CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
PAOLO MENGOZZI
presentate il 20 dicembre 2017 (1)
Causa C‑647/16
Adil Hassan
contro
Préfet du Pas-de-Calais
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal tribunal administratif de Lille (Tribunale amministrativo di Lille, Francia)]
«Rinvio pregiudiziale – Spazio di libertà, sicurezza e giustizia – Frontiere, asilo e immigrazione – Domanda di protezione internazionale – Interpretazione dell’articolo 26 del regolamento (UE) n. 604/2013 – Obbligo delle autorità nazionali che hanno formulato una domanda di presa in carico di non adottare nessuna decisione di trasferimento in attesa dell’accettazione della presa in carico da parte dello Stato richiesto»
1. Le autorità di uno Stato membro possono adottare nei confronti di un richiedente protezione internazionale, e notificargli, una «decisione di trasferimento anticipata», ossia una decisione che disponga il suo trasferimento verso lo Stato membro che dette autorità hanno identificato come competente per l’esame della sua domanda, ai sensi del regolamento (UE) n. 604/2013 (in prosieguo: il «regolamento Dublino III») (2), prima che quest’ultimo Stato membro, in seguito a regolare richiesta di tali autorità, abbia accettato di prendere o di riprendere in carico l’interessato?
2. Questo è il tenore della questione pregiudiziale deferita alla Corte dal tribunal administratif de Lille (Tribunale amministrativo di Lille, Francia) nella domanda di pronuncia pregiudiziale oggetto della causa che oggi ci occupa. Tale domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra il sig. Adil Hassan, cittadino iracheno, e il préfet du Pas-de-Calais (prefetto del Pas-de-Calais, Francia), in merito alla validità della decisione con cui quest’ultimo ha disposto il trasferimento del sig. Hassan verso la Germania.
Quadro giuridico
Diritto dell’Unione
3. In conformità al suo articolo 1, il regolamento Dublino III stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide (in prosieguo: lo «Stato membro competente»). Tali criteri sono fissati nel capo III del citato regolamento, agli articoli da 8 a 15, e, secondo il disposto dell’articolo 7, paragrafo 1, del regolamento medesimo, devono essere applicati nell’ordine in cui sono formulati. Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 2, del citato regolamento, quando lo Stato membro competente non può essere designato sulla base dei criteri enumerati in tale regolamento, è competente per l’esame il primo Stato membro nel quale la domanda di protezione internazionale è stata presentata.
4. Il capo V del regolamento Dublino III stabilisce gli obblighi dello Stato membro competente. In tale capo, l’articolo 18, paragrafo 1, lettera b), enuncia che tale Stato membro è tenuto a «riprendere in carico, alle condizioni di cui agli articoli 23, 24, 25 e 29 [del medesimo regolamento], il richiedente (3) la cui domanda è in corso d’esame e che ha presentato domanda in un altro Stato membro oppure si trova nel territorio di un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno». Ai sensi del paragrafo 2 del medesimo articolo 18, lo Stato membro competente è altresì tenuto a esaminare o a portare a termine l’esame della domanda di protezione internazionale presentata dal richiedente.
5. Ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 5, primo comma, del regolamento Dublino III, «[l]o Stato membro nel quale è stata presentata per la prima volta la domanda di protezione internazionale è tenuto, alle condizioni di cui agli articoli 23, 24, 25 e 29 e al fine di portare a termine il procedimento di determinazione dello Stato membro competente, a riprendere in carico il richiedente che si trova in un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno o ha presentato colà una nuova domanda di protezione internazionale dopo aver ritirato la prima domanda presentata in uno Stato membro diverso durante il procedimento volto a determinare lo Stato membro competente».
6. Conformemente all’articolo 24, paragrafo 1, del medesimo regolamento, uno Stato membro sul cui territorio una persona di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c) o d), di detto regolamento soggiorni senza un titolo di soggiorno e presso il quale non sia stata presentata una nuova domanda di protezione internazionale (in prosieguo: lo «Stato membro richiedente») può chiedere a un altro Stato membro di riprendere in carico detta persona qualora ritenga che tale altro Stato membro sia competente ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 5, e dell’articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c) o d), del medesimo regolamento.
7. Secondo il disposto dell’articolo 25, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, lo Stato membro richiesto procede alle verifiche necessarie e decide in merito alla richiesta quanto prima e, in ogni caso, entro il termine di un mese dalla data in cui perviene la richiesta. Quando la richiesta è basata su dati ottenuti dal sistema Eurodac, previsto dal regolamento (UE) n. 603/2013 (4), tale termine è ridotto a due settimane. L’articolo 25, paragrafo 2, del regolamento Dublino III precisa che l’assenza di risposta entro la scadenza dei suddetti termini di un mese o di due settimane menzionati all’articolo 25, paragrafo 1, di detto regolamento equivale all’accettazione della richiesta e comporta l’obbligo di riprendere in carico l’interessato, compreso l’obbligo di adottare disposizioni appropriate all’arrivo dello stesso.
