HOTĂRÂREA CURȚII (Camera a patra)
26 martie 2020(*)
„Trimitere preliminară – Achiziții publice – Proceduri care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări – Directiva 89/665/CEE – Proceduri de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor – Directiva 92/13/CEE – Atribuire a contractelor de achiziții publice – Directivele 2014/24/UE și 2014/25/UE – Monitorizare a aplicării normelor referitoare la atribuirea contractelor de achiziții publice – Reglementare națională care permite unor organisme să inițieze o procedură din oficiu în cazul modificării nelegale a unui contract în curs de executare – Decădere din dreptul de a iniția procedura din oficiu – Principiile securității juridice și proporționalității”
În cauzele conexate C‑496/18 și C‑497/18,
având ca obiect două cereri de decizie preliminară formulate în temeiul articolului 267 TFUE de Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria), prin deciziile din 7 iunie 2018, primite de Curte la 30 iulie 2018, în procedurile
Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. (C‑496/18),
Sixense Soldata (C‑496/18),
Budapesti Közlekedési Zrt. (C‑496/18 și C‑497/18)
împotriva
Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság,
cu participarea:
Közbeszerzési Hatóság Elnöke,
CURTEA (Camera a patra),
compusă din domnul M. Vilaras (raportor), președinte de cameră, domnii S. Rodin și D. Šváby, doamna K. Jürimäe și domnul N. Piçarra, judecători,
avocat general: domnul M. Bobek,
grefier: doamna R. Șereș, administratoare,
având în vedere procedura scrisă și în urma ședinței din 4 septembrie 2019,
luând în considerare observațiile prezentate:
– pentru Budapesti Közlekedési Zrt., de T. J. Misefay, ügyvéd;
– pentru Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság, de É. Horváth, în calitate de agent;
– pentru Közbeszerzési Hatóság Elnöke, de T. A. Cseh, în calitate de agent;
– pentru guvernul maghiar, de M. Z. Fehér, în calitate de agent;
– pentru Comisia Europeană, de L. Haasbeek, de P. Ondrůšek și de A. Sipos, în calitate de agenți,
după ascultarea concluziilor avocatului general în ședința din 21 noiembrie 2019,
pronunță prezenta
Hotărâre
1 Cererile de decizie preliminară privesc în esență interpretarea articolului 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări (JO 1989, L 395, p. 33, Ediție specială, 06/vol. 1, p. 237), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 (JO 2007, L 335, p. 31) (denumită în continuare „Directiva 89/665”), a articolului 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor (JO 1992, L 76, p. 14, Ediție specială, 06/vol. 2, p. 43), astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66 (denumită în continuare „Directiva 92/13”), a articolului 83 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (JO 2014, L 94, p. 65), a articolului 99 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ (JO 2014, L 94, p. 243), a articolelor 41 și 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene (denumită în continuare „carta”), precum și a principiilor securității juridice și proporționalității.
2 Aceste cereri au fost formulate în cadrul a două litigii între Hungeod Közlekedésfejlesztési, Földmérési, Út- és Vasúttervezési Kft. (denumită în continuare „Hungeod”), Sixense Soldata (denumită în continuare „Sixense”), Budapesti Közlekedési Zrt. (cauza C‑496/18) și Budapesti Közlekedési (cauza C‑497/18), pe de o parte, și Közbeszerzési Hatóság Közbeszerzési Döntőbizottság (Comisia arbitrală pentru achiziții publice din cadrul Oficiului pentru achiziții publice, Ungaria) (denumită în continuare „Comisia arbitrală“), pe de altă parte, în legătură cu modificarea, în cursul executării, a unor contracte încheiate în urma unor proceduri de atribuire a contractelor de achiziții publice.
Cadrul juridic
Dreptul Uniunii
Directiva 89/665
3 Articolul 1 din Directiva 89/665 prevede:
„(1) […]
Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/18/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO 2004, L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116)], deciziile luate de autoritățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide, în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.
[…]
(3) Statele membre asigură accesul la căile de atac, în temeiul unor norme detaliate pe care statele membre pot să le stabilească în acest sens, cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr-o presupusă încălcare.”
4 Articolul 2d din Directiva 89/665, intitulat „Absența efectelor”, a fost inserat prin Directiva 2007/66 și are următorul cuprins:
„(1) Statele membre garantează declararea absenței efectelor unui contract de către un organism responsabil de soluționarea căilor de atac independent de autoritatea contractantă sau faptul că absența efectelor contractului menționat intervine în urma deciziei unui astfel de organism în oricare dintre următoarele cazuri:
(a) în cazul în care autoritatea contractantă a atribuit un contract fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, fără ca acest lucru să fie permis în conformitate cu Directiva 2004/18/CE;
[…]
(2) Efectele declarării absenței efectelor unui contract sunt prevăzute în dreptul intern.
[…]”
Directiva 92/13
5 Articolul 1 din Directiva 92/13 prevede:
„(1) […]
Statele membre adoptă măsurile necesare pentru a garanta că, în ceea ce privește contractele circumscrise domeniului de aplicare al Directivei 2004/17/CE [a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale (JO 2004, L 134, p. 1, Ediție specială, 06/vol. 08, p. 3)], deciziile luate de entitățile contractante pot fi supuse unor căi de atac efective și, în special, cât se poate de rapide în conformitate cu condițiile stabilite la articolele 2-2f din prezenta directivă, în temeiul nerespectării, prin aceste decizii, a legislației comunitare în domeniul achizițiilor publice sau a normelor de drept intern de transpunere a acesteia.
[…]
(3) Statele membre asigură accesul la căile de atac, în temeiul unor norme detaliate pe care statele membre pot să le stabilească în acest sens, cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr-o presupusă încălcare.
[…]”
6 Articolul 2d din Directiva 92/13, intitulat „Absența efectelor”, a fost inserat prin Directiva 2007/66 și prevede următoarele:
„(1) „Statele membre garantează declararea absenței efectelor unui contract de către un organism responsabil de soluționarea căilor de atac independent de entitatea contractantă sau faptul că absența efectelor contractului menționat intervine în urma deciziei unui astfel de organism în oricare dintre următoarele cazuri:
(a) în cazul în care entitatea contractantă a atribuit un contract fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, fără ca acest lucru să fie permis în conformitate cu Directiva 2004/17/CE;
[…]
(2) Efectele declarării absenței efectelor unui contract sunt prevăzute în dreptul intern.
[…]”
Directiva 2007/66
7 Considerentele (2), (25), (27) și (36) ale Directivei 2007/66 au următorul cuprins:
„(2) […] Directivele [89/665] și [92/13] se aplică numai contractelor care intră în domeniul de aplicare al Directivelor [2004/18] și [2004/17] în conformitate cu interpretarea Curții de Justiție a Comunităților Europene, indiferent de procedura competitivă sau de modalitatea de chemare la competiție utilizate, inclusiv concursurile de proiecte, sistemele de calificare și sistemele dinamice de achiziție. În conformitate cu jurisprudența [Curții], statele membre ar trebui să asigure existența unor căi de atac efective și rapide împotriva deciziilor luate de autoritățile contractante și de entitățile contractante în ceea ce privește includerea unui anumit contract în domeniul de aplicare personal și material al Directivelor [2004/18] și [2004/17].
[…]
(25) De asemenea, necesitatea de a asigura în timp securitatea juridică a deciziilor luate de autoritățile contractante și de entitățile contractante impune stabilirea unui termen minim rezonabil pentru căile de atac care urmăresc constatarea absenței efectelor contractului.
[…]
(27) Întrucât prezenta directivă consolidează căile de atac la nivel național, în special în cazul unei atribuiri directe ilegale, operatorii economici ar trebui încurajați să folosească aceste noi mecanisme. Din motive de securitate juridică, invocarea absenței efectelor unui contract se limitează la un anumit termen. Eficacitatea acestor termene ar trebui respectată.
[…]
(36) Prezenta directivă respectă drepturile fundamentale și principiile recunoscute, în special, de [cartă]. Prezenta directivă urmărește, în special, să asigure respectarea deplină a dreptului la o cale de atac eficace și la o audiere echitabilă, în conformitate cu articolul 47 primul și al doilea paragraf din cartă.”
