РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
30 януари 2018 година(*)
„Преюдициално запитване — Услуги на вътрешния пазар — Директива 2006/123/ЕО — Приложно поле — Член 2, параграф 2, буква в) — Изключване на електронните съобщителни услуги и мрежи — Член 4, точка 1 — Понятието „услуга“ — Търговия на дребно със стоки — Глава III — Свобода на установяване за доставчиците — Приложимост в изцяло вътрешни положения — Член 15 — Изисквания, които подлежат на оценка — Териториално ограничение — Общ устройствен план, забраняващ търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в географски зони извън центъра на града — Опазване на градската среда — Разрешаване на електронни съобщителни мрежи и услуги — Директива 2002/20/ЕО — Парични налози, свързани с правото на изграждане на инфраструктури за обществена електронна съобщителна мрежа“
По съединени дела C‑360/15 и C‑31/16
с предмет преюдициални запитвания, отправени на основание член 267 ДФЕС от Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд, Нидерландия) (C‑360/15) и от Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) (C‑31/16) с актове от 5 юни 2015 г. и 13 януари 2016 г., постъпили в Съда съответно на 13 юли 2015 г. и 18 януари 2016 г., в рамките на производства по дела
College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort
срещу
X BV (C‑360/15),
и
Visser Vastgoed Beleggingen BV
срещу
Raad van de gemeente Appingedam (C‑31/16),
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: K. Lenaerts, председател, A. Tizzano, заместник-председател, R. Silva de Lapuerta, T. von Danwitz, J. L. da Cruz Vilaça (докладчик), C. G. Fernlund и C. Vajda, председатели на състави, Aл. Арабаджиев, C. Toader, M. Safjan, D. Šváby, M. Berger, A. Prechal, E. Jarašiūnas и S. Rodin, съдии,
генерален адвокат: M. Szpunar,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 14 февруари 2017 г.,
като има предвид становищата, представени:
– за College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort, от J. de Groot и P. Fruytier, advocaten,
– за Visser Vastgoed Beleggingen BV, от I. Haverkate, advocaat,
– за X BV, от M. Robichon-Lindenkamp, advocaat,
– за Raad van de gemeente Appingedam, от H. Wessels, H. Mulder, J. Seerden, R. Louwes и H. Pot, в качеството на представители,
– за нидерландското правителство, от H. S. Gijzen, K. Bulterman и J. Langer, в качеството на представители,
– за чешкото правителство, от T. Müller, M. Smolek и J. Vláčil, в качеството на представители,
– за германското правителство, от T. Henze и K. Stranz, в качеството на представители,
– за Ирландия, от E. Creedon, M. Browne, G. Hodge и A. Joyce, в качеството на представители, подпомагани от N. Butler, SC, и C. Keeling, BL,
– за италианското правителство, от G. Palmieri, в качеството на представител, подпомагана от C. Colelli и de P. Gentili, avvocati dello Stato,
– за полското правителство, от B. Majczyna, в качеството на представител,
– за Европейската комисия, от H. Tserepa-Lacombe, както и от L. Malferrari и F. Wilman, в качеството на представители,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 18 май 2017 г.,
постанови настоящото
Решение
1 Преюдициалнитe запитвания се отнасят до тълкуването на Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50), както и на членове 34—36 ДФЕС и 49—55 ДФЕС.
2 Запитванията са представени в рамките на два спора, първият от които между College van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Amersfoort (колегия на кмета и заместник кметовете на община Амерсфорт, Нидерландия) (наричана по-нататък „колегията“) и Х BV относно изплащането на такси (leges) във връзка с прокарването на оптични кабели за обществена електронна съобщителна мрежа, а вторият между Visser Vastgoed Beleggingen BV (наричано по-нататък „Visser“) и Raad van de gemeente Appingedam (общински съвет — Апингедам, Нидерландия) относно правилата, включени в общ устройствен план, съгласно които някои географски зони, намиращи се извън центъра на града, се отреждат изключително за търговия на дребно с обемисти стоки.
Правна уредба
Правото на Съюза
Директива 2002/21/ЕО
3 Член 1 от Директива 2002/21/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно общата регулаторна рамка за електронните съобщителни мрежи и услуги (Рамкова директива) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 195), изменена с Директива 2009/140/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 25 ноември 2009 г. (ОВ L 337, 2009 г., стр. 37) (наричана по-нататък „Рамковата директива“), е озаглавен „Обхват и цели“ и параграф 1 от него гласи:
„Настоящата директива установява хармонизирана рамка за регулирането на електронните съобщителни услуги, електронните съобщителни мрежи, прилежащите към тях съоръжения и услуги и някои аспекти на крайното оборудване за улесняване на достъпа за ползватели с увреждания. Тя установява задачите на националните регулаторни органи и установява съвкупност от процедури за осигуряване на хармонизирано прилагане на регулаторната рамка в ц[eлия Съюз]“.