8. L’articolo 26 del regolamento Dublino III è collocato nella sezione IV del capo VI del regolamento medesimo, intitolata «Garanzie procedurali». Tale articolo, rubricato «Notifica di una decisione di trasferimento», prevede, ai paragrafi 1 e 2, primo comma, quanto segue:
«1. Quando lo Stato membro richiesto accetta di prendere o riprendere in carico un richiedente o un’altra persona di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettera c) o d), lo Stato membro richiedente notifica all’interessato la decisione di trasferirlo verso lo Stato membro competente e, se del caso, di non esaminare la sua domanda di protezione internazionale (…).
2. La decisione di cui al paragrafo 1 contiene informazioni sui mezzi di impugnazione disponibili, compreso […] sul diritto di chiedere l’effetto sospensivo, ove applicabile, […] sui termini per esperirli e sui termini relativi all’esecuzione del trasferimento[,] e contiene, se necessario, le informazioni relative al luogo e alla data in cui l’interessato deve presentarsi, nel caso in cui si rechi nello Stato membro competente con i propri mezzi».
9. Ai sensi dell’articolo 27, paragrafi 1 e 2, del regolamento Dublino III, il destinatario di una decisione di trasferimento ha diritto a un ricorso effettivo, entro un termine ragionevole, sotto forma di ricorso avverso detta decisione o (di domanda) di revisione della medesima, in fatto e in diritto, dinnanzi a un organo giurisdizionale.
10. L’articolo 28, paragrafo 2, del regolamento Dublino III, collocato nella sezione V del capo VI di detto regolamento, rubricata «Trattenimento ai fini del trasferimento», è formulato come segue:
«Ove sussista un rischio notevole di fuga, gli Stati membri possono trattenere l’interessato al fine di assicurare le procedure di trasferimento a norma del presente regolamento, sulla base di una valutazione caso per caso e solo se il trattenimento è proporzionale e se non possano essere applicate efficacemente altre misure alternative meno coercitive».
Diritto francese
11. L’articolo L.742-1 del code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (codice dell’ingresso e del soggiorno degli stranieri e del diritto d’asilo; in prosieguo: il «CESEDA»), nella versione applicabile al procedimento principale, dispone quanto segue:
«Quando l’autorità amministrativa ritiene che l’esame di una domanda di asilo rientri nella competenza di un altro Stato cui essa intende rivolgersi, lo straniero ha diritto di restare sul territorio francese fino alla conclusione del procedimento di determinazione dello Stato competente a esaminare la sua domanda e, se del caso, sino al suo effettivo trasferimento verso detto Stato. (…)».
12. L’articolo L.742-3 del CESEDA dispone quanto segue:
«Fatto salvo il secondo comma dell’articolo L.742-1, lo straniero per il quale l’esame della domanda di asilo rientri nella competenza di un altro Stato può essere trasferito verso lo Stato competente a compiere tale esame.
Ogni decisione di trasferimento è oggetto di una decisione scritta e motivata adottata dall’autorità amministrativa.
Tale decisione è notificata all’interessato. Essa indica i mezzi di ricorso e i termini per la loro proposizione, oltre al diritto di avvertire o di far avvertire il proprio consolato, un legale o una persona di propria scelta. Qualora l’interessato non sia assistito da un legale, i principali elementi della decisione gli sono comunicati in una lingua che egli comprende o che è ragionevole supporre possa comprendere».
13. In applicazione delle disposizioni dell’articolo L.742-4, punto I, del CESEDA, il termine di cui dispone il giudice designato dal presidente del tribunale amministrativo per pronunciarsi sulla legittimità di una decisione di trasferimento verso lo Stato membro competente ai sensi del regolamento Dublino III è di quindici giorni. Tuttavia, tale termine non è previsto a pena di nullità. Il ricorso proposto avverso detta decisione ha efficacia sospensiva.
14. L’articolo L.551-1, relativo all’assoggettamento a trattenimento amministrativo, dispone, al primo comma, che, nei casi previsti all’articolo L.561‑2, punto I, numeri da 1° a 7°, del CESEDA, lo straniero può, a determinate condizioni, essere assoggettato a trattenimento da parte dell’autorità amministrativa, in locali diversi da quelli dell’amministrazione penitenziaria, per un periodo di quarantotto ore. Ai sensi dell’articolo L.561-2, punto I, numero 1°, del CESEDA, l’autorità amministrativa può adottare una decisione diassegnazione a residenza nei confronti dello straniero che non possa lasciare immediatamente il territorio francese, ma il cui allontanamento rimanga ragionevole, qualora tale straniero «sia destinatario di una decisione di trasferimento in applicazione dell’articolo L.742-3 [del CESEDA]». L’articolo L.742-5 del CESEDA precisa che l’articolo L.551-1 è applicabile allo straniero destinatario di una decisione di trasferimento «a partire dalla notifica di tale decisione».
