JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MACIEJ SZPUNAR
11 päivänä toukokuuta 2017(1)
Asia C‑434/15
Asociación Profesional Elite Taxi
vastaan
Uber Systems Spain SL
(Ennakkoratkaisupyyntö – Juzgado de lo Mercantil no 3 de Barcelona (Barcelonan kauppatuomioistuin nro 3, Espanja))
Ennakkoratkaisupyyntö – Palvelut sisämarkkinoilla – Matkustajaliikenne – Tietoteknisten työkalujen ja älypuhelinsovelluksen käyttö – Vilpillinen kilpailu – Lupaa koskeva vaatimus
Johdanto
1. Uusien teknologioiden kehitys aiheuttaa yleisestikin ristiriitoja, mutta Uber näyttää olevan aivan oma lukunsa. Uberin toimintatapa saa osakseen arvostelua ja nostattaa kysymyksiä, mutta samalla se herättää toivoa ja uusia odotuksia. Pelkästään oikeuden alalla Uberin toimintatapa on herättänyt kysymyksiä erityisesti kilpailuoikeuden, kuluttajansuojan ja työoikeuden näkökulmasta. Talous- ja sosiaalialalla on jopa alettu käyttää ilmaisua ”uberisaatio”. Tämä unionin tuomioistuimelle esitetty ennakkoratkaisupyyntö koskee siis poliittisesti hyvin merkittävää ongelmaa, jota on käsitelty paljon myös tiedotusvälineissä.
2. Nyt käsiteltävän asian kohde on kuitenkin paljon rajallisempi. Unionin tuomioistuimelta pyydetyn tulkinnan avulla on ainoastaan voitava arvioida Uberia suhteessa unionin oikeuteen, jotta voidaan määrittää, kuuluuko Uberin toiminta unionin oikeuden soveltamisalaan, ja jos kuuluu, niin miltä osin. Pääasiallisesti on siis selvitettävä, onko Uberin toimintaolosuhteista mahdollisesti annettavassa lainsäädännössä noudatettava unionin oikeudessa asetettuja vaatimuksia, joista mainittakoon ensisijaisesti palvelujen tarjoamisen vapaus, vai onko kyse Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden jaetun toimivallan piiriin kuuluvasta paikallisliikenteestä, johon liittyvää toimivaltaa ei ole vielä käytetty unionin tasolla.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
3. Direktiivin 98/34/EY(2) 1 artiklan 2 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan: – –
2) ’palvelulla’ kaikkia tietoyhteiskunnan palveluja, toisin sanoen kaikkia etäpalveluina sähköisessä muodossa palvelun vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä toimitettavia palveluja, joista tavallisesti maksetaan korvaus.
Tässä määritelmässä tarkoitetaan:
– ’etäpalvelulla’ palvelua, joka toimitetaan siten, että osapuolet eivät ole samanaikaisesti läsnä,
– ilmaisulla ’sähköisessä muodossa’ palvelua, joka lähetetään lähetyspaikasta ja vastaanotetaan määränpäässä tietoja elektronisesti käsittelevien laitteiden (mukaan lukien digitaalinen pakkaaminen) tai tietojen säilytyksen avulla, ja joka lähetetään, siirretään ja vastaanotetaan kokonaan linjoja, radioyhteyttä, optisia tai muita elektromagneettisia välineitä käyttäen,
– ’palvelun vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä toimitettavalla palvelulla’ palvelua, joka toimitetaan henkilökohtaisen pyynnön perusteella tapahtuvana tiedonsiirtona.
Ohjeellinen luettelo palveluista, joita ei tarkoiteta tässä määritelmässä, on liitteessä V.
– –”
4. Direktiivin 2000/31/EY(3) 2 artiklan a ja h alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan:
a) ’tietoyhteiskunnan palveluilla’ direktiivin [98/34] – – 1 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuja palveluja;
– –
h) ’yhteensovitetulla alalla’ jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmissä asetettuja, tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoajiin tai tietoyhteiskunnan palveluihin sovellettavia vaatimuksia riippumatta siitä, ovatko vaatimukset yleisluonteisia vai erityisesti tähän tarkoitukseen suunnattuja.
i) Yhteensovitettu ala kattaa vaatimukset, joita palvelujen tarjoajan on noudatettava:
aloittaessaan tietoyhteiskunnan palvelun tarjoamisen, kuten pätevyyttä, lupaa tai ilmoituksen tekoa koskevat vaatimukset,
jatkaessaan toimintaa tietoyhteiskunnan palvelun tarjoajana, kuten palvelun tarjoajan käyttäytymistä koskevat taikka palvelun laatuun tai sisältöön liittyvät vaatimukset, joihin kuuluvat myös mainontaa ja sopimuksia koskevat vaatimukset, tai palvelun tarjoajan vastuuta koskevat vaatimukset.
ii) Yhteensovitettu ala ei kata seuraavia vaatimuksia:
– –
muulla tavalla kuin sähköisesti tarjottuihin palveluihin sovellettavat vaatimukset.”
5. Direktiivin 2000/31 3 artiklan 1, 2 ja 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”1. Kunkin jäsenvaltion on huolehdittava siitä, että sen alueelle sijoittautuneen palvelun tarjoajan tarjoamien tietoyhteiskunnan palvelujen osalta noudatetaan kyseisessä jäsenvaltiossa sovellettavia, yhteensovitettuun alaan kuuluvia kysymyksiä koskevia kansallisia säännöksiä.
2. Jäsenvaltiot eivät voi yhteensovitettuun alaan liittyvien syiden vuoksi rajoittaa toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevien tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapautta.
– –
4. Jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä, joilla poiketaan 2 kohdan säännöksistä tietyn tietoyhteiskunnan palvelun osalta, jos:
a) toimenpiteet
i) ovat tarpeellisia jollakin seuraavalla perusteella:
yleinen järjestys, erityisesti rikosten ehkäisy, tutkinta, selville saaminen ja syytteeseenpano mukaan lukien alaikäisten suojelu ja erityisesti rotuun, sukupuoleen, uskontoon tai kansallisuuteen perustuvaan vihaan yllyttämisen torjunta ja yksittäisiin ihmisiin kohdistuvat ihmisarvon loukkaukset,
kansanterveyden suojelu,
yleinen turvallisuus, mukaan lukien kansallisen turvallisuuden ja puolustuksen turvaaminen,
kuluttajansuoja, mukaan lukien sijoittajien suoja;
ii) kohdistuvat tiettyyn tietoyhteiskunnan palveluun, joka vahingoittaa i alakohdassa tarkoitettujen tavoitteiden saavuttamista tai joka vakavalla tavalla saattaa vaarantaa kyseisten tavoitteiden saavuttamisen;
iii) ovat oikeassa suhteessa näihin tavoitteisiin;
b) jäsenvaltio on ennen kyseisten toimenpiteiden toteuttamista:
pyytänyt 1 kohdassa tarkoitettua jäsenvaltiota toteuttamaan toimenpiteitä, eikä viimeksi mainittu ole niitä toteuttanut tai ne eivät ole olleet riittäviä, ja
ilmoittanut komissiolle ja 1 kohdassa tarkoitetulle jäsenvaltiolle aikomuksestaan toteuttaa tällaisia toimenpiteitä,
sanotun kuitenkaan vaikuttamatta tuomioistuimessa tapahtuvaan käsittelyyn eikä rikostutkintaan liittyviin toimenpiteisiin.
– –”
6. Direktiivin 2006/123/EY(4) 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Tätä direktiiviä ei sovelleta seuraaviin toimiin:
– –
d) kuljetusalan palvelut, mukaan lukien satamapalvelut, jotka kuuluvat perustamissopimuksen V osaston soveltamisalaan;
– –”
7. Saman direktiivin 3 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä säädetään seuraavaa:
”Jos tämän direktiivin säännökset ovat ristiriidassa palvelutoiminnan aloittamisen ja harjoittamisen erityisiä näkökohtia tietyillä aloilla tai tietyissä ammateissa säätelevien muiden yhteisön säädösten kanssa, muiden yhteisön säädösten säännöksillä on etusija ja niitä sovelletaan kyseisiin aloihin ja ammatteihin. – –”
Espanjan lainsäädäntö
8. Ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen, pääasian asianosaisten ja Espanjan hallituksen kuvaukset sovellettavasta kansallisesta lainsäädännöstä aiheuttavat jossain määrin sekaannusta. Kuvailen seuraavaksi kyseisen lainsäädännön olennaisia piirteitä sellaisina kuin ne ilmenevät ennakkoratkaisupyynnöstä sekä tässä menettelyssä toimitetuista kirjallisista huomautuksista.
