WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 3 lipca 2014 r.(*)
Odwołanie – Dostęp do dokumentów instytucji – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Artykuł 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie, art. 4 ust. 2 tiret drugie i art. 4 ust. 6 – Opinia służby prawnej Rady w odniesieniu do rozpoczęcia negocjacji celem zawarcia umowy międzynarodowej – Wyjątki od prawa dostępu – Ochrona interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych – Ochrona opinii prawnych – Decyzja w sprawie częściowej odmowy dostępu
W sprawie C‑350/12 P
mającej za przedmiot odwołanie na podstawie art. 56 statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wniesione w dniu 17 lipca 2012 r.,
Rada Unii Europejskiej, reprezentowana przez P. Bermana, B. Driessena oraz C. Fekete, działających w charakterze pełnomocników,
wnosząca odwołanie,
w której drugą stroną postępowania są:
Sophie in ’t Veld, reprezentowana przez O. Brouwera, E. Raedts oraz J. Blockxa, advocaten,
strona skarżąca w pierwszej instancji,
popierana przez:
Parlament Europejski, reprezentowany przez N. Lorenza oraz N. Görlitza, działających w charakterze pełnomocników,
interwenient w postępowaniu odwoławczym,
Komisja Europejska, reprezentowana przez B. Smuldersa oraz P. Costę de Oliveirę, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
interwenient w pierwszej instancji,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano (sprawozdawca), prezes izby, A. Borg Barthet, E. Levits, M. Berger i S. Rodin, sędziowie,
rzecznik generalny: E. Sharpston,
sekretarz: M. Aleksejev, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 17 października 2013 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 13 lutego 2014 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Rada Unii Europejskiej wnosi w swym odwołaniu o uchylenie wyroku Sądu Unii Europejskiej in ’t Veld/Rada (T‑529/09, EU:T:2012:215, zwanego dalej „zaskarżonym wyrokiem”), w którym Sąd stwierdził częściową nieważność decyzji Rady z dnia 29 października 2009 r. odmawiającej Sophie in ’t Veld pełnego dostępu do dokumentu zawierającego opinię służby prawnej Rady na temat zalecenia Komisji Europejskiej dla Rady dotyczącego upoważnienia do rozpoczęcia negocjacji pomiędzy Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki celem zawarcia umowy międzynarodowej o udostępnieniu departamentowi skarbu Stanów Zjednoczonych danych z komunikatów finansowych (zwanej dalej „sporną decyzją”).
Ramy prawne
2 Motywy 2, 4 i 11 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. L 145, s. 43) mają następujące brzmienie:
„(2) Przejrzystość pozwala obywatelom na bliższe uczestnictwo w procesie podejmowania decyzji i gwarantuje, że administracja cieszy się większą prawowitością, jest bardziej skuteczna i odpowiedzialna względem obywateli w systemie demokratycznym. Przejrzystość przyczynia się do umacniania zasad demokracji i szacunku dla praw podstawowych określonych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej oraz w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej.
[…]
(4) Celem niniejszego rozporządzenia jest zapewnienie możliwie największego prawa do publicznego dostępu do dokumentów oraz wytyczenie ogólnych zasad i ograniczeń związanych z takim dostępem, zgodnie z art. 255 ust. 2 traktatu WE.
[…]
(11) Zasadniczo wszelkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne. Jednakże w niektórych wypadkach należy chronić interes prywatny i publiczny za pomocą wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i rozważań tam, gdzie niezbędne jest chronienie ich możliwości wykonywania tych zadań. Przy ustanawianiu wyjątków instytucje powinny wziąć pod uwagę zasady ustawodawcze Wspólnoty dotyczące ochrony danych osobistych na wszelkich obszarach działalności Unii”.
3 Artykuł 1 tego rozporządzenia stanowi:
„Celem niniejszego rozporządzenia jest:
a) określenie zasad, warunków i ograniczeń na bazie publicznego lub prywatnego interesu rządzącego prawem dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (dalej zwanych »instytucjami«), przewidzian[ym w] art. 255 traktatu WE w taki sposób, by zapewnić możliwie najszerszy dostęp do dokumentów;
[…]”.
4 Artykuł 2 ust. 3 wspomnianego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„Niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej”.
5 Artykuł 4 ust. 1, 2 i 6 tego rozporządzenia stanowi:
„1. Instytucja odmówi dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
a) interesu publicznego w odniesieniu do:
[…]
– stosunków międzynarodowych,
[…]
2. Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę:
[…]
– […] porady prawnej,
[…]
chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny.
[…]
6. Jeśli wyjątki dotyczą jedynie części tego dokumentu, pozostałe części dokumentu powinny być ujawnione”.
Okoliczności powstania sporu
6 W dniu 28 lipca 2009 r. S. in ’t Veld, będąca członkiem Parlamentu Europejskiego, wniosła o udzielenie jej dostępu – na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001 – do dokumentu nr 11897/09 z dnia 9 lipca 2009 r. zawierającego opinię służby prawnej Rady na temat „zalecenia Komisji dla Rady dotyczącego upoważnienia do rozpoczęcia negocjacji pomiędzy Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi Ameryki celem zawarcia umowy międzynarodowej o udostępnieniu departamentowi skarbu Stanów Zjednoczonych danych z komunikatów finansowych w ramach zapobiegania terroryzmowi i finansowaniu terroryzmu oraz walki z tym zjawiskiem” (zwanej dalej „planowaną umową”).
7 Rada zezwoliła w spornej decyzji jedynie na częściowy dostęp do wspomnianego dokumentu, lecz odmówiła pełnego dostępu do niego, powołując się na wyjątki przewidziane w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie oraz w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczące ochrony, odpowiednio, interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych oraz opinii prawnych.
8 Po pierwsze, Rada wskazała w spornej decyzji, że „ujawnienie dokumentu [nr 11897/09] spowodowałoby podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczących określonych postanowień planowanej umowy […] i w konsekwencji miałoby negatywny wpływ na pozycję negocjacyjną [Unii] i zaszkodziłoby również klimatowi zaufania w toczących się negocjacjach”. Rada dodała, że „ujawnienie dokumentu udostępniłoby drugiej stronie […] okoliczności dotyczące stanowiska, jakie [Unia] ma zająć w negocjacjach, które – w sytuacji gdyby opinia prawna okazała się krytyczna – mogłyby zostać wykorzystane w sposób mający na celu osłabienie pozycji negocjacyjnej [Unii]”.
9 Po drugie, Rada wskazała, że dokument nr 11897/09 zawierał „opinię prawną dotyczącą podstawy prawnej i kompetencji, odpowiednio, [Unii] i Wspólnoty Europejskiej do zawarcia [planowanej] umowy” oraz że „ten sensytywny temat, który ma wpływ na uprawnienia Parlamentu Europejskiego przy zawieraniu [planowanej] umowy, wzbudził rozbieżności między instytucjami”. W tych okolicznościach zdaniem Rady „[u]jawnienie treści dokumentu [nr 11897/09] naraziłoby na niebezpieczeństwo ochronę opinii prawnej, jako że oznaczałoby podanie do publicznej wiadomości wewnętrznej opinii służby prawnej, przeznaczonej wyłącznie dla członków Rady w kontekście wstępnych dyskusji wewnątrz Rady na temat planowanej umowy”. Ponadto Rada uznała, że „ochrona wewnętrznej opinii prawnej dotyczącej projektu umowy międzynarodowej […] przeważa nad interesem publicznym w ujawnieniu”.
Zaskarżony wyrok i żądania stron
10 W dniu 31 grudnia 2009 r. S. in ’t Veld wniosła skargę o stwierdzenie nieważności spornej decyzji, na poparcie której podniosła cztery zarzuty.
11 Dwa pierwsze zarzuty tej skargi były oparte na naruszeniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie oraz art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001. Zarzut trzeci podniesiony na poparcie skargi opierał się na naruszeniu art. 4 ust. 6 tego rozporządzenia, dotyczącego częściowego dostępu do dokumentów instytucji. Zarzut czwarty dotyczył zaś naruszenia obowiązku uzasadnienia.
12 W zaskarżonym wyroku Sąd uwzględnił częściowo zarzut pierwszy podniesiony przez S. in ’t Veld, jak również zarzut drugi w całości. Ponieważ Sąd uznał, że te dwa pierwsze zarzuty były zasadne, uwzględnił on także zarzut trzeci. Zarzut czwarty został oddalony. Na tej podstawie Sąd stwierdził częściową nieważność spornej decyzji.