Procedimento principale, questione pregiudiziale e procedimento dinnanzi alla Corte
15. Il sig. Hassan, nato il 5 gennaio 1991 a Shingal (Iraq), è stato fermato dai servizi di polizia aeroportuale e di frontiera del Pas-de-Calais (Francia) il 26 novembre 2016, mentre si trovava nella zona ad accesso limitato del terminal del porto di Calais (Francia). Dalla consultazione del registro Eurodac è emerso che le autorità tedesche avevano acquisito le sue impronte digitali in data 7 novembre e 14 dicembre 2015 quale richiedente asilo (5).
16. Il giorno stesso del suddetto fermo e della citata consultazione del registro Eurodac il prefetto del Pas-de-Calais ha presentato dinnanzi alle autorità tedesche una richiesta di ripresa in carico. Contemporaneamente, egli ha deciso di trasferire il sig. Hassan verso la Germania e di assoggettarlo a trattenimento amministrativo.
17. Il sig. Hassan, al quale la decisione in parola è stata notificata il giorno stesso, da un lato, ha contestato il suo assoggettamento a trattenimento amministrativo dinnanzi al juge des libertés et de la détention (giudice competente per l’adozione di misure restrittive della libertà personale) del tribunal de grande instance de Lille (Tribunale di primo grado di Lille, Francia) e, dall’altro lato, ha chiesto dinnanzi al giudice del rinvio l’annullamento della decisione del 26 novembre 2016 (in prosieguo: la «decisione impugnata nel procedimento principale») (6) nella parte in cui essa dispone il suo trasferimento verso la Germania.
18. Con provvedimento del 29 novembre 2016 il juge des libertés et de la détention (giudice competente per l’adozione di misure restrittive della libertà personale) del tribunal de grande instance de Lille (Tribunale di primo grado di Lille) ha ordinato la revoca della misura di trattenimento a carico del sig. Hassan.
19. Nel suo ricorso per annullamento il sig. Hassan sostiene, tra l’altro, che la decisione impugnata nel procedimento principale viola l’articolo 26 del regolamento Dublino III, in quanto è stata adottata e gli è stata notificata prima che lo Stato membro richiesto, nel caso di specie la Repubblica federale di Germania, avesse esplicitamente o implicitamente risposto alla richiesta delle autorità francesi. Il prefetto del Pas-de-Calais controbatte che né l’articolo 26 del regolamento Dublino III né l’articolo L. 742-3 del CESEDA ostano a che egli adotti, sin dal momento del trattenimento, una decisione di trasferimento e la notifichi all’interessato, il quale può avvalersi dei mezzi di impugnazione riconosciutigli a norma dell’articolo 27 del citato regolamento. Fa valere che, in ogni caso, il trasferimento non potrà essere eseguito finché lo Stato membro richiesto non avrà accettato di prendere o di riprendere in carico l’interessato.
20. Il giudice del rinvio osserva che il fondamento legale su cui la decisione impugnata nel procedimento principale ha disposto il trattenimento a carico del sig. Hassan è costituito non dall’articolo 28 del regolamento Dublino III, bensì dagli articoli L. 551-1 e L. 561-2 del CESEDA e che il prefetto del Pas-de-Calais, facendo riferimento al diritto nazionale applicabile, ha ritenuto di dover necessariamente adottare una previa decisione di trasferimento, senza attendere la risposta dello Stato membro richiesto, per poter assoggettare a trattenimento il sig. Hassan. Tale modus procedendi corrisponderebbe a una prassi diffusa delle competenti autorità francesi.
21. Il medesimo giudice sottolinea peraltro che sussistono orientamenti giurisprudenziali divergenti quanto alla validità di detta prassi. Alcuni tribunali amministrativi, chiamati a pronunciarsi sulla legittimità delle decisioni di trasferimento anticipate, hanno annullato queste ultime per violazione dell’articolo 26 del regolamento Dublino III (7), mentre altri hanno ritenuto che tale articolo non osti a che le autorità francesi adottino una decisione e la notifichino all’interessato prima della risposta dello Stato membro richiesto alla domanda di presa o di ripresa in carico formulata da dette autorità (8).
22. Infine, il giudice del rinvio rileva che, sebbene l’interpretazione tanto letterale quanto teleologica dell’articolo 26 del regolamento Dublino III conduca a ritenere che le autorità dello Stato membro richiedente possano adottare una decisione di trasferimento e notificarla all’interessato solo dopo l’accettazione, esplicita o implicita, dello Stato membro richiesto, nondimeno l’adozione e la notifica di una tale decisione all’interessato non impedisce a quest’ultimo di impugnarla in modo effettivo dinnanzi al giudice competente, secondo il disposto dell’articolo 27 di detto regolamento. Il giudice del rinvio sottolinea che, in ogni caso, tale decisione non potrà essere eseguita prima della risposta dello Stato membro richiesto e sarà annullata nel caso in cui detto Stato membro si opponga alla presa in carico o alla ripresa in carico del richiedente.