9. Kuljetusalan sääntelystä kansallisella tasolla on ensinnäkin todettava, että maaliikenteen järjestämisestä 30.7.1987 annetun lain 16/1987 (Ley 16/1987 de Ordenación de los Transportes Terrestres) 99 §:n 1 momentissa säädetään julkista matkustajaliikennettä koskevasta luvasta, joka on edellytyksenä sekä tällaisen kuljetustoiminnan harjoittamiselle että sitä koskevien sopimusten tekemistä koskevalle välitystoiminnalle. Pääasian vastaajan mukaan lain 16/1987 ja lentoturvallisuudesta 7.7.2003 annetun lain 21/2003 muuttamisesta 4.7.2013 annetulla lailla 9/2013 (Ley 9/2013 por la que se modifica la Ley 16/1987 y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea) kuitenkin poistettiin velvollisuus hankkia erityinen lupa välityspalveluiden tarjoamiseksi matkustajaliikenteen alalla. Ei ole kuitenkaan varmaa, onko kyseinen uudistus pantu täytäntöön kaikilla Espanjan alueilla.
10. Taksipalveluja koskevaa kansallista lainsäädäntöä on täydennetty alue- ja paikallistasolla erilaisilla Katalonian itsehallintoalueen ja Barcelonan suurkaupunkialueen antamilla säädöksillä, joista voidaan mainita Barcelonan suurkaupunkialueen taksipalveluista annettu asetus (Reglamento Metropolitano del Taxi), jonka Barcelonan suurkaupunkialueen liikennelaitoksen hallitus (Consell Metropolitá de l’Entitat Metropolitana de Transport de Barcelona) hyväksyi 22.7.2004 ja jonka mukaan pääasiassa kyseessä olevan palvelualustan kaltaisilla palvelualustoilla on oltava tarvittavat toimiluvat ja hallinnolliset luvat toimintansa harjoittamiseksi.
11. Vilpillisestä kilpailusta 10.1.1991 annetun lain 3/1991 (Ley 3/1991 de Competencia Desleal) 4 §:ssä määritellään vilpilliseksi kilpailuksi vilpitöntä mieltä koskevien sääntöjen vastainen ammatillinen menettely, 5 §:ssä harhaanjohtavista käytännöistä ja 15 §:ssä kilpailusäännösten rikkomisesta tavalla, jonka seurauksena on kilpailuedun saaminen markkinoilla.
Tosiseikat, kansallinen oikeudenkäyntimenettely ja ennakkoratkaisukysymykset
Uber-sovellus
12. Uber-nimeä käytetään sähköisestä palvelualustasta,(5) jonka on kehittänyt Uber Technologies Inc. ‑yhtiö, jonka kotipaikka on San Franciscossa (Yhdysvallat). Euroopan unionin alueella Uber-palvelualustaa ylläpitää Uber BV, joka on Alankomaiden oikeuden mukaan perustettu Uber Technologies ‑yhtiön tytäryhtiö.
13. Kyseinen palvelualusta mahdollistaa kaupunginsisäisen kuljetuspalvelun tilaamisen Uber-sovelluksella varustetulla älypuhelimella kaupungeissa, joissa kyseistä palvelua tarjotaan. Sovellus tunnistaa käyttäjän sijainnin ja etsii häntä lähellä olevat vapaat kuljettajat. Kun kuljettaja hyväksyy tilauksen, sovellus ilmoittaa tästä käyttäjälle ja näyttää tälle kyseisen kuljettajan profiilin sekä arvioidun hinnan matkasta käyttäjän ilmoittamaan kohteeseen. Kun ajo on suoritettu, maksu peritään automaattisesti pankkikortilta, joka käyttäjän on ilmoitettava rekisteröityessään sovelluksen käyttäjäksi. Sovellus mahdollistaa myös arvioinnin: matkustajat voivat arvioida kuljettajia ja kuljettajat matkustajia. Jos annettujen arvioiden keskiarvo alittaa tietyn alarajan, arvioinnin kohdetta voidaan estää käyttämästä palvelualustaa.
14. Uber-palvelualustalla tarjottavat kuljetuspalvelut on luokiteltu ryhmiin kuljettajien laadun ja ajoneuvotyypin mukaisesti. Pääasian vastaajan toimittamien tietojen mukaan pääasian kohteena on UberPop-niminen palvelu, jossa ei-ammattimaiset yksityisautoilijat hoitavat matkustajaliikennettä omilla ajoneuvoillaan.
15. Palvelualustan operaattori määrittää hinnan matkan pituuden ja keston perusteella. Hinta vaihtelee sen mukaan, kuinka suurta kysyntä on tietyllä hetkellä, joten ruuhka-aikoina tietyn matkan hinta voi olla moninkertainen perushintaan verrattuna. Sovellus laskee matkan hinnan, ja palvelualustan operaattori veloittaa automaattisesti kyseisen summan, josta se pitää osan itsellään välityspalkkiona, tavallisesti noin 20–25 prosenttia, ja maksaa loput kuljettajalle.
Pääasia
16. Asociación Profesional Elite Taxi (jäljempänä Elite Taxi) on Barcelonan kaupungin (Espanja) taksinkuljettajien ammatillinen järjestö. Elite Taxi nosti 29.10.2014 Juzgado de lo Mercantil no 3 de Barcelonassa (Barcelonan kauppatuomioistuin nro 3, Espanja) kanteen, jossa se vaati tuomitsemaan Espanjan oikeuden mukaan perustetun Uber Systems Spain SL ‑nimisen yhtiön (jäljempänä Uber Spain), toteamaan kyseisen yhtiön toiminnan vilpilliseksi kilpailuksi sen sääntöjenvastaisuuden ja harhaanjohtavien käytäntöjen vuoksi, velvoittamaan kyseisen yhtiön lopettamaan vilpillisen menettelynsä, joka käsittää konsernin muiden yhtiöiden avustamisen tarjoamalla tilauspalveluja mobiililaitteilla ja internetissä, jos se liittyy välittömästi tai välillisesti Uberin Espanjassa ylläpitämään sähköiseen palvelualustaan, sekä kieltämään kyseistä yhtiötä jatkamasta tällaista toimintaa tulevaisuudessa. Sen paremmin Uber Spainilla kuin ajoneuvojen omistajilla tai kuljettajillakaan ei nimittäin ole Barcelonan suurkaupunkialueen taksipalveluista annetussa asetuksessa tarkoitettuja lupia ja hyväksyntöjä.
17. Uber Spain katsoo, ettei se ole rikkonut millään tavalla kuljetusalan lainsäädäntöä. Sen mukaan Uber-sovellusta nimittäin ylläpitää unionin alueella, Espanja mukaan luettuna, Alankomaiden oikeuden mukaan perustettu Uber BV ‑niminen yhtiö, joten kantajan esittämät väitteet olisi kohdistettava siihen. Uber Spain väittää, että se vastaa ainoastaan mainonnasta Uber BV:n lukuun. Uber Spain toisti nämä väitteet käsiteltävän asian yhteydessä toimittamissaan huomautuksissa.
18. Koska kyse on tosiseikasta, on ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä selvittää, kummalle edellä mainituista kahdesta yhtiöstä mahdollinen kieltomääräys olisi osoitettava. Mielestäni on kuitenkin selvää, että Uber-sovellusta ylläpitää unionin alueella Uber BV.(6) Perustan analyysini tähän lähtökohtaan, jolla on seurauksia unionin oikeuden kannalta. Tarkoitan tässä ratkaisuehdotuksessa ilmaisulla ”Uber” sekä sähköistä varausalustaa että sen operaattoria.
19. Haluan lisäksi täsmentää pääasian kohteesta, ettei tarkoitus ole estää Uber-sovelluksen käyttöä älypuhelimella tai tehdä siitä millään muullakaan tavalla mahdotonta. Tältä osin ei ole vaadittu kieltomääräyksen antamista tai mitään muutakaan toimenpidettä. Pääasiassa on ainoastaan kyse siitä, voiko Uber tarjota kyseisen sovelluksen kautta UberPop-palvelua Barcelonan kaupungissa.
Ennakkoratkaisukysymykset ja asian käsittely unionin tuomioistuimessa
20. Koska Juzgado Mercantil no 3 de Barcelona katsoo, että vireillä olevan riita-asian ratkaisu edellyttää useiden unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkintaa, se on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Siltä osin kuin palveluista sisämarkkinoilla – – annetun – – [direktiivin 2006/123] 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa suljetaan kuljetuspalvelut mainitun direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, kysytään, onko vastaajan voitontavoittelutarkoituksessa harjoittamaa toimintaa, jossa se toimii välittäjänä ajoneuvon haltijan ja henkilön, joka tarvitsee kaupunginsisäistä kuljetusta, välillä ja ylläpitää tietoteknisiä välineitä – käyttäjärajapintaa ja ohjelmistosovellusta (vastaajan käyttämän ilmaisun mukaan ’älypuhelimet ja teknologiset palvelualustat’) –, joilla yhteydenotto heidän välillään mahdollistetaan, pidettävä – – kuljetustoimintana, – – sähköisenä välityspalveluna vai – – [direktiivin 98/34] 1 artiklan 2 alakohdassa tarkoitetun määritelmän mukaisena tietoyhteiskunnan palveluna?