13 W dniu 24 lipca 2012 r. Rada wniosła niniejsze odwołanie, w którym – popierana przez Komisję – wnosi do Trybunału o uchylenie zaskarżonego wyroku, ostateczne rozstrzygnięcie kwestii podniesionych w ramach odwołania oraz obciążenie S. in ’t Veld kosztami obu postępowań.
14 Sophie in ’t Veld, popierana przez Parlament Europejski, wnosi do Trybunału o oddalenie odwołania i obciążenie Rady kosztami.
W przedmiocie odwołania
15 W swoim odwołaniu Rada zarzuca Sądowi naruszenie dwóch postanowień rozporządzenia nr 1049/2001 ograniczających prawo dostępu do dokumentów instytucji. Zarzut pierwszy opiera się na naruszeniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie tego rozporządzenia, dotyczącego ochrony interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, zaś zarzut drugi dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 tiret drugie wspomnianego rozporządzenia, przewidującego wyjątek w zakresie opinii prawnych.
W przedmiocie zarzutu pierwszego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001
Zaskarżony wyrok
16 Aby ustosunkować się do pierwszego zarzutu skargi podniesionego przez S. in ’t Veld na poparcie jej skargi o stwierdzenie nieważności, opartego na naruszeniu art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, Sąd przypomniał w pkt 24 i 25 zaskarżonego wyroku, że decyzja wydawana przez instytucję na podstawie tego przepisu ma złożony i delikatny charakter, co wymaga pewnego stopnia szczególnego rodzaju ostrożności, przede wszystkim z uwagi na fakt, iż chroniony interes jest szczególnie sensytywny i ma zasadnicze znaczenie, w związku z czym aby wydać taką decyzję, dana instytucja musi posiadać w tym zakresie szeroki zakres uznania, zaś sprawowana przez Sąd kontrola zgodności z prawem takiej decyzji musi zostać ograniczona do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie stanu faktycznego i nadużycia władzy.
17 W pkt 26 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że opinia, do której zażądano dostępu w niniejszej sprawie, dotyczyła zasadniczo podstawy prawnej decyzji Rady o upoważnieniu do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii celem zawarcia planowanej umowy. W pkt 30 zaskarżonego wyroku Sąd uznał więc, że należało ustalić, czy Rada wykazała, iż dostęp do nieujawnionych fragmentów dokumentu nr 11897/09 mógł stanowić konkretne i faktyczne naruszenie przedmiotowego interesu publicznego.
18 Sąd zbadał w tym celu dwa argumenty podniesione przez Radę celem wykazania ryzyka takiego naruszenia. Jeśli chodzi o argument, zgodnie z którym owo ujawnienie spowodowałoby podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczących niektórych postanowień planowanej umowy, co zaszkodziłoby klimatowi zaufania w trakcie negocjacji, Sąd uznał w pkt 35–39 zaskarżonego wyroku, że Rada słusznie odmówiła na podstawie tego argumentu dostępu do fragmentów dokumentu nr 11897/09 zawierających analizę swoistej treści tej umowy, które mogłyby doprowadzić do ujawnienia strategicznych celów przyświecających Unii w ramach negocjacji w sprawie zawarcia tej umowy.
19 Co się tyczy argumentu, zgodnie z którym ujawnienie dokumentu nr 11897/09 pozwoliłoby drugiej stronie zapoznać się z okolicznościami dotyczącymi stanowiska, jakie Unia miała zająć we wspomnianych negocjacjach (w szczególności jeśli chodzi o wybór podstawy prawnej planowanej umowy), które to okoliczności – w sytuacji gdyby opinia prawna okazała się krytyczna – mogłyby zostać wykorzystane w sposób mający na celu osłabienie pozycji negocjacyjnej Unii, Sąd wskazał w pkt 46 zaskarżonego wyroku, że ryzyko ujawnienia stanowisk, jakie zajęto wewnątrz instytucji co do podstawy prawnej zawarcia przyszłej umowy międzynarodowej, nie wykazywało samo w sobie istnienia naruszenia interesu Unii w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
20 Sąd wskazał w tym względzie w pkt 47–50 zaskarżonego wyroku przede wszystkim, że kwestia wyboru właściwej podstawy prawnej dla działania zarówno wewnętrznego, jak i zewnętrznego Unii ma znaczenie konstytucyjne i że taki wybór nie wynika jedynie z przekonania jego autora, lecz powinien opierać się na obiektywnych elementach możliwych do skontrolowania na drodze sądowej, takich jak w szczególności cel i treść aktu. W konsekwencji skoro ów wybór nie podlega uznaniu instytucji, ewentualnej rozbieżności poglądów w tym przedmiocie nie można zrównać z rozbieżnościami między instytucjami w kwestiach dotyczących treści umowy. W związku z tym sama tylko obawa przed ujawnieniem ewentualnej rozbieżności stanowisk między instytucjami co do podstawy prawnej decyzji upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii nie wystarcza, by móc z niej wywnioskować istnienie ryzyka naruszenia chronionego interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
21 Ponadto w odpowiedzi na argument zaprezentowany w tym względzie przez Komisję Sad uznał w pkt 52 i 53 zaskarżonego wyroku, że ujawnienie dokumentu stwierdzającego istnienie wątpliwości co do wyboru podstawy prawnej dotyczącej zawarcia planowanej umowy nie mogło rodzić samo w sobie ryzyka dla wiarygodności Unii jako partnera negocjującego ową umowę. Niejasność w zakresie charakteru kompetencji Unii może bowiem jedynie ulec pogłębieniu w braku wcześniejszej obiektywnej dyskusji między zainteresowanymi instytucjami na temat podstawy prawnej planowanego działania.
22 Następnie w pkt 54 zaskarżonego wyroku Sąd przypomniał, że prawu Unii znana była procedura przewidziana – w okresie zaistnienia okoliczności faktycznych – w art. 300 ust. 6 WE, która miała właśnie na celu zapobieganie, zarówno na poziomie Unii, jak i w międzynarodowym porządku prawnym, komplikacjom, jakie mogły się pojawić z powodu błędnego wyboru podstawy prawnej dotyczącej zawarcia umowy międzynarodowej wiążącej Unię.
23 W pkt 55 i 56 zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił w tym względzie fakt, iż w momencie wydania spornej decyzji istnienie rozbieżności co do podstawy prawnej planowanej umowy było publicznie znane w szczególności ze względu na fakt, iż rezolucja Parlamentu z dnia 17 września 2009 r. w sprawie planowanej umowy wspominała o istnieniu tychże rozbieżności.
24 Wreszcie w pkt 57 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że Rada, powołując się na wyjątek dotyczący ochrony interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych, odniosła się również do faktu, że opinia jej służby prawnej poruszała pewne kwestie z projektu wytycznych negocjacyjnych, których znajomość mogłaby zostać wykorzystana przez drugą stronę wspomnianych negocjacji. Sąd orzekł, że takie twierdzenie faktycznie pozwalało wykazać ryzyko naruszenia interesu Unii w dziedzinie stosunków międzynarodowych, lecz uzasadniało omawiany wyjątek tylko w odniesieniu do tych fragmentów dokumentu nr 11897/09, które miały związek z treścią wytycznych negocjacyjnych.
25 W pkt 58–60 zaskarżonego wyroku Sąd uznał na podstawie powyższych rozważań, że z wyjątkiem fragmentów dokumentu nr 11897/09 dotyczących swoistej treści planowanej umowy lub wytycznych negocjacyjnych, mogących spowodować ujawnienie strategicznych celów przyświecających Unii w ramach negocjacji w sprawie tej umowy, Rada nie wykazała, że ujawnienie innych aspektów tego dokumentu naruszyłoby konkretnie i rzeczywiście interes publiczny w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
26 W konsekwencji Sąd uwzględnił w części zarzut pierwszy podniesiony przez S. in ’t Veld na poparcie jej skargi o stwierdzenie nieważności.
Argumentacja stron
27 Pierwszy zarzut odwołania podniesiony przez Radę dotyczy naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 i składa się z dwóch części.
