Zaak T‑388/19
Carles Puigdemont i Casamajó
en
Antoni Comín i Oliveres
tegen
Europees Parlement
Arrest van het Gerecht (Zesde kamer – uitgebreid) van 6 juli 2022
„Institutioneel recht – Lid van het Europees Parlement – Weigering van de voorzitter van het Parlement om de hoedanigheid van lid van het Europees Parlement en de daarmee verbonden rechten van verkozen kandidaten te erkennen – Beroep tot nietigverklaring – Niet voor beroep vatbare handeling – Niet-ontvankelijkheid”
Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Beoordeling in het licht van de inhoud van de handeling, de context waarin de handeling is vastgesteld en de bevoegdheden van de instelling waarvan de handeling uitgaat – Toetsing van de bevoegdheden van de leden van het Parlement – Naar nationaal recht geldende vereisten die voorafgaand aan de uitoefening van het mandaat van lid van het Europees Parlement moeten worden vervuld – Bezwaren die hun oorsprong vinden in bepalingen van nationaal recht – Onbevoegdheid van het Parlement – Weigering van de voorzitter van het Parlement om de hoedanigheid van lid van het Parlement en de daarmee verbonden rechten van verkozen kandidaten te erkennen – Geen – Niet-ontvankelijkheid
(Art. 263 VWEU; akte betreffende de verkiezing van de leden van het Europees Parlement door middel van rechtstreekse algemene verkiezingen, art. 12)
(zie punten 74‑77, 82‑84, 96‑106, 114, 118, 121, 129, 146, 147, 179‑181, 185‑188)
Samenvatting
Het beroep van Puigdemont i Casamajó en Comín i Oliveres tegen de weigering van de voormalige voorzitter van het Parlement om hun hoedanigheid van lid van het Europees Parlement en de daarmee verbonden rechten van verkozen kandidaten te erkennen is niet-ontvankelijk
Verzoekers, Puigdemont i Casamajó en Comín i Oliveres, hebben zich kandidaat gesteld bij de verkiezingen voor het Europees Parlement die op 26 mei 2019 in Spanje hebben plaatsgevonden. Bij deze verkiezingen heeft de door hen aangevoerde lijst 1 018 435 stemmen behaald en twee zetels in het Parlement verworven.
Op 29 mei 2019 heeft de toenmalige voorzitter van het Parlement aan de secretaris-generaal van de instelling een interne instructie gegeven om de in Spanje verkozen kandidaten geen toegang tot de „welcome village” te verlenen, hun de door de instelling aan nieuwe parlementsleden geboden bijstand te ontzeggen en hun accreditatie op te schorten totdat het Parlement overeenkomstig artikel 12 van de verkiezingsakte(1) de officiële bevestiging van hun verkiezing zou hebben gekregen.
Op 13 juni 2019 heeft de Junta Electoral Central (centrale kiescommissie, Spanje) een besluit vastgesteld waarbij de personen zijn bekendgemaakt die bij de verkiezingen van 26 mei 2019 tot lid van het Parlement zijn verkozen.(2) In dit besluit was vermeld dat de centrale kiescommissie op grond van artikel 224, lid 1, van de Spaanse kieswet(3) de, met name vermelde, verkozen kandidaten had bekendgemaakt, onder wie verzoekers. Voorts was vermeld dat op 17 juni 2019 de zitting zou plaatsvinden waarop de verkozen kandidaten overeenkomstig artikel 224, lid 2, van de Spaanse kieswet de eed of belofte van trouw aan de Spaanse grondwet zouden afleggen.
Op 15 juni 2019 heeft de onderzoeksrechter van de Tribunal Supremo (hoogste rechterlijke instantie, Spanje) een door verzoekers gedaan verzoek tot intrekking van de nationale aanhoudingsbevelen die de Spaanse strafrechter jegens hen had uitgevaardigd, afgewezen, zodat zij konden worden berecht in het kader van de strafrechtelijke procedure die jegens hen was ingeleid(4) door het Spaanse openbaar ministerie, de landsadvocaat en de politieke partij VOX.