2) Olisiko kyseisen toiminnan oikeudellisen arvioinnin yhteydessä mahdollista katsoa, että kyse on osittain tietoyhteiskunnan palvelusta, ja pitäisikö sähköiseen välityspalveluun tällöin soveltaa unionin oikeussäännöissä – SEUT 56 artiklassa ja direktiiveissä [2006/123] ja [2000/31] – taattua palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta?
3) Siinä tapauksessa, ettei [Uber Spainin] tarjoamaa palvelua pidetä kuljetuspalveluna ja sen katsotaan näin ollen kuuluvan direktiivin 2006/123 kattamiin tilanteisiin, on kysyttävä, onko vilpillisestä kilpailusta annetun lain – – kilpailusäännösten rikkomista koskevan 15 §:n sisältö ristiriidassa direktiivin 2006/123 ja erityisesti sen sijoittautumisvapautta ja lupajärjestelmiä koskevan 9 artiklan kanssa siltä osin kuin siinä viitataan kansallisiin lakeihin tai muihin oikeussääntöihin ottamatta huomioon sitä, ettei toimilupien, hyväksymisten tai muiden lupien saamista koskeva järjestelmä voi olla millään tavoin rajoittava tai suhteeton, mikä tarkoittaa, ettei se voi muodostaa kohtuutonta estettä sijoittautumisvapauden periaatteelle?
4) Jos direktiiviä [2000/31] voidaan soveltaa [Uber Spainin] tarjoamaan palveluun, on kysyttävä, ovatko rajoitukset, joita jäsenvaltio asettaa toisesta jäsenvaltiosta tapahtuvan sähköisen välityspalvelun tarjoamisen vapaudelle edellyttämällä hyväksyntää tai toimilupaa tai antamalla vilpillistä kilpailua koskevaan kansalliseen lainsäädäntöön perustuvan, sähköisen välityspalvelun tarjoamista koskevan keskeyttämismääräyksen, päteviä toimenpiteitä, joilla voidaan poiketa direktiivin [2000/31] 3 artiklan 2 kohdassa säädetystä saman direktiivin 3 artiklan 4 kohdan nojalla?”
21. Ennakkoratkaisupyyntö saapui unionin tuomioistuimeen 7.8.2015. Kirjallisia huomautuksia ovat esittäneet pääasian asianosaiset, Espanjan, Suomen, Ranskan ja Kreikan hallitukset, Irlanti, Alankomaiden ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio ja Euroopan vapaakauppaliiton (EFTA) valvontaviranomainen. Kreikan hallitusta lukuun ottamatta kaikki edellä mainitut osapuolet ja Viron hallitus osallistuivat istuntoon, joka pidettiin 29.11.2016.
Asian tarkastelu
22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt neljä ennakkoratkaisukysymystä, joista kaksi ensimmäistä koskee Uberin toiminnan luokittelua suhteessa direktiiveihin 2000/31 ja 2006/123 sekä EUT-sopimukseen ja kaksi muuta seurauksia, joita tästä luokittelusta on tarvittaessa katsottava aiheutuvan.
Uberin toiminnan luokittelu
23. Kahdella ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, kuuluuko Uberin harjoittama toiminta direktiivien 2006/123 ja 2000/31 sekä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevien EUT-sopimuksen määräysten soveltamisalaan.
24. Jotta näihin kysymyksiin voidaan vastata, on ensin tarkasteltava kyseistä toimintaa suhteessa direktiivillä 2000/31 luotuun järjestelmään ja direktiivin 98/34 1 artiklan 2 kohdassa annettuun tietoyhteiskunnan palvelun määritelmään, johon viitataan direktiivin 2000/31 2 artiklan a alakohdassa.
25. Toiseksi on määritettävä, onko kyseinen toiminta luokiteltava kuljetusalan palveluksi vai liikenteen alalla tarjottavaksi palveluksi SEUT 58 artiklan 1 kohdan ja direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitetulla tavalla. Palvelujen tarjoamisen vapaus liikenteen alalla toteutetaan yhteisellä liikennepolitiikalla,(7) joten kyseiset palvelut on suljettu edellä mainitulla määräyksellä direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle.
Uberin toiminta direktiivin 2000/31 näkökulmasta
26. Jotta voidaan arvioida, kuuluuko Uberin toiminta direktiivin 2000/31 soveltamisalaan, on tarkasteltava kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdassa annettua tietoyhteiskunnan palvelun määritelmää. Kyseisessä määritelmässä viitataan direktiivin 98/34 1 artiklan 2 kohtaan.
27. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan tietoyhteiskunnan palvelulla tarkoitetaan kaikkia etäpalveluina sähköisessä muodossa palvelun vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä toimitettavia palveluja, joista tavallisesti maksetaan korvaus. Kriteerit, jotka liittyvät korvauksen maksamiseen kyseisestä palvelusta ja palvelun toimittamiseen vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä, eivät näytä aiheuttavan ongelmia. Näin ei sen sijaan ole sähköisessä muodossa toimitettavaa etäpalvelua koskevan kriteerin osalta.
28. Kuten selvitin jo lyhyesti pääasian tosiseikkoja käsittelevässä osassa, Uber mahdollistaa lähinnä sen, että älypuhelimeen ladatun sovelluksen avulla voidaan löytää kuljettaja ja luoda yhteys kyseisen kuljettajan ja mahdollisen matkustajan välille kaupunginsisäistä tilauskuljetusta varten. Kyse on siis sekaluonteisesta palvelusta, koska osa palvelusta toimitetaan sähköisessä muodossa ja osaa taas lähtökohtaisesti ei. On määritettävä, kuuluuko tällainen palvelu direktiivin 2000/31 soveltamisalaan.
Sekaluonteiset palvelut ja direktiivi 2000/31
29. Direktiivin 2000/31 tarkoituksena on varmistaa tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapauden tehokkuus. Kyseiset palvelut määritellään kyseisen direktiivin 2 artiklan a alakohdassa, jossa viitataan direktiivin 98/34 1 artiklan 2 kohtaan. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan tällainen palvelu muun muassa ”lähetetään, siirretään ja vastaanotetaan kokonaan linjoja, radioyhteyttä, optisia tai muita elektromagneettisia välineitä käyttäen”.(8)
30. Tiettyihin palvelusuorituksiin liittyy toki osa-alueita, joita ei siirretä sähköisessä muodossa, koska niitä ei ole mahdollista muuttaa aineettomaan muotoon. Aineellisten hyödykkeiden verkkokauppa on tästä hyvä esimerkki, koska siinä on direktiivin 2000/31 johdanto-osan 18 perustelukappaleen mukaan väistämättä kyse tietoyhteiskunnan palveluista. Direktiivissä 2000/31 täsmennetään myös, ettei tämä yhteensovitettu ala eli tietoyhteiskunnan palveluihin sovellettavien sellaisten oikeussääntöjen kokonaisuus, joiden mukaisesti jäsenvaltiot eivät voi lähtökohtaisesti rajoittaa toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevien tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapautta, kata muussa kuin sähköisessä muodossa toimitettuihin palveluihin sovellettavia vaatimuksia.(9) Jäsenvaltiot voivat siten muissa unionin oikeuden säännöksissä ja määräyksissä mahdollisesti asetetuissa rajoissa rajoittaa palvelujen tarjoamisen vapautta säännöillä, jotka koskevat muussa kuin kyseisessä muodossa toimitettavia palveluja.(10)
31. Jotta direktiivin 2000/31 tavoite tietoyhteiskunnan palvelujen vapauttamisesta olisi mahdollista saavuttaa, vapauttamisen rajaamisella vain palvelun sähköisesti toimitettavaan osaan on oltava todellinen vaikutus mahdollisuuteen harjoittaa kyseistä toimintaa. Tämän takia lainsäätäjä on keskittynyt vain sellaisiin palveluihin, jotka toimitetaan lähtökohtaisesti kokonaan sähköisessä muodossa, koska mahdollisesti muussa muodossa toimitettavat palvelusuoritukset ainoastaan täydentävät kyseisiä palveluja. Olisikin hyödytöntä rajoittaa vapauttaminen monitahoisen palvelusuorituksen toissijaiseen osaan, jos kyseistä palvelua ei voitaisi tarjota vapaasti direktiivin 2000/31 soveltamisalan ulkopuolelle jäävän lainsäädännön takia. Tällaisella näennäisellä vapauttamisella ei saavutettaisi sille asetettua tavoitetta, mutta lisäksi sillä voisi olla jopa haitallisia seurauksia, koska se aiheuttaisi oikeudellista epävarmuutta ja horjuttaisi luottamusta unionin lainsäädäntöön.