28 W ramach pierwszej części tego zarzutu Rada, popierana przez Komisję, podnosi, że Sąd naruszył ów przepis, uznając, iż brak zgody co do wyboru podstawy prawnej aktu Unii dotyczącego zawarcia umowy międzynarodowej nie może narazić na szwank interesu Unii w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
29 Rada uważa bowiem, że zważywszy, iż to podstawa prawna aktu Unii określa procedurę mającą zastosowanie przy jego wydaniu, wpływa ona też niezaprzeczalnie na równowagę uprawnień miedzy instytucjami. Dlatego też różnice zdań dotyczące mającej zastosowanie podstawy prawnej mają ze względu na sam ich charakter bardzo duże znaczenie polityczne i są źródłem potencjalnych postępowań spornych.
30 Nawiązując do wyroku Komisja/Rada (22/70, EU:C:1971:32) oraz do opinii 1/75 (EU:C:1975:145) i 2/00 (EU:C:2001:664), Rada twierdzi, że kwestia podstawy prawnej aktu Unii dotyczącego zawarcia umowy międzynarodowej ma istotne znaczenie w odniesieniu do stanowiska Unii w ramach negocjacji takiej umowy, zaś brak pewności co do określenia podstawy prawnej tej umowy ma negatywny wpływ na wspomniane negocjacje.
31 Po pierwsze, partnerzy negocjacyjni Unii mogliby bowiem wykorzystać rozbieżności między instytucjami na szkodę Unii. Po drugie, wątpliwość co do zdolności prawnej instytucji do prowadzenia negocjacji miałaby też wpływ na wiarygodność Unii i jej legitymację w negocjacjach międzynarodowych oraz wpłynęłaby negatywnie na jej zdolność do ich zakończenia.
32 Jeśli chodzi o nawiązanie do art. 300 ust. 6 WE, Rada uważa, że jest ono bez znaczenia. Po pierwsze, żadna instytucja nie skorzystała z tej możliwości w niniejszej sprawie. Po drugie, fakt, iż taka procedura jest możliwa, nie zmniejsza w żadnym razie rozmiaru szkody wynikającej z ujawnienia opinii prawnej dotyczącej spornej podstawy prawnej.
33 Ponadto rezolucja Parlamentu z dnia 17 września 2009 r., do której nawiązał Sąd, a która została wydana kilka miesięcy po sporządzeniu dokumentu nr 11897/09, ujawniła treść rozbieżności w sposób niezgodny z prawem, jako że Rada nigdy nie ujawniła tej informacji zgodnie z rozporządzeniem nr 1049/2001. W tych okolicznościach Sąd nie powinien był uzasadnić swojego orzeczenia w szczególności na podstawie faktu, iż Parlament Europejski podał informację do publicznej wiadomości, ponieważ każdy inny wniosek sprowadza się do usprawiedliwienia ujawnienia dokonanego z naruszeniem art. 6–8 tego rozporządzenia. Owa rezolucja ogranicza się w każdym razie do wskazania na istniejącą różnicę zdań między instytucjami, co nie oznacza, że cała wspomniana opinia jest objęta publicznym dostępem.
34 Sophie in ’t Veld, popierana przez Parlament Europejski, podnosi natomiast, że argumentacja Rady opiera się na błędnej lekturze zaskarżonego wyroku, ponieważ Sąd nie uznał, iż brak zgody co do podstawy prawnej umowy międzynarodowej nie może nigdy naruszyć interesu publicznego w zakresie stosunków międzynarodowych. W rzeczywistości Sąd poprzestał na twierdzeniu, że taki brak zgody nie jest sam w sobie wystarczający, by stwierdzić naruszenie wspomnianego interesu.
35 Ów błąd leżący u podstaw rozumowania Rady ma ten skutek, że argumentacja Rady zaprezentowana na poparcie pierwszej części zarzutu pierwszego jest bezskuteczna.
36 Sophie in ’t Veld uważa w każdym razie, że wspomniana argumentacja jest bezzasadna. Wprawdzie decyzja instytucji o podjęciu działania w oparciu o błędną podstawę mogłaby bowiem faktycznie szkodzić stosunkom międzynarodowym Unii, jednak ujawnienie opinii tej instytucji co do podstawy prawnej negocjacji nie ma w tym względzie wpływu.
37 Sophie in ’t Veld dodaje, że wybór podstawy prawnej stanowi czysto wewnętrzną kwestię, tak że jest wątpliwe, czy partnerzy negocjacyjni Unii mogą wykorzystać brak pewności co do tego wyboru, aby uzyskać lepszą umowę. Wprost przeciwnie, partnerzy negocjacyjni Unii mają zasadniczo interes w tym, by upewnić się, że planowana umowa międzynarodowa zostanie zawarta w oparciu o podstawę zgodną z prawem, aby ograniczyć do minimum ryzyko jej zakwestionowania, w tym ze względu na brak kompetencji instytucji do reprezentowania stron tej umowy. Podobnie wiarygodność Unii w negocjacjach może zostać zagrożona jedynie ze względu na wybór błędnej podstawy prawnej, a nie przez dyskusję w sprawie tego wyboru.
38 Wreszcie, jeśli chodzi o rezolucję Parlamentu z dnia 17 września 2009 r., Sąd odwołał się do niej jedynie w zakresie, w jakim potwierdzała ona nie treść, lecz istnienie rozbieżności między Radą i Parlamentem Europejskim co do wyboru odpowiedniej podstawy prawnej prowadzenia takich negocjacji, co było powszechnie znane i figurowało też w samej spornej decyzji.
39 W drugiej części zarzutu pierwszego podniesionego na poparcie odwołania Rada, popierana przez Komisję, podnosi, że gdy instytucje opierają się na jednym z wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 celem uzasadnienia decyzji dotyczącej dostępu do dokumentu, dysponują one w tym względzie szerokim zakresem uznania, tak że sprawowana przez Sąd kontrola zgodności takiej decyzji z prawem winna być ograniczona.
40 Tymczasem w niniejszym przypadku Sąd dokonał pełnej kontroli spornej decyzji. W szczególności Sąd wyraźnie stwierdził w pkt 58 zaskarżonego wyroku, że „Rada nie wykazała, w jaki sposób szerszy dostęp do [dokumentu nr 11897/09] mógłby konkretnie i rzeczywiście naruszyć interes publiczny w dziedzinie stosunków międzynarodowych”. Według Rady zdanie to, a w szczególności zwrot „konkretnie i rzeczywiście”, dowodzi tego, że Sąd nie poprzestał na sprawdzeniu materialnej prawdziwości ustaleń faktycznych, jak również braku oczywistego błędu w ocenie stanu faktycznego, lecz zażądał od Rady udowodnienia, że ujawnienie tego dokumentu spowodowałoby szkodę.
41 Sophie in ’t Veld, popierana przez Parlament Europejski, podnosi przeciwko temu argumentowi fakt, iż orzecznictwo Trybunału wymaga od danej instytucji przedstawienia dowodu na to, że ujawnienie dokumentu, do którego odmówiono dostępu, konkretnie i rzeczywiście narusza jeden z interesów chronionych przez art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Sąd poprzestał na zbadaniu dwóch argumentów podniesionych przez Radę i Komisję w celu uzasadnienia nieujawnienia dokumentu nr 11897/09 bez naruszenia uprawnień dyskrecjonalnych Rady, zważywszy, że argumenty tych instytucji odnosiły się do oczywistych błędów w ocenie, które Sąd może skontrolować w ramach ograniczonej kontroli. Ponieważ Sąd nie ocenił zatem szczególnej treści planowanej umowy ani wytycznych negocjacyjnych, nie zastąpił też swą oceną oceny Rady.
Ocena Trybunału
42 Jeśli chodzi o pierwszą część zarzutu pierwszego podniesionego przez Radę na poparcie jej odwołania, należy stwierdzić, że owa część wynika z błędnej lektury zaskarżonego wyroku.
43 Wbrew bowiem temu, co można wywnioskować z argumentacji Rady i Komisji, Sąd wcale nie wykluczył, że ujawnienie braku zgody między instytucjami co do wyboru podstawy prawnej upoważniającej instytucję do zawarcia umowy międzynarodowej w imieniu Unii może naruszyć ochronę interesu chronionego przez art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
44 Wprost przeciwnie, Sąd wpierw poprzestał w pkt 46 zaskarżonego wyroku na stwierdzeniu, że ryzyko związane z ujawnieniem stanowisk, jakie zajęto wewnątrz instytucji co do takiego wyboru, nie wykazuje samo w sobie zaistnienia naruszenia interesu Unii w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Następnie Sąd wyjaśnił w pkt 50 tego wyroku, że sama tylko obawa przed ujawnieniem istniejącej rozbieżności stanowisk między instytucjami co do odpowiedniej podstawy prawnej pozwalającej na przyjęcie decyzji upoważniającej do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii nie wystarcza, by móc z niej wywnioskować istnienie ryzyka naruszenia interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Wreszcie Sąd wykluczył w pkt 52 zaskarżonego wyroku, że debata prawna na temat zakresu kompetencji instytucjonalnych dotyczących międzynarodowego działania Unii pozwala domniemywać istnienie ryzyka dla wiarygodności Unii podczas negocjacji umowy międzynarodowej.