Op 17 juni 2019 heeft de centrale kiescommissie de lijst met de in Spanje verkozen kandidaten meegedeeld aan het Parlement. De namen van verzoekers kwamen hierop niet voor. Op 20 juni 2019 heeft zij verzoekers in wezen de mogelijkheid ontzegd om de vereiste eed of belofte van trouw aan de Spaanse grondwet af te leggen door middel van een schriftelijke verklaring ten overstaan van een notaris of door tussenkomst van daartoe bij notariële akte aangewezen volmachthouders, omdat deze eed of belofte een handeling is die persoonlijk ten overstaan van de centrale kiescommissie moet worden verricht. Op dezelfde dag heeft de centrale kiescommissie het Parlement een besluit meegedeeld waarbij is vastgesteld dat verzoekers de eed of belofte van trouw aan de Spaanse grondwet niet hadden afgelegd en waarbij de aan verzoekers toegewezen zetels in het Parlement vacant werden verklaard en alle voorrechten uit hoofde van hun mandaat werden opgeschort totdat zij deze eed of belofte zouden hebben afgelegd.
Bij brief van 27 juni 2019 heeft de voormalige voorzitter van het Parlement verzoekers een brief gezonden waarin hij in wezen verklaarde dat hij hen niet als toekomstige leden van het Parlement kon behandelen omdat hun namen niet voorkwamen op de officieel door de Spaanse autoriteiten meegedeelde lijst van verkozen kandidaten.
Naar aanleiding van deze brief hebben verzoekers bij het Gerecht beroep ingesteld tot nietigverklaring van, ten eerste, de instructie van 29 mei 2019 van de voormalige voorzitter van het Parlement om hun geen toegang te verlenen tot het ontvangstprogramma en de bijstand die door de instelling aan nieuwe parlementsleden worden aangeboden en hun geen voorlopige accreditatie te verlenen, en, ten tweede, de in de brief van 27 juni 2019 vervatte weigering van de voormalige voorzitter van het Parlement om hun hoedanigheid van lid van het Parlement te erkennen.
Het Parlement, daarin ondersteund door het Koninkrijk Spanje, heeft primair aangevoerd dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat het verzoekschrift onduidelijk is met betrekking tot bepaalde handelingen waarvan nietigverklaring wordt gevorderd en omdat er geen sprake is van voor beroep vatbare handelingen.
Het Gerecht (Zesde kamer – uitgebreid) verklaart het beroep niet-ontvankelijk omdat het niet gericht is tegen voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU.
Beoordeling van het Gerecht
Het Gerecht roept om te beginnen in herinnering dat volgens vaste rechtspraak alle door de instellingen vastgestelde handelingen, ongeacht de aard of vorm ervan, die tot doel hebben bindende rechtsgevolgen tot stand te brengen die de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen, als voor beroep vatbare handelingen in de zin van artikel 263 VWEU moeten worden beschouwd.(5) Daarentegen zijn alle handelingen die geen bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, zoals voorbereidende handelingen, bevestigende handelingen, loutere uitvoeringshandelingen, aanbevelingen en adviezen en, in beginsel, de interne instructie, aan het in artikel 263 VWEU bedoelde rechterlijke toezicht onttrokken.(6) Om vast te stellen of een handeling rechtsgevolgen in het leven roept en of daartegen dus beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU kan worden ingesteld, moet worden gekeken naar de wezenlijke inhoud van die handeling en moeten die gevolgen worden beoordeeld aan de hand van objectieve criteria, zoals de inhoud van die handeling, waarbij in voorkomend geval rekening wordt gehouden met de context waarin de handeling is vastgesteld en met de bevoegdheden van de instelling van de Unie die de handeling heeft vastgesteld.(7)
Het Gerecht onderzoekt allereerst of de in de brief van 27 juni 2019 vervatte weigering van de voormalige voorzitter van het Parlement om de hoedanigheid van verzoekers van lid van het Parlement te erkennen een voor beroep vatbare handeling is. Het oordeelt dat deze weigering geen handeling is die bindende rechtsgevolgen teweegbrengt waardoor de belangen van verzoekers kunnen worden aangetast in de zin van de vaste rechtspraak van het Hof.(8) Het tegen deze weigering gerichte beroep tot nietigverklaring is derhalve niet-ontvankelijk.
Ten eerste merkt het Gerecht op dat uit de bewoordingen van de brief van 27 juni 2019 blijkt dat de voormalige voorzitter van het Parlement enkel nota heeft genomen van de rechtspositie van verzoekers waarover de Spaanse autoriteiten hem in hun mededelingen van 17 en 20 juni 2019 officieel hadden geïnformeerd. Bovendien is in deze brief uitdrukkelijk aangegeven dat het standpunt van de voormalige voorzitter van het Parlement zou kunnen veranderen naargelang van eventuele nieuwe informatie van de Spaanse autoriteiten. Volgens het Gerecht sloot deze brief derhalve uitdrukkelijk uit dat het daarin verwoorde standpunt van de voormalige voorzitter van het Parlement definitief was en een besluit behelsde.