23. La decisione di rinvio precisa che il sig. Hassan non ha depositato domanda d’asilo in Francia.
24. È in tale contesto che il tribunal administratif de Lille (Tribunale amministrativo di Lille) ha deciso di sospendere il procedimento avente ad oggetto la richiesta del sig. Hassan e di deferire alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se le disposizioni dell’articolo 26 del regolamento [Dublino III] ostino a che le autorità competenti dello Stato membro che ha avanzato presso un altro Stato membro, ritenendolo lo Stato competente in base all’applicazione dei criteri fissati dal regolamento, una richiesta di presa o di ripresa in carico di un cittadino di un paese terzo o di un apolide che ha presentato una domanda di protezione internazionale non ancora oggetto di una decisione definitiva, ovvero di un’altra persona di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettera c) o d), del [citato] regolamento, adottino una decisione di trasferimento e la notifichino all’interessato prima che lo Stato membro richiesto abbia accettato la suddetta presa o ripresa in carico».
25. Osservazioni scritte sono state depositate dalla Repubblica francese, dall’Ungheria e dalla Commissione europea.
Analisi
Osservazioni preliminari
26. Prima di analizzare la questione pregiudiziale, è necessario apportare due precisazioni relative al contesto fattuale e giuridico del procedimento principale.
27. In primo luogo, rilevo che, sebbene il sig. Hassan sia classificato nella banca dati Eurodac come richiedente asilo in Germania, dalla lettura del fascicolo principale depositato presso la cancelleria della Corte sembra, tuttavia, che la procedura necessaria affinché egli possa essere considerato formalmente un richiedente asilo in tale Stato membro non sia stata completata(9).
28. L’articolo 20, paragrafo 2, del regolamento Dublino III formula certamente un criterio molto ampio per determinare il momento a partire dal quale una domanda di protezione internazionale si considera presentata in uno Stato membro ai fini dell’articolo 20, paragrafo 1, del medesimo regolamento (10). È sufficiente, a tale scopo, che «le autorità competenti dello Stato membro interessato ricev[a]no un formulario presentato dal richiedente o un verbale redatto dalle autorità». Peraltro, nel caso del sig. Hassan, si può verosimilmente assumere che tali condizioni siano soddisfatte, anche in assenza di deposito, da parte sua, di una domanda formale d’asilo in Germania (11), tenuto conto in particolare della circostanza che egli è stato indicato come richiedente asilo in detto Stato membro nella banca dati Eurodac (12). Nondimeno, né la decisione di rinvio né la decisione impugnata nel procedimento principale precisano sul fondamento di quale lettera dell’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento Dublino III sia stata adottata la richiesta di ripresa in carico del sig. Hassan rivolta alla Repubblica federale di Germania(13).
29. In tale contesto, e considerato che il giudice del rinvio non mette in dubbio l’applicabilità del regolamento Dublino III al caso del sig. Hassan né ha sottoposto alla Corte questioni in proposito, assumerò, ai fini delle presenti conclusioni, che la situazione del sig. Hassan sia qualificabile ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera b), del regolamento Dublino III (richiedente la cui domanda è in corso d’esame e che si trova nel territorio di un altro Stato membro senza un titolo di soggiorno) e che la richiesta di ripresa in carico rivolta alla Repubblica federale di Germania dalle autorità francesi sia stata presentata ai sensi dell’articolo 24 di detto regolamento (presentazione di una richiesta di ripresa in carico qualora non sia stata presentata una nuova domanda nello Stato membro richiedente).
30. In secondo luogo, segnalo che, dopo il deposito della domanda di pronuncia pregiudiziale oggetto della presente causa, è stato proposto appello dinnanzi alla Cour d’appel de Douai (Corte d’appello di Douai, Francia) contro una sentenza del tribunal administratif de Lille (Tribunale amministrativo di Lille) che ha annullato una decisione di trasferimento anticipata adottata dal prefetto del Pas-de-Calais in circostanze analoghe a quelle del procedimento principale. La Cour d’appel de Douai (Corte d’appello di Douai) ha sollevato dinnanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia) una serie di questioni relative, tra l’altro, alla legittimità di decisioni siffatte ai sensi degli articoli L. 742-2 e L. 742-3 del CESEDA. Il Conseil d’État (Consiglio di Stato), con parere del 19 luglio 2017 (14), ha dichiarato al riguardo che una decisione di trasferimento di un richiedente asilo verso lo Stato membro competente «può essere adottata, e a fortiori essere notificata all’interessato, solo dopo l’accettazione della presa in carico da parte dello Stato membro richiesto». L’intervento del Conseil d’État (Consiglio di Stato) dovrebbe, dunque, porre fine alla prassi amministrativa contestata nel procedimento principale (15) nonché ai divergenti orientamenti giurisprudenziali menzionati dal giudice del rinvio.
31. È opportuno effettuare un’ultima notazione preliminare, facendo questa volta astrazione dalle circostanze del procedimento principale.