45 Taka wykładnia art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001 nie jest błędna pod względem prawnym.
46 Należy przypomnieć w tym względzie, że rozporządzenie nr 1049/2001 zmierza, jak wskazują jego motyw 4 i art. 1, do zapewnienia możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów instytucji (wyrok Rada/Access Info Europe, C‑280/11 P, EU:C:2013:671, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo).
47 Prawdą jest, że prawo to podlega jednak pewnym ograniczeniom z przyczyn dotyczących względów interesu publicznego lub prywatnego. Dokładniej, rozporządzenie to, zgodnie z jego motywem 11, przewiduje w swym art. 4 system wyjątków pozwalający instytucjom na odmowę udzielenia dostępu do dokumentu, w przypadku gdy jego ujawnienie naruszyłoby jeden z interesów chronionych przez ten artykuł (wyrok Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 29 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 Niemniej wyjątki te, jako wprowadzające odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów, powinny być interpretowane i stosowane w sposób ścisły (wyrok Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo).
49 Jak wynika z zaskarżonego wyroku, dokument nr 11897/09 zawiera opinię służby prawnej Rady wydaną dla potrzeb przyjęcia przez Radę decyzji o upoważnieniu do rozpoczęcia negocjacji w imieniu Unii celem zawarcia planowanej umowy.
50 Sophie in ’t Veld nie kwestionuje zresztą tego, że wyjątek od prawa dostępu związany z ochroną interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych Unii może mieć zastosowanie do takiego dokumentu.
51 Jednakże sama okoliczność, że dokument dotyczy interesu chronionego przez wyjątek od prawa dostępu przewidziany w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, nie wystarczy, by uzasadnić stosowanie tego wyjątku (zob. podobnie wyrok Komisja/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, pkt 116).
52 Po pierwsze, gdy dana instytucja zdecyduje się bowiem odmówić udzielenia dostępu do dokumentu, o którego ujawnienie zwrócono się do niej, jest ona zasadniczo zobowiązana wyjaśnić, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby stanowić konkretne i faktyczne naruszenie interesu chronionego wyjątkiem określonym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, na który instytucja ta się powołuje. Ponadto ryzyko takiego naruszenia powinno dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne (wyrok Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
53 Po drugie, jeśli instytucja zastosuje jedno z odstępstw przewidzianych w art. 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia nr 1049/2001, to jej zadaniem jest zestawienie i wyważenie konkretnego interesu, który powinien podlegać ochronie poprzez brak ujawnienia danego dokumentu, i w szczególności ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące, jak głosi motyw 2 rozporządzenia nr 1049/2001, ze wzmożonej przejrzystości, mianowicie większe uczestnictwo obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większą legitymizację, skuteczność i odpowiedzialność administracji względem obywateli w systemie demokratycznym (wyrok Rada/Access Info Europe, EU:C:2013:671, pkt 32 i przytoczone tam orzecznictwo).
54 Tymczasem jak wynika z pkt 7 zaskarżonego wyroku, Rada nie przedstawiła w spornej decyzji żadnej okoliczności wskazującej, w jaki sposób dostęp do dokumentu nr 11897/09 mógł naruszyć konkretnie i rzeczywiście interes chroniony przez art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
55 Ponadto argumenty podniesione przez Radę nie pozwalają też wykazać, że zaprezentowane przez Sąd uzasadnienie dotyczące wykładni tego przepisu jest błędne pod względem prawnym.
56 Po pierwsze, orzecznictwo wskazane przez Radę nie pozwala bowiem na wyodrębnienie żadnej ogólnej reguły, zgodnie z którą ujawnienie istnienia rozbieżności stanowisk między instytucjami dotyczącej podstawy prawnej upoważniającej jedną z nich do rozpoczęcia negocjacji w celu zawarcia umowy międzynarodowej, a więc określenia odpowiedniego w tym zakresie aktu Unii, stanowiłoby samo w sobie naruszenie interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych Unii.
57 Przede wszystkim w wyroku Komisja/Rada (EU:C:1971:32, pkt 86) Trybunał uznał, że fakt zaproponowania państwom trzecim, na zaawansowanym etapie negocjacji dotyczących umowy międzynarodowej, nowego rozdziału kompetencji wewnątrz Unii mógłby zagrozić pozytywnemu zakończeniu tych negocjacji. Tymczasem taki przypadek nie odpowiada w ogóle sytuacji polegającej na ujawnieniu co najwyżej rozbieżności opinii między instytucjami co do podstawy prawnej decyzji upoważniającej do prowadzenia negocjacji w sprawie umowy międzynarodowej. Nie oznacza on też, że z tego względu można stwierdzić nieważność tej decyzji.
58 Następnie w opinii 1/75 (EU:C:1975:145) Trybunał nawiązał do negatywnych reperkusji międzynarodowych, które mogłyby wyniknąć z ewentualnego orzeczenia sądowego stwierdzającego, że umowa jest – albo w świetle jej treści, albo w świetle procedury mającej zastosowanie przy jej zawarciu – niezgodna z przepisami traktatu. Wreszcie w opinii 2/00 (EU:C:2001:664, pkt 5, 6) Trybunał podkreślił, że zastosowanie błędnej podstawy prawnej może przesądzić o nieważności samego aktu zawarcia i że może to prowadzić do komplikacji zarówno na poziomie Unii, jak i w międzynarodowym porządku prawnym. Rozważania zaprezentowane przez Trybunał w ramach tych opinii wpisują się w kontekst badania celu postępowania przewidzianego w art. 300 ust. 6 WE (obecnie art. 218 ust. 11 TFUE). W niniejszej sprawie strony nie tylko nie skorzystały z tej procedury, polegającej na uprzednim uzyskaniu opinii Trybunału przed zawarciem planowanej umowy, ale też nie brano w żadnym razie pod uwagę ryzyka, że decyzja Rady w sprawie rozpoczęcia negocjacji może być przedmiotem orzeczenia sądowego stwierdzającego jej niezgodność z traktatami.
59 Po drugie, nawiązanie przez Sąd w pkt 54 zaskarżonego wyroku do procedury przewidzianej we wspomnianym art. 300 ust. 6 ma jedynie charakter opisowy. Takie nawiązanie ewidentnie musi być rozumiane jako wskazujące, że sam traktat przewiduje procedurę sądową mającą za przedmiot kwestie prawne, które mogą być związane z podstawą prawną decyzji dotyczącej zawarcia umowy międzynarodowej, która to procedura ma zastosowanie przed podpisaniem umowy i ma charakter publiczny, co pozwala wykluczyć wszelkie domniemanie, że upubliczniona debata dotycząca prawidłowej podstawy prawnej takiej decyzji może systematycznie dotyczyć konkretnego i rzeczywistego naruszenia interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
60 Wreszcie, po trzecie, w ramach oceny istnienia ryzyka naruszenia tego interesu Sąd słusznie uwzględnił w pkt 55 zaskarżonego wyroku okoliczność, że istotna treść dokumentu nr 11897/09 została upubliczniona w rezolucji Parlamentu. W ramach takiej oceny, której przedmiotem jest ryzyko, że ujawnienie dokumentu wyrządzi szkodę interesowi chronionemu na podstawie art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001, okoliczność, że wcześniejsze ujawnienie nie było zgodne z tym rozporządzeniem, jest bez znaczenia, a konsekwencje takiego braku zgodności z prawem powinny ewentualnie zostać wyciągnięte w ramach innych środków prawnych przewidzianych w traktatach.
61 Mając powyższe na względzie, należy uznać, że pierwsza część zarzutu pierwszego podniesionego przez Radę na poparcie jej odwołania jest bezzasadna.
