensspielraums gehören, den die verletzte Rechtsnorm dem Unionsorgan belässt (vgl. Urteil vom 10. September 2019, HTTS/Rat, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, Rn. 33 und die dort angeführte Rechtsprechung).
96 Die Klägerin trägt vor (siehe oben, Rn. 73), dass bereits der Verstoß gegen die Bestimmungen der Haushaltsordnungen von 2002 und 2012 über die indirekte Mittelverwaltung an sich einen hinreichend qualifizierten Verstoß darstelle, da die Kommission hinsichtlich der Einhaltung dieser Bestimmungen keinen Ermessensspielraum habe.
97 Das Fehlen eines Ermessensspielraums, auf das sich die Klägerin beruft, ergibt sich jedoch aus ihrem Argument, dass es der Kommission nach dem Völkerrecht verwehrt sei, den Status einer internationalen Organisation, den sie ihr zuerkannt habe, in Frage zu stellen. Da dieses Argument zurückgewiesen wurde, ist festzustellen, dass die Klägerin nicht dargetan hat, dass die Frage, ob ihr dieser Status von der Kommission zuzuerkennen ist, nicht komplex ist. Somit verfügt die Kommission in dieser Hinsicht über einen Ermessensspielraum.
98 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die erste Voraussetzung für eine Haftung der Europäischen Union nicht erfüllt ist.
Ergebnis
99 Nach ständiger Rechtsprechung ist die Schadensersatzklage, da die drei Voraussetzungen für die Begründung der Haftung der Union kumulativ vorliegen müssen, abzuweisen, wenn eine der Voraussetzungen nicht gegeben ist, ohne dass die übrigen geprüft werden müssten (Urteile vom 9. September 1999, Lucaccioni/Kommission, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, Rn. 14, vom 30. April 2009, CAS Succhi di Frutta/Kommission, C‑497/06 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2009:273, Rn. 40, und vom 22. Mai 2007, Mebrom/Kommission, T‑198/05, nicht veröffentlicht, EU:T:2007:147, Rn. 34).
100 Folglich ist die vorliegende Schadensersatzklage, soweit sie auf den Ersatz des materiellen Schadens, der der Klägerin in Form von „Mittelzuweisungen für indirekte Kosten“ in Höhe von 3 Mio. Euro entstanden sein soll, und auf den Ersatz eines immateriellen Schadens in Höhe eines symbolischen Betrags von einem Euro gerichtet ist, als unbegründet abzuweisen.
101 Nach alledem ist die Schadensersatzklage insgesamt abzuweisen.
Kosten
102 Nach Art. 219 der Verfahrensordnung entscheidet das Gericht in seiner Entscheidung nach Aufhebung und Zurückverweisung über die Kosten des Rechtsstreits vor dem Gericht und über die Kosten des Rechtsmittelverfahrens vor dem Gerichtshof.
103 Im Rechtsmittelurteil hat der Gerichtshof zwar die Kostenentscheidung in der Rechtssache T‑381/15 vorbehalten, jedoch selbst über die Kosten in der Rechtssache C‑184/17 P entschieden (siehe oben, Rn. 25).
104 Daher ist es Sache des Gerichts, über die Kosten der Verfahren zu entscheiden, die vor ihm stattgefunden haben.
105 Nach Art. 134 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt. Ferner entscheidet das Gericht nach Art. 137 der Verfahrensordnung, wenn es die Hauptsache für erledigt erklärt, über die Kosten nach freiem Ermessen.
106 Erstens ist daran zu erinnern, dass die Klägerin gemäß dem Rechtsmittelurteil, mit dem die streitige Entscheidung für nichtig erklärt wurde, hinsichtlich ihres in der Klageschrift gestellten Antrags auf Nichtigerklärung teilweise obsiegt hat. Zweitens wurde mit dem Rechtsmittelurteil nicht in Frage gestellt, dass der oben in Rn. 21 erster und zweiter Gedankenstrich genannte Antrag der Klägerin auf Nichtigerklärung teilweise erledigt und teilweise unzulässig ist. Drittens ergibt sich aus den Rn. 68 und 100 oben, dass ihre Schadensersatzanträge zurückzuweisen sind.
107 Daher ist zu beschließen, dass jede Partei im Zusammenhang mit den Verfahren vor dem Gericht ihre eigenen Kosten trägt.
Aus diesen Gründen hat
DAS GERICHT (Siebte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Schadensersatzklage wird abgewiesen.
2. Jede Partei trägt ihre eigenen Kosten im Zusammenhang mit den Verfahren vor dem Gericht.
da Silva Passos | Truchot | Sampol Pucurull |
Verkündet in öffentlicher Sitzung in Luxemburg am 9. September 2020.
Unterschriften