STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
PAOLA MENGOZZIHO
přednesené dne 20. prosince 2017(1)
Věc C‑647/16
Adil Hassan
proti
Préfet du Pas-de-Calais
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná tribunal administratif de Lille (správní soud v Lille, Francie)]
„Řízení o předběžné otázce – Prostor svobody, bezpečnosti a práva – Hranice, azyl a přistěhovalectví – Žádost o mezinárodní ochranu – Výklad článku 26 nařízení (EU) č. 604/2013 – Povinnost vnitrostátních orgánů, které podaly žádost o převzetí, nepřijmout rozhodnutí o přemístění do doby, než dožádaný stát vysloví souhlas s převzetím“
1. Mohou orgány členského státu ve vztahu k žadateli o mezinárodní ochranu přijmout a oznámit žadateli „předběžné rozhodnutí o přemístění“, tj. rozhodnutí o jeho přemístění do členského státu, který tyto orgány určily jako příslušný pro posouzení jeho žádosti podle nařízení (EU) č. 604/2013 (dále jen „nařízení Dublin III“)(2), ještě před tím, než tento členský stát, který byl řádně vyzván uvedenými orgány, vysloví souhlas s převzetím dotyčné osoby či jejím přijetím zpět?
2. Tak zní předběžná otázka, kterou předložil Soudnímu dvoru tribunal administratif de Lille (správní soud v Lille, Francie) v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která se týká věci, kterou dnes projednáváme. Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi iráckým státním příslušníkem Adilem Hassanem a préfet du Pas-de Calais (prefekt v Pas-de Calais, Francie) ve věci platnosti rozhodnutí, jímž bylo nařízeno přemístění A. Hassana do Německa.
Právní rámec
Unijní právo
3. Cílem nařízení Dublin III je podle jeho článku 1 stanovit kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států (dále jen „příslušný členský stát“). Tato kritéria jsou uvedena v kapitole III uvedeného nařízení v článcích 8 až 15 a v souladu s čl. 7 odst. 1 téhož nařízení musí být uplatňována v pořadí, v němž jsou uvedena. Podle čl. 3 odst. 2 tohoto nařízení platí, že nemůže-li být na základě kritérií vyjmenovaných v tomto nařízení určen příslušný členský stát, je k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu příslušný první členský stát, ve kterém byla žádost podána.
4. Kapitola V nařízení Dublin III stanoví povinnosti příslušného členského státu. Článek 18 odst. 1 písm. b) v této kapitole uvádí, že příslušný členský stát je povinen „přijmout zpět za podmínek stanovených v článcích 23, 24, 25 a 29 [tohoto nařízení] žadatele(3), jehož žádost se posuzuje a který učinil žádost v jiném členském státě nebo který se nachází na území jiného členského státu bez povolení k pobytu“. Příslušný členský stát je rovněž povinen podle čl. 18 odst. 2 téhož nařízení posoudit nebo dokončit posouzení žádosti o mezinárodní ochranu učiněnou žadatelem.
5. Podle čl. 20 odst. 5 prvního pododstavce nařízení Dublin III, „[č]lenský stát, u něhož byla podána první žádost o mezinárodní ochranu, je povinen za podmínek uvedených v článcích 23, 24, 25 a 29 a s cílem ukončit řízení o určení státu příslušného pro posouzení žádosti o mezinárodní ochranu převzít zpět žadatele, který se nachází v jiném členském státě bez povolení k pobytu nebo který v něm učinil novou žádost o mezinárodní ochranu poté, co vzal svou původní žádost podanou v jiném členském státě v průběhu řízení o určení příslušného členského státu zpět.“
6. Článek 24 odst. 1 téhož nařízení stanoví, že pokud se členský stát, na jehož území se osoba podle čl. 18 odst. 1 písm. b), c) nebo d) tohoto nařízení zdržuje bez povolení k pobytu a v němž nebyla podána žádná nová žádost o mezinárodní ochranu (dále jen „dožadující členský stát“), domnívá, že je příslušný jiný členský stát v souladu s čl. 20 odst. 5 a čl. 18 odst. 1 písm. b), c) nebo d) tohoto nařízení, může požádat tento jiný členský stát o přijetí této osoby zpět.
7. Podle čl. 25 odst. 1 nařízení Dublin III provede dožádaný členský stát nezbytné kontroly a rozhodne o žádosti co nejrychleji a v každém případě nejpozději jeden měsíc ode dne, kdy byla žádost doručena. Pokud se žádost opírá o údaje získané ze systému Eurodac, jak je uvedeno v nařízení (EU) č. 603/2013(4), zkracuje se tato lhůta na dva týdny. Článek 25 odst. 2 nařízení Dublin III stanoví, že pokud není dodržena jednoměsíční lhůta nebo dvoutýdenní lhůta podle čl. 25 odst. 1 tohoto nařízení, má se za to, že bylo žádosti vyhověno, což má za následek vznik povinnosti přijmout dotyčnou osobu zpět, včetně povinnosti zajistit její řádný příjezd.