62 W ramach drugiej części tego zarzutu Rada podnosi, że Sąd niesłusznie dokonał pełnej kontroli zgodności z prawem spornej decyzji, podczas gdy winien był poprzestać na przeprowadzeniu ograniczonej kontroli, tak jak wynika to z orzecznictwa Trybunału.
63 Powinno się zaznaczyć w tym względzie, że prawdą jest, iż jeśli chodzi o zakres kontroli sądowej w przedmiocie zgodności z prawem decyzji instytucji odmawiającej dostępu do dokumentów ze względu na jeden z wyjątków związanych z interesem publicznym, przewidzianych w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1049/2001, należy stwierdzić, że instytucji tej przysługuje szeroki zakres uznania w zakresie ustalenia, czy ujawnienie dokumentów z dziedzin, których dotyczą te wyjątki, może naruszyć interes publiczny. Sprawowana przez sąd Unii kontrola zgodności z prawem takiej decyzji powinna zatem ograniczać się do kontroli przestrzegania zasad postępowania i uzasadnienia, materialnej prawdziwości stanu faktycznego, jak również braku oczywistych błędów w ocenie i nadużycia władzy (wyrok Sison/Rada, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, pkt 34).
64 Jednakże jeśli dana instytucja odmawia dostępu do dokumentu, którego ujawnienie narusza jeden z interesów chronionych we wspomnianym art. 4 ust. 1 lit. a), owa instytucja jest zobowiązana – jak zostało to przypomniane w pkt 52 niniejszego wyroku – przedstawić wyjaśnienia w kwestii, w jaki sposób dostęp do tego dokumentu mógłby naruszyć konkretnie i rzeczywiście interes chroniony przez wyjątek przewidziany w tym przepisie, przy czym ryzyko takiego naruszenia powinno być w rozsądny sposób przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
65 W pkt 58 zaskarżonego wyroku Sąd stwierdził, że z wyjątkiem tych fragmentów dokumentu nr 11897/09, które dotyczą swoistej treści planowanej umowy lub wytycznych negocjacyjnych i które mogą spowodować ujawnienie strategicznych celów, do których osiągnięcia zmierza Unia w negocjacjach dotyczących tej umowy, Rada nie wykazała, w jaki sposób szerszy dostęp do tego dokumentu mógłby konkretnie i rzeczywiście naruszyć interes publiczny w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
66 W tym celu Sąd poprzestał na sprawdzeniu przedstawionego w tym względzie uzasadnienia spornej decyzji. W pkt 41 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał wpierw bowiem, że Rada twierdziła, iż decyzja ta odnosiła się do ryzyka związanego z ujawnieniem fragmentów analizy dotyczącej podstawy prawnej planowanej umowy, nawet jeśli takie odniesienie nie wynikało wyraźnie z rzeczonej decyzji, a następnie na podstawie powyższej uwagi Sąd poprzestał na wskazaniu w pkt 46–50 tego wyroku, że takie uzasadnienie spornej decyzji było niewystarczające pod względem prawnym, ponieważ samo stwierdzenie istnienia tego ryzyka nie odpowiadało jako takie spoczywającemu na danej instytucji wymogowi wykazania konkretnego i rzeczywistego istnienia naruszenia interesu Unii w dziedzinie stosunków międzynarodowych. Sąd orzekł w tym względzie, że skoro wybór podstawy prawnej opiera się na obiektywnych elementach i nie podlega uznaniu instytucji, to ewentualnej rozbieżności poglądów w tym przedmiocie nie można zrównać z rozbieżnościami między instytucjami w kwestiach dotyczących treści umowy, które mogłyby ewentualnie szkodzić interesom Unii w dziedzinie stosunków międzynarodowych.
67 W pkt 57 i 58 zaskarżonego wyroku Sąd uznał natomiast, że uzasadnienie przedstawione przez Radę na poparcie spornej decyzji było samo w sobie wystarczające w odniesieniu do fragmentów dokumentu nr 11897/09 dotyczących swoistej treści planowanej umowy lub wytycznych negocjacyjnych, i uznał w pkt 59 tego wyroku, że instytucja ta wykazała ryzyko naruszenia interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych tylko w odniesieniu do tych fragmentów.
68 Z powyższego wynika, że Sąd poprzestał na skontrolowaniu uzasadnienia spornej decyzji, w związku z czym nie naruszył uprawnień dyskrecjonalnych Rady.
69 Z uwagi na te rozważania druga część zarzutu pierwszego podniesionego przez Radę na poparcie jej odwołania jest również bezzasadna, w związku z czym ów zarzut należy oddalić w całości.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001
Zaskarżony wyrok
70 Mając na uwadze wniosek przyjęty po zbadaniu zarzutu pierwszego podniesionego przez S. in ’t Veld na poparcie jej skargi o stwierdzenie nieważności, Sąd ograniczył badanie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, tylko do nieujawnionych części dokumentu nr 11897/09, z wyjątkiem tych, które dotyczą swoistej treści planowanej umowy lub wytycznych negocjacyjnych.
71 W pkt 69 i 70 zaskarżonego wyroku Sąd wpierw uznał, że uzasadnienie spornej decyzji, zgodnie z którym Rada i jej służba prawna mogłyby być zniechęcone, odpowiednio, do żądania i do wydawania pisemnych opinii w sensytywnych kwestiach, gdyby owe opinie miały być później ujawnione, nie zostało potwierdzone żadną konkretną i umotywowaną okolicznością mogącą wykazać w niniejszej sprawie istnienie racjonalnie przewidywalnego, a nie czysto hipotetycznego ryzyka naruszenia interesu Rady w otrzymywaniu szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii.
72 W pkt 71 zaskarżonego wyroku Sąd uznał też, że skoro przypadek naruszenia interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych został przewidziany jako odrębny wyjątek w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, sam fakt, że opinia prawna zawarta w dokumencie nr 11897/09 dotyczyła dziedziny stosunków międzynarodowych Unii, nie był sam w sobie wystarczający do zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie tego rozporządzenia.
73 W pkt 72–74 zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następnie, iż chociaż można przyjąć, że gdy negocjacje międzynarodowe są jeszcze w toku, wskazana jest wzmocniona ochrona dokumentów instytucji w celu uniknięcia jakiegokolwiek naruszenia interesów Unii w trakcie negocjacji, twierdzenie to zostało już wzięte pod uwagę poprzez uwzględnienie szerokiego zakresu uznania, jakie przysługuje instytucjom przy stosowaniu wyjątku z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001. Tymczasem jeżeli chodzi o wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie tego rozporządzenia, Rada nie może skutecznie powołać się na ogólne twierdzenie, zgodnie z którym można domniemywać naruszenie chronionego interesu publicznego w delikatnej materii, w szczególności jeżeli chodzi o opinie prawne sporządzane w ramach procesu negocjowania umowy międzynarodowej. Konkretne i przewidywalne naruszenie rozpatrywanego interesu nie może być też wykazane poprzez zwykłą obawę przed ujawnieniem obywatelom rozbieżności poglądów między instytucjami co do podstawy prawnej międzynarodowego działania Unii, a tym samym przed wzbudzeniem wątpliwości co do zgodności tego działania z prawem.
74 Co się tyczy argumentu Rady dotyczącego ryzyka naruszenia zdolności jej służby prawnej do obrony – w ramach postępowań sądowych – stanowiska, co do którego Rada wyraziła negatywną opinię, Sąd uznał w pkt 78 zaskarżonego wyroku, że tak ogólny argument nie może stanowić uzasadnienia odstępstwa od przejrzystości, o której mowa w rozporządzeniu nr 1049/2001.
75 Wreszcie zdaniem Sądu na Radzie ciążył obowiązek wyważenia szczególnego interesu podlegającego ochronie poprzez nieujawnienie dokumentu nr 11897/09 oraz ewentualnego nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego takie ujawnienie.