4 Член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“, предвижда:
„За целите на настоящата директива:
[…]
ж) „национална регулаторна власт“ означава власт[т]а или властите, натоварени от държава членка с някоя от регулаторните задачи, посочени в настоящата директива и в Специфичните директиви;
[…]“.
5 Съгласно член 11 от споменатата директива, озаглавен „Право на преминаване“:
„1. Държавите членки гарантират, че когато компетентен орган разглежда:
– заявление за предоставяне на права за инсталиране на съоръжения върху, над или под обществен или частен имот от страна на предприятие, което има разрешение за доставка на обществени съобщителни мрежи, или
– заявление за предоставянето на права за инсталиране на съоръжения върху, над или под обществен имот от страна на предприятие, което има разрешение за доставка на съобщителни мрежи освен обществените,
компетентната власт:
– действа въз основа на прости, ефикасни, прозрачни и обществено достъпни процедури, прилагани без дискриминация и забавяне, и при всички случаи взема решение в рамките на шест месеца от подаване на заявлението, освен в случаи на отчуждаване, и
– следва принципите на прозрачност и недискриминация при даването такива права под условие.
[…]
2. Държавите членки гарантират, че когато държавните или местни органи запазват собственост или контрол върху предприятия, опериращи с обществени електронни съобщителни мрежи и/или обществено достъпни електронни съобщителни услуги, е налице ефективно структурно разделение между звеното, отговорно за предоставяне на правата, посочени в параграф 1, и дейностите, свързани със собствеността или контрола.
[…]“.
6 Член 12 от същата директива, озаглавен „Съвместно разполагане и използване на мрежови елементи и прилежащи съоръжения за доставчици на електронни съобщителни мрежи“, предвижда в параграфи 1 и 4:
„1. Когато предприятие, предоставящо електронни съобщителни мрежи, има право съгласно националното законодателство, да инсталира съоръжения върху, над или под обществен или частен имот, или може да се възползва от процедура за отчуждаване или ползване на имот, националните регулаторни органи, като се съобразяват напълно с принципа на пропорционалност, са в състояние да налагат съвместно използване на тези съоръжения или имоти, включително inter alia сгради или подстъпи към сгради, електрически инсталации на сгради, мачти, антени, кули и други поддържащи конструкции, канали, кабелопроводи, люкове, кутии.
[…]
4. Държавите членки гарантират, че компетентните национални органи може да изискват от предприятията да предоставят необходимата информация по искане на компетентните органи, която да позволи на тези органи, съвместно с националните регулаторни органи, да бъдат в състояние да изготвят подробен опис на естеството, наличността и географското разположение на съоръженията, посочени в параграф 1, и да предоставят този опис на заинтересованите страни“.
Директива 2002/20/ЕО
7 Съображение 1 от Директива 2002/20/ЕO на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 година относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (ОВ L 108, 2002 г., стр. 21; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 35, стр. 183) (наричана по-нататък „Директивата за разрешение“), гласи:
„Резултатите от общественото допитване за прегледа през 1999 г. на регулаторната рамка за електронните комуникации, отразен в съобщението на Комисията от 26 април 2000 г., и изводите на Комисията в нейните съобщения за петия и шестия доклад за изпълнението на регулаторния пакет за далекосъобщенията потвърждават необходимостта от по-хармонизирано и по-облекчено регулиране на достъпа до пазара на електронни съобщителни мрежи и услуги на територията на [Съюза]“.
8 Член 1 от Директивата за разрешение, озаглавен „Цел и приложно поле“, предвижда:
„1. Целта на настоящата директива е да създаде вътрешен пазар на електронните съобщителни мрежи и услуги чрез хармонизация и опростяване на правилата и условията за разрешение, за да се улесни тяхното предоставяне на територията на ц[елия Съюз].
2. Настоящата директива се прилага за разрешителните за предоставяне на електронни съобщителни мрежи и услуги“.
9 Член 2 от тази директива, озаглавен „Определения“, предвижда в параграф 1:
„За целите на настоящата директива се прилагат определенията, определени в член 2 от [Рамковата директива]“.