Directiva 2014/24
8 Considerentele (121) și (122) ale Directivei 2014/24 enunță:
„(121) Evaluarea a indicat faptul că există încă multe de îmbunătățit în aplicarea normelor Uniunii privind achizițiile publice. Având în vedere o aplicare mai eficientă și consecventă a normelor, este esențial să se obțină o bună imagine de ansamblu asupra potențialelor probleme structurale și a modelelor generale existente în politicile naționale privind achizițiile publice, pentru a soluționa eventualele probleme într‑o manieră mai focalizată. […]
(122) Directiva [89/665] prevede ca anumite proceduri de revizuire să fie accesibile cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare a dreptului Uniunii în domeniul achizițiilor publice sau normelor naționale care transpun legislația respectivă. Procedurile de revizuire respective nu ar trebui să fie afectate de prezenta directivă. Cu toate acestea, cetățenii, părțile interesate, organizate sau nu, precum și alte persoane sau organisme care nu au acces la procedurile de revizuire în conformitate cu Directiva [89/665] au, cu toate acestea, un interes legitim, în calitatea lor de contribuabili, de a dispune de proceduri riguroase de achiziție publică. Prin urmare, acestora ar trebui să li se ofere o posibilitate, altfel decât prin sistemul de revizuire în temeiul Directivei [89/665] și fără ca aceasta să implice în mod necesar să li se atribuie capacitatea procesuală în fața instanțelor judecătorești, de a indica eventuale încălcări ale prezentei directive unei autorități sau unei structuri competente. […]”
9 Potrivit articolului 83 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/24:
„(1) În vederea garantării punerii în aplicare corecte și eficiente, statele membre se asigură că cel puțin sarcinile stabilite în prezentul articol sunt îndeplinite de una sau mai multe autorități, organisme sau structuri. Acestea transmit Comisiei toate autoritățile, organismele sau structurile competente pentru îndeplinirea sarcinilor respective.
(2) Statele membre se asigură că aplicarea normelor în materie de achiziții publice este monitorizată.
[…]”
Directiva 2014/25
10 Considerentele (127) și (128) ale Directivei 2014/25 sunt în esență identice cu considerentele (121) și (122) ale Directivei 2014/24.
11 Articolul 99 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/25 prevede:
„(1) În vederea asigurării punerii în aplicare corecte și eficiente, statele membre se asigură că cel puțin sarcinile stabilite în prezentul articol sunt îndeplinite de una sau mai multe autorități, organisme sau structuri. Acestea informează Comisia cu privire la toate autoritățile sau structurile competente pentru îndeplinirea sarcinilor respective.
(2) Statele membre se asigură că aplicarea normelor în materie de achiziții publice este monitorizată.
[…]”
Dreptul maghiar
Legea privind achizițiile publice din 2003
12 Articolul 303 alineatul (1) din közbeszerzésekről szóló 2003. évi CXXIX. törvény (Legea nr. CXXIX privind achizițiile publice din 2003, denumită în continuare „Legea privind achizițiile publice din 2003”) prevede:
„Părțile pot modifica partea din contract, stabilită în temeiul condițiilor prevăzute în invitația de participare la licitație sau în documentația aferentă acesteia și în temeiul conținutului ofertei, numai în cazul în care contractul, ca urmare a unei circumstanțe apărute după încheierea contractului – pentru un motiv care nu era previzibil la momentul încheierii contractului –, încalcă încrederea legitimă substanțială a unuia dintre cocontractanți.”
13 Articolul 306/A alineatul (2) din Legea privind achizițiile publice din 2003 are următorul cuprins:
„Este nul orice contract care intră în domeniul de aplicare al prezentei legi atunci când:
a) acesta a fost încheiat înlăturând în mod nelegal procedura de achiziții publice.
[…]”
14 Articolul 307 din Legea privind achizițiile publice din 2003 prevede:
„(1) Entitatea contractantă are obligația de a redacta, în conformitate cu modelul prevăzut de o normă de drept specifică, un comunicat privind modificarea contractului, precum și executarea contractului și de a‑l publica printr‑un anunț care trebuie să apară în Közbeszerzési Értesítő [(Jurnalul achizițiilor publice)]. Acest anunț trebuie predat cel târziu în termen de 15 zile lucrătoare de la modificarea contractului sau de la executarea contractului de către ambele părți. În cazul unui contract încheiat pe o durată mai mare de un an sau pe durată nedeterminată, trebuie să se redacteze anual, începând de la data încheierii contractului, un comunicat privind executarea parțială a contractului. În cadrul obligației de informare referitoare la executarea contractului – dacă executarea are loc la o altă dată sau la alte date decât cele prevăzute – trebuie să se indice în mod specific data executării contractului recunoscută de entitatea contractantă, precum și data executării contraprestației. În anunț, partea care a încheiat contractul în calitate de ofertant trebuie să declare dacă este de acord cu elementele care figurează în acesta.
[…]
(3) Directorul Consiliului privind achizițiile publice va iniția o procedură din oficiu în fața [Comisiei arbitrale] dacă există indicii că modificarea contractului s‑a realizat cu încălcarea articolului 303 sau că executarea contractului a avut loc cu încălcarea articolului 304 sau a articolului 305.”
15 Articolul 327 din Legea privind achizițiile publice din 2003 prevede:
„(1) Autoritățile sau persoanele următoare pot iniția din oficiu o procedură în fața [Comisiei arbitrale] dacă, în exercitarea competențelor lor, au luat cunoștință de o acțiune sau de o omisiune contrară prezentei legi:
a) directorul Consiliului privind achizițiile publice;
[…]
(2) O procedură poate fi inițiată din oficiu în fața [Comisiei arbitrale]:
a) la inițiativa unuia dintre organismele menționate la alineatul (1) literele a), b) și d)-i), în termen de 30 de zile de la data la care acest organism ia cunoștință de încălcare sau, în cazul în care nu a fost respectată procedura de achiziții publice, de la data încheierii contractului sau – în cazul în care data respectivă nu poate fi stabilită – de la data la care organismul respectiv ia cunoștință de începerea executării contractului de către una dintre părți, dar în termen de cel mult un an de la data săvârșirii încălcării sau în termen de trei ani în cazul în care procedura de achiziții publice nu a fost respectată.
[…]”
16 Articolul 328 din Legea privind achizițiile publice din 2003 prevede:
„(1) Directorul Consiliului privind achizițiile publice va iniția din oficiu o procedură în fața [Comisiei arbitrale]
[…]
c) în situația menționată la articolul 307 alineatul (3).
(2) Articolul 327 alineatele (2)-(7) se aplică inițiativei vizate la alineatul (1).”
17 Potrivit articolului 379 alineatul (2) din Legea privind achizițiile publice din 2003:
„Consiliul [privind achizițiile publice]
[…]
l) urmărește cu atenție modificarea și executarea contractelor încheiate în urma unei proceduri de achiziții publice [articolul 307 alineatul (4)];
[…]”
Legea privind achizițiile publice din 2015
18 Articolul 2 alineatul (8) din közbeszerzésekről szóló 2015. évi CXLIII. törvény (Legea nr. CXLIII privind achizițiile publice din 2015, denumită în continuare „Legea privind achizițiile publice din 2015”) prevede:
„În măsura în care prezenta lege nu prevede altfel, dispozițiile [Codului civil] se aplică contractelor încheiate în urma unei proceduri de achiziții publice.”
19 Articolul 148 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2015 are următorul cuprins:
„Procedura în fața [Comisiei arbitrale] este inițiată la cerere sau din oficiu.”
20 Articolul 152 alineatele (1) și (2) din Legea privind achizițiile publice din 2015 prevede:
„(1) Entitățile sau persoanele următoare pot iniția din oficiu o procedură în fața [Comisiei arbitrale] dacă, în exercitarea competențelor lor, au luat cunoștință de o acțiune sau de o omisiune contrară prezentei legi:
a) Közbeszerzési Hatóság Elnöke [(directorul Oficiului pentru achiziții publice, Ungaria)];
[…]
(2) Una dintre entitățile sau persoanele menționate la alineatul (1) pot iniția o procedură din oficiu în fața [Comisiei arbitrale] în termen de 60 de zile de la data la care acest organism ia cunoștință de încălcare, dar
a) cel târziu în termenul de trei ani de la apariția încălcării,
b) prin derogare de la litera a) de mai sus, în cazul în care au fost efectuate achiziții fără a fi organizată o procedură de achiziții publice, în termen de maximum cinci ani de la data încheierii contractului sau, dacă această dată nu poate fi stabilită, de la începutul executării contractului de către una dintre părți sau,
c) prin derogare de la literele a) și b) de mai sus, în cazul în care au fost efectuate achiziții ca urmare a acordării unui ajutor, pe durata păstrării documentelor prevăzute în mod specific de legea referitoare la plata și la utilizarea ajutorului de stat avut în vedere, dar nu mai târziu de cinci ani de la apariția încălcării, în cazul în care achizițiile au fost făcute fără a fi organizată o procedură de achiziții publice, sau de la data încheierii contractului sau, dacă această dată nu poate să fie stabilită, de la începerea executării contractului de către una dintre părți.”