76 Sąd przypomniał w tym względzie w pkt 81–95 zaskarżonego wyroku, że wymogi przejrzystości są większe, gdy Rada działa w charakterze prawodawcy. Natomiast inicjatywa oraz prowadzenie negocjacji w celu zawarcia umowy międzynarodowej należą co do zasady do dziedziny wykonawczej. Sąd dodał też jednak, że stosowania zasady przejrzystości w procesie decyzyjnym Unii nie można wyłączyć w zakresie zewnętrznego działania Unii, w szczególności wtedy, gdy decyzja upoważniająca do rozpoczęcia negocjacji odnosi się do umowy międzynarodowej, która może mieć konsekwencje w dziedzinie prawodawczej działalności Unii, takiej jak planowana umowa, która co do zasady dotyczy dziedziny przetwarzania i wymiany informacji w ramach współpracy policyjnej i która może mieć także wpływ na ochronę danych osobowych. W tym względzie z jednej strony okoliczność, że dokument nr 11897/09 dotyczy materii potencjalnie objętej wyjątkiem z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001, dotyczącym ochrony interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych, nie ma znaczenia dla oceny stosowania odrębnego wyjątku dotyczącego ochrony porad prawnych przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie tego rozporządzenia. Z drugiej strony fakt, iż procedura mająca na celu zawarcie planowanej umowy jest jeszcze w toku w momencie wydania spornej decyzji, nie jest decydujący przy ustalaniu, czy mimo tego ryzyka naruszenia istnieje ewentualnie nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie. Interes publiczny związany z przejrzystością procesu decyzyjnego zostałby bowiem pozbawiony treści, gdyby jego uwzględnienie było, jak proponuje Komisja, ograniczone do sytuacji, gdy procedura decyzyjna została zakończona.
77 Na podstawie tych rozważań Sąd uwzględnił zarzut drugi podniesiony przez S. in ’t Veld na poparcie jej skargi o stwierdzenie nieważności.
Argumentacja stron
78 Zarzut drugi odwołania podniesiony przez Radę dotyczy naruszenia art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 i składa się z dwóch części.
79 W pierwszej części tego zarzutu Rada, popierana przez Komisję, podnosi, że Sąd nie uwzględnił szczególnego charakteru kwestii zbadanej w opinii prawnej zawartej w dokumencie nr 11897/09 i błędnie zastosował kryterium „konkretnej i rzeczywistej szkody”.
80 W szczególności Sąd pominął szczególne okoliczności danej sprawy, a zwłaszcza fakt, że negocjacje międzynarodowe odnoszące się do sensytywnej kwestii dotyczącej współpracy w walce przeciwko terroryzmowi były w toku w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych i że instytucje nie były zgodne co do wyboru podstawy prawnej planowanej umowy. Okoliczność, że Sąd nie uwzględnił – dla celów wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 – kwestii zbadanej w opinii prawnej, jest sprzeczny z orzecznictwem Trybunału, zgodnie z którym dziedzina działalności, do której odnosi się dokument, i jego sensytywny charakter mają znaczenie przy stosowaniu względnych wyjątków przewidzianych w art. 4 ust. 2 i 3 tego rozporządzenia.
81 Zdaniem Rady akcent kładziony przez Sąd w pkt 73 zaskarżonego wyroku na okoliczności, że interesy związane z negocjacjami umowy międzynarodowej zostały już wzięte pod uwagę „poprzez uwzględnienie szerokiego zakresu uznania, jakie przysługuje instytucjom przy stosowaniu wyjątku z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001”, opiera się na błędnym postulacie, zgodnie z którym instytucja nie może powoływać się na te same okoliczności faktyczne, aby uzasadnić stosowanie różnych wyjątków na podstawie art. 4 tego rozporządzenia, ponieważ ów postulat nie jest poparty ani brzmieniem rozporządzenia jako takim, ani stosownym w tym zakresie orzecznictwem, przy czym Rada przywołuje na poparcie swego stanowiska wyroki Komisja/Agrofert Holding (C‑477/10 P, EU:C:2012:394, pkt 55) oraz Komisja/Éditions Odile Jacob (EU:C:2012:393, pkt 113–115).
82 Rada dodaje w tym względzie, że Sąd naruszył prawo, nakładając na nią obowiązek wykazania istnienia rzeczywistego i konkretnego naruszenia ochrony opinii prawnych oraz przedstawienia konkretnych i szczegółowych okoliczności dowodzących istnienia tej szkody.
83 Rada wyjaśniła w każdym razie w spornej decyzji, w jaki sposób publiczny dostęp do dokumentu nr 11897/09 mógł naruszyć w niniejszej sprawie interes chroniony wyjątkiem przewidzianym w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001. W szczególności z jednej strony istniało rzeczywiste ryzyko, że Parlament Europejski będzie mógł wykorzystać informacje zawarte w opinii prawnej w ramach wymian politycznych między instytucjami, aby wpływać na toczące się negocjacje. Z drugiej strony w momencie zaistnienia okoliczności faktycznych negocjacje były jeszcze w toku, zaś Trybunał nigdy nie opowiedział się za ujawnieniem opinii prawnej w podobnych okolicznościach.
84 Rada podnosi wreszcie, że zawarte w pkt 101 zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu, zgodnie z którym „[i]nteres publiczny związany z przejrzystością procesu decyzyjnego zostałby bowiem pozbawiony treści, gdyby jego uwzględnienie było, jak proponuje Komisja, ograniczone do sytuacji, gdy procedura decyzyjna została zakończona”, jest niezgodne z orzecznictwem Trybunału, w myśl którego dokumenty wewnętrzne, w tym opinie prawne, mogą korzystać z wyższego poziomu ochrony, gdy prowadzone jest stosowne postępowanie. Owo stanowisko jest też sprzeczne z brzmieniem art. 4 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 1049/2001, który przewiduje szczególny wyjątek dotyczący ochrony dokumentów wewnętrznych odnoszących się do kwestii, w przedmiocie której instytucja nie wydała jeszcze decyzji.
85 Sophie in ’t Veld, popierana przez Parlament Europejski, podnosi, że w rzeczywistości Sąd poprzestał na zbadaniu, czy okoliczność, iż opinia prawna dotyczyła stosunków międzynarodowych Unii, winien był zmienić jego analizę, i uznał w pkt 71 zaskarżonego wyroku, że taki fakt nie był „sam w sobie” wystarczający, aby uzasadnić odmowę opartą na ochronie opinii prawnych.
86 Ponadto zawarte w pkt 88 zaskarżonego wyroku twierdzenie Sądu, że „udział opinii publicznej w procedurze związanej z negocjacjami i z zawarciem umowy międzynarodowej jest w sposób nieunikniony ograniczony z uwagi na uzasadniony interes w nieodsłanianiu strategicznych elementów negocjacji”, nie oznacza, że opinia prawna dotycząca podstawy prawnej tych negocjacji jest „wyjątkowo sensytywna”. Sąd zezwolił już bowiem Radzie w zaskarżonym wyroku na oczyszczenie opinii z informacji, które zawierają „strategiczne elementy negocjacji”, jako że pozwolił jej na usunięcie „fragmentów żądanego dokumentu, które zawierają analizę swoistej treści planowanej umowy; ujawnienie to mogłoby spowodować podanie do publicznej wiadomości strategicznych celów przyświecających Unii w czasie negocjacji”. W związku z tym fragment wyroku, który dotyczy wyjątku odnoszącego się do opinii prawnych, zajmuje się jedynie pozostałą częścią dokumentu nr 11897/09. Dlatego też argumenty Rady są bezpodstawne.
87 Jeśli chodzi o domniemywany błąd popełniony przez Sąd przy stosowaniu kryterium „konkretnej i rzeczywistej szkody”, S. in ’t Veld odsyła do swych argumentów przedstawionych w tym względzie w ramach drugiej części zarzutu pierwszego.