32. Tästä syystä tietoyhteiskunnan palvelun käsitteen tulkitseminen siten, että se kattaa myös sellaisen verkkotoiminnan, jolla ei ole itsenäistä taloudellista arvoa, olisi direktiivin 2000/31 tavoitteen toteutumisen näkökulmasta tehotonta.
33. Sekaluonteisten palvelujen alalla, eli kun kyse on palveluista, joihin sisältyy sekä sähköisessä muodossa että muussa muodossa toimitettavia palveluita, palvelua voidaan pitää kokonaan sähköisessä muodossa toimitettuna palveluna, jos muussa kuin sähköisessä muodossa toimitettu palvelusuoritus on taloudellisesti riippumaton sähköisessä muodossa toimitetusta palvelusta.
34. Tästä on kyse esimerkiksi tilanteessa, jossa välittäjänä toimiva palveluntarjoaja edistää käyttäjän ja riippumattoman palvelujen tarjoajan (tai myyjän) välisiä liikesuhteita. Esimerkkinä voidaan mainita lentolippujen ostamiseen tai hotellivarausten tekemiseen tarkoitetut palvelualustat. Tällaisessa tapauksessa välittäjän tarjoama palvelu tuottaa todellista lisäarvoa sekä käyttäjälle että asianomaiselle yrittäjälle, mutta kyse on taloudellisesta riippumattomasta palvelusuorituksesta, koska kyseinen yrittäjä harjoittaa toimintaansa itsenäisesti.
35. Kun sähköisessä muodossa toimitettavan palvelun tarjoaja on sama kuin muussa muodossa toimitettavan palvelun tarjoaja tai kun ensin mainittu käyttää ratkaisevaa vaikutusvaltaa viimeksi mainitun palvelun tarjoamista koskeviin ehtoihin siten, että ne muodostavat toisistaan erottamattoman kokonaisuuden, on sen sijaan mielestäni määritettävä tarjotun palvelun pääasiallinen osa, eli osa, johon kyseisen palvelun taloudellinen merkitys perustuu. Palvelun luokittelu tietoyhteiskunnan palveluksi edellyttää, että sen pääasiallinen osa toimitetaan sähköisessä muodossa.
36. Näin on esimerkiksi tavaroiden verkkokaupassa. Verkkokaupassa liiketoimen olennaiset osat, eli tuotteen tarjoaminen ja ostajan tarjoukselle antama hyväksyntä, sopimuksen tekeminen sekä useimmissa tapauksissa maksusuoritus, suoritetaan sähköisessä muodossa, ja ne kuuluvat tietoyhteiskunnan palvelun käsitteeseen. Näin todettiin tuomiossa Ker-Optika.(11) Ostetun tavaran toimituksessa on kyse vain sopimusvelvoitteen täyttämisestä, joten toimitukseen liittyvän lainsäädännön ei pitäisi periaatteessa vaikuttaa pääasiallisen palvelun tarjoamiseen.
37. Mielestäni direktiiviä 2000/31 ei sen sijaan pidä tulkita siten, että kaikkea verkossa tapahtuvaan myyntiin liittyvää toimintaa, olipa sitten kyse täydentävästä, toissijaisesta tai valmistelevasta toiminnasta, joka ei ole taloudellisesti itsenäistä, pidetään itsessään tietoyhteiskunnan palveluna.
38. Seuraavaksi tarkastelen Uberin toimintaa edellä esitettyjen seikkojen valossa.
Uberin toiminta
39. Analyysin tulos riippuu pitkälti siitä, onko Uberin toimintaa pidettävä yhtenä kokonaisuutena, jonka muodostavat palvelu, joka mahdollistaa yhteyden luomisen matkustajien ja kuljettajien välille sähköisen palvelualustan välityksellä, ja toisaalta varsinainen kuljetuspalvelu, vai onko kyseisiä suorituksia pidettävä kahtena erillisenä palveluna. Aloitan tarkastelemalla tätä kysymystä.
40. Jotta tietty toiminta voidaan luokitella suhteessa merkityksellisiin oikeudellisiin säännöksiin, on tehtävä joitakin tosiseikkoihin perustuvia oletuksia. Koska ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen toimittamat tosiseikkoja koskevat tiedot ovat puutteellisia ja käsiteltävänä oleva palvelu on lakkautettu Espanjassa toistaiseksi tuomioistuinten antamilla kieltomääräyksillä, perustan analyysini tietoihin, joita on saatavilla Uberin toimintatavoista muissa maissa.(12) Eri maissa sovelletut toimintatavat vastaavat pääosin toisiaan. Tosiseikkojen lopullinen arviointi on joka tapauksessa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä.
41. Mikä on Uber? Onko Uber kuljetusyritys eli taksiyritys selvemmin sanottuna? Vai onko kyseessä vain sähköinen palvelualusta, jonka avulla on mahdollista etsiä, varata ja maksaa jonkun muun tuottama kuljetuspalvelu?
42. Uber luokitellaan usein niin kutsutuksi yhteistyötalouden yritykseksi (tai alustaksi). Mielestäni tässä ei ole tarvetta käsitellä kyseisen käsitteen täsmällistä merkitystä.(13) Uberin tapauksessa merkityksellistä on se, ettei sitä voida ainakaan pitää yhteiskyytien järjestämiseen tarkoitettuna alustana.(14) Uber-palvelualustaa käyttävät kuljettajat nimittäin tarjoavat matkustajille kuljetuspalvelua matkustajan valitsemaan kohteeseen ja saavat tästä palkkion, jonka summa on huomattavasti suurempi kuin palvelun suorittamisesta aiheutuneet kulut. Kyse on siten perinteisestä kuljetuspalvelusta. Se, katsotaanko tämän palvelun kuuluvan yhteistyötalouteen vai ei, ei vaikuta palvelun luokitteluun voimassa olevien säännösten perusteella.
43. Uber väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että sen toiminta rajoittuu ainoastaan (kaupunkiliikenteen) tarjonnan ja kysynnän kohtaamisen edistämiseen. Mielestäni tämä on kuitenkin hyvin rajoittunut näkemys Uberin roolista. Uberin toiminta sisältää nimittäin paljon enemmän kuin pelkkä tarjonnan ja kysynnän kohtaamisen edistäminen: se on itse luonut tämän tarjonnan. Uber myös sääntelee kyseisen palvelun olennaisia erityispiirteitä ja järjestää sen toiminnan.
44. Uberin avulla henkilöt, jotka haluavat harjoittaa toimintaa kaupunkien matkustajaliikenteessä, voivat rekisteröityä kyseisen sovelluksen käyttäjiksi ja harjoittaa tätä toimintaa Uberin asettamilla ehdoilla, jotka myös sitovat kuljettajia kyseisen sovelluksen käyttösopimuksen kautta. Ehtoja on paljon, ja ne koskevat kyseisen toiminnan aloittamista ja jatkamista ja määrittelevät jopa kuljettajien käyttäytymisen palvelusuorituksen yhteydessä.
45. Uber-sovelluksen hyödyntäminen kuljettajana edellyttää siis ajoneuvon omistamista.(15) Jotta ajoneuvoa voi käyttää Uberin lukuun, sen on täytettävä ehdot, jotka näyttävät vaihtelevan maittain ja kaupungeittain, mutta yleensä ajoneuvot ovat 4- tai 5-ovisia yksityisajoneuvoja, joille on ainakin asetettu ikäraja. Autojen on oltava katsastettuja, ja niillä on oltava lakisääteiset vakuutukset.(16)
46. Kuljettajilla on luonnollisesti oltava ajokortti (jonka saamisesta on kulunut tietty aika), eikä heillä saa olla merkintöjä rikosrekisterissä. Joissakin maissa vaaditaan myös selvitystä liikennerikkomuksista.
47. Vaikka Uber-palvelualustaan liittyvässä työssä ei säännellä työaikoja, eli kuljettajat voivat tehdä kyseistä työtä sivutoimisena, on käynyt ilmi, että suurimman osan kuljetuksista hoitavat kuljettajat, jotka harjoittavat tätä toimintaa joko ainoana tai pääasiallisena työnään. Lisäksi suuren määrän kyytejä hoitaneet kuljettajat saavat rahallisen palkkion Uberilta. Uber ilmoittaa myös kuljettajille paikat ja ajankohdat, joilta nämä voivat odottaa saavansa suuren määrän ajoja ja/tai hyvän hinnan. Näin Uber voi mukauttaa tarjontansa kysynnän vaihteluihin velvoittamatta kuljettajia mihinkään muodollisesti.