21 Potrivit articolului 153 din Legea privind achizițiile publice din 2015:
„(1) Directorul Oficiului pentru achiziții publice va iniția din oficiu procedura în fața [Comisiei arbitrale]
[…]
c) dacă există indicii, având în vedere rezultatul monitorizării administrative efectuate de Oficiul pentru achiziții publice în conformitate cu articolul 187 alineatul (2) litera j) sau chiar fără să se fi procedat la monitorizarea administrativă, că modificarea sau executarea contractului a fost realizată cu încălcarea prezentei legi, în special în cazul încălcării de tipul celor prevăzute la articolul 142 alineatul (2).
[…]
(3) Articolul 152 alineatele (2)-(8) se aplică inițiativei vizate la alineatele (1) și (2).”
22 Articolul 187 alineatele (1) și (2) din Legea privind achizițiile publice din 2015 prevede:
„(1) Oficiul pentru achiziții publice are misiunea de a contribui în mod eficient, ținând seama de interesul public și de interesele entităților contractante și ale ofertanților, la conceperea politicii în materie de achiziții publice, la apariția și la generalizarea unor comportamente conforme cu legislația privind achizițiile publice, pentru a favoriza publicitatea și transparența cheltuielilor publice.
(2) Oficiul:
[…]
j) urmărește cu atenție modificarea contractelor încheiate în urma unei proceduri de achiziții publice și, în contextul monitorizării administrative […], executarea contractelor va fi de asemenea monitorizată – în conformitate cu normele prevăzute în mod detaliat în lege – și, printre altele, va adopta măsurile prevăzute la articolul 153 alineatul (1) litera c) și la articolul 175;
[…]”
23 Potrivit articolului 197 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2015:
„Dispozițiile prezentei legi se aplică contractelor încheiate în urma unor proceduri de atribuire […] sau a unor proceduri de achiziții publice care au început după intrarea sa în vigoare, pentru procedurile competitive inițiate după această dată, precum și pentru procedurile privind căile de atac aferente acestora care au fost formulate sau inițiate din oficiu, inclusiv procedurile de conciliere care precedă o cale de atac. Articolele 139, 141, 142, articolul 153 alineatul (1) litera c) și articolul 175 se aplică posibilității de a modifica, fără a efectua o nouă procedură de achiziții publice, contractele încheiate în urma unor proceduri de achiziții publice finalizate înainte de intrarea în vigoare a prezentei legi, precum și monitorizarea modificărilor și a executării contractelor. În plus, dispozițiile capitolului XXI se aplică în cazul procedurilor privind căile de atac aferente acestora.”
Decretul nr. 4/2011
24 Articolul 1 alineatul (1) din 2007-2013 programozási időszakban az Európai Regionális Fejlesztési Alapból, az Európai Szociális Alapból és a Kohéziós Alapból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 4/2011 (I. 28) Korm. Rendelet [Decretul nr. 4/2011 (I. 28) privind utilizarea unei contribuții din Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune pentru perioada de programare 2007-2013, denumit în continuare „Decretul nr. 4/2011”] prevede:
„Domeniul de aplicare al prezentului regulament cuprinde preluarea și executarea angajamentelor – cu titlu oneros sau destinate unor subvenții – care provin din Fondul european de dezvoltare regională, din Fondul social european și din Fondul de coeziune […] pentru perioada de programare 2007-2013 – cu excepția contribuțiilor programelor de cooperare teritorială europeană –, monitorizarea executării, persoanele fizice, juridice și entitățile lipsite de personalitate juridică care participă la utilizarea, la lichidarea și la controlul acestora, solicitanții, destinatarii și beneficiarii subvențiilor.”
25 Potrivit articolului 80 alineatul (3) din Decretul nr. 4/2011:
„Beneficiarul și organismele implicate în plata ajutoarelor țin o contabilitate separată pentru fiecare proiect, înregistrează toate documentele legate de proiect separat și le păstrează cel puțin până la 31 decembrie 2020.”
Codul civil
26 Articolul 200 alineatul (2) din Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (Legea nr. IV din 1959 privind Codul civil) prevede:
„Este nul orice contract care încalcă o normă de drept sau care a fost încheiat cu eludarea unei norme de drept, cu excepția cazului în care norma respectivă prevede o altă consecință juridică.”
27 Articolul 6:95 din Polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (Legea nr. V din 2013 privind Codul civil) prevede:
„Este nul orice contract care încalcă o normă de drept sau care a fost încheiat cu eludarea unei norme de drept, cu excepția cazului în care norma respectivă prevede o altă consecință juridică. Fără a aduce atingere altor sancțiuni juridice, un contract este de asemenea nul în cazul în care o normă de drept prevede în mod specific acest lucru sau obiectivul său este interzicerea efectului de drept care este urmărit prin intermediul contractului în discuție.”
Litigiile principale și întrebările preliminare
Cauza C‑496/18
28 La 30 septembrie 2005, Budapesti Közlekedési a publicat, în calitate de autoritate contractantă, o cerere de ofertă în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice având ca obiect „achiziționarea unui sistem de monitorizare a deplasării structurilor și pentru controlul zgomotelor și vibrațiilor în cursul primei etape de construcție a magistralei 4 a metroului din Budapesta [(Ungaria)]”, a cărui valoare estimată depășea pragurile comunitare și care beneficia de o finanțare din partea Uniunii Europene. Contractul a fost atribuit unui grup de întreprinderi, compus din Hungeod și Sixense.
29 La 1 martie 2006, a fost semnat contractul privind achiziția publică.
30 La 5 octombrie 2009, părțile contractante au decis să modifice contractul prin invocarea existenței unor circumstanțe neprevăzute. Această modificare a făcut obiectul unui comunicat publicat în Közbeszerzési Értesítő (Jurnalul achizițiilor publice) la 18 noiembrie 2009.
31 La 29 mai 2017, directorul Oficiului pentru achiziții publice a sesizat Comisia arbitrală solicitându‑i, pe de o parte, să constate că reclamantele din litigiul principal săvârșiseră o încălcare prin modificarea contractului cu nerespectarea articolului 303 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2003 și, pe de altă parte, să le aplice amenzi. Acesta a arătat că a luat cunoștință de încălcare la 30 martie 2017 și, pentru a‑și întemeia cererea, a făcut trimitere la articolul 153 alineatul (3), precum și la articolul 152 alineatul (2) litera a) din Legea privind achizițiile publice din 2015.
32 În decizia din 3 august 2017, Comisia arbitrală a considerat, în prealabil, că dispozițiile procedurale ale Legii privind achizițiile publice din 2015 erau aplicabile în speță, în condițiile în care, deși această lege nu intrase în vigoare decât la 1 noiembrie 2015 și, în principiu, nu privea decât contractele încheiate după data menționată, ea se aplica, în temeiul dispozițiilor tranzitorii cuprinse la articolul 197 alineatul (1), în privința monitorizării modificărilor contractelor intervenite înainte de intrarea sa în vigoare. Aceasta a precizat că proiectul executat în cadrul contractului în discuție în litigiul principal beneficia de o finanțare din partea Uniunii și că, prin urmare, conform articolului 80 alineatul (3) din Decretul nr. 4/2011, termenul pentru inițierea unei proceduri din oficiu expira la 31 decembrie 2020.
33 Pe fond, după ce a constatat încălcarea articolului 303 din Legea privind achizițiile publice din 2003, Comisia arbitrală a obligat Budapesti Közlekedési la plata unei amenzi de 25 000 000 de forinți maghiari (HUF) (aproximativ 81 275 de euro) și, în solidar, Hungeod și Sixense la plata unei amenzi de 5 000 000 HUF (aproximativ 16 255 de euro).