32. Se la riforma del sistema di Dublino prevista dalla Commissione nella sua proposta di regolamento modificativo del regolamento Dublino III (16) dovesse andare in porto, la questione pregiudiziale sollevata dal tribunale amministrativo di Lille perderebbe d’interesse per quanto riguarda le procedure di ripresa in carico. Infatti, l’articolo 26 di tale proposta prevede di sostituire le richieste di ripresa in carico con «notifiche di ripresa in carico», le quali non richiederebbero alcuna risposta da parte dello Stato membro richiesto, bensì solo un avviso di ricevimento. L’articolo 27 di detta proposta modifica, conseguentemente, l’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, la cui formulazione rimane, per il resto, sostanzialmente invariata, con ambito applicativo limitato alle sole procedure di presa in carico. Per quanto riguarda le procedure di ripresa in carico, invece, l’articolo 27, paragrafo 2, di detta proposta dispone che «lo Stato membro in cui l’interessato è presente gli notific[hi] per iscritto, senza indebito ritardo, la decisione di trasferirlo verso lo Stato membro competente».
Questione pregiudiziale
33. Con la sua questione pregiudiziale il tribunal administratif de Lille (Tribunale amministrativo di Lille) domanda alla Corte, in sostanza, se l’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento Dublino III osti a che l’autorità competente di uno Stato membro adotti e notifichi a un richiedente protezione internazionale una decisione che disponga il suo trasferimento verso lo Stato membro che essa ritiene competente per l’esame della sua domanda, in applicazione delle disposizioni del regolamento Dublino III, prima che tale ultimo Stato abbia accettato, esplicitamente o implicitamente, la presa o la ripresa in carico di detto richiedente.
34. Tutti gli interessati che hanno depositato osservazioni dinnanzi alla Corte sono del parere che l’interpretazione letterale dell’articolo 26, paragrafo 1, prima frase, del regolamento Dublino III deponga nel senso che la decisione di trasferimento verso lo Stato membro competente può essere notificata all’interessato solo dopo che tale Stato abbia accettato, esplicitamente o implicitamente, la sua presa o ripresa in carico.
35. Sono dello stesso parere anch’io. La formulazione di tale disposizione è chiara. In pressoché tutte le versioni linguistiche l’impiego di una congiunzione che introduce una proposizione subordinata circostanziale condizionale o temporale (17) indica, in modo univoco, che viene stabilito un preciso ordine procedurale e cronologico tra l’accettazione dello Stato membro richiesto, da un lato, e la notifica della decisione di trasferimento all’interessato, dall’altro lato. Lo Stato membro richiedente procede a tale notifica solo se (e, dunque, necessariamente dopo che) lo Stato membro competente ha risposto positivamente alla richiesta di presa o di ripresa in carico oppure se il termine per fornire tale risposta è scaduto, integrando un consenso implicito.
36. La formulazione dell’articolo 26, paragrafo 1, prima frase, del regolamento Dublino III riflette, del resto, l’intenzione del legislatore dell’Unione, quale risulta dai lavori preparatori di tale regolamento. Infatti, la proposta iniziale della Commissione di rifusione del regolamento Dublino II (18), che ha condotto all’adozione del regolamento Dublino III (19) (in prosieguo: la «proposta di regolamento della Commissione»), menzionava l’esigenza di «precisare ulteriormente» la procedura di notifica della decisione di trasferimento all’interessato. Il documento accompagnatorio di tale proposta, redatto dai servizi della Commissione, indicava che le precisazioni da apportare avrebbero dovuto riguardare il «termine, la forma e il contenuto di tale notifica» (20). In conformità a dette indicazioni, l’articolo 25, paragrafo 1, della proposta citata definiva una procedura unica di notifica, applicabile tanto alla presa quanto alla ripresa in carico del richiedente protezione internazionale (21), avente ad oggetto la «decisione di trasferimento» dell’interessato allo Stato membro competente (22). Tale articolo era redatto, sostanzialmente, negli stessi termini dell’articolo 26, paragrafo 1, prima frase, del regolamento Dublino III e durante il procedimento legislativo ha subìto solo modifiche minori (23).
37. Nonostante la formulazione dell’articolo 26, paragrafo 1, prima frase, del regolamento Dublino III non sia ambigua, la Commissione propone alla Corte, nelle sue osservazioni scritte, di rispondere alla questione pregiudiziale affermando che tale disposizione non osta all’adozione e alla notifica di una decisione di trasferimento anticipata. A suo parere, questa soluzione è coerente con lo scopo principale del regolamento Dublino III – che consisterebbe nell’istituire un metodo efficiente per determinare rapidamente lo Stato membro competente, impedendo movimenti secondari dei richiedenti asilo – e non lede i diritti degli interessati.
38. Al riguardo rilevo subito che in una sentenza recente, pronunciata dopo la fine della fase scritta nella causa oggetto delle presenti conclusioni, la Corte, sebbene non fosse investita di nessuna questione relativa all’interpretazione della predetta disposizione, ha riconosciuto che, in applicazione dell’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, una decisione di trasferimento può essere notificata all’interessato solo dopo che lo Stato membro richiesto ha accettato la sua presa in carico o ripresa in carico (24). Dunque, la Corte sembrerebbe aver già respinto l’interpretazione proposta dalla Commissione.