8. Článek 26 nařízení Dublin III je uveden v oddíle IV kapitoly VI tohoto nařízení, který je nazvaný „Procesní záruky“. Pod nadpisem „Oznámení rozhodnutí o přemístění“ tento článek stanoví v odstavcích 1 a 2 následující:
„1. Pokud dožádaný členský stát vyhoví žádosti o převzetí nebo přijetí žadatele nebo jiné osoby uvedené v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) zpět, oznámí dožadující členský stát dotyčné osobě rozhodnutí přemístit ji do příslušného členského státu a případně i rozhodnutí neposuzovat její žádost o mezinárodní ochranu […].
2. Rozhodnutí podle odstavce 1 obsahuje rovněž informace o dostupných právních opravných prostředcích, případně včetně práva požádat o odkladný účinek, o lhůtách pro jejich podání a pro provedení přemístění a v případě potřeby též informace o tom, kde a kdy by se měla dotyčná osoba ohlásit, jestliže cestuje do příslušného členského státu sama.“
9. V souladu s čl. 27 odst. 1 a 2 nařízení Dublin III má osoba, jíž se rozhodnutí o přemístění týká, právo podat v přiměřené lhůtě k soudu účinný opravný prostředek co do skutkové i právní stránky ve formě odvolání proti rozhodnutí nebo jeho přezkumu.
10. Článek 28 odst. 2 nařízení Dublin III je zahrnut v oddílu V kapitoly VI, který je nazvaný „Zajištění za účelem přemístění“ a říká následující:
„Členské státy mohou zajistit dotyčnou osobu za účelem jejího přemístění podle tohoto nařízení, existuje-li vážné nebezpečí útěku na základě posouzení každého jednotlivého případu, a pouze pokud je zajištění přiměřené a nelze účinně použít jiná mírnější donucovací opatření.“
Francouzské právo
11. Podle článku L. 742–1 code de l’ entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (zákon o vstupu a pobytu cizinců a o azylu, dále jen „CESEDA“), ve znění použitelném na spor v původním řízení, platí:
„Má-li správní orgán za to, že k posouzení žádosti o azyl je příslušný jiný stát, který hodlá dožádat, má cizinec právo zůstat na francouzském území až do skončení řízení o určení státu příslušného pro posuzování jeho žádosti o azyl, případně do doby svého skutečného přemístěni do tohoto státu […]“
12. Článek L. 742-3 CESEDA stanoví:
„S výhradou druhého pododstavce článku L. 742-1 může být cizinec, k posouzení jehož žádosti o azyl je příslušný jiný stát, přemístěn do státu příslušného k tomuto posouzení.
Každé rozhodnutí o přemístění musí mít podobu odůvodněného písemného rozhodnutí přijatého správním orgánem.
Toto rozhodnutí je oznámeno dotyčné osobě. Obsahuje poučení o procesních prostředcích a lhůtách, jakož i o právu upozornit nebo nechat vyrozumět příslušný konzulát, poradce nebo jinou osobu dle volby dotyčné osoby. Pokud dotyčná osoba není zastoupena poradcem, hlavní prvky rozhodnutí jí jsou oznámeny v jazyce, kterému rozumí nebo o kterém se důvodně předpokládá, že mu rozumí.“
13. Podle ustanovení čl. L. 742-4 odst. 1 CESEDA lhůta, kterou má soudce jmenovaný předsedou správního soudu k rozhodnutí o zákonnosti rozhodnutí o přemístění do příslušného členského státu podle nařízení Dublin III, činí patnáct dnů, avšak nedodržení této lhůty není sankcionováno neplatností. Odvolání podané proti tomuto rozhodnutí má odkladný účinek.
14. Článek L. 551-1 o správním zajištění ve svém prvním pododstavci stanoví, že v případech uvedených v čl. L. 561-2 odst. I body 1 až 7 CESEDA může být cizinec při splnění určitých podmínek zajištěn správním orgánem v prostorách nespadajících pod vězeňskou správu na dobu čtyřiceti osmi hodin. V souladu s článkem L. 561-2 odst. I bod 1 CESEDA může správní orgán rozhodnout o domácím vězení pro cizince, který nemůže okamžitě opustit území Francie, ale jehož vyhoštění zůstává odůvodněné, pokud se tohoto cizince „týká rozhodnutí o přemístění podle článku L. 742-3 [CESEDA]“. Článek L. 742-5 CESEDA blíže uvádí, že článek L. 551-1 se použije na cizince, jehož se týká rozhodnutí o přemístění „od oznámení tohoto rozhodnutí“.