10 Член 4 от Директивата за разрешение, озаглавен „Минимален списък на правата, произтичащи от общото разрешение“, посочва в параграф 1:
„Предприятията, които имат разрешение съгласно член 3, имат право:
а) да предоставят електронни съобщителни мрежи и услуги;
б) молбите им за предоставяне на необходимите права за изграждане на инфраструктура да бъдат разгледани в съответствие с разпоредбите на член 11 от [Рамковата директива]“.
11 Съгласно член 12 от Директивата за разрешение, озаглавен „Административни такси“:
„1. Всички административни такси, наложени върху предприятията, които предоставят услуга или мрежа по общото разрешение, или на които е било предоставено право на използване:
а) по размер покриват единствено административните разходи за управлението, контрола и изпълнението на общата лицензионна схема и правата за използване и специфичните задължения, както е посочено в член 6, параграф 2, които могат да включват разходи за международно сътрудничество, хармонизация и стандартизация, анализ на пазара, проследяване на съответствието и други видове пазарен контрол, както и регулаторната дейност по подготовката и въвеждането в сила на вторичното законодателство и административните решения като например решенията за достъп и взаимосвързаност; и
б) се налагат на отделните предприятия обективно, прозрачно и пропорционално, което свежда до минимум допълнителните административни разходи и съпътстващите такси.
2. Когато налагат административни такси, националните регулаторни власти публикуват годишни прегледи на административните си разходи и общия размер на събраните такси. В светлината на разликата между общия размер на таксите и административните разходи се внасят съответните корекции“.
12 В съответствие с член 13 от тази директива, озаглавен „Такси за права за използване и права за изграждане на инфраструктура“:
„Държавите членки могат да разрешат на съответните компетентни органи да налагат такси за правата за ползване на радиочестоти или номера или правата за изграждане на инфраструктура в случаите на обществена или частна собственост, които отразяват потребността от гарантиране на оптималното използване на тези ресурси. Държавите членки гарантират, че такива такси са обективно обосновани, прозрачни, недискриминационни и пропорционални на предназначената им цел, като вземат предвид целите, посочени в член 8 от [Рамковата директива]“.
Директива 2006/123
13 Съображения 2, 5, 7, 9, 19, 20, 33, 40 и 76 от Директива 2006/123 гласят:
„(2) Конкурентоспособният пазар на услуги е от съществено значение за насърчаване на икономическия растеж и създаването на възможности за заетост в Европейския съюз. […] Един свободен пазар, който задължава държавите членки да премахнат ограниченията за презграничното предоставяне на услуги, като същевременно засилва прозрачността и увеличава информацията за потребителите, ще предостави на последните по-широк избор и по-добри услуги на по-ниски цени.
[…]
(5) Следователно, необходимо е да се премахнат бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и бариерите за свободното движение на услуги между държавите членки, и да се гарантира на получателите и доставчиците правната сигурност, необходима за да бъдат осъществявани на практика тези две основни свободи, предвидени в Договора. Тъй като бариерите на вътрешния пазар за услуги се отразяват на оператори, които искат да се установят в други държави членки, а също и на онези, които предоставят услуги в друга държава членка без да са установени в нея, необходимо е на доставчиците да се даде възможност да развият своите дейности по предоставяне на услуги в рамките на вътрешния пазар или като се установят в дадена държава членка, или като се възползват от свободното движение на услуги. Доставчиците следва да имат възможност да избират между тези две свободи, в зависимост от стратегията им за разрастване във всяка държава членка.
[…]
(7) Настоящата директива установява обща правна рамка, която облагодетелства широка гама услуги, като същевременно отчита отличителните черти на всеки вид дейност или професия и неговата система за регулиране. Тази рамка е основана на селективен и динамичен подход, състоящ се в премахването, като приоритетна задача, на бариерите, които могат да бъдат премахнати бързо, а за другите в започването на процес на оценка, консултации и всеобхватна хармонизация на специфични въпроси, което да направи възможно прогресивната и координирана модернизация на националните регулаторни системи на дейностите в сферата на услугите, което е жизнено важно с оглед постигането на истински вътрешен пазар на услуги към 2010 г. Следва да се предвиди комбинация от мерки, включващи целева хармонизация, административно сътрудничество, осигуряване на правото да се предоставят услуги и поощряване на развитието на кодекси на поведение по определени въпроси. Тази координация на националните законодателни режими следва да осигури висока степен на правна интеграция в Общността и високо ниво на защита на целите от общ интерес, особено защитата на потребителите, което е жизнено важно с оглед установяването на взаимно доверие между държавите членки. […]
[…]
(9) Настоящата директива се прилага само спрямо изисквания, които касаят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга. Следователно тя не се прилага за изисквания като правила за движение по пътищата, правила относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство, стандартите на строителство, а също и административни санкции, налагани за несъобразяването с такива правила, които не регулират или не влияят по специфичен начин на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица.