88 Wreszcie, co się tyczy domniemywanego istnienia w niniejszej sprawie wyjątkowych okoliczności, S. in ’t Veld, w odpowiedzi na argumenty Rady, twierdzi, po pierwsze, że odnośnie do faktu, iż należy odmówić ujawnienia, ponieważ opinia prawna dotyczyła wewnętrznej dyskusji w Radzie w sprawie rozpoczęcia negocjacji, owa okoliczność jest bez znaczenia, jako że wszystkie opinie prawne stanowią wewnętrzne dyskusje na temat, w odniesieniu do którego są przygotowywane. Po drugie, jeśli chodzi o fakt, iż opinia dotyczy „delikatnej materii” związanej z terroryzmem i z finansowaniem terroryzmu, Rada nie wyjaśniła powodów, dla których okoliczność ta miałaby znaczenie dla uzasadnienia ograniczenia dostępu do opinii dotyczącej podstawy prawnej zawarcia umowy międzynarodowej, takiej jak planowana umowa. W zakresie, w jakim opinia opisuje treść tej umowy oraz strategiczne cele Unii, Sąd postanowił bowiem, że Rada nie była zobowiązana do ujawnienia tych informacji. Co się tyczy pozostałych fragmentów opinii, mianowicie tych, które dotyczyły podstawy prawnej, jaką należało przyjąć w celu zawarcia planowanej umowy, ich ewentualny sensytywny charakter nie zależy od przedmiotu samej umowy. Po trzecie, odnośnie do okoliczności, że w sprawie tej umowy toczyły się jeszcze negocjacje, Sąd słusznie wyjaśnił, że gdyby odmawiano obywatelom dostępu do wewnętrznych dokumentów instytucji z tego względu, że proces decyzyjny nie został zakończony, obywatele nigdy nie byliby w stanie uczestniczyć w tym procesie. Ponadto nawiązanie w tym kontekście przez Radę do art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 jest pozbawione znaczenia, ponieważ ów wyjątek nie został podniesiony w spornej decyzji. Po czwarte, odnośnie do argumentu, zgodnie z którym ujawnienie dokumentu zwiększyłoby ryzyko, że Parlament Europejski „będzie mógł wykorzystać informacje zawarte w opinii prawnej w ramach wymian politycznych między instytucjami, aby wpływać na toczące się negocjacje”, S. in ’t Veld przypomina, że jako członek Parlamentu mogła już zapoznać się z treścią dokumentu nr 11897/09 jeszcze przed wydaniem spornej decyzji, tak że gdyby chciała wykorzystać te informacje w negocjacjach z Radą, mogła już to uczynić.
89 W drugiej części zarzutu drugiego Rada, popierana przez Komisję, twierdzi, że Sąd naruszył prawo, stosując w ramach niniejszej sprawy orzecznictwo Trybunału, zgodnie z którym przy ważeniu interesów przewidzianym w ostatniej części zdania w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001 należy uwzględnić okoliczność, że opinia prawna została wydana w ramach procedury prawodawczej (wyrok Szwecja i Turco/Rada, C‑39/05 P i C‑52/05 P, EU:C:2008:374). Rozumowanie Sądu opiera się na założeniu, że poziom przejrzystości mający zastosowanie do procesu decyzyjnego Unii w toku negocjacji umowy międzynarodowej mającej wpływ na działalność prawodawczą Unii powinien być taki sam jak poziom przejrzystości mający zastosowanie do samego procesu prawodawczego w Unii, co sprowadza się do nieuzasadnionego rozszerzenia wniosków wynikających z wyroku Szwecja i Turco/Rada (EU:C:2008:374) poza dziedzinę prawodawczą.
90 W rzeczywistości istnieje istotny podział na przypadki, w których Unia działa jako prawodawca, oraz przypadki, w których działa ona w ramach przysługującej jej kompetencji wykonawczej w zakresie utrzymywania stosunków międzynarodowych. Samo rozporządzenie nr 1049/2001 uwzględnia szczególną ochronę, jaką należy przyznać stosunkom międzynarodowym, których poufność jest chroniona przez wyjątek przewidziany w jego art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie, przy czym jest to przepis, w przypadku którego prawodawca nie przewidział jednak ważenia konkurencyjnych interesów.
91 O ile kwestie dotyczące odpowiedzialności demokratycznej i udziału obywateli Unii nasuwają się w odniesieniu do zawarcia umowy międzynarodowej i jej późniejszego wykonania w drodze aktów prawodawczych Unii, o tyle Rada twierdzi, że nie ma to miejsca podczas poprzedzającej fazy negocjacji, w zakresie, w jakim przedstawienie wyjaśnień wszystkim tym obywatelom nie jest możliwe bez jednoczesnego poinformowania partnerów międzynarodowych, z którymi Unia prowadzi negocjacje.
92 W odpowiedzi na ten argument S. in ’t Veld przypomina, że Sąd pozwolił Radzie na usunięcie z dokumentu nr 11897/09 fragmentów dotyczących swoistej treści planowanej umowy mogących spowodować ujawnienie strategicznych celów Unii, tak że argumenty te nie mają znaczenia w ramach dyskusji na temat podstawy prawnej umowy, zważywszy, że nie wynika z niej żaden „element strategiczny”.
93 Ponadto fakt, że opinia prawna dotyczyła stosunków międzynarodowych i że art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1049/2001 zawiera „obowiązkowy” szczególny wyjątek chroniący stosunki międzynarodowe Unii, nie wyklucza konieczności uwzględnienia ewentualnego istnienia nadrzędnego interesu publicznego w kontekście art. 4 ust. 2 tego rozporządzenia. To właśnie ze względu na wpływ planowanej umowy na działalność prawodawczą Unii – w niniejszym przypadku ze względu na jej wpływ na przepisy, które mają być wiążące dla wszystkich obywateli Unii – konieczność przyznania instytucjom większej legitymizacji oraz większe zaufanie obywateli do tych instytucji stanowią bowiem nadrzędny interes.
94 Wreszcie, co się tyczy okoliczności podniesionej przez Radę, że w kontekście toczących się negocjacji nie jest możliwe poinformowanie wszystkich obywateli bez jednoczesnego poinformowania partnerów międzynarodowych, z którymi Unia prowadzi właśnie negocjacje, S. in ’t Veld wyjaśnia, że wprawdzie może to stanowić istotny powód odmowy udzielenia publicznego dostępu do części dokumentu nr 11897/09 dotyczącej strategicznych celów oraz wytycznych negocjacyjnych, nie dotyczy to jednak pozostałej części wspomnianego dokumentu, która odnosi się wyłącznie do kwestii podstawy prawnej.
Ocena Trybunału
95 Tytułem wstępu należy przypomnieć, że – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału – jeśli chodzi o wyjątek dotyczący porad prawnych przewidziany w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001, analiza, której powinna dokonać Rada, gdy otrzyma wniosek o ujawnienie dokumentu, musi przebiegać trzyetapowo, odpowiednio do trzech kryteriów, o których mowa w tym przepisie (wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 37).
96 Tak więc w pierwszej kolejności Rada powinna upewnić się, że dokument, o którego ujawnienie chodzi, dotyczy rzeczywiście porady prawnej. W drugiej kolejności Rada powinna zbadać, czy ujawnienie tych części danego dokumentu, co do których stwierdzono, że dotyczą porad prawnych, naruszyłoby ochronę, którą winny być objęte owe porady, w tym znaczeniu, że ujawnienie naruszyłoby interes instytucji leżący w tym, by zwracać się o porady prawne i uzyskiwać w odpowiedzi szczere, obiektywne i wyczerpujące opinie. Aby można było powołać się na ryzyko naruszenia tego interesu, powinno ono dać się w rozsądny sposób przewidzieć, a nie być czysto hipotetyczne. Wreszcie w trzeciej kolejności, jeśli Rada uzna, że ujawnienie dokumentu naruszy ochronę porady prawnej w określony powyżej sposób, powinna ona zbadać, czy nie istnieje przeważający interes publiczny, który uzasadniałby ujawnienie owego dokumentu, mimo wynikającego z tego zagrożenia jej możliwości w zakresie zwracania się o porady prawne i uzyskiwania w odpowiedzi szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii (zob. podobnie wyrok Szwecja i Turco/Rada, EU:C:2008:374, pkt 38–44).
97 W pierwszej części zarzutu drugiego odwołania Rada zarzuca Sądowi w pierwszej kolejności, że nie uwzględnił on – w ramach dokonanej przezeń oceny ryzyka, iż ujawnienie dokumentu nr 11897/09 naruszy interes chroniony w art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001 – okoliczności, że treść tego dokumentu była wyjątkowo sensytywna w zakresie, w jakim dotyczył on toczących się jeszcze negocjacji międzynarodowych odnoszących się do kwestii związanej ze współpracą w walce przeciwko terroryzmowi.
98 Wystarczy zaznaczyć w tym względzie, że w rzeczywistości Sąd uwzględnił tę okoliczność w pkt 71 zaskarżonego wyroku, orzekając jednak, iż owa okoliczność sama w sobie nie była wystarczająca, aby zastosować omawiany wyjątek od prawa dostępu, ponieważ hipoteza naruszenia interesu publicznego w dziedzinie stosunków międzynarodowych jest przewidziana w odrębnym wyjątku.
99 Taka wykładnia nie jest błędna pod względem prawnym.
100 Z jednej strony prawdą jest, że instytucja Unii, badając wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów znajdujących się w jej posiadaniu, może uwzględnić szereg powodów odmowy wskazanych w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001 (zob. podobnie wyroki: Komisja/Éditions Odile Jacob, EU:C:2012:393, pkt 113; Komisja/Agrofert Holding, EU:C:2012:394, pkt 55).