Spor v původním řízení, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem
15. Adil Hassan, narozený dne 5. ledna 1991 v Shingalu (Irák), byl zadržen složkami pohraniční policie departementu Pas-de-Calais (Francie) dne 26. listopadu 2016, když se nacházel v prostoru s omezeným přístupem v přístavním terminálu v Calais (Francie). Ze systému Eurodac vyplynulo, že mu jako žadateli o azyl byly německými orgány ve dnech 7. listopadu a 14. prosince 2015 sejmuty otisky prstů(5).
16. V den tohoto zadržení a nahlédnutí do registru Eurodac prefekt departementu Pas-de-Calais podal německým orgánům žádost o přijetí žadatele zpět. Společně s tím rozhodl o přemístění A. Hassana do Německa a o jeho správním zajištění.
17. A. Hassan, jemuž bylo rozhodnutí oznámeno téhož dne, jednak vznesl u soudce příslušného pro rozhodování ve věcech zbavení osobní svobody a vazby u tribunal de grande instance de Lille (soud prvního stupně v Lille, Francie) námitku proti svému zajištění a jednak podal u předkládajícího soudu žalobu na neplatnost rozhodnutí ze dne 26. listopadu 2016 (dále jen „napadené rozhodnutí“)(6) v rozsahu, v němž bylo nařízeno jeho přemístění do Německa.
18. Rozsudkem ze dne 29. listopadu 2016 soudce rozhodující ve věcech zbavení osobní svobody a vazby u tribunal de grande instance de Lille (soud prvního stupně v Lille) nařídil zrušení zajišťovacího opatření vůči A. Hassanovi.
19. V rámci své žaloby na neplatnost A. Hassan mimo jiné tvrdí, že napadené rozhodnutí je v rozporu s článkem 26 nařízení Dublin III, neboť toto rozhodnutí bylo přijato a oznámeno mu ještě před tím, než dožádaný stát, v tomto případě Spolková republika Německo, výslovně nebo implicitně odpověděl na žádost francouzských orgánů. Prefekt departementu Pas-de-Calais na obranu tvrdí, že ani článek 26 nařízení Dublin III, ani článek L. 742-3 CESEDA mu nebrání v tom, aby přijal již od okamžiku zajištění dotyčné osoby rozhodnutí o přemístění a toto rozhodnutí oznámil dotyčné osobě, která pak může využít jí dostupných opravných prostředků v souladu s článkem 27 uvedeného nařízení. Uvádí, že přemístění každopádně nemůže být provedeno, dokud dožádaný členský stát nevyjádří souhlas s převzetím dotyčné osoby nebo s jejím přijetím zpět.
20. Předkládající soud poukazuje na to, že právním základem napadeného rozhodnutí o nařízení zajištění A. Hassana není článek 28 nařízení Dublin III, nýbrž články L 551-1 a L 561-2 CESEDA, a že prefekt departementu Pas-de-Calais usoudil, že s ohledem na použitelné vnitrostátní právo k tomu, aby mohl přistoupit k zajištění A. Hassana, musí nutně předběžně přijmout rozhodnutí o přemístění bez vyčkávání na odpověď dožádaného členského státu. Takovýto postup by odpovídal rozšířené praxi příslušných francouzských orgánů.
21. Předkládající soud rovněž uvádí, že stran platnosti takové praxe existuje rozporná judikatura. Některé správní soudy, které posuzovaly zákonnost předběžných rozhodnutí o přemístění, zrušily tato rozhodnutí pro porušení článku 26 nařízení Dublin III(7), avšak jiné soudy naopak vyjádřily názor, že tento článek nebrání tomu, aby francouzské orgány přijaly rozhodnutí a oznámily ho dotyčné osobě před tím, než dožádaný členský stát odpoví na žádost dožádaného členského státu o převzetí nebo přijetí žadatele zpět, která mu byla předložena těmito orgány(8).
22. Konečně předkládající soud uvádí, že pokud jak z jazykového, tak teleologického výkladu článku 26 nařízení Dublin III plyne, že rozhodnutí o přemístění může být přijato orgány dožadujícího členského státu a oznámeno dotyčné osobě až po výslovném nebo implicitním souhlasu dožádaného členského státu, pak přijetí takového rozhodnutí a jeho oznámení dotyčné osobě nebrání této osobě v tom, aby dané rozhodnutí účinně napadla u příslušného soudu, jak je stanoveno v článku 27 uvedeného nařízení. Předkládající soud podotýká, že v každém případě toto rozhodnutí nemůže být vykonáno před tím, než dožádaný členský stát na žádost odpoví, a bude zrušeno, když tento členský stát vyjádří nesouhlas s převzetím žadatele nebo jeho přijetím zpět.