[…]
(19) С оглед приемането през 2002 г. на пакет от законодателни инструменти, свързани с електронните съобщителни мрежи и услуги, а също и със свързаните с тях ресурси и услуги, който установи регулативна рамка за улесняване достъпа до тези дейности на вътрешния пазар, особено чрез премахване на повечето схеми за индивидуални разрешения, въпросите, с които се занимават тези инструменти следва да бъдат изключени от обхвата на настоящата директива.
(20) Изключването от обхвата на настоящата директива на въпросите на електронните съобщителни услуги, както са обхванати от [Рамковата директива и Директивата за разрешение], се отнася не само за въпроси, които са изрично разгледани в тези директиви, но също така и за онези, за които директивите изрично предоставят на държавите членки възможност за приемане на определени мерки на национално ниво.
[…]
(33) Услугите, обхванати от настоящата директива, засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности, включително […] услуги насочени както към бизнеса, така и към потребителите, като например […] дистрибуторска търговия […]
[…]
(40) Концепцията за „наложителни причини, свързани с обществения интерес“, която се посочва в някои разпоредби на настоящата директива […], обхваща най-малкото следните основания: […] опазване на околната и градската среда, включително планиране на териториалното и селищно устройство […]
[…]
(76) Настоящата директива не засяга членове [34 до 36 от ДФЕС] относно свободното движение на стоки. Ограниченията, забранени в съответствие със свободата да се предоставят услуги обхващат изисквания, приложими към достъпа до и упражняването на дейности по предоставянето на услуги, а не тези, приложими към стоките като такива“.
14 Член 1 от Директива 2006/123, озаглавен „Предмет“, предвижда в параграф 1:
„Настоящата директива установява общи разпоредби за улесняване упражняването на свободата на установяване за доставчиците на услуги и свободното движение на услуги, като същевременно се запазва високото качество на услугите“.
15 Съгласно член 2 от тази директива, озаглавен „Обхват“:
„1. Настоящата директива се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка.
2. Настоящата директива не се прилага спрямо следните дейности:
[…]
в) електронните съобщителни услуги и мрежи, и свързаните с тях структури и услуги, по отношение на въпросите, обхванати от [Рамковата директивата и Директивата за разрешение];
[…]
й) социални услуги по социално настаняване, грижи за деца и подпомагане на семейства или лица, временно или постоянно в нужда, които се предоставят от държавата, чрез доставчици получили мандат от нея или благотворителни организации, признати за такива от държавата;
[…]
3. Настоящата директива не се прилага в областта на данъчното облагане“.
16 Член 3 от Директива 2006/123, озаглавен „Отношения с други разпоредби на правото [на Съюза]“, предвижда в параграф 3:
„Държавите членки прилагат разпоредбите на настоящата директива в съответствие с правилата на Договора [за функционирането на ЕС] за правото на установяване и свободното движение на услуги“.
17 Член 4 от тази директива, озаглавен „Определения“, гласи:
„За целите на настоящата директива се прилагат следните определения:
1. „услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член [57 ДФЕС];
2. „доставчик“ означава всяко физическо лице, което е гражданин на държава членка или всяко юридическо лице, както е посочено в член [54 ДФЕС] и установено в държава членка, което предлага или предоставя услуга;
[…]
5. „установяване“ означава действително осъществяване на стопанска дейност, както е посочено в член [49 ДФЕС], от доставчика за неопределен период от време и чрез стабилна инфраструктура, от мястото, където действително се осъществява бизнеса по предоставяне на услуга;
6. „разрешителен режим“ означава всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга;
7. „изискване“ означава всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка, или произтичащо от съдебната практика, административната практика, правилата на професионални институции или колективните правила на професионални сдружения, или други професионални организации, прието в рамките на тяхната правна автономия; правилата, залегнали в колективните трудови договори, сключени от социалните партньори не се разглеждат като изисквания сами по себе си, по смисъла на настоящата директива;
8. „наложителни причини, свързани с обществения интерес“ означа основания, признати като такива в практиката на Съда на Европейските общности, включително следните основания: […] опазване на околната среда и на градската околна среда […];
[…]“.