39. A prescindere da ciò, in ogni caso, tale interpretazione non mi convince, innanzitutto dal punto di vista metodologico.
40. È certamente vero che, come ricorda la Commissione, secondo una giurisprudenza costante della Corte, ai fini dell’interpretazione di una disposizione di diritto dell’Unione si deve tener conto non soltanto del suo tenore letterale, ma anche del suo contesto e degli scopi perseguiti dalla normativa di cui essa fa parte (25). Nondimeno, dubito che il ricorso ad argomenti di natura sistematica o teleologica possa condurre ad attribuire alla citata disposizione un significato radicalmente diverso, se non addirittura contrario, rispetto a quello ricavabile dalla sua formulazione chiara, e ciò persino laddove tale operazione dovesse, per ipotesi, giungere a un risultato coerente con gli scopi dell’atto in cui si inserisce detta disposizione.
41. Inoltre, al contrario della Commissione, ritengo che l’analisi sistematica e teleologica corrobori l’interpretazione ricavabile dalla formulazione non ambigua dell’articolo 26, paragrafo 1, prima frase, del regolamento Dublino III.
42. In primo luogo, mentre si ricava dall’articolo 20, paragrafo 5, del regolamento Dublino III che il procedimento di determinazione dello Stato membro competente termina solo con il trasferimento del richiedente verso tale Stato, il capo VI, sezioni II e III, di detto regolamento stabilisce le procedure applicabili, rispettivamente, alle «richieste di presa in carico» e alle «richieste di ripresa in carico», che rappresentano fasi interne a tale procedimento. Orbene, le citate procedure prendono avvio con la presentazione – da parte dello Stato membro che abbia ricevuto una domanda di protezione internazionale (articolo 21 di detto regolamento) ovvero presso il quale una persona di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettere b), c) o d), del medesimo regolamento abbia presentato una nuova domanda di protezione internazionale (articolo 23 del medesimo regolamento) ovvero sul cui territorio tale persona soggiorni (articolo 24 del medesimo regolamento) – di una richiesta di presa in carico o di ripresa in carico rivolta allo Stato membro ritenuto competente e si chiudono solo con la risposta, esplicita o implicita, di tale Stato. Solamente dopo il completamento delle citate procedure è possibile passare all’ultima fase del procedimento di determinazione dello Stato membro competente, ossia il trasferimento dell’interessato (articolo 29 del medesimo regolamento), che non può essere iniziata prima dell’adozione di una decisione definitiva sul ricorso o sulla domanda di revisione avverso la decisione di trasferimento, qualora sia concessa la sospensiva. La sezione IV del medesimo capo VI del regolamento Dublino III, in cui figura l’articolo 26, è collocata dopo le sezioni dedicate alle procedure sopra descritte e prima della sezione VI. Nella sistematica di tale capo la notifica della decisione di trasferimento (articolo 26 di detto regolamento) e l’esercizio del diritto al ricorso (articolo 27 di detto regolamento) sono fasi (eventuali) del procedimento di determinazione dello Stato membro competente che hanno luogo solo quando e se le procedure descritte nelle sezioni II e III del medesimo capo si concludono con il consenso, esplicito o implicito, dello Stato membro richiesto.
43. In secondo luogo, una tale lettura sistematica è confermata dall’analisi dei termini utilizzati dal legislatore dell’Unione. Mentre gli articoli 22 e 25 del regolamento Dublino III ricorrono alla locuzione «Stato membro richiesto» per indicare lo Stato membro al quale è stata rivolta una richiesta di presa o di ripresa in carico a cui non è stata ancora data risposta, l’articolo 26 di detto regolamento utilizza l’espressione «Stato membro competente» per indicare lo Stato membro verso il quale è previsto il trasferimento dell’interessato. Tale diversità terminologica indica, evidentemente, il passaggio ad una fase procedurale del procedimento di determinazione dello Stato membro competente, successiva rispetto a quelle descritte nel capo VI, sezioni II e III, del regolamento Dublino III, ossia un passaggio che ha luogo quando lo Stato membro richiesto accetta la presa o la ripresa in carico dell’interessato.
44. In terzo luogo, rilevo che l’articolo 26, paragrafo 2, primo comma, del regolamento Dublino III precisa che la decisione di trasferimento di cui al paragrafo 1 di tale articolo contiene informazioni, tra l’altro, «sui termini relativi all’esecuzione del trasferimento e contiene, se necessario, le informazioni relative al luogo e alla data in cui l’interessato deve presentarsi, nel caso in cui si rechi nello Stato membro competente con i propri mezzi». Poiché tali informazioni dipendono, da un lato, dalla data in cui lo Stato membro richiesto ha consentito implicitamente o esplicitamente alla presa o alla ripresa in carico dell’interessato e, dall’altro lato, dal tenore di detta risposta (se esplicita), la precisazione contenuta nell’articolo 26, paragrafo 2, primo comma, del regolamento Dublino III corrobora una lettura del paragrafo 1 del medesimo articolo secondo cui la notifica della decisione di trasferimento viene effettuata solo dopo che lo Stato membro richiedente ha ricevuto il consenso dello Stato membro richiesto.