48. Uber-sovelluksessa on myös arviointitoiminto: matkustajat voivat arvioida kuljettajia ja päinvastoin. Jos annettujen arvioiden keskiarvo alittaa tietyn alarajan, arvioinnin kohteelta voidaan evätä alustan käyttö, mitä sovelletaan erityisesti kuljettajiin. Uber siis valvoo, vaikkakin epäsuorasti, kuljettajien työn laatua.
49. Uber määrittää myös tarjottavan palvelun hinnan. Hinta lasketaan matkan pituuden ja keston perusteella sen mukaan, miten ne ovat tallentuneet sovellukseen geopaikannuksen avulla. Tämän jälkeen algoritmi mukauttaa hinnan vallitsevaan kysyntään siten, että perushinta kerrotaan tietyllä kertoimella, jos kysyntä kasvaa esimerkiksi jonkin tapahtuman tai säätilassa tapahtuvien muutosten, kuten ukkosen, takia.
50. Vaikka Uberin edustajat vahvistivat istunnossa, että kuljettajat voivat periaatteessa pyytää kuljetuksesta sovelluksen määrittämää summaa alhaisemman hinnan, se ei ole nähdäkseni kuljettajien kannalta todellinen vaihtoehto. Kuljettajilla on kyllä teoriassa tällainen mahdollisuus, mutta Uber ottaa kuitenkin välityspalkkiona summan, joka perustuu sovelluksen kyseiselle matkalle laskemaan hintaan. Jos kuljettaja perii matkustajalta tätä pienemmän maksun, hän tekee sen omalla kustannuksellaan, joten on epätodennäköistä, että kuljettaja käyttää tätä mahdollisuutta.(17) Nähdäkseni on siten melko kiistatonta, että matkan hinnan määrittää Uber.
51. Uber käyttää näin ollen määräysvaltaa suhteessa kaikkiin tämän kaupunkiliikenteen palvelun merkityksellisiin näkökohtiin, koska se määrittää hinnan lisäksi myös turvallisuuteen liittyvät vähimmäisvaatimukset asettamalla kuljettajille ja ajoneuvoille tiettyjä ennakkoedellytyksiä, säätelee tarjonnan saatavuutta kannustamalla kuljettajia harjoittamaan toimintaa suuren kysynnän aikoina ja paikoissa, ohjaa kuljettajien käyttäytymistä arviointijärjestelmän avulla sekä poistaa mahdollisesti oikeuden käyttää kyseistä palvelualustaa. Muut näkökohdat ovat mielestäni kaupunkiliikenteen palvelun käyttäjän kannalta toissijaisia eivätkä vaikuta tämän taloudellisiin päätöksiin. Uber käyttää siis määräysvaltaansa palvelualustansa kautta tarjottavan kuljetuspalvelun taloudellisesti merkityksellisiin tekijöihin.
52. Vaikka tätä määräysvaltaa ei käytetä alistussuhteenomaisesti perinteisen laskutuksen kautta, ei pidä antaa tämän vaikutelman johtaa harhaan. Uberin harjoittaman kaltainen välillinen valvonta, joka perustuu rahallisiin kannustimiin ja matkustajien tahoillaan antamiin arvioihin, mahdollistaa mittakaavavaikutuksen(18) ansiosta yhtä tehokkaan tai jopa tehokkaamman hallinnon kuin sellainen johtaminen, joka perustuu työnantajan alaisilleen antamiin muodollisiin määräyksiin ja niiden toteuttamisen suoraan valvontaan.
53. Tämän perusteella katson, että Uberin toiminnan muodostaa pelkkä kuljetuspalvelu ajoneuvolla, joka etsitään ja tilataan älypuhelinsovelluksen avulla, ja että talouden näkökulmasta(19) kyseisen palvelun tuottaa Uber tai se tuotetaan sen nimissä. Tämä palvelu myös esitellään käyttäjille tällä tavalla ja he hahmottavat sen näin. Kun nämä käyttäjät päättävät turvautua Uberin palveluihin, he etsivät kuljetuspalvelua, joka sisältää tietyt toiminnot ja on laadultaan tietyntasoista. Toimintojen saatavuuden ja laadun varmistaa Uber.
54. Tämä päätelmä ei kuitenkaan tarkoita, että Uberin kuljettajia olisi väistämättä pidettävä Uberin työntekijöinä. Uber voi aivan hyvin tuottaa kyseiset palvelut myös turvautumalla itsenäisiin ammatinharjoittajiin, jotka toimivat sen nimissä alihankkijoina. Kuljettajien kiistanalaista asemaa suhteessa Uberiin on jo ratkottu joidenkin jäsenvaltioiden tuomioistuimissa,(20) mutta se ei liity mitenkään käsiteltävässä asiassa esillä oleviin oikeuskysymyksiin.
55. Sama pätee ajoneuvojen omistusta koskevaan kysymykseen. Sillä, ettei Uber omista kyseisiä ajoneuvoja, ei mielestäni ole merkitystä, koska yrittäjä voi aivan hyvin tuottaa kuljetuspalveluja käyttämällä kolmansien omistuksessa olevia ajoneuvoja etenkin siinä tapauksessa, että hän kyseiset palvelut toimittaakseen turvautuu kolmansiin osapuoliin, riippumatta kyseisten kahden osapuolen välisen oikeussuhteen luonteesta.
56. Mielestäni edellä esittämäni päätelmä sulkee sitä vastoin pois sen mahdollisuuden, että Uberia voitaisiin pitää pelkkänä välittäjänä kuljettajien ja matkustajien välillä. Uber-palvelualustaa käyttäessään kuljettajat eivät harjoita erillistä toimintaa, joka olisi olemassa itsenäisesti ilman kyseistä alustaa. Kyseinen toiminta voi päinvastoin olla olemassa ainoastaan kyseisen palvelualustan(21) ansiosta, ja ilman tätä alustaa toiminta ei olisi järkevää.
57. Näin ollen on mielestäni väärin verrata Uberia sellaisiin välitysalustoihin, joiden kautta voi varata hotellin tai ostaa lentolippuja.
58. Samankaltaisuuksia on toki olemassa, kuten palvelualustalla suoraan käytettävissä olevat varaus- ja ostomekanismit, maksumahdollisuudet tai arviointijärjestelmät. Kyse on palveluista, joita kyseinen palvelualusta tarjoaa käyttäjilleen.
59. Uberin kuljettajista poiketen sekä hotellit että lentoyhtiöt ovat kuitenkin yrityksiä, joiden toiminta on täysin riippumatonta kaikista välitysalustoista ja joille tällaiset alustat ovat vain yksi monista keinoista myydä palvelujaan. Lisäksi kyseiset yritykset määrittävät varausalustojen sijasta itse tarjoamiensa palvelujen ehdot, kuten hinnat.(22) Nämä yritykset noudattavat myös toiminnassaan alakohtaisia säännöksiä, joten varausalustat eivät rajoita etukäteen kyseisen toiminnan aloittamista siten kuin Uber tekee kuljettajiensa suhteen.
60. Tällaisen varausalustan käyttäjillä on lisäksi todellinen mahdollisuus valita useiden palvelujen tarjoajien välillä, koska eri toimijoiden tarjouksissa on useita eroja, jotka liittyvät käyttäjien kannalta tärkeisiin tekijöihin, kuten lentoluokka tai hotellin luokitus, lentojen aikataulut ja hotellin sijainti. Uberin tapauksessa kyseiset tekijät vakioidaan ja määritetään palvelualustan kautta, joten yleensä matkustaja valitsee palvelun suorittajaksi kuljettajan, joka on nopeimmin saatavilla.
61. Näin ollen Uber ei ole pelkkä välittäjä kuljetuspalvelua satunnaisesti tarjoavien kuljettajien sekä tällaista palvelua etsivien matkustajien välillä. Uber on päinvastoin varteenotettava kuljetuspalveluiden järjestäjä ja operaattori kaupungeissa, joissa sillä on toimintaa. Vaikka on totta, että Uberin konsepti on innovatiivinen, kuten Uber toteaa käsiteltävän asian yhteydessä toimittamissaan huomautuksissa, kyseinen innovaatio liittyy kuitenkin kaupunkiliikenteeseen.
62. On myös todettava, että Uberin luokitteleminen palvelualustaksi, joka kattaa useita riippumattomia palveluntarjoajia, saattaisi herättää kysymyksiä kilpailuoikeuden näkökulmasta.(23) En kuitenkaan käsittele tätä seikkaa sen laajemmin tässä ratkaisuehdotuksessa, koska se ei liity nyt käsiteltävään asiaan.