18 Глава III, „Свобода на установяване за доставчиците“, от Директива 2006/123 включва членове 9—15.
19 Член 9 от тази директива, озаглавен „Разрешения“, предвижда в параграф 1:
„Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставяне на услуги в зависимост от разрешителен режим, освен ако не са изпълнени следните условия:
а) разрешителният режим не дискриминира съответния доставчик;
б) необходимостта от разрешителен режим е оправдана от наложителни причини, свързани с обществения интерес;
в) преследваните цели не могат да бъдат постигнати с по-малко ограничителни мерки, особено когато последваща инспекция е твърде късно действие, за да бъде действително ефективно“.
20 Член 10 от същата директива, озаглавен „Условия за предоставяне на разрешение“, предвижда в параграф 1:
„Разрешителните режими се основават на критерии, които изключват възможността компетентните власти да упражняват своите правомощия за оценка по произволен начин“.
21 Член 13 от Директива 2006/123, озаглавен „Процедура по издаване на разрешения“, предвижда в параграф 2:
„Процедурите и формалностите по издаване на разрешения не могат да имат възпиращо действие и да усложняват или забавят ненужно предоставянето на услугата. Те са лесно достъпни и всички разноски, които кандидатът заплаща във връзка със своето участие са разумни и пропорционални на разходите, свързани с процедурата по издаване на разрешение като не надхвърлят тези разходи“.
22 В съответствие с член 14 от Директива 2006/123, озаглавен „Забранени изисквания“:
„Държавите членки не може да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от което и да било от следните условия:
[…]
5) прилагането спрямо конкретните случаи на икономически тест, който поставя издаването на разрешително в зависимост от доказването на икономическа нужда или пазарна необходимост, оценка на потенциала или текущия икономически ефект от дейността или оценка на това доколко дейността е подходяща с оглед целите на икономическото планиране, поставени от компетентния орган; тази забрана не се отнася до изисквания, свързани с планирането, които нямат икономически цели, а служат на наложителни причини, свързани с обществения интерес“.
23 Съгласно член 15 от тази директива, озаглавен „Изисквания, които подлежат на оценка“:
„1. Държавите членки проверяват дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 и гарантират, че те са съвместими с условията, заложени в параграф 3. Държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия.
2. Държавите членки проверяват дали техните правни системи поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от спазването на някои от следните недискриминационни изисквания:
а) количествени или териториални ограничения, особено под формата на лимити, фиксирани в съответствие с население или минимално географско разстояние между доставчиците;
[…]
3. Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:
а) недискриминация: изискванията не трябва да дискриминират нито пряко, нито непряко на основата на националност, нито на основание местоположение на адреса на управление по отношение на компаниите;
б) необходимост: изискванията трябва да са оправдани от наложителна причини, свързана с обществения интерес;
в) пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.
[…]“
24 Глава IV, „Свободно движение на услуги“, от Директива 2006/123 включва членове 16—21.
25 Член 16 от тази Директива, озаглавен „Свобода да се предоставят услуги“, предвижда в параграф 1, първа алинея:
„Държавите членки съблюдават правото на доставчиците да предоставят услуги в държава членка, различна от тази, в която са установени“.
26 Член 18 от същата директива, озаглавен „Дерогации в конкретни случаи“, предвижда в параграф 1:
„Като дерогира член 16 и само в изключителни случаи, дадена държава членка може да предприеме мерки, свързани с безопасността на услугите по отношение на доставчик, установен в друга държава членка“.
Нидерландското право
Дело C‑360/15
27 Член 5.2, параграф 1 от Telecommunicatiewet (Закон за далекосъобщенията) от 19 октомври 1998 г. (Stb. 1998, № 610) предвижда, че „[в]ъв връзка с изграждането на обществени електронни съобщителни мрежи титулярите на права върху поземлени имоти, публична собственост, или стопанисващите такива имоти са длъжни да допускат извършването на работи по прокарването, поддържането и премахването на кабели в или на тези имоти“.
28 Член 5.4 от посочения закон гласи:
„1. Доставчиците на обществени електронни съобщителни мрежи, които възнамеряват да извършват работи по прокарването, поддържането или премахването на кабели във или на поземлени имоти, публична собственост, могат да изпълнят тези работи само когато:
a. са уведомили писмено за това си намерение кмета и заместник-кметовете на общината, на чиято територията следва да се извършат планираните работи, и
b. са получили одобрението на кмета и заместник-кметовете относно мястото, времето и начина на изпълнение на работите.