23. Předkládací rozhodnutí uvádí, že A. Hassan ve Francii nepodal žádost o azyl.
24. Za těchto okolností se tribunal administratif de Lille rozhodl přerušit řízení ohledně žaloby A. Hassana a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:
„Brání článek 26 nařízení [Dublin III] tomu, aby příslušné orgány členského státu, který jinému členskému státu, jejž považuje na základě kritérií stanovených nařízením za příslušný stát, podal žádost o převzetí nebo přijetí zpět státního příslušníka třetí země nebo osoby bez státní příslušnosti, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu, o níž nebylo dosud s konečnou platností rozhodnuto, nebo jiné osoby uvedené v čl. 18 odst. 1 písm. c) nebo d) nařízení, přijaly a dotyčné osobě oznámily rozhodnutí o přemístění předtím, než dožádaný členský stát této žádosti o převzetí nebo přijetí zpět vyhoví?“
25. Písemná vyjádření předložily Francouzská republika, Maďarsko a Evropská komise.
Analýza
Úvodní poznámky
26. Než přistoupím k analýze předběžné otázky, je třeba uvést dvě upřesnění skutkového a právního rámce věci v původním řízení.
27. Na prvním místě uvádím, že ač A. Hassan figuruje v databázi Eurodac jako žadatel o azyl v Německu, podle spisu došlého kanceláři Soudního dvora to vypadá, že řízení, na jehož základě by mohl být formálně považován za žadatele o azyl v tomto členském státě, stále nebylo ukončeno(9).
28. Je pravda, že čl. 20 odst. 2 nařízení Dublin III stanoví velmi široké kritérium pro určení okamžiku, od něhož je žádost o mezinárodní ochranu považována za podanou v členském státě pro účely uplatnění čl. 20 odst. 1 tohoto nařízení(10). Je tedy dostačující, že „příslušné orgány dotyčného členského státu obdrží od žadatele formulář žádosti nebo […] o ní obdrží úřední zápis“. Kromě toho lze v případě A. Hassana důvodně předpokládat, že tyto podmínky jsou splněny, i bez toho, aby podal formální žádost o azyl v Německu(11), s přihlédnutím zejména ke skutečnosti, že byl zařazen do databáze Eurodac jako žadatel o azyl v tomto členském státě(12). Nic to však nemění na tom, že ani v předkládacím rozhodnutí, ani v rozhodnutí napadeném v původním řízení není uvedeno, na základě kterého písmene čl. 18 odst. 1 nařízení Dublin III byla založena žádost adresovaná Spolkové republice Německo ohledně přijetí A. Hassana zpět(13).
29. Za těchto okolností a s ohledem na skutečnost, že předkládající soud nezpochybňuje skutečnost, že nařízení Dublin III se použije na případ A. Hassana, ani se v tomto ohledu na Soudní dvůr neobrací, budu za účelem tohoto stanoviska předpokládat, že na situaci A. Hassana se vztahuje čl. 18 odst. 1 písm. b) nařízení Dublin III (žadatel, jehož žádost se posuzuje a který se nachází na území jiného členského státu bez povolení k pobytu) a že žádost o přijetí zpět zaslaná Spolkové republice Německo francouzskými orgány byla předložena podle článku 24 tohoto nařízení (předložení žádosti o přijetí zpět v případě, že nebyla podána nová žádost o mezinárodní ochranu v dožadujícím členském státě).
30. Zadruhé upozorňuji, že po podání žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, která je předmětem projednávané věci, cour d’ appel de Douai (odvolací soud v Douai, Francie), který projednává odvolání proti rozsudku tribunal administratif de Lille (správní soud v Lille), zrušil dřívější rozhodnutí o přemístění přijaté prefektem departementu Pas-de-Calais za podobných okolností jako ve věci v původním řízení a položil francouzské Conseil d’État (Státní rada, Francie) řadu otázek týkajících se mimo jiné legality tohoto druhu rozhodnutí vzhledem k článkům L. 742-2 a L. 742-3 CESEDA. Conseil d’État (Státní rada) dne 19. července 2017 zaujala stanovisko(14) a uvedla, že rozhodnutí o přemístění žadatele o azyl do příslušného členského státu, „může být přijato, a tím spíše může být toto rozhodnutí oznámeno dotyčné osobě, teprve po souhlasu s přijetím dožádaného státu“. Zásah ze strany Conseil d’État by proto měl ukončit správní praxi ve věci v původním řízení(15), jakož i odstranit rozdíly v judikatuře uváděné předkládajícím soudem.