45. In quarto luogo, l’articolo 27, paragrafo 3, del regolamento Dublino III prevede che gli Stati membri adottino una delle tre opzioni precisate nelle lettere da a) a c) di tale disposizione per assicurare che il ricorso avverso la decisione di trasferimento o la domanda di revisione della medesima abbiano un effetto sospensivo automatico, ovvero per offrire all’interessato la possibilità di chiedere che sia sospesa l’attuazione di detta decisione. Il paragrafo 4 del medesimo articolo prevede, dal canto suo, la facoltà degli Stati membri di stabilire che le autorità competenti possano applicare d’ufficio tale sospensione. Orbene, simili disposizioni presuppongono che la decisione di trasferimento sia immediatamente esecutiva, ciò che non avviene nel caso di una decisione di trasferimento anticipata(26).
46. In quinto luogo, benché il fatto di notificare la decisione di trasferimento prima che lo Stato membro richiesto abbia acconsentito alla presa o alla ripresa in carico dell’interessato non impedisca a quest’ultimo di presentare un ricorso (o una domanda di revisione) avverso tale decisione ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento Dublino III, occorre tuttavia domandarsi se una tale circostanza non comporti una limitazione della portata del ricorso, come precisata nel considerando 19 del citato regolamento, alla luce del quale detto ricorso deve permettere un controllo sulla corretta applicazione del regolamento medesimo (27).
47. A tal proposito è opportuno sottolineare che la Corte ha messo in guardia contro un’interpretazione restrittiva dell’estensione del diritto di ricorso di cui all’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento Dublino III. Infatti, una tale interpretazione potrebbe ostacolare la realizzazione dell’obiettivo di migliorare la protezione offerta ai richiedenti nel contesto del sistema di Dublino, enunciato nel considerando 9 del citato regolamento (28). Orbene, obbligare l’interessato ad avviare un ricorso contro una decisione che non contenga l’insieme degli elementi che permetterebbero di verificare la corretta applicazione delle disposizioni del regolamento Dublino III riguardo all’esecuzione del trasferimento significherebbe, di fatto, ridurre l’estensione del suo diritto di ricorso.
48. Più precisamente, se si ritenesse, in contrasto con la formulazione chiara dell’articolo 26, paragrafo 1, prima frase, del regolamento Dublino III, che la nozione di «decisione di trasferimento» rilevante ai fini dell’applicazione di tale disposizione includa le decisioni di trasferimento anticipate, necessariamente l’obbligo di notifica posto a carico dello Stato membro richiedente non si estenderebbe a elementi come la data o il contenuto della risposta fornita dallo Stato membro richiesto, qualora questa risposta sia esplicita. Dunque, tali elementi potrebbero non essere mai comunicati all’interessato. In tal caso, così come nell’ipotesi in cui la loro comunicazione avvenisse dopo l’adozione di una decisione sul ricorso o sulla domanda di revisione – ipotesi che potrebbe verificarsi frequentemente, in ragione dei termini molto brevi delle procedure di questo tipo –, l’interessato non avrebbe la possibilità né di contestare le informazioni eventualmente contenute nella risposta dello Stato membro richiesto riguardo ai motivi che lo hanno condotto ad accettare la richiesta di presa o di ripresa in carico (29), né di verificare, qualora non fosse concessa la sospensiva, se il suo trasferimento sia conforme alle disposizioni del regolamento Dublino III. Infine, l’interessato non sarebbe nemmeno messo in condizione di verificare se il suo trasferimento sia eseguito nei termini previsti, a seconda dei casi, dall’articolo 28, paragrafo 3, terzo comma ovvero dall’articolo 29, paragrafo 1, primo comma, del regolamento Dublino III (30) e, dunque, se lo Stato membro verso il quale viene trasferito risulti competente a esaminare la sua domanda di protezione internazionale in base alla regola stabilita, rispettivamente, all’articolo 28, paragrafo 3, quarto comma o all’articolo 29, paragrafo 2, di detto regolamento. Orbene, seppure in circostanze diverse da quelle del procedimento principale, nella sentenza del 25 ottobre 2017, Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805), al punto 44, la Corte ha affermato in diritto che il richiedente protezione internazionale deve poter disporre di un mezzo di ricorso effettivo e rapido che gli consenta di far valere la scadenza del termine di sei mesi definito all’articolo 29, paragrafi 1 e 2, del regolamento Dublino III (31). Ebbene, nelle circostanze sopra descritte un tale diritto non sarebbe garantito.