34 Reclamantele din litigiul principal au introdus o acțiune împotriva deciziei Comisiei arbitrale la Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală, Ungaria).
35 Instanța de trimitere ridică problema cerințelor care decurg din dreptul Uniunii, mai precis din principiul securității juridice, în cazul în care noua reglementare a unui stat membru, cum ar fi Legea privind achizițiile publice din 2015, autorizează, pentru un contract de achiziții publice încheiat înainte de intrarea sa în vigoare, autoritatea de monitorizare să deschidă din oficiu, în pofida expirării termenelor de decădere prevăzute de reglementarea națională anterioară, o anchetă privind încălcările în materie de achiziții publice săvârșite înainte de intrarea sa în vigoare, să constate că a fost săvârșită încălcarea și să pronunțe o sancțiune prin intermediul Comisiei arbitrale.
36 Instanța de trimitere arată că, spre deosebire de cauzele în care Curtea a trebuit să se pronunțe în materia termenelor de introducere a căii de atac în contextul procedurilor de achiziții publice, cauza C‑496/18 privește dreptul unei autorități de monitorizare de a iniția o cale de atac în interesul protecției obiective a drepturilor. Aceasta ridică problema punerii în aplicare într‑un asemenea context a principiilor dreptului Uniunii, precum principiile securității juridice sau efectivității.
37 Instanța de trimitere face de asemenea referire la cuprinsul articolului 99 din Directiva 2014/25 și ridică problema dacă există limite ale competențelor care sunt conferite statelor membre în materie de prerogative ale autorităților de monitorizare și dacă cerințele dreptului Uniunii în materie de protecție a persoanelor interesate de obținerea unui anumit contract sunt de asemenea valabile în acest cadru.
38 Ea își exprimă îndoielile cu privire la compatibilitatea cu dreptul Uniunii a posibilității prevăzute, cu titlu de măsură tranzitorie, la articolul 197 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2015, de a monitoriza modificările contractuale care s‑au produs înainte de intrarea în vigoare a acestei legi.
39 Instanța de trimitere ridică problema posibilității de a aplica norma potrivit căreia, în cazul unui proiect finanțat din fonduri ale Uniunii, termenul de introducere a căii de atac este legat de termenul în care trebuie păstrate documentele, din moment ce această normă a fost introdusă prin Legea privind achizițiile publice din 2015.
40 Ea ridică problema dacă, în scopul aprecierii problemelor de drept menționate, este relevant să se stabilească lacunele juridice, tehnice sau organizaționale ori celelalte obstacole din cauza cărora încălcarea în domeniul achizițiilor publice nu a fost investigată la momentul săvârșirii sale.
41 Instanța de trimitere subliniază că respectivele considerente (25) și (27) ale Directivei 2007/66 nu insistă asupra cerinței securității juridice decât în ceea ce privește căile de atac prin care se urmărește constatarea absenței efectelor contractului, iar nu cele prin care se urmărește constatarea unei încălcări și sancționarea sa.
42 În aceste condiții, Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 41 alineatul (1) și articolul 47 din [cartă], considerentele (2), (25), (27) și (36) ale Directivei [2007/66], articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva [92/13] și, în acest context, principiul securității juridice, ca principiu general de drept al Uniunii, precum și cerința privind eficacitatea și celeritatea căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice împotriva deciziilor autorităților contractante trebuie interpretate în sensul că se opun legislației unui stat membru care, în ceea ce privește contractele de achiziții publice încheiate înainte de intrarea sa în vigoare, după expirarea termenelor de decădere pentru introducerea unei acțiuni prevăzute de legislația anterioară a statului membru în vederea investigării încălcărilor în domeniul contractelor de achiziții publice săvârșite înainte de intrarea în vigoare a acestei legislații, permite în general autorității (de monitorizare) competente să inițieze, în termenul prevăzut de respectiva legislație, o procedură de investigare a unei anumite încălcări în materie de achiziții publice și să se pronunțe pe fond și, în consecință, să constate că a fost săvârșită încălcarea, să impună o sancțiune în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice și să aplice consecințele declarării nulității contractului?
2) Normele juridice și principiile menționate la prima întrebare, pe lângă exercitarea efectivă a dreptului (subiectiv și personal) la o cale de atac pe care îl au părțile interesate în cadrul procedurii de atribuire a unui contract de achiziții publice, pot fi aplicate dreptului autorităților (de monitorizare) instituite de sistemul juridic al statului membru de a iniția o procedură privind o cale de atac, care au competența de a detecta și de a investiga din oficiu o încălcare în domeniul achizițiilor publice și al căror rol este de a apăra interesul public?
3) Rezultă din articolul 99 alineatele (1) și (2) din Directiva [2014/25] că, prin adoptarea unei legi noi, legislația statului membru poate, în scopul apărării intereselor financiare ale Uniunii în materie de achiziții publice, să permită în general autorităților (de monitorizare), care sunt abilitate prin sistemul juridic al statului membru să detecteze și să investigheze din oficiu o încălcare în domeniul achizițiilor publice și care au rolul de a apăra interesul public, să investigheze încălcări în domeniul achizițiilor publice săvârșite înainte de intrarea în vigoare a legii respective și să inițieze o procedură, în pofida expirării termenelor de decădere în conformitate cu legislația anterioară?
4) Atunci când se apreciază, ținând cont de normele juridice și de principiile menționate la prima întrebare, compatibilitatea cu dreptul Uniunii a competenței de investigare conferite autorităților (de monitorizare), descrisă la prima și la a treia întrebare, are vreo importanță care au fost lacunele legale, normative, tehnice sau organizaționale ori obstacolele de altă natură din cauza cărora încălcarea reglementării în domeniul achizițiilor publice nu a fost investigată la momentul săvârșirii acesteia?
5) Articolul 41 alineatul (1) și articolul 47 din [cartă], considerentele (2), (25), (27) și (36) ale Directivei [2007/66], articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva [92/13] și, în acest context, principiul securității juridice, ca principiu general de drept al Uniunii, cerința privind eficacitatea și celeritatea căilor de atac disponibile împotriva deciziilor autorităților contractante, precum și principiul proporționalității trebuie interpretate în sensul că – chiar dacă, în lumina acestor principii, competența menționată la prima-a patra întrebare poate fi conferită autorităților (de monitorizare) care sunt abilitate de sistemul juridic al statului membru să detecteze și să investigheze din oficiu o încălcare a reglementării în domeniul achizițiilor publice și al căror rol este de a apăra interesul public – instanța națională poate să aprecieze caracterul rezonabil și proporțional al perioadei cuprinse între săvârșirea încălcării, expirarea termenului de introducere a unei acțiuni prevăzut anterior și inițierea procedurii de investigare a încălcării și să deducă din aceasta consecința juridică a ineficienței deciziei atacate sau o altă consecință prevăzută de legislația statului membru?”
Cauza C‑497/18
43 La 3 ianuarie 2009, Budapesti Közlekedési a publicat, în calitate de autoritate contractantă, o cerere de ofertă în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice având ca obiect „furnizarea de servicii care presupun experiență în gestionarea proiectului DBR în cursul primei etape de construcție a magistralei 4 de metrou, Partea a șaptea: Expert în gestionarea riscurilor”, a cărui valoare estimată depășea pragurile comunitare și care beneficia de sprijin financiar din partea Uniunii. Contractul a fost atribuit Matrics Consults Ltd, cu sediul în Regatul Unit.
44 La 14 mai 2009 a fost semnat contractul privind achiziția publică. Acesta a fost reziliat la 16 noiembrie 2011 de Budapesti Közlekedési, cu efect de la 31 decembrie 2011.
45 La 30 mai 2017, directorul Oficiului pentru achiziții publice a sesizat Comisia arbitrală, solicitându‑i, pe de o parte, să constate că Budapesti Közlekedési și Matrics Consults săvârșiseră încălcări și, pe de altă parte, să le aplice amenzi. Acesta a constatat că, deși părțile la contract nu îl modificaseră în scris, prin comportamentul lor în momentul plății facturilor și al emiterii certificatelor de performanță, ele s‑au îndepărtat de la condițiile de plată definite la momentul depunerii ofertei și incluse în contractul menționat, într‑o asemenea măsură încât respectivele modificări trebuiau considerate o modificare a contractului. Astfel, potrivit directorului Oficiului pentru achiziții publice, aceste părți încălcaseră articolul 303 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2003. El a arătat că a luat cunoștință de încălcare la 31 martie 2017, prezumându‑se că aceasta a avut loc la 8 februarie 2010.