63. Uberin toimintajärjestelmässä yhteyden luomisella mahdollisen matkustajan ja kuljettajan välille ei siis ole itsessään taloudellista arvoa, koska, kuten olen edellä tässä ratkaisuehdotuksessa selittänyt, Uberin kautta toimintaansa harjoittavat kuljettajat eivät toimi itsenäisinä ammatinharjoittajina ainakaan hoitaessaan Uberin tarjoamia palveluja. Kyseistä palvelua hoitaessaan Uberin kuljettajat saavat nimittäin etsiä matkustajia ainoastaan Uber-sovelluksen avulla, ja kyseinen sovellus mahdollistaa vain kyseisen palvelualustan kautta tarjottavia palveluita hoitavien kuljettajien löytämisen. Näitä kahta ei siis voida erottaa toisistaan, ja ne muodostavat yhdessä yhden palvelun. Mielestäni varsinaista kuljetusta ei voida myöskään pitää toissijaisena suorituksena.
64. On totta, että Uber-sovelluksen innovatiivinen luonne perustuu suurelta osin uusien teknologioiden, kuten geopaikannuksen ja älypuhelinten, käyttöön kaupunkiliikenteen järjestämisessä. Innovatiivisuus ei kuitenkaan rajoitu tähän, vaan se ulottuu myös itse kuljetuksen järjestämiseen, mitä ilman Uber olisi pelkkä taksien varaussovellus. Tässä tapauksessa kuljetus on näin ollen pääasiallinen suoritus, joka antaa kyseiselle palvelulle sen taloudellisen merkityksen. Käyttäjät hakevat kuljettajia vain yhdessä tarkoituksessa: he tarvitsevat kuljetusta yhdestä paikasta toiseen. Näin ollen yhteyden luominen on vain valmisteleva vaihe, joka mahdollistaa pääasiallisen palvelun toimittamisen parhaalla mahdollisella tavalla.
65. Yhteyden luominen matkustajan ja kuljettajan välille ei siten ole itsenäinen eikä pääasiallinen suoritus kuljetuspalveluun nähden. Näin ollen sitä ei voida luokitella tietoyhteiskunnan palveluksi. Kyseisen palvelun luokitteleminen tällä tavalla ei auttaisi saavuttamaan direktiivin 2001/31 taustalla vaikuttavia vapauttamistavoitteita, koska vaikka yhteyden luomiseen liittyvä toiminta vapautettaisiin, jäsenvaltiot voisivat tehdä sen harjoittamisesta mahdotonta sääntelemällä itse kuljetustoimintaa. Tällaisen vapauttamisen ainut tulos olisi se, että palvelujen tarjoajan sijoittautumisjäsenvaltio voisi hyötyä tästä sijoittautumisesta (investointien, uusien työpaikkojen ja verotulojen kautta) mutta estää samalla palvelujen tarjoamisen omalla alueellaan direktiivin 2000/31 soveltamisalan ulkopuolelle jääviä palveluja koskevan lainsäädännön nojalla.(24) Tällainen tilanne olisi vastoin tietoyhteiskunnan palvelujen tarjoamisen vapautta koskevaa logiikkaa, sellaisena kuin se hahmotellaan edellä mainitulla direktiivillä, jonka mukaan palvelun tarjoajan toiminnan lainmukaisuutta valvotaan kyseisen tarjoajan sijoittautumisjäsenvaltiossa ja muut jäsenvaltiot tunnustavat tämän valvonnan.(25)
66. Tällainen tilanne, jossa palvelualustan toimintaa ei ole muodollisesti kielletty mutta jossa UberPop-palvelun toimintamalli, joka perustuu ei-ammattimaisten kuljettajien käyttöön, estää itsessään kyseisen kuljetustoiminnan harjoittamisen lakeja noudattaen, johtaa toisenlaiseen ongelmaan. On nimittäin käynyt ilmi, että Uber käyttää erilaisia keinoja, joista on kohuttu lehdissäkin, kuten sovelluksen tilapäinen poistaminen käytöstä tietyillä alueilla, jotta viranomaiset eivät voisi tarkastaa sen kuljettajia. Uber antaa myös oikeudellista ja rahallista apua kuljettajille, joille on määrätty seuraamuksia kuljetuspalvelujen tuottamisesta ilman tarvittavaa lupaa. Kuljettajat käyttävät itsekin erilaisia keinoja välttääkseen tarkastukset.(26) Näin ollen tällainen epätäydellinen, ehkä vain näennäinen vapauttaminen, jossa vain yksi monitahoisen toiminnan osa-alueista on vapautettu ja toista osa-aluetta säännellään edelleen, aiheuttaa oikeudellista epävarmuutta, joka johtaa harmaan alueen syntymiseen ja kannustaa rikkomaan lakia.
Uberin toiminta direktiivin 2006/123 näkökulmasta
67. Ei ole yllättävää, että Uberin toiminta, sellaisena kuin se on kuvattuna tämän ratkaisuehdotuksen edellisissä kohdissa yhtenä palveluna, joka käsittää sekä saatavilla olevan kuljettajan etsimisen että varsinaisen kuljetuksen suppeassa merkityksessä, voitaisiin luokitella direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitetuksi kuljetusalan palveluksi.
68. Vaikka kyseisen säännöksen sanamuoto, jolla jätetään ”kuljetusalan palvelut” direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle, ei itsessään riittäne perusteeksi tällaisen päätelmän tekemiselle, kyseisen direktiivin johdanto-osan 21 perustelukappale ei jätä tilaa epäilykselle, koska sen mukaan kyseisiin palveluihin luetaan myös ”kaupunkiliikenne [ja] taksikuljetukset”. Ei siis ole tarpeen keskustella siitä, ovatko Uberin tarjoamat palvelut taksipalveluja: kaikki kaupunkiliikenteen muodot mainitaan ja Uber on ilman muuta yksi niistä.
69. Uberin toiminnan on myös katsottava kuuluvan SEUT 58 artiklan 1 kohdassa määrätyn palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan poikkeuksen soveltamisalaan, ja siihen on sovellettava SEUT 90 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa annettuja määräyksiä. SEUT 91 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainitaan nimenomaisesti ”edellytykset, joilla muut kuin jäsenvaltiossa asuvat liikenteenharjoittajat saavat harjoittaa liikennettä siellä”, alana, jota on säänneltävä yhteisellä liikennepolitiikalla. Jos katsotaan, että Uber tuottaa kaupunkiliikenteen palveluja, kuten minä väitän, Uberia on pidettävä joko liikenteenharjoittajana sanan varsinaisessa merkityksessä tai vähintään kuljetuspalvelujen järjestäjänä.
70. Näin ollen on todettava, ilman että on edes tarvetta analysoida tuomiota Grupo Itevelesa ym.,(27) jonka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin mainitsee ennakkoratkaisupyynnössään, että Uberin toiminta on direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettua kuljetusalan palvelua. Näin ollen se on suljettu kyseisen direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Lisäksi Uberin toiminta kuuluu SEUT 58 artiklan 1 kohdassa määrätyn palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan poikkeuksen soveltamisalaan ja siihen sovelletaan SEUT 90 artiklaa ja sitä seuraavia artikloja.
Ensimmäistä ja toista ennakkoratkaisukysymystä koskeva päätelmä
71. Yhteenvetona edellä esitetyistä seikoista totean, että sekaluonteisissa palveluissa, joissa yksi suoritus toteutetaan sähköisessä muodossa ja toinen jossakin muussa muodossa, ensimmäisen on oltava joko taloudellisesti itsenäistä palvelua tai toiseen nähden pääasiallista palvelua, jotta se voidaan luokitella tietoyhteiskunnan palveluksi. Uberin toimintaa on arvioitava kokonaisuutena, joka kattaa sekä yhteyden luomisen matkustajien ja kuljettajien välille älypuhelinsovelluksen avulla että varsinaisen kuljetuspalvelun, joka on talouden näkökulmasta katsottuna pääasiallinen suoritus. Uberin toimintaa ei siis voida jakaa kahteen eri osaan, jotta yksi kyseisen palvelun osista voitaisiin luokitella tietoyhteiskunnan palveluksi. Tästä seuraa, että kyseinen palvelu on luokiteltava kuljetusalan palveluksi.