31. Je třeba ještě uvést poslední úvodní poznámku, která se tentokrát týká zobecnění okolností věci v původním řízení.
32. Pokud by byla přijata reforma dublinského systému, kterou navrhuje Komise ve svém návrhu nařízení, kterým se mění nařízení Dublin III(16), předběžná otázka položená tribunal administratif de Lille by pozbyla významu, pokud jde o postup při přijetí zpět. Článek 26 tohoto návrhu totiž stanoví, že žádosti o přijetí zpět nahradí „oznámení o přijetí zpět“, která nevyžadují odpověď dožádaného členského státu, ale pouze potvrzení o přijetí oznámení. Článek 27 tohoto návrhu tedy mění stávající čl. 26 odst. 1 nařízení Dublin III, jehož znění jinak zůstává v podstatě nezměněné, a omezuje jeho oblast působnosti pouze na řízení o převzetí. Naproti tomu, co se týče řízení o přijetí zpět, čl. 27 odst. 2 uvedeného návrhu stanoví, že „členský stát, v němž je dotyčná osoba přítomna, neprodleně písemně oznámí této osobě rozhodnutí o jejím přemístění do příslušného členského státu“.
K předběžné otázce
33. Podstatou předběžné otázky položené tribunal administratif de Lille Soudnímu dvoru je, zda čl. 26 odst. 1 nařízení Dublin III brání tomu, aby příslušný orgán členského státu přijal a žadateli o mezinárodní ochranu oznámil rozhodnutí o jeho přemístění do členského státu, který uvedený orgán považuje za příslušný pro posouzení jeho žádosti podle ustanovení nařízení Dublin III, ještě než tento členský stát udělí svůj výslovný či implicitní souhlas s převzetím žadatele nebo jeho přijetím zpět.
34. Všichni zúčastnění, kteří Soudnímu dvoru předložili svá vyjádření, jsou toho názoru, že jazykový výklad čl. 26 odst. 1 první věty nařízení Dublin III vede k závěru, že rozhodnutí o přemístění do příslušného členského státu může být oznámeno dotyčné osobě až poté, co tento stát výslovně či implicitně souhlasil s jejím převzetím či přijetím zpět.
35. Jsem téhož názoru. Znění tohoto ustanovení je zcela jasné. Téměř ve všech jazykových verzích použití spojky, která uvozuje vedlejší větu podmínkovou nebo časovou(17), označuje jednoznačně zavedení přesného procesního a chronologického pořadí mezi souhlasem dožádaného členského státu a oznámením rozhodnutí o přemístění dotyčné osobě. Dožadující členský stát učiní takové oznámení, pouze pokud (a tedy nutně potom, co) příslušný členský stát vyhověl žádosti o převzetí nebo přijetí zpět nebo pokud uplynula lhůta pro podání takové odpovědi, což vede k implicitnímu souhlasu.
36. Znění první věty čl. 26 odst. 1 nařízení Dublin III ostatně odráží i záměr unijního zákonodárce, jak vyplývá z přípravných prací na tomto nařízení. Původní návrh Komise na změnu nařízení Dublin II(18), který nakonec vedl k přijetí nařízení Dublin III(19) (dále jen „návrh nařízení Komise“), upozornil na nutnost „lépe upřesnit“ postup pro oznámení rozhodnutí o přemístění dotyčné osobě. Doprovodný dokument k tomuto návrhu, který vypracovaly služby Komise, uváděl, že upřesnění se musí týkat „lhůty, formy a obsahu tohoto oznámení“(20). V souladu s tím čl. 25 odst. 1 uvedeného návrhu definoval jednotné oznamovací řízení – platné jak pro řízení o převzetí žadatele o mezinárodní ochranu, tak pro řízení o jeho zpětvzetí(21) – jehož cílem je „rozhodnutí o přemístění“ dotyčné osoby do příslušného členského státu(22). Uvedený článek zněl téměř shodně jako čl. 26 odst. 1 první věta nařízení Dublin III a v průběhu legislativního procesu doznal pouze změn malého rozsahu(23).
37. I přes jednoznačnost znění čl. 26 odst. 1 první věty nařízení Dublin III Komise ve svém písemném vyjádření navrhuje Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku odpověděl tak, že toto ustanovení nebrání přijetí a oznámení rozhodnutí o přemístění předem. Takové řešení je podle jejího názoru v souladu s hlavním cílem nařízení Dublin III – který spočívá ve vytvoření účinné metody umožňující urychleně určit příslušný členský stát tak, aby se zabránilo druhotnému pohybu žadatelů o azyl – a nezasahuje do práv dotyčných osob.
38. V této souvislosti úvodem poukazuji na to, že Soudní dvůr, ač mu nebyla předložena otázka ohledně výkladu tohoto ustanovení, uznal v nedávném rozsudku, který byl vyhlášen po skončení písemné části řízení ve věci, která je předmětem tohoto stanoviska, že podle čl. 26 odst. 1 nařízení Dublin III lze rozhodnutí o přemístění oznámit dotyčné osobě pouze poté, co dožádaný členský stát vyhověl žádosti o jejím převzetí nebo přijetí zpět(24). Zdá se tedy, že výklad navržený Komisí již byl Soudním dvorem odmítnut.