Ten tweede onderzoekt het Gerecht of de weigering van de voormalige voorzitter van het Parlement om te erkennen dat verzoekers de hoedanigheid van lid van het Parlement hebben, de door hen gestelde rechtsgevolgen, waaronder de onmogelijkheid om hun taken op te nemen, heeft teweeggebracht. Met het oog daarop beoordeelt het Gerecht of de voormalige voorzitter van het Parlement bevoegd was om de mededeling van 17 juni 2019 te betwisten waarbij de Spaanse autoriteiten hem officieel de lijst hebben meegedeeld van de kandidaten die bij de verkiezingen van 26 mei 2019 waren verkozen. Op die lijst kwamen de namen van verzoekers niet voor, terwijl hun namen wél waren vermeld in de officiële bekendmaking van 13 juni 2019.
In dat verband herinnert het Gerecht eraan dat de verkiezingsakte, wat de verkiezing van de leden van het Parlement betreft, voorziet in een bevoegdheidsverdeling tussen het Parlement en de lidstaten. In de eerste plaats gelden voor de verkiezingsprocedure in elke lidstaat, behoudens de bepalingen van deze akte, de nationale bepalingen.(9) In de tweede plaats merkt het Gerecht onder verwijzing naar artikel 12 van de verkiezingsakte(10) op dat dit artikel uitdrukkelijk de bevoegdheid van het Parlement uitsluit om te beslissen op bezwaren die hun oorsprong vinden in het nationale recht – zoals het in artikel 224, lid 2, van de Spaanse kieswet neergelegde vereiste – ook wanneer de verkiezingsakte naar het nationale recht verwijst. Hieruit volgt dat het Parlement zich bij het onderzoek van de geloofsbrieven van zijn leden moet baseren op de door de nationale autoriteiten officieel meegedeelde lijst van verkozen kandidaten, die geacht wordt te zijn opgesteld aan de hand van de officieel bekendgemaakte uitslag en nadat deze autoriteiten hebben beslist op eventuele op de toepassing van het nationale recht gebaseerde bezwaren. Derhalve was de voormalige voorzitter van het Parlement niet bevoegd om te toetsen of bepaalde verkozen kandidaten terecht niet waren vermeld op de op 17 juni 2019 officieel door de Spaanse autoriteiten meegedeelde lijst, aangezien deze lijst de officiële uitslag van de verkiezingen van 26 mei 2019 weergeeft zoals die zijn vastgesteld nadat op eventuele op het nationale recht gebaseerde bezwaren is beslist.
Gelet op het voorgaande concludeert het Gerecht dat de onmogelijkheid voor verzoekers om in functie te treden, hun mandaat uit te oefenen en zitting te nemen in het Parlement niet voortvloeit uit de in de brief van 27 juni 2019 vervatte weigering van de voormalige voorzitter van het Parlement om hun hoedanigheid van lid van het Parlement te erkennen, maar uit de toepassing van het Spaanse recht, zoals uiteengezet in de mededelingen van 17 en 20 juni 2019, ten aanzien waarvan de voormalige voorzitter van het Parlement en meer in het algemeen het Parlement geen enkele beoordelingsvrijheid genoten.
In de tweede plaats oordeelt het Gerecht in het kader van de beoordeling van de vraag of de instructie van 29 mei 2019 een voor beroep vatbare handeling is, dat deze instructie, gelet op de inhoud en het voorlopige karakter ervan en gezien de context waarbinnen zij is uitgevaardigd, geen bindende rechtsgevolgen tot stand heeft gebracht die de belangen van verzoekers konden aantasten in de zin van de vaste rechtspraak van het Hof.(11) Het tegen deze instructie ingestelde beroep tot nietigverklaring is derhalve niet-ontvankelijk.
Volgens het Gerecht heeft deze instructie namelijk niet tot gevolg gehad dat verzoekers werden belet de nodige administratieve stappen te nemen om in functie te treden en hun mandaat uit te oefenen, zodat zij niet ten grondslag heeft gelegen aan de onmogelijkheid voor verzoekers om vanaf de opening van de eerste zitting na de verkiezingen, dat wil zeggen vanaf 2 juli 2019, de aan hun hoedanigheid van lid van het Parlement verbonden rechten uit te oefenen.