46 În decizia din 18 august 2017, Comisia arbitrală a considerat, în prealabil, că dispozițiile procedurale ale Legii privind achizițiile publice din 2015 erau aplicabile în speță, din moment ce, deși legea menționată nu intrase în vigoare decât la 1 noiembrie 2015 și, în principiu, nu privea decât contractele încheiate după data menționată, ea se aplica, în temeiul dispozițiilor tranzitorii cuprinse la articolul 197 alineatul (1), în privința monitorizării modificărilor contractelor intervenite înainte de data intrării sale în vigoare.
47 Pe fond, după ce a constatat o încălcare a articolului 303 din Legea privind achizițiile publice din 2003, Comisia arbitrală a aplicat Budapesti Közlekedési o amendă de 27 000 000 HUF (aproximativ 88 938 de euro), iar Matrics Consults, o amendă de 13 000 000 HUF (aproximativ 42 822 de euro).
48 Budapesti Közlekedési și Matrics Consults au introdus o acțiune împotriva deciziei Comisiei arbitrale la Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală).
49 Instanța de trimitere prezintă considerații similare cu cele formulate în cauza C‑496/18, astfel cum sunt expuse la punctele 35-41 din prezenta hotărâre.
50 În aceste condiții, Fővárosi Törvényszék (Curtea din Budapesta‑Capitală) a decis să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Articolul 41 alineatul (1) și articolul 47 din [cartă], considerentele (2), (25), (27) și (36) ale Directivei [2007/66], articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva [89/665] și, în acest context, principiul securității juridice, ca principiu general de drept al Uniunii, precum și cerința privind eficacitatea și celeritatea căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice împotriva deciziilor autorităților contractante trebuie interpretate în sensul că se opun legislației unui stat membru care, în ceea ce privește contractele de achiziții publice încheiate înainte de intrarea sa în vigoare, după expirarea termenelor de decădere pentru introducerea unei acțiuni prevăzute de legislația anterioară a statului membru în vederea investigării încălcărilor reglementării în domeniul contractelor de achiziții publice săvârșite înainte de intrarea în vigoare a acestei legislații, permite în general autorității (de monitorizare) competente să inițieze, în termenul prevăzut de respectiva legislație, o procedură de investigare a unei anumite încălcări în materie de achiziții publice și, în consecință, să constate că a fost săvârșită încălcarea, să impună o sancțiune în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice și să aplice consecințele declarării nulității contractului de achiziții publice?
2) Normele juridice și principiile menționate la prima întrebare, pe lângă exercitarea efectivă a dreptului (subiectiv și personal) la o cale de atac pe care îl au părțile interesate în cadrul procedurii de atribuire a unui contract de achiziții publice, pot fi aplicate dreptului autorităților (de monitorizare) instituite de sistemul juridic al statului membru de a iniția o procedură privind o cale de atac, care au competența de a detecta și de a investiga din oficiu o încălcare a reglementării în domeniul achizițiilor publice și al căror rol este de a apăra interesul public?
3) Rezultă din articolul 83 alineatele (1) și (2) din Directiva [2014/24] că, prin adoptarea unei legi noi, legislația statului membru poate, în scopul apărării intereselor financiare ale Uniunii în materie de achiziții publice, să permită în general autorităților (de monitorizare), care sunt abilitate prin sistemul juridic al statului membru să detecteze și să investigheze din oficiu o încălcare a reglementării în domeniul achizițiilor publice și care au rolul de a apăra interesul public, să investigheze încălcări ale reglementării în domeniul achizițiilor publice săvârșite înainte de intrarea în vigoare a legii respective și să inițieze o procedură, în pofida expirării termenelor de decădere în conformitate cu legislația anterioară?
4) Atunci când se apreciază, ținând cont de normele juridice și de principiile menționate la prima întrebare, compatibilitatea cu dreptul Uniunii a competenței de investigare conferite autorităților (de monitorizare), descrisă la prima și la a treia întrebare, are vreo importanță care au fost lacunele legale, normative, tehnice sau organizaționale ori obstacolele de altă natură din cauza cărora încălcarea reglementării în domeniul achizițiilor publice nu a fost investigată la momentul săvârșirii acesteia?
5) Articolul 41 alineatul (1) și articolul 47 din [cartă], considerentele (2), (25), (27) și (36) ale Directivei [2007/66], articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva [89/665] și, în acest context, principiul securității juridice, ca principiu general de drept al Uniunii, cerința privind eficacitatea și celeritatea căilor de atac disponibile împotriva deciziilor autorităților contractante, precum și principiul proporționalității trebuie interpretate în sensul că – chiar dacă, în lumina acestor principii, competența menționată la prima-a patra întrebare poate fi conferită autorităților (de monitorizare) care sunt abilitate de sistemul juridic al statului membru să detecteze și să investigheze din oficiu o încălcare a reglementării în domeniul achizițiilor publice și al căror rol este de a apăra interesul public – instanța națională poate să aprecieze caracterul rezonabil și proporțional al perioadei cuprinse între săvârșirea încălcării, expirarea termenului de introducere a unei acțiuni prevăzut anterior și inițierea procedurii de investigare a încălcării și să deducă din aceasta consecința juridică a ineficienței deciziei atacate sau o altă consecință prevăzută de legislația statului membru?”
51 Printr‑o decizie a președintelui Curții din 18 septembrie 2018, cauzele C‑496/18 și C‑497/18 au fost conexate pentru buna desfășurare a procedurii scrise și orale, precum și în vederea pronunțării hotărârii.
Cu privire la admisibilitatea cererilor de decizie preliminară
52 Directorul Oficiului pentru achiziții publice și guvernul maghiar consideră că cererile de decizie preliminară sunt inadmisibile pentru motivul că reglementarea națională în discuție în litigiul principal, în special articolul 303 din Legea privind achizițiile publice din 2003 și articolul 197 din Legea privind achizițiile publice din 2015, nu intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii.
53 În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, întrebările referitoare la interpretarea dreptului Uniunii adresate de instanța națională în cadrul normativ și factual pe care îl definește sub propria răspundere și a cărui exactitate Curtea nu are competența să o verifice beneficiază de o prezumție de pertinență. Astfel, din moment ce întrebările respective privesc interpretarea dreptului Uniunii, Curtea este, în principiu, obligată să se pronunțe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 17 octombrie 2019, Comida paralela 12, C‑579/18, EU:C:2019:875, punctul 18 și jurisprudența citată).
54 Așadar, numai instanțele naționale care sunt sesizate cu soluționarea unui litigiu și care trebuie să își asume răspunderea pentru hotărârea judecătorească ce urmează a fi pronunțată au competența să aprecieze, luând în considerare particularitățile proprii fiecărei cauze, atât necesitatea unei decizii preliminare pentru a pronunța propria hotărâre, cât și pertinența întrebărilor adresate Curții (Hotărârea din 17 octombrie 2019, Comida paralela 12, C‑579/18, EU:C:2019:875, punctul 19 și jurisprudența citată).
55 Cu toate acestea, în cazul în care este evident că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiului principal sau atunci când Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care îi sunt adresate, aceasta poate respinge cererea de decizie preliminară ca inadmisibilă (Hotărârea din 17 octombrie 2019, Comida paralela 12, C‑579/18, EU:C:2019:875, punctul 20 și jurisprudența citată).
56 În speță, prin intermediul întrebărilor preliminare formulate, instanța de trimitere solicită Curții să se pronunțe cu privire la aspectul dacă diferite dispoziții ale dreptului Uniunii, fie că este vorba despre cartă, despre Directivele 89/665 și 92/13 privind căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice sau despre Directivele 2014/24 și 2014/25 privind achizițiile publice, precum și anumite principii generale ale acestui drept, în special cele ale securității juridice și proporționalității, se opun posibilității prevăzute de reglementarea maghiară de a autoriza o autoritate națională de monitorizare să inițieze din oficiu, sub imperiul unei legi noi, o procedură de monitorizare a modificărilor aduse unui contract de achiziții publice, pentru ca autoritatea națională de monitorizare să impună sancțiuni părților la acest contract și, eventual, ca nulitatea modificărilor contractuale menționate să fie constatată de judecătorul național.