72. Ehdotan näin ollen, että ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan seuraavasti:
Direktiivin 2000/31 2 artiklan a alakohtaa, luettuna yhdessä direktiivin 98/34 1 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että palvelu, johon sisältyy yhteyden luominen matkapuhelimille tarkoitetun ohjelmiston avulla mahdollisten matkustajien ja yksittäisiä kaupunkiliikenteen tilauspalveluja hoitavien kuljettajien välille, tilanteessa, jossa kyseisen palvelun tarjoaja harjoittaa määräysvaltaa tässä yhteydessä toimitettujen kuljetuspalvelujen olennaisiin menettelytapoihin, kuten kyseisten palvelujen hintaan, ei ole edellä mainituissa säännöksissä tarkoitettua tietoyhteiskunnan palvelua.
SEUT 58 artiklan 1 kohtaa ja direktiivin 2006/123 2 artiklan 2 kohdan d alakohtaa on tulkittava siten, että edellisessä kohdassa kuvattu palvelu on kyseisissä määräyksissä ja säännöksissä tarkoitettua kuljetusalan palvelua.
73. On tietenkin ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävä arvioida esitetyistä tosiseikoista tekemiensä päätelmien valossa, täyttääkö pääasiassa käsiteltävä toiminta edellä mainitun määräysvaltaa koskevan kriteerin. Totean kuitenkin, että useat tuomioistuimet eri jäsenvaltioissa ovat jo todenneet näin.(28) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin voisi tukeutua ratkaisussaan tähän malliin tuomioistuinverkoston hengessä.
Loppuhuomautukset
74. Ensimmäiseen ja toiseen ennakkoratkaisukysymykseen ehdottamieni vastausten johdosta kolmanteen ja neljänteen ennakkoratkaisukysymykseen ei ole tarvetta vastata. Loppuhuomautuksissa analysoin kuitenkin oikeusvaikutuksia, joita seuraisi Uberin palvelusuoritusten mahdollisesta luokittelemisesta itsenäiseksi palveluksi, joka käsittäisi vain matkustajien ja kuljettajien välisen yhteyden luomisen eikä siis kattaisi varsinaista kuljetuspalvelua. Tällainen palvelu olisi epäilemättä luokiteltava tietoyhteiskunnan palveluksi. Mielestäni ei sitä vastoin olisi tarpeen käsitellä kysymystä siitä, onko kyseinen palvelu kuljetusalan palvelua.
Yhteyden luomisen käsittävän palvelun luokitteleminen tietoyhteiskunnan palveluksi
75. Muistutan, että direktiivin 98/34 1 artiklan 2 kohdan mukaan tietoyhteiskunnan palvelulla tarkoitetaan kaikkia etäpalveluina sähköisessä muodossa palvelun vastaanottajan henkilökohtaisesta pyynnöstä toimitettavia palveluja, joista tavallisesti maksetaan korvaus. Palvelu, joka kattaa yhteyden luomisen mahdollisten matkustajien ja kuljettajien välille älypuhelinsovelluksen avulla, täyttää varmasti nämä kriteerit.
76. Palvelun maksullisuudesta todettakoon, että Uberin järjestelmässä palvelualustan operaattori saa osan matkustajan maksamasta matkan hinnasta. Näin ollen yhteyden luomiseen liittyvän palvelun maksaa matkustaja kuljetuspalvelun suorittamisen jälkeen.
77. Kyseinen palvelu, kun sitä arvioidaan erillään kuljetuspalvelusta, toimitetaan myös etäpalveluna, koska palvelun osapuolet, eli Uber ja palvelun vastaanottaja, eivät ole samanaikaisesti läsnä. Välityspalvelu toteutetaan internetissä toimivan älypuhelinsovelluksen avulla, mikä kuuluu epäilemättä sähköisessä muodossa toimittamisen käsitteen alaan. Kyse on myös ainoasta mahdollisesta tavasta, jolla voi varata kyydin Uber-palvelualustalla. Kyseistä palvelua ei myöskään toimiteta jatkuvasti, vaan vain vastaanottajan pyynnöstä.
78. Uberin tarjoaman palvelun, sellaisena kuin se määritellään tämän ratkaisuehdotuksen 74 kohdassa, voitaisiin siis katsoa kuuluvan direktiivin 2000/31 soveltamisalaan.
79. Unionin alueella, Espanja mukaan luettuna, Uber-sovellusta ylläpitää ja sen toimittaa sekä kuljettajien että matkustajien käyttöön Alankomaihin sijoittautunut Uber BV ‑niminen yhtiö, joten kyseinen palvelu toimitetaan palvelujen tarjoamisen vapauden puitteissa, jota säännellään erityisesti direktiivin 2000/31 3 artiklan 2 ja 4 kohdassa.
80. Kyseisten säännösten mukaisesti jäsenvaltiot eivät lähtökohtaisesti voi yhteensovitettuun alaan liittyvien syiden vuoksi rajoittaa toisesta jäsenvaltiosta peräisin olevien palvelujen tarjoamisen vapautta asettamalla niille erityisiä vaatimuksia riippumatta siitä, koskevatko nämä vaatimukset ainoastaan tietoyhteiskunnan palveluja vai ovatko ne yleisluonteisia. Yhteensovitettu ala kattaa direktiivin 2000/31 2 artiklan h alakohdan i alakohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaan erityisesti vaatimukset, joita palvelujen tarjoajan on noudatettava ”aloittaessaan – – palvelun tarjoamisen, kuten – – lupaa – – koskevat vaatimukset”. Saman artiklan h alakohdan ii alakohdan kolmannen luetelmakohdan mukaan yhteensovitettu ala ei sitä vastoin kata ”muulla tavalla kuin sähköisesti tarjottuihin palveluihin sovellettavia vaatimuksia”.
81. Tästä seuraa, että vaatimus, jonka mukaan välityspalvelun tarjoaminen kaupunkiliikenteen tilauskuljetuksia koskevien sopimusten tekemiseksi edellyttää lupaa – jos se on edelleen voimassa(29) siltä osin kuin sitä sovelletaan yhteyden luomiseen Uber-palvelualustan kautta – kuuluu yhteensovitettuun alaan ja siihen on sovellettava direktiivin 2000/31 3 artiklan 2 kohdassa säädettyä kieltoa. Sen sijaan kaikki kuljettajille asetetut vaatimukset, jotka koskevat kuljetustoiminnan aloittamista ja harjoittamista, jäävät yhteensovitetun alan ja näin ollen myös kyseisen kiellon ulkopuolelle, koska kuljetuspalvelua ei sen luonteen vuoksi toimiteta sähköisessä muodossa.
82. Direktiivin 2000/31 3 artiklan 4 kohdan mukaisesti jäsenvaltiot voivat toteuttaa toimenpiteitä, joilla poiketaan palvelun tarjoamisen vapautta koskevista säännöksistä tietyn tietoyhteiskunnan palvelun osalta, jos ne ovat tarpeen yleisen järjestyksen, kansanterveyden suojelun, yleisen turvallisuuden tai kuluttajansuojan perusteella.
83. Vaikka neljäs ennakkoratkaisukysymys koskee nimenomaan kyseessä olevien kansallisten toimenpiteiden perusteltavuutta, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei esitä ennakkoratkaisupyynnössään syitä, joilla voitaisiin perustella vaatimus, jonka mukaan välitystoiminnan harjoittaminen kuljetusalalla edellyttää lupaa. Espanjan hallitus esittää huomautuksissaan syiksi muun muassa liikenteen hallinnan ja liikenneturvallisuuden. Näyttää kuitenkin siltä, että kyse on ennemminkin syistä, joilla voitaisiin perustella kuljetuspalveluita hoitaville kuljettajille asetettuja vaatimuksia.
84. Välityspalveluista sellaisenaan on todettava, että Espanjan hallituksen esittämistä syistä voitaisiin Uberin tapauksessa soveltaa vain hinnoittelun avoimuutta, joka taas liittyy kuluttajansuojaan. Muistutan, että Uberin järjestelmässä hintaa ei määritä kuljettaja, vaan kyseinen palvelualusta. Mielestäni vaikuttaa kuitenkin siltä, että hinnoittelun avoimuus voitaisiin varmistaa myös vähemmän rajoittavilla keinoilla kuin välitystoimintaa koskevan luvan edellyttäminen, kuten velvollisuudella antaa tietoa matkustajalle. Tällainen vaatimus ei siten täytä oikeasuhteisuuden kriteeriä, josta säädetään nimenomaisesti direktiivin 2000/31 3 artiklan 4 kohdan a alakohdan iii alakohdassa.
85. Pääasian monimutkaisuus johtuu kuitenkin siitä, että menettelyn tarkoituksena on määrätä Uberille seuraamuksia väitetystä vilpillisestä kilpailusta, joka kohdistuu kantajan jäsenistöön.(30) Vilpillinen kilpailu ei ole sen mukaan seurausta ainoastaan siitä, että Uber harjoittaa välitystoimintaa kuljetussopimusten tekemisen alalla ilman tarvittavaa lupaa, vaan myös siitä, että Uber-palvelualustan kautta kuljetuspalveluita hoitavat kuljettajat eivät täytä edellytyksiä, joita Espanjan lainsäädännössä asetetaan tämän tyyppisten palvelujen tarjoamiselle. Direktiivi 2000/31 ja direktiivi 2006/123 eivät kumpikaan kata kyseisiä edellytyksiä, koska ne liittyvät epäilemättä kuljetusalaan.