101 Jednakże poprzez swą argumentację Rada zamierza w rzeczywistości uzasadnić stosowanie jednego powodu odmowy, którym jest mianowicie ochrona interesu publicznego w odniesieniu do stosunków międzynarodowych, powołując się w tym celu na dwa różne wyjątki przewidziane w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001. Zakładając nawet, że identyczne okoliczności faktyczne mogłyby uzasadnić stosowanie dwóch różnych wyjątków, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wnoszący odwołanie nie powołał się skutecznie na wyjątek wyraźnie przewidziany w zakresie ochrony stosunków międzynarodowych, wnoszący odwołanie nie mógłby później powołać się na te same okoliczności faktyczne, aby wykazać domniemanie stosowania wyjątku chroniącego inny interes, taki jak opinie prawne, bez wyjaśnienia, w jaki sposób ujawnienie tych dokumentów mogłoby naruszyć konkretnie i rzeczywiście ów inny interes.
102 Z drugiej strony sam Sąd uznał w pkt 88 zaskarżonego wyroku, że udział opinii publicznej w postępowaniu związanym z negocjacjami i z zawarciem umowy międzynarodowej jest w sposób nieunikniony ograniczony z uwagi na uzasadniony interes w nieujawnianiu strategicznych elementów negocjacji. Podniesiony w tym względzie przez Radę zarzut, że Sąd nie wyciągnął konsekwencji z tej uwagi, nie znajduje oparcia w faktach, ponieważ to właśnie w oparciu o tę uwagę Sąd uznał w pkt 35–39 zaskarżonego wyroku, że można było odmówić w sposób uzasadniony dostępu do części dokumentu nr 11897/09 zawierającej strategiczne elementy negocjacji na podstawie wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
103 W drugiej kolejności Rada zarzuca Sądowi niesłuszne zastosowanie kryterium „konkretnej i rzeczywistej szkody”.
104 Wystarczy stwierdzić w tym względzie, że w świetle orzecznictwa przytoczonego w pkt 52 niniejszego wyroku Sąd słusznie przypomniał w pkt 69 zaskarżonego wyroku, że ryzyko, iż ujawnienie dokumentu nr 11897/09 może konkretnie i rzeczywiście naruszyć interes instytucji w zakresie zwracania się o opinie prawne i uzyskiwania w odpowiedzi szczerych, obiektywnych i wyczerpujących opinii, powinno być w rozsądny sposób przewidywalne, a nie czysto hipotetyczne.
105 Aby przedstawić konieczne wyjaśnienia w celu wykazania istnienia takiego ryzyka, należy – wbrew twierdzeniom Rady i Komisji – dokonać badania opisanego w pkt 96 niniejszego wyroku, nawet jeśli dokument, który jest objęty wnioskiem o udzielenie dostępu, nie dotyczy postępowania prawodawczego.
106 Prawdą jest bowiem, że Trybunał podkreślił w pkt 46 wyroku Szwecja i Turco/Rada (EU:C:2008:374), iż względy te, zgodnie z którymi zadaniem Rady jest wyważenie konkretnego interesu, który powinien być chroniony poprzez brak ujawnienia danego dokumentu, i w szczególności ogólnego interesu, by dokument ten został udostępniony, biorąc pod uwagę korzyści płynące – jak głosi motyw 2 rozporządzenia nr 1049/2001 – ze wzmożonej przejrzystości, czyli większego uczestnictwa obywateli w procesie podejmowania decyzji, a także większej legitymizacji, skuteczności i odpowiedzialności administracji względem obywateli w systemie demokratycznym, zyskują szczególnie istotny charakter wówczas, gdy Rada działa jako organ prawodawczy.
107 Trybunał podkreślił też jednak, że działalność instytucji niemająca charakteru prawodawczego nie wykracza poza zakres stosowania rozporządzenia nr 1049/2001. Wystarczy przypomnieć w tym względzie, że art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia stanowi, iż stosuje się ono do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, to znaczy dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii (zob. podobnie wyrok Szwecja/MyTravel i Komisja, C‑506/08 P, EU:C:2011:496, pkt 87, 88, 109).
108 W trzeciej kolejności Rada twierdzi, że – wbrew temu, co Sąd zarzucił jej w zaskarżonym wyroku – podała ona powody, dla których, zważywszy na okoliczności niniejszej sprawy, publiczny dostęp do dokumentu nr 11897/09 mógł naruszyć interes chroniony wyjątkiem przewidzianym w art. 4 rozporządzenia nr 1049/2001.
109 Jeśli chodzi w tym względzie, po pierwsze, o argumentację Rady odnoszącą się do istnienia rzeczywistego ryzyka naruszenia negocjacji międzynarodowych, gdyż Parlament Europejski dążyłby do wykorzystania informacji zawartych w opinii prawnej w celu wywarcia wpływu na toczące się negocjacje i jednocześnie w celu zakwestionowania zgodności z prawem decyzji Rady dotyczącej zawarcia planowanej umowy, wystarczy przypomnieć, że owa uwaga krytyczna pomija okoliczność, iż Sąd postanowił, że Rada miała prawo odmówić dostępu do części dokumentu nr 11897/09 dotyczących swoistej treści planowanej umowy oraz strategicznych celów przyświecających Unii w czasie negocjacji. Rada nie przedstawiła jednak żadnego dowodu pozwalającego wykazać, w jaki sposób ujawnienie pozostałej części wspomnianego dokumentu pociągałoby za sobą takie ryzyko.
110 Po drugie, co się tyczy argumentu Rady, że Sąd nie uwzględnił faktu, iż w momencie złożenia wniosku o udzielenie dostępu do dokumentu nr 11897/09 negocjacje były w toku, należy stwierdzić, że w rzeczywistości Sąd wyraźnie zbadał to twierdzenie w pkt 72 i 73 zaskarżonego wyroku i uznał, że zostało ono już wzięte pod uwagę poprzez uwzględnienie szerokiego zakresu uznania, jakie przysługuje instytucjom przy stosowaniu wyjątku z art. 4 ust. 1 lit. a) tiret trzecie rozporządzenia nr 1049/2001.
111 Mając na względzie powyższe rozważania, należy oddalić pierwszą część zarzutu drugiego Rady podniesionego na poparcie jej odwołania.
112 Zważywszy, że w ramach pierwszej części zarzutu drugiego odwołania Rada bezskutecznie zakwestionowała zaprezentowane w zaskarżonym wyroku rozumowanie Sądu, na podstawie którego Sąd uznał w pkt 102 tego wyroku, że okoliczności przytoczone w spornej decyzji nie pozwalały na wykazanie, iż ujawnienie dokumentu nr 11897/09 naruszyłoby ochronę opinii prawnych, nie zachodzi potrzeba zbadania drugiej części tego zarzutu, jako że argumenty tam przedstawione są bezskuteczne. Ta część zarzutu dotyczy bowiem uzasadnienia przedstawionego przez Sąd tytułem uzupełnienia, zgodnie z którym to uzasadnieniem Rada nie sprawdziła w żadnym razie, czy istniał nadrzędny interes publiczny uzasadniający szersze ujawnienie dokumentu nr 11897/09 zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia nr 1049/2001.
113 Z całości powyższych rozważań wynika, że zarzut drugi również winien zostać oddalony, tak że odwołanie należy oddalić w całości.
W przedmiocie kosztów
114 Zgodnie z art. 184 § 2 regulaminu postępowania przed Trybunałem, jeżeli odwołanie jest bezzasadne, Trybunał rozstrzyga o kosztach.
115 Zgodnie z art. 138 § 1 tego regulaminu, mającym zastosowanie do postępowania odwoławczego na podstawie art. 184 § 1 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Artykuł 140 § 1 tego regulaminu stanowi, że instytucje interweniujące w sprawie pokrywają własne koszty.
116 Ponieważ S. in ’t Veld wniosła o obciążenie Rady kosztami postępowania, a ta przegrała sprawę, należy obciążyć Radę kosztami postępowania. Parlament Europejski i Komisja pokrywają własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Odwołanie zostaje oddalone.
2) Rada Unii Europejskiej zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Parlament Europejski i Komisja Europejska pokrywają własne koszty.
Podpisy