57 Or, din deciziile de trimitere reiese că respectivele contracte care au făcut obiectul modificărilor în discuție în litigiul principal intrau, la data încheierii lor, în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, din moment ce contractele de achiziții publice aferente acestora depășeau pragurile prevăzute de reglementarea relevantă a Uniunii.
58 Pe de altă parte rezultă, la prima vedere, că instanța de trimitere are nevoie în mod deosebit să fie lămurită cu privire la aspectul dacă directivele sau principiile generale ale dreptului Uniunii pe care le invocă se opun unei proceduri inițiate din oficiu precum cea în discuție în litigiul principal.
59 În sfârșit, niciun element din dosarul de care dispune Curtea nu permite să se presupună că interpretarea solicitată a dreptului Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea sau cu obiectul litigiilor principale sau că Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările adresate.
60 Din ceea ce precedă rezultă că cererile de decizie preliminară sunt admisibile.
Cu privire la întrebările preliminare
Observații introductive
61 Potrivit instanței de trimitere, soluționarea litigiilor principale depinde de aspectul dacă directivele și principiile generale ale dreptului Uniunii, menționate la punctul 56 din prezenta hotărâre, se opun unei reglementări naționale în temeiul căreia o autoritate națională de monitorizare poate iniția din oficiu o procedură privind o cale de atac în privința modificărilor aduse unor contracte de achiziții publice, chiar dacă modificările respective au avut loc sub imperiul unei reglementări anterioare, iar termenul de decădere prevăzut de aceasta expirase deja la data la care procedura a fost inițiată din oficiu.
62 În primul rând, trebuie să se constate că dispozițiile cartei invocate de instanța de trimitere nu sunt relevante pentru a o lămuri în cadrul litigiilor principale.
63 Astfel, pe de o parte, din textul articolului 41 din cartă rezultă în mod clar că acesta se adresează numai instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii, iar nu statelor membre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 decembrie 2011, Cicala, C‑482/10, EU:C:2011:868, punctul 28, și Hotărârea din 9 martie 2017, Doux, C‑141/15, EU:C:2017:188, punctul 60).
64 Pe de altă parte, trebuie amintit că, atunci când definesc modalitățile procedurale ale căilor de atac în justiție menite să asigure protecția drepturilor conferite de dreptul Uniunii candidaților și ofertanților lezați de decizii ale autorităților contractante, statele membre trebuie să garanteze că nu se aduce atingere drepturilor conferite particularilor de dreptul Uniunii, în special dreptului la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, consacrat la articolul 47 din cartă (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 2016, Star Storage și alții, C‑439/14 și C‑488/14, EU:C:2016:688, punctele 43-45, precum și Ordonanța din 14 februarie 2019, Cooperativa Animazione Valdocco, C‑54/18, EU:C:2019:118, punctul 30).
65 Or, din niciun element al dosarului de care dispune Curtea nu reiese că procedura privind calea de atac inițiată din oficiu referitor la încălcări ale reglementării în materie de achiziții publice ar avea ca efect să aducă atingere dreptului la o cale de atac eficientă sau celui la un proces echitabil.
66 În al doilea rând, întrucât diferitele întrebări preliminare se suprapun pe mai multe planuri, ele trebuie să fie regrupate și reformulate, pentru a se oferi instanței de trimitere răspunsurile cele mai precise cu putință.
67 Prin urmare, trebuie să se considere că instanța de trimitere solicită în esență, în primul rând, prin intermediul celei de a doua întrebări adresate în cele două cauze, să se stabilească dacă considerentele (25) și (27) ale Directivei 2007/66, articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665, articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13, articolul 83 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/24 și articolul 99 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/25 impun sau interzic statelor membre să adopte o reglementare în temeiul căreia o autoritate de monitorizare poate iniția, în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii, o procedură privind o cale de atac din oficiu pentru monitorizarea încălcărilor reglementării în domeniul achizițiilor publice, în al doilea rând, prin intermediul primei, al celei de a treia și al celei de a patra întrebări adresate în cele două cauze, să se stabilească dacă principiul general al securității juridice se opune ca, în cadrul unei proceduri privind o cale de atac inițiate din oficiu de o autoritate de monitorizare, în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii, o reglementare națională să prevadă, pentru monitorizarea legalității modificărilor unor contracte de achiziții publice, inițierea unei astfel de proceduri în termenul de decădere prevăzut de aceasta, chiar dacă a expirat termenul de decădere prevăzut de reglementarea anterioară, aplicabil la data acestor modificări, și în al treilea rând, prin intermediul celei de a cincea întrebări adresate în cele două cauze, să se stabilească dacă, în ipoteza în care s‑ar răspunde negativ la prima, la a treia și la a patra întrebare, principiul proporționalității se opune ca o instanță națională să poată aprecia caracterul rezonabil și proporțional al perioadelor cuprinse între săvârșirea încălcării, expirarea termenelor de decădere anterioare și procedura inițiată pentru investigarea încălcării și să poată deduce din aceasta consecințele asupra validității deciziei administrative atacate sau orice altă consecință juridică prevăzută de legislația statului membru.
Cu privire la a doua întrebare adresată în cele două cauze
68 Prin intermediul celei de a doua întrebări adresate în cele două cauze, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă respectivele considerente (25) și (27) ale Directivei 2007/66, articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665, articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13, articolul 83 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/24 și articolul 99 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/25 impun sau interzic statelor membre să adopte o reglementare în temeiul căreia o autoritate de monitorizare poate iniția, în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii, o procedură privind o cale de atac din oficiu, pentru monitorizarea încălcărilor reglementării în domeniul achizițiilor publice.
69 În primul rând, deși guvernul maghiar arată că sunt lipsite de caracter obligatoriu considerentele unui act al Uniunii, trebuie amintit că dispozitivul unui act nu poate fi disociat de motivarea acestuia, astfel încât trebuie să fie interpretat, în caz de nevoie, luându‑se în considerare motivele care au condus la adoptarea lui (Hotărârea din 27 iunie 2000, Comisia/Portugalia, C‑404/97, EU:C:2000:345, punctul 41, și Hotărârea din 4 decembrie 2019, Consorzio Tutela Aceto Balsamico di Modena, C‑432/18, EU:C:2019:1045, punctul 29).
70 Rezultă că Directiva 2007/66 trebuie interpretată în lumina considerentelor (25) și (27) ale acesteia.
71 În al doilea rând, trebuie subliniat că, desigur, Directivele 89/665 și 92/13, în special articolele 1 alineatul (3) din acestea, se limitează să prevadă că statele membre asigură accesul la căile de atac cel puțin oricărei persoane care are sau care a avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care a fost prejudiciată sau riscă să fie prejudiciată printr‑o presupusă încălcare (a se vedea în acest sens Hotărârea din 21 octombrie 2010, Symvoulio Apochetefseon Lefkosias, C‑570/08, EU:C:2010:621, punctul 37).
72 Astfel, aceste dispoziții vizează să protejeze operatorii economici împotriva arbitrarului autorității contractante și urmăresc, așadar, să asigure existența în toate statele membre a unor căi de atac eficiente pentru garantarea aplicării efective a normelor Uniunii în domeniul atribuirii contractelor de achiziții publice, în special într‑un stadiu în care încălcările încă pot fi corectate (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 septembrie 2016, Star Storage și alții, C‑439/14 și C‑488/14, EU:C:2016:688, punctul 41).
73 Totuși, deși Directivele 89/665 și 92/13 impun existența unor căi de atac aflate la dispoziția unor întreprinderi care au sau au avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care au fost prejudiciate sau riscă să fie prejudiciate printr‑o presupusă încălcare, nu se poate considera, astfel cum a arătat domnul avocat general la punctul 63 din concluziile sale, că articolul 1 alineatul (3) din Directiva 89/665 și articolul 1 alineatul (3) din Directiva 92/13 efectuează o armonizare completă și, prin urmare, au în vedere toate căile de atac posibile în materie de achiziții publice.
74 În consecință, dispozițiile menționate trebuie interpretate în sensul că nici nu impun, nici nu interzic statelor membre să prevadă existența unor căi de atac în favoarea autorităților naționale de monitorizare, pentru ca acestea să poată obține constatarea, în vederea asigurării protecției intereselor financiare ale Uniunii, a încălcărilor reglementării în domeniul achizițiilor publice.