86. Ovatko direktiivin 2000/31 säännökset siis esteenä sille, että Uberille määrätään seuraamuksia vilpillisestä kilpailusta, joka johtuu sellaisten kuljettajien toiminnasta, jotka hoitavat kuljetuspalveluita kyseisen palvelualustan avulla? Kuten olen edellä selittänyt,(31) Uber ei mielestäni ole pelkkä välittäjä matkustajien ja kuljettajien välillä. Se organisoi ja hallinnoi kattavaa tilausjärjestelmää kaupunkiliikenteen alalla. Näin ollen se vastaa matkustajien ja kuljettajien välisen yhteyden luomisen lisäksi myös kuljettajien toiminnasta. Näin olisi siinäkin tapauksessa, että yhteyden luomista pidettäisiin itsenäisenä palveluna varsinaiseen kuljetuspalveluun nähden, koska kummankin palvelun suorittaa viime kädessä Uber tai ne suoritetaan Uberin nimissä.
87. Tulkinta, jonka mukaan direktiivin 2000/31 tehokkaan vaikutuksen varmistaminen edellyttää, että kaikkeen Uberin toimintaan sovelletaan kyseisessä direktiivissä säädettyä vapauttamista, on mielestäni pois suljettu. Tämä tulkinta olisi nimittäin vastoin direktiivin 2000/31 nimenomaisia säännöksiä, joiden mukaan ainoastaan sähköisessä muodossa toimitettuja palveluita koskeviin vaatimuksiin voidaan soveltaa saman direktiivin 3 artiklan 2 kohdassa säädettyä poikkeusta.(32) Tällaisen tulkinnan mukaan kaikki taloudellinen toiminta voisi teoriassa kuulua direktiivin 2000/31 soveltamisalaan, koska kaikki yrittäjät voivat nykypäivänä tarjota sähköisiä palveluita, jotka liittyvät esimerkiksi tuotteita tai palveluita koskevien tietojen antamiseen, varausjärjestelmään, ajanvaraukseen tai maksamiseen.
88. Direktiivi 2000/31 ei siten ole esteenä sille, että kansallisessa lainsäädännössä asetetaan vaatimuksia, jotka koskevat varsinaista kuljetustoimintaa, tai sille, että Uberille määrätään seuraamuksia, kyseisen palvelun lopettamismääräys mukaan luettuna, koska se ei ole noudattanut kyseisiä vaatimuksia. Pääasiassa käsiteltävä Uberin toiminta, tai ainakin UberPop-palvelu, on järjestetty siten, ettei Uber voi nykytilanteessa täyttää kyseisiä vaatimuksia. Uber tukeutuu nimittäin toiminnassaan muihin kuin ammattikuljettajiin, joilla ei ole kaupunkiliikenteen harjoittamisessa tarvittavaa lupaa ja jotka eivät siten lähtökohtaisesti täytä kyseisiä vaatimuksia. Vaikka yhteyden luomista pidettäisiin tietoyhteiskunnan palveluna, se ei muuttaisi tätä päätelmää, koska kuljettajien toimittamat palvelut eivät kuulu direktiivin 2000/31 soveltamisalaan. Tämä osoittaa, että sähköisessä muodossa toimitettavan palvelun ja muussa muodossa toimitettavan palvelun erottaminen toisistaan on keinotekoista silloin, kun nämä kaksi palvelua liittyvät näin tiiviisti toisiinsa ja ne toimittaa sama palvelujen tarjoaja.
89. En kuitenkaan katso, että tarpeella varmistaa kuljetuspalvelujen toimittamista suppeassa merkityksessä koskevien säännösten tehokas vaikutus voitaisiin perustella ennaltaehkäisevänä toimenpiteenä asetettu vaatimus, jonka mukaan yleisluonteisten välityspalvelujen harjoittaminen edellyttää lupaa. Laitonta toimintaa voidaan tällä alalla torjua vain rangaistusten avulla.
90. Tämän osan lopuksi totean, että jos yhteyden luomista mahdollisten matkustajien ja kuljettajien välillä pidettäisiin varsinaisesta kuljetuspalvelusta riippumattomana suorituksena ja siten tietoyhteiskunnan palveluna, direktiivin 2000/31 3 artiklan 2 kohta olisi mielestäni esteenä vaatimukselle, jonka mukaan tällaisen palvelun tarjoaminen edellyttää lupaa, paitsi jos tämä vaatimus on perusteltavissa jollakin saman direktiivin 3 artiklan 4 kohdassa mainituista syistä ja se on oikeassa suhteessa asetettuun tavoitteeseen, mikä on nähdäkseni melko epätodennäköistä. Tällä ei kuitenkaan olisi todellista oikeudellista vaikutusta, koska yhteyden luomisen käsittävällä palvelulla ei ole taloudellista merkitystä ilman kuljetuspalvelua, jolle kansallinen lainsäätäjä sen sijaan voi asettaa lukuisia vaatimuksia.
Direktiivin 2006/123 sovellettavuus
91. Direktiivin 2006/123 sovellettavuuden osalta ei mielestäni ole tarpeen analysoida sitä, onko palvelu, joka kattaa yhteyden luomisen mahdollisten matkustajien ja kaupunkiliikenteen alalla tilauspalveluja tarjoavien kuljettajien välille älypuhelinsovelluksen avulla, kyseisen direktiivin 2 artiklan 2 kohdan d alakohdassa tarkoitettua kuljetusalan palvelua.
92. Direktiivin 2006/123 3 artiklan 1 kohdassa nimittäin säädetään, että jos kyseisen direktiivin säännökset ovat ristiriidassa palvelutoiminnan aloittamista ja harjoittamista tietyillä aloilla säätelevien muiden unionin säädösten kanssa, muiden unionin säädösten säännöksillä on etusija. Vaikka direktiiviä 2000/31 ei mainita kyseisessä säännöksessä lueteltujen säädösten joukossa, sanamuoto ”tällaisia ovat muun muassa” osoittaa mielestäni selvästi, että annettu luettelo ei ole tyhjentävä ja että se sisältää ainoastaan sellaiset säädökset, joiden kuuluminen tähän luetteloon ei olisi itsestään selvää. Direktiivillä 2000/31 on niin selkeä lex specialis ‑asema suhteessa direktiiviin 2006/123, että jopa ilman direktiivin 2006/123 3 artiklan 1 kohtaa se pitäisi asettaa etusijalle lex posterior generali non derogat legi priori speciali ‑periaatteen mukaisesti.
93. Jos siis yhteyden luomisen käsittävän toiminnan katsotaan kuuluvan direktiivin 2000/31 soveltamisalaan, se jää direktiivin 2006/123 soveltamisalan ulkopuolelle.
Ratkaisuehdotus
94. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Juzgado Mercantil no 3 de Barcelonan esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Tietoyhteiskunnan palveluja, erityisesti sähköistä kaupankäyntiä, sisämarkkinoilla koskevista tietyistä oikeudellisista näkökohdista 8.6.2000 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/31/EY (”direktiivi sähköisestä kaupankäynnistä”) 2 artiklan a alakohtaa, luettuna yhdessä teknisiä standardeja ja määräyksiä koskevien tietojen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä 22.6.1998 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 98/34/EY, sellaisena kuin se on muutettuna 20.7.1998 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 98/48/EY, 1 artiklan 2 kohdan kanssa, on tulkittava siten, että palvelu, johon sisältyy yhteyden luominen matkapuhelimille tarkoitetun ohjelmiston avulla mahdollisten matkustajien ja yksittäisiä kaupunkiliikenteen tilauspalveluja hoitavien kuljettajien välille, tilanteessa, jossa kyseisen palvelun tarjoaja harjoittaa määräysvaltaa tässä yhteydessä toimitettujen kuljetuspalvelujen olennaisiin menettelytapoihin, kuten kyseisten palvelujen hintaan, ei ole edellä mainituissa säännöksissä tarkoitettua tietoyhteiskunnan palvelua.
2) SEUT 58 artiklan 1 kohtaa ja palveluista sisämarkkinoilla 12.12.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2006/123/EY 2 artiklan 2 kohdan d alakohtaa on tulkittava siten, että edellisessä kohdassa kuvattu palvelu on kyseisissä määräyksissä ja säännöksissä tarkoitettua kuljetusalan palvelua.