39. Bez ohledu na výše uvedené mě takový výklad stejně nepřesvědčil, a to především z metodologického pohledu.
40. Je jistě pravda, jak připomíná Komise, že podle ustálené judikatury musí výklad ustanovení unijního práva zohlednit nejen jeho znění, ale také jeho celkové souvislosti a cíle, které sleduje právní úprava, jejíž je toto ustanovení součástí(25). Nicméně pochybuji, že systematická či teleologická argumentace by mohly vést k tomu, že by takovému ustanovení byl přisouzen zcela odlišný význam, než jaký vyplývá z jeho jasného znění, a to i v případě, že by taková operace hypoteticky měla vést k výsledku, který by byl v souladu s cíli aktu, jehož je toto ustanovení součástí.
41. Dále na rozdíl od toho, co tvrdí Komise, jsem toho názoru, že systematická a teleologická analýza potvrzují výklad, který vyplývá z jednoznačného znění první věty čl. 26 odst. 1 nařízení Dublin III.
42. Zaprvé, pokud vyplývá z čl. 20 odst. 5 nařízení Dublin III, že proces určování příslušného členského státu končí až úplným přemístěním žadatele do tohoto státu, kapitola VI oddíly II a III uvedeného nařízení stanoví postupy pro „žádosti o převzetí“ a „žádostí o přijetí zpět“, které jsou popisovány jako interní fáze tohoto procesu. Tato řízení však začínají tím, že členský stát, v němž byla podána žádost o mezinárodní ochranu (čl. 21 tohoto nařízení) nebo členský stát, v němž osoba podle čl. 18 odst. 1 písm. b), c) nebo d) téhož nařízení podala novou žádost o mezinárodní ochranu (čl. 23 téhož nařízení) nebo na jehož území se nachází (čl. 24 téhož nařízení), podá žádost o převzetí nebo přijetí zpět určenou členskému, který je považován za odpovědný, a končí pouze tím, že tento členský stát na žádost výslovně či implicitně odpoví. Teprve po splnění těchto postupů je možné přejít k poslední fázi procesu určení příslušného členského státu, tj. přemístění dotyčné osoby (čl. 29 téhož nařízení), tato fáze však nemůže být zahájena před tím, než bude přijato konečné rozhodnutí o odvolání či žádosti o přezkum rozhodnutí o přemístění, pokud mu byl přiznán odkladný účinek. Oddíl IV stejné kapitoly VI nařízení Dublin III, v níž se nachází článek 26, je umístěn za částí věnovanou výše popsaným řízením a před oddílem VI. V systematice této kapitoly oznámení rozhodnutí o přemístění (článek 26 tohoto nařízení) a výkon opravných prostředků (článek 27 tohoto nařízení) jsou (možné) fáze procesu určení odpovědného členského státu, k nimž dochází, když a pokud řízení popsaná v oddílech II a III stejné kapitoly skončí výslovným či implicitním souhlasem dožádaného členského státu.
43. Zadruhé takovýto systematický výklad potvrzuje i analýza výrazů použitých unijním zákonodárcem. Zatímco články 22 a 25 nařízení Dublin III používají slovní spojení „dožádaný členský stát“ k označení členského státu, kterému je určena žádost o převzetí žadatele nebo jeho přijetí zpět, na kterou dosud nebylo odpovězeno, článek 26 tohoto nařízení používá výraz „příslušný členský stát“ k označení členského státu, do kterého má být dotyčná osoba přemístěna. Z těchto terminologických rozdílů je zřejmé, že se liší přechod na procesní fázi postupu pozdějšího určení příslušného členského státu od fází popsaných v kapitole VI, v oddílech II a III nařízení Dublin III, což jsou kroky, k nimž dochází, jakmile dožádaný členský stát vyhoví žádosti o převzetí dotyčné osoby nebo o její přijetí zpět.
44. Zatřetí podotýkám, že čl. 26 odst. 2 první pododstavec nařízení Dublin III upřesňuje, že rozhodnutí o přemístění podle odstavce 1 tohoto článku obsahuje mimo jiné informace „o lhůtách […] pro provedení přemístění a v případě potřeby též informace o tom, kde a kdy by se měla dotyčná osoba ohlásit, jestliže cestuje do příslušného členského státu sama“. Takové informace závisí jednak na okamžiku, kdy dožádaný členský stát implicitně nebo výslovně souhlasil s převzetím dotyčné osoby nebo jejím přijetím zpět, a jednak na obsahu této odpovědi (je-li výslovná), a tudíž upřesnění obsažené v čl. 26 odst. 2 prvním pododstavci nařízení Dublin III vyplývá i ze znění odstavce 1 uvedeného článku, podle kterého se oznámení rozhodnutí o přemístění provede až poté, co dožadující členský stát obdržel schválení dožádaného členského státu.