75 Nici considerentele (25) și (27), nici articolele 1 și 2 din Directiva 2007/66, care au introdus un articol 2d în Directiva 89/665 și, respectiv, în Directiva 92/13, nu infirmă o asemenea interpretare.
76 Astfel, prevăzând că în esență statele membre garantează declararea absenței efectelor unui contract de către un organism independent de autoritatea contractantă, articolul 2d din Directiva 89/665 și articolul 2d din Directiva 92/13 nu a făcut decât să consolideze efectele căilor de atac a căror punere în aplicare este impusă statelor membre de aceste directive, și anume căi de atac aflate la dispoziția întreprinderilor care au sau au avut vreun interes în obținerea unui anumit contract și care au fost prejudiciate sau riscă să fie prejudiciate printr‑o presupusă încălcare.
77 În al treilea rând, este necesar să se considere că articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25, care sunt redactate în mod identic, nu pot fi interpretate nici în sensul că impun, nici că interzic statelor membre să prevadă un mecanism de exercitare a unor căi de atac din oficiu în interesul public precum cel în discuție în litigiul principal.
78 În această privință, este necesar să se constate că articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25, astfel cum sunt clarificate prin considerentele (121) și (122) ale primei directive și, respectiv, prin considerentele (127) și (128) ale celei de a doua, figurează în titlul IV, intitulat „Guvernanță”, din fiecare dintre directivele menționate.
79 Astfel, considerentul (121) al Directivei 2014/24 și considerentul (127) al Directivei 2014/25 se limitează să enunțe că dispozițiile menționate urmăresc să asigure „o bună imagine de ansamblu asupra potențialelor probleme structurale și a modelelor generale existente în politicile naționale privind achizițiile publice, pentru a soluționa eventualele probleme într‑o manieră mai focalizată”.
80 În ceea ce privește considerentul (122) al Directivei 2014/24 și considerentul (128) al Directivei/2014/25, acestea precizează că procedurile de revizuire prevăzute de Directiva 89/665 și, respectiv, de Directiva 92/13 nu trebuie să fie afectate de Directivele 2014/24 și 2014/25. Ele adaugă că cetățenii, părțile interesate, precum și alte persoane sau organisme care nu au acces la procedurile de revizuire au un interes legitim, în calitatea lor de contribuabili, de a dispune de proceduri riguroase de achiziție publică și că acestora trebuie să li se ofere o posibilitate, altfel decât prin sistemul de revizuire în temeiul Directivelor 89/665 și 92/13 și fără ca aceasta să implice în mod necesar să li se atribuie capacitatea procesuală în fața instanțelor judecătorești, de a indica eventuale încălcări ale Directivelor 2014/24 și 2014/25 unei autorități sau unei structuri competente.
81 În acest context, articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25 prevăd fiecare, la alineatul (1), că, în vederea garantării punerii în aplicare corecte și eficiente a directivelor menționate, statele membre se asigură că cel puțin sarcinile stabilite în aceste articole sunt îndeplinite de una sau mai multe autorități, organisme sau structuri și, la alineatul (2), că statele membre se asigură că aplicarea normelor în materie de achiziții publice este monitorizată.
82 Astfel, aceste dispoziții conțin cerințe minime care impun statelor membre să prevadă mecanisme care să permită monitorizarea aplicării normelor referitoare la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice.
83 În acest cadru, trebuie să se constate că dispozițiile menționate nu interzic statelor membre să prevadă existența unor proceduri privind o cale de atac din oficiu în favoarea autorităților naționale de monitorizare, care să le permită acestora, în scopul asigurării protecției intereselor financiare ale Uniunii în materie de achiziții publice, să obțină constatarea unor încălcări ale reglementării în domeniul achizițiilor publice. Dimpotrivă, astfel cum a subliniat domnul avocat general la punctele 72 și 73 din concluziile sale, o procedură de această natură constituie una dintre expresiile posibile ale noului rol acordat autorităților naționale de monitorizare prin articolul 83 din Directiva 2014/24 și articolul 99 din Directiva 2014/25.
84 Din ceea ce precedă rezultă că diferitele dispoziții și considerente examinate la punctele 69-83 din prezenta hotărâre nici nu impun, nici nu interzic statelor membre să permită unei autorități de monitorizare să inițieze, în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii în materie de achiziții publice, o procedură privind o cale de atac din oficiu pentru monitorizarea încălcărilor reglementării în domeniul achizițiilor publice.
85 Cu toate acestea, trebuie să se constate că, atunci când este prevăzută o astfel de procedură privind o cale de atac din oficiu, ea intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii în măsura în care contractele de achiziții publice care fac obiectul unei asemenea căi de atac intră în domeniul de aplicare material al directivelor privind achizițiile publice.
86 Prin urmare, o astfel de procedură privind o cale de atac din oficiu trebuie să respecte dreptul Uniunii, inclusiv principiile generale ale acestui drept, din care face parte principiul general al securității juridice.
87 În consecință, este necesar să se răspundă la a doua întrebare adresată în cele două cauze că considerentele (25) și (27) ale Directivei 2007/66, articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665, articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13, articolul 83 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/24 și articolul 99 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/25 trebuie interpretate în sensul că nici nu impun, nici nu interzic statelor membre să adopte o reglementare în temeiul căreia o autoritate de monitorizare poate iniția, în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii, o procedură privind o cale de atac din oficiu, pentru monitorizarea încălcărilor reglementării în domeniul achizițiilor publice. Cu toate acestea, atunci când este prevăzută o astfel de procedură, ea intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, în măsura în care contractele de achiziții publice care fac obiectul unei asemenea căi de atac intră în domeniul de aplicare material al directivelor privind achizițiile publice și trebuie, așadar, să respecte dreptul menționat, inclusiv principiile generale ale acestuia, din care face parte principiul general al securității juridice.
Cu privire la prima, a treia și a patra întrebare adresate în cele două cauze
88 Prin intermediul primei, al celei de a treia și al celei de a patra întrebări preliminare adresate în cele două cauze, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă principiul general al securității juridice se opune ca, în cadrul unei proceduri privind o cale de atac inițiate din oficiu de o autoritate de monitorizare în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii, o nouă reglementare națională să prevadă, pentru monitorizarea legalității modificărilor unor contracte de achiziții publice, inițierea unei astfel de proceduri în termenul de decădere pe care îl stabilește, chiar dacă a expirat termenul de decădere prevăzut de reglementarea anterioară, care era aplicabil la data acestor modificări.
89 În prealabil, trebuie amintit că dreptul Uniunii nu interzice decât modificările substanțiale ale unui contract de achiziții publice, care corespunde modificărilor aduse dispozițiilor unui contract de achiziții publice în perioada în care își produce efectele și care reprezintă o nouă atribuire a unui contract în sensul Directivei 2014/24, pentru motivul că acestea prezintă caracteristici diferite în mod substanțial de cele ale contractului inițial și că, în consecință, sunt de natură să demonstreze voința părților de a renegocia clauzele esențiale ale acestui contract (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iunie 2008, pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, EU:C:2008:351, punctul 34, și Hotărârea din 29 aprilie 2010, Comisia/Germania, C‑160/08, EU:C:2010:230, punctul 99).
90 Este necesar să se arate că, deși principiul securității juridice se impune, în temeiul dreptului Uniunii, oricărei autorități naționale, aceasta este numai pentru că este însărcinată cu aplicarea dreptului Uniunii (Hotărârea din 17 iulie 2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, punctul 65, și Hotărârea din 21 martie 2019, Unareti, C‑702/17, EU:C:2019:233, punctul 34).
91 Or, după cum reiese din cuprinsul punctului 85 din prezenta hotărâre, atunci când o autoritate națională de monitorizare inițiază din oficiu o procedură privind o cale de atac împotriva modificărilor aduse, în cursul executării sale, unui contract de achiziții publice care intră sub incidența reglementării Uniunii în materie de achiziții publice, o astfel de cale de atac intră de asemenea sub incidența dreptului Uniunii.
92 Prin urmare, este necesar să se examineze dacă o astfel de cale de atac, inițiată din oficiu pentru a obține aplicarea unei sancțiuni în privința cocontractanților care au modificat în mod nelegal contractul care îi obligă, chiar pentru a se constata absența efectelor acestui contract pentru motivul menționat, respectă principiul securității juridice atunci când noua reglementare națională care o prevede permite curgerea unor noi termene de decădere în privința modificărilor intervenite, chiar dacă ele au avut loc sub imperiul unei legi anterioare, iar termenul de decădere prevăzut de aceasta din urmă expirase deja la data la care procedura a fost inițiată din oficiu.