49. In sesto luogo, benché, come sottolinea la Commissione, autorizzare lo Stato membro richiedente a procedere alla notifica della decisione di trasferimento senza attendere la risposta dello Stato membro richiesto sia senza dubbio coerente con l’obiettivo di un rapido espletamento delle domande di protezione internazionale, enunciato nel considerando 5 del regolamento Dublino III, ricordo che la Corte ha già affermato, nel contesto del regolamento Dublino II, che il legislatore dell’Unione non ha inteso sacrificare la tutela giurisdizionale dei richiedenti asilo a una tale esigenza di celerità (32). Secondo la Corte, tale conclusione vale a fortiori con riferimento al regolamento Dublino III, in quanto con quest’ultimo regolamento il legislatore dell’Unione ha sensibilmente sviluppato le garanzie procedurali offerte ai richiedenti asilo nell’ambito del sistema di Dublino (33). Inoltre, occorre sottolineare come, ai sensi degli articoli 22 e 25 del regolamento Dublino III, l’obbligo di attendere il consenso, esplicito o implicito, dello Stato membro richiesto determini, al più, un ritardo nella notifica della decisione di trasferimento di due mesi, nel caso di richiesta di presa in carico, ovvero di un mese, nel caso di richiesta di ripresa in carico.
50. Tenuto conto di tutti i motivi suesposti, sono dell’opinione che l’articolo 26, paragrafo 1, prima frase, del regolamento Dublino III debba essere inteso nel senso che esso vieta allo Stato membro richiedente di notificare all’interessato la decisione di trasferirlo verso lo Stato membro richiesto prima che quest’ultimo abbia prestato il proprio consenso, in modo esplicito o implicito, a un tale trasferimento.
51. Una volta esclusa la possibilità di una tale «notifica anticipata», la questione se una decisione di trasferimento possa essere adottata prima che sia intervenuto il consenso dello Stato membro richiesto perde necessariamente ogni interesse pratico. Poiché i termini per presentare il ricorso di cui all’articolo 27, paragrafo 1, del regolamento Dublino III possono decorrere solamente a partire dal momento in cui tale decisione sia stata notificata all’interessato, la sua adozione «anticipata» non determinerebbe alcuna riduzione significativa dei tempi della procedura di presa o di ripresa in carico, rimanendo dunque neutra rispetto all’obiettivo di un rapido espletamento delle domande di protezione internazionale evidenziato dalla Commissione.
52. Ciò detto, rilevo che, sebbene l’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento Dublino III disciplini espressamente solo la notifica della decisione di trasferimento e non la sua adozione, l’articolo 5, paragrafo 2, lettera b), e paragrafo 3, del regolamento Dublino III indica l’articolo 26, paragrafo 1, di tale regolamento come la disposizione in base a cui è adottata la decisione di trasferimento del richiedente verso lo Stato membro competente (34). Orbene, argomenti sistematici sostanzialmente identici a quelli esposti nei paragrafi da 42 a 45 delle presenti conclusioni conducono a escludere una lettura di tale disposizione secondo cui sarebbe permesso agli Stati membri di decidere in merito al trasferimento prima che lo Stato membro richiesto abbia prestato il consenso alla presa o alla ripresa in carico dell’interessato. Al contrario, detti argomenti conducono a ritenere che, prima del consenso dello Stato membro richiesto alla presa o alla ripresa in carico dell’interessato, non sussistano tutti gli elementi necessari affinché una decisione di trasferimento verso tale Stato membro possa essere adottata dallo Stato membro richiedente in conformità alle procedure stabilite nel regolamento Dublino III.
53. Sono, dunque, dell’opinione che l’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento Dublino III non autorizzi né la notifica né l’adozione di una decisione di trasferimento verso lo Stato membro richiesto prima che tale ultimo Stato abbia prestato il suo consenso, implicito o esplicito, alla presa o alla ripresa in carico dell’interessato.
54. Prima di concludere, rimane da precisare, con riferimento alle ragioni che sottendono la prassi delle autorità francesi di adottare decisioni di trasferimento anticipate, che l’articolo 28 del regolamento Dublino III non osta a che l’interessato sia trattenuto prima che sia stato deciso il suo trasferimento, qualora siano soddisfatte tutte le condizioni previste dalla citata disposizione per l’adozione di una tale misura (35). Il divieto di procedere a misure di trattenimento prima dell’adozione della decisione di trasferimento deriva, dunque, dal solo diritto francese e non dal diritto dell’Unione (36).
Conclusione
55. Sulla base di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere alla questione pregiudiziale sollevata dal tribunal administratif de Lille (Tribunale amministrativo di Lille, Francia) nei termini seguenti:
L’articolo 26, paragrafo 1, del regolamento (UE) n. 604/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, che stabilisce i criteri e i meccanismi di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo o da un apolide, osta a che lo Stato membro che ha presentato allo Stato membro ritenuto competente per un tale esame una richiesta di presa in carico o di ripresa in carico ai sensi degli articoli 21, 23 e 24 del citato regolamento adotti e notifichi all’interessato la decisione di trasferirlo verso lo Stato membro richiesto prima che quest’ultimo abbia accettato la presa in carico o la ripresa in carico di detta persona.