45. Začtvrté čl. 27 odst. 3 nařízení Dublin III stanoví, že členské státy přijmou jednu ze tří možností uvedených pod písmeny a) až c) tohoto ustanovení tak, aby buď zajistily automatický odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o přemístění nebo žádosti o přezkum, nebo dotyčné osobě umožnily požádat o odklad výkonu rozhodnutí o přemístění. Odstavec 4 téhož článku uvádí, že členské státy mají možnost stanovit, že příslušné orgány mohou z úřední moci rozhodnout o takovém odkladu. Tato ustanovení přitom předpokládají, že rozhodnutí o přemístění je okamžitě vykonatelné, což není případ předběžného rozhodnutí o přemístění(26).
46. Zapáté oznámení rozhodnutí o přemístění před tím, než dožádaný členský stát vysloví svůj souhlas s převzetím dotyčné osoby nebo jejím přijetím zpět, sice nebrání této osobě, aby proti tomuto rozhodnutí podala odvolání (nebo žádost o přezkum) podle čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III, je však třeba si položit otázku, zda by taková okolnost nemohla mít za následek omezení rozsahu tohoto odvolání, jak je upřesněno v bodě 19 odůvodnění uvedeného nařízení, podle něhož takový opravný prostředek musí umožnit kontrolu správného uplatňování tohoto nařízení(27).
47. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že Soudní dvůr varoval před restriktivním výkladem rozsahu práva na podání opravného prostředku stanoveného v čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III. Takový výklad by totiž mohl bránit dosažení cíle zlepšit ochranu poskytovanou žadatelům v rámci dublinského systému, jak uvádí bod 9 odůvodnění uvedeného nařízení(28). Přitom pokud by dotyčná osoba musela podat opravný prostředek proti rozhodnutí, které by neobsahovalo všechny údaje umožňující ověřit, zda byla ustanovení nařízení Dublin III správně použita, aby se mohlo přemístění uskutečnit, pak by to fakticky znamenalo zmenšení rozsahu jejího práva podat opravný prostředek.
48. Zejména pokud bychom v rozporu s jasným zněním čl. 26 odst. 1 první věty nařízení Dublin III měli za to, že pojem „rozhodnutí o přemístění“ pro účely použití tohoto ustanovení zahrnuje předběžná rozhodnutí o přemístění, znamenalo by to, že oznamovací povinnost, kterou má dožadující členský stát, se nutně nevztahuje na takové skutečnosti, jako je datum nebo obsah odpovědi dožádaného členského státu, pokud je tato odpověď explicitní. Takové skutečnosti by proto nikdy nemohly být sděleny dotyčné osobě. Stejně jako v případě, že by k jejich sdělení došlo po přijetí rozhodnutí o odvolání nebo o žádosti o přezkum ‐ což by mohl být častý případ vzhledem k velmi krátkým lhůtám v tomto typu řízení ‐ by v tomto případě dotyčná osoba neměla žádnou možnost napadnout případné informace obsažené v odpovědi dožádaného členského státu, pokud jde o důvody, které vedly ke kladnému vyřízení žádosti o převzetí nebo přijetí zpět(29), ani by nemohla v případě nepřiznání odkladného účinku ověřit, zda je její přemístění v souladu s ustanoveními nařízení Dublin III. A konečně, dotyčná osoba by ani neměla možnost ověřit, zda k jejímu přemístění dojde ve lhůtě stanovené v čl. 28 odst. 3 třetího pododstavce nebo čl. 29 odst. 1 prvního pododstavce nařízení Dublin III(30), a tudíž ani to, zda členský stát, do něhož je přemístěna, je i nadále příslušný k posouzení její žádosti o mezinárodní ochranu s ohledem na pravidlo uvedené v čl. 28 odst. 3 čtvrtém pododstavci nebo v čl. 29 odst. 2 uvedeného nařízení. Ačkoli šlo o okolnosti odlišné od okolností projednávané věci, Soudní dvůr v rozsudku ze dne 25. října 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, bod 44), rozhodl, že žadatel o mezinárodní ochranu musí mít právo na účinný a rychlý opravný prostředek, který mu umožní dovolávat se uplynutí lhůty šesti měsíců, jak je definována v čl. 29 odst. 1 a 2 nařízení Dublin III(31). Přitom za výše uvedených okolností nemůže být takové právo zajištěno.