93 În această privință, principiul securității juridice impune în special ca normele de drept să fie clare și precise, iar efectele lor să fie previzibile, mai ales atunci când pot produce consecințe defavorabile pentru persoanele fizice și pentru întreprinderi (Hotărârea din 17 iulie 2008, ASM Brescia, C‑347/06, EU:C:2008:416, punctul 69, și Hotărârea din 17 decembrie 2015, X‑Steuerberatungsgesellschaft, C‑342/14, EU:C:2015:827, punctul 59).
94 Trebuie de asemenea amintit că, deși principiul securității juridice se opune aplicării retroactive a unei reglementări, cu alte cuvinte unei situații anterioare intrării sale în vigoare, indiferent de efectele favorabile sau nefavorabile pe care le‑ar putea avea o astfel de aplicare asupra persoanei interesate, același principiu impune ca orice situație de fapt să fie în mod normal apreciată, în lipsa unei dispoziții exprese contrare, în lumina normelor de drept în vigoare la data producerii sale, legea nouă producându‑și efectele numai pentru viitor, aplicându‑se, în lipsa unei derogări, și efectelor viitoare ale unor situații apărute sub imperiul legii vechi (a se vedea în acest sens Hotărârea din 3 septembrie 2015, A2A, C‑89/14, EU:C:2015:537, punctul 37, precum și Hotărârea din 26 mai 2016, Județul Neamț și Județul Bacău, C‑260/14 și C‑261/14, EU:C:2016:360, punctul 55).
95 În plus, în ceea ce privește mai exact termenele de decădere, din jurisprudența Curții reiese că, pentru a îndeplini funcția lor de garantare a securității juridice, acestea trebuie să fie stabilite anterior (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 iulie 1970, ACF Chemiefarma/Comisia, 41/69, EU:C:1970:71, punctul 19, precum și Hotărârea din 5 mai 2011, Ze Fu Fleischhandel și Vion Trading, C‑201/10 și C‑202/10, EU:C:2011:282, punctul 52) și să fie suficient de previzibile (a se vedea în acest sens Hotărârea din 5 mai 2011, Ze Fu Fleischhandel și Vion Trading, C‑201/10 și C‑202/10, EU:C:2011:282, punctul 34, precum și Hotărârea din 17 septembrie 2014, Cruz & Companhia, C‑341/13, EU:C:2014:2230, punctul 58).
96 În speță, din dosarul de care dispune Curtea reiese că, având în vedere datele la care au avut loc modificările contractelor de achiziții publice în discuție în litigiul principal, articolul 327 alineatul (2) litera a) din Legea privind achizițiile publice din 2003 era aplicabil. Or, termenul pe care îl acorda această dispoziție directorului Oficiului pentru achiziții publice pentru inițierea, împotriva modificărilor menționate, a unei proceduri din oficiu în fața Comisiei arbitrale expirase deja de mai mulți ani la data intrării în vigoare a Legii privind achizițiile publice din 2015, aspect a cărui verificare va reveni însă instanței de trimitere.
97 Astfel, permițând inițierea unor proceduri din oficiu în privința modificărilor aduse contractelor de achiziții publice și pentru care se împlinise termenul de decădere în raport cu dispozițiile relevante ale Legii privind achizițiile publice din 2003 aplicabile acestor modificări, articolul 197 alineatul (1) din Legea privind achizițiile publice din 2015 nu urmărește să identifice situații juridice în curs, ci constituie o dispoziție cu caracter retroactiv.
98 Într‑adevăr, astfel cum au subliniat Budapesti Közlekedési și Comisia, această reglementare permite autorității competente pentru a iniția o asemenea procedură să determine curgerea unor noi termene de decădere, chiar dacă decăderea s‑a produs sub imperiul reglementării anterioare.
99 Desigur, dreptul Uniunii permite, prin excepție, ca unui act să îi fie recunoscut un efect retroactiv, atunci când scopul care trebuie atins o impune și atunci când încrederea legitimă a persoanelor interesate este respectată în mod corespunzător (a se vedea în acest sens Hotărârea din 15 iulie 2004, Gerekens și Procola, C‑459/02, EU:C:2004:454, punctul 24).
100 Cu toate acestea, principiul protecției încrederii legitime se opune ca modificări aduse unei reglementări naționale să permită unei autorități naționale de monitorizare să inițieze o procedură privind o cale de atac, chiar dacă a expirat termenul de decădere prevăzut de reglementarea anterioară, aplicabil la data modificărilor menționate.
101 În sfârșit, considerațiile care figurează în cuprinsul punctelor 90-100 din prezenta hotărâre nu pot fi repuse în discuție de faptul că Legea privind achizițiile publice din 2015 urmărește să asigure protecția intereselor financiare ale Uniunii în materia contractelor de achiziții publice și să suplinească lacunele juridice, tehnice sau organizaționale care ar fi rezultat din aplicarea reglementării anterioare.
102 În consecință, este necesar să se răspundă la prima, la a treia și la a patra întrebare adresate în cele două cauze că principiul general al securității juridice se opune ca, în cadrul unei proceduri privind o cale de atac inițiate din oficiu de o autoritate de monitorizare în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii, o nouă reglementare națională să prevadă, pentru monitorizarea legalității modificărilor unor contracte de achiziții publice, inițierea unei astfel de proceduri în termenul de decădere pe care îl stabilește, chiar dacă a expirat termenul de decădere prevăzut de reglementarea anterioară, care era aplicabil la momentul acestor modificări.
Cu privire la a cincea întrebare adresată în cele două cauze
103 Prin intermediul celei de a cincea întrebări adresate în cele două cauze, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, în ipoteza în care s‑ar răspunde negativ la prima, la a treia și la a patra întrebare adresate în cele două cauze, principiul proporționalității se opune ca o instanță națională să poată aprecia caracterul rezonabil și proporțional al perioadelor cuprinse între săvârșirea încălcării, expirarea termenelor de decădere anterioare și procedura inițiată pentru investigarea încălcării și să poată deduce din aceasta consecințe cu privire la validitatea deciziei administrative atacate sau la orice altă consecință juridică prevăzută de dreptul statului membru.
104 Având în vedere răspunsul dat la prima, la a treia și la a patra întrebare adresate în cele două cauze, nu este necesar să se răspundă la a cincea întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
105 Întrucât, în privința părților din litigiul principal, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a patra) declară:
1) Considerentele (25) și (27) ale Directivei 2007/66/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE și 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce privește ameliorarea eficacității căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice, articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 89/665/CEE a Consiliului din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziții publice de produse și a contractelor publice de lucrări, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66, articolul 1 alineatele (1) și (3) din Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege și actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziții publice ale entităților care desfășoară activități în sectoarele apei, energiei, transporturilor și telecomunicațiilor, astfel cum a fost modificată prin Directiva 2007/66, articolul 83 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE și articolul 99 alineatele (1) și (2) din Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CΕ trebuie interpretate în sensul că nici nu impun, nici nu interzic statelor membre să adopte o reglementare în temeiul căreia o autoritate de monitorizare poate iniția, în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii, o procedură privind o cale de atac din oficiu, pentru monitorizarea încălcărilor reglementării în domeniul achizițiilor publice. Cu toate acestea, atunci când este prevăzută o astfel de procedură, ea intră în domeniul de aplicare al dreptului Uniunii, în măsura în care contractele de achiziții publice care fac obiectul unei asemenea căi de atac intră în domeniul de aplicare material al directivelor privind achizițiile publice și trebuie, așadar, să respecte dreptul menționat, inclusiv principiile generale ale acestuia, din care face parte principiul general al securității juridice.
2) Principiul general al securității juridice se opune ca, în cadrul unei proceduri privind o cale de atac inițiate din oficiu de o autoritate de monitorizare în scopul protecției intereselor financiare ale Uniunii Europene, o nouă reglementare națională să prevadă, pentru monitorizarea legalității modificărilor unor contracte de achiziții publice, inițierea unei astfel de proceduri în termenul de decădere pe care îl stabilește, chiar dacă a expirat termenul de decădere prevăzut de reglementarea anterioară, care era aplicabil la momentul acestor modificări.
Semnături