49. Zašesté, pokud by možnost dožadujícího členského státu oznámit rozhodnutí o přemístění bez čekání na odpověď ze strany dožádaného členského státu byla nepochybně v souladu s cílem urychleného vyřizování žádostí o azyl zmíněného v bodě 5 odůvodnění nařízení Dublin III, jak zdůrazňuje Komise, připomínám, že Soudní dvůr již v souvislosti s nařízením Dublin II rozhodl, že unijní normotvůrce neměl v úmyslu obětovat soudní ochranu žadatelů o azyl požadavku rychlosti(32). Toto konstatování podle Soudního dvora platí a fortiori ve vztahu k nařízení Dublin III, jelikož unijní normotvůrce tímto nařízením významně posílil procesní záruky, které mají žadatelé o azyl v rámci dublinského systému(33). Kromě toho je třeba zdůraznit, že v souladu s články 22 a 25 nařízení Dublin III by povinnost vyčkat výslovného nebo implicitního souhlasu dožádaného členského státu nanejvýš znamenala zpoždění oznámení rozhodnutí o přemístění o dva měsíce v případě žádosti o převzetí a o jeden měsíc v případě žádosti o přijetí zpět.
50. Vzhledem ke všem výše uvedeným důvodům zastávám názor, že čl. 26 odst. 1 první věta nařízení Dublin III musí být vykládán v tom smyslu, že neumožňuje členskému státu oznámit dotyčné osobě rozhodnutí o přemístění do dožádaného členského státu před tím, než dožádaný členský stát výslovně či implicitně souhlasí s takovým přemístěním.
51. Pokud již vyloučíme možnost takového „oznámení předem“, pak otázka, zda může být rozhodnutí o přemístění přijato ještě před souhlasem dožádaného členského státu, ztrácí nutně veškerý praktický význam. Lhůty pro podání návrhu na přezkum podle čl. 27 odst. 1 nařízení Dublin III mohou začít běžet až od okamžiku, kdy toto rozhodnutí bylo dotyčné osobě doručeno, „předběžné“ přijetí rozhodnutí by nezpůsobilo žádné významné zkrácení doby řízení o přijetí žadatele nebo jeho převzetí zpět, a zůstalo by tedy neutrální v souvislosti s cílem rychlého vyřizování žádostí o mezinárodní ochranu, jak navrhuje Komise.
52. Nicméně poukazuji na to, že ačkoli čl. 26 odst. 1 nařízení Dublin III výslovně uvádí pouze oznámení rozhodnutí o přemístění, a nikoli jeho přijetí, čl. 5 odst. 2 písm. b) a odst. 3 nařízení Dublin III odkazují na čl. 26 odst. 1 téhož nařízení jako na ustanovení, na základě kterého je přijato rozhodnutí o přemístění žadatele do příslušného členského státu(34). Systematické argumenty v podstatě totožné s těmi, které jsem uvedl v bodech 42 až 45 tohoto stanoviska, vedou k odmítnutí výkladu tohoto ustanovení, podle něhož by členské státy mohly rozhodovat o přemístění, ještě než dožádaný členský stát vysloví svůj souhlas s převzetím dotyčné osoby nebo jejím přijetím zpět. Naopak tyto argumenty vedou k úvaze, že před souhlasem dožádaného členského státu s převzetím dotyčné osoby nebo jejím přijetím zpět nejsou splněny podmínky, za kterých může dožadující členský stát přijmout rozhodnutí o přemístění do dožádaného členského státu v souladu s postupy stanovenými v nařízení Dublin III.
53. Jsem proto toho názoru, že čl. 26 odst. 1 nařízení Dublin III neumožňuje ani oznámení, ani přijetí rozhodnutí o přemístění do dožádaného členského státu předtím, než tento členský stát udělí implicitní či výslovný souhlas s převzetím dotyčné osoby nebo jejím přijetím zpět.
54. Ještě než dojdu k samotnému závěru, zbývá upřesnit s ohledem na argumenty, na nichž stojí praxe francouzských úřadů přijímat rozhodnutí o přemístění předem, že článek 28 nařízení Dublin III nebrání tomu, aby byla dotyčná osoba zajištěna před rozhodnutím o jejím přemístění, pokud jsou splněny všechny podmínky, které toto ustanovení stanoví pro to, aby mohlo být přijato takové opatření(35). Zákaz přijmout zadržovací opatření před přijetím rozhodnutí o přemístění tedy vyplývá výlučně z francouzského práva, a nikoli z práva unijního(36).
Závěry
55. Na základě výše uvedeného navrhuji Soudnímu dvoru, aby na předběžnou otázku položenou tribunal administratif de Lille (správní soud v Lille, Francie) odpověděl následovně:
„Článek 26 odst. 1 nařízení (EU) č. 604/2013 Evropského parlamentu a Rady ze dne 26. června 2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti, brání tomu, aby členský stát, který podal členskému státu, který považuje za příslušný k tomuto posouzení, žádost o převzetí nebo přijetí zpět na základě článků 21, 23 a 24 tohoto nařízení, přijal a oznámil dotyčné osobě rozhodnutí o přemístění do dožádaného členského státu před tím, než dožádaný členský stát vyjádří souhlas s převzetím dotyčné osoby nebo jejím přijetím zpět.“