2. По съображения за опазване на обществения ред или сигурност, за избягване или намаляване на смущения, за осигуряване на пътен достъп до поземлени имоти и сгради или за спазване на нормите за строителство на подземна инфраструктура кметът и заместник-кметовете могат да обвържат одобрението с определени условия.
3. Тези условия могат да се отнасят по-специално до:
a. мястото на изпълнение на работите;
b. времето на изпълнение на работите, като те трябва да започнат най-късно в срок от дванадесет месеца след датата на издаване на одобрението, освен ако важни съображения за опазване на обществения интерес по смисъла на параграф 2 налагат друго;
c. начина на изпълнение на работите;
d. насърчаването на общото използване на съоръженията;
e. съгласуването на планираните работи с операторите на други подземни строителни обекти“.
29 Съгласно член 299, параграф 1, буква b) от Gemeentewet (Закон за общините) за предоставяните от общинската администрация или от нейно име услуги могат да се събират такси.
30 Съгласно член 1 от Verordening leges 2010 (Наредба за таксите от 2010 г.), приета от община Амерсфорт, „такси“ означава таксите, които се събират за използването на предоставени от общинската администрация или от нейно име услуги, установени с настоящата наредба и посочени в тарифата за таксите към нея“.
31 Член 19.1 от тази наредба предвижда тарифата за обработването на молба за разрешение на основание на член 5.4 от Закона за далекосъобщенията.
Дело C‑31/16
32 В съответствие с член 3.1, параграф 1 от Wet ruimtelijke ordening (Закон за устройство на територията) от 20 октомври 2006 г. (Stb. 2006, № 566) общинският състав изготвя за цялата територия на общината един или повече устройствени планове, с които се определя предназначението на поземлените имоти, включени в съответния план, и в интерес на доброто устройство на територията се предвиждат правила за осъществяването му.
33 Съгласно член 18, параграф 18.1 от общия устройствен план, приет от общинския съвет в Апингедам с решение от 19 юни 2013 г., поземлените имоти, отредени за „търговия на дребно - 2“, са предназначени само за търговия на дребно с обемисти стоки.
34 Съгласно член 1, параграф 1.128, точка 2 от този общ устройствен план „търговия на дребно с обемисти стоки“ означава „търговска дейност, която с оглед на големината на продаваните стоки не може лесно да се извършва в съществуващите търговски центрове, и по-специално […] продажба на дребно на автомобили, плавателни съдове, каравани и палатки, кухни, бани, мебели, строителни материали, земеделски машини, градински стоки, артикули за конен спорт, велосипеди и аксесоари за автомобили“.
35 Член 18, параграф 18.1 от посочения общ устройствен план не предвижда възможност за отклонение от установените с него правила. Същевременно съгласно член 2.12, параграф 1 от Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Закон за приемането на общи разпоредби в областта на околната среда) от 6 ноември 2008 г. (Stb. 2008, № 496) всяко заинтересовано лице може да поиска „екологично разрешение“ в отклонение от общия устройствен план.
Споровете в главните производства и преюдициалните въпроси
Дело C‑360/15
36 Видно от акта за преюдициално запитване, по силата на споразумение, сключено през декември 2009 г. с община Амерсфорт, на Х е възложено изграждането на оптична мрежа в тази община.
37 За целта Х иска от колегията, за всяка част от трасето на мрежата, разрешение относно мястото, времето и начина на изпълнение на изкопните работи за прокарването на оптични кабели в съответствие с член 5.4, параграф 1, буква б) от Закона за далекосъобщенията.
38 За обработването на молбите за разрешение съгласно Наредбата за таксите от 2010 г. община Амерсфорт иска от Х да внесе такси в общ размер от 149 949 EUR.
39 Х подава жалба пред Rechtbank te Utrecht (Районен съд Утрехт, Нидерландия), с която оспорва размера на таксите.
40 След като жалбата му е отхвърлена, Х обжалва по въззивен ред пред Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (Апелативен съд Арнем-Леуварден, Нидерландия). С решение от 2 юли 2013 г. посоченият съд най-напред приема, че спорът попада под действието на член 12 от Директивата за разрешение, тъй като, от една страна, заплащането от Х на поисканите му такси се отнася до електронни съобщителни услуги, и от друга страна, община Амерсфорт е национална регулаторна власт (наричана по-нататък „НРВ“) по смисъла на Рамковата директива и на Директивата за разрешение. След това този съд стига до извода, че размерът на таксите надвишава предвиденото в член 12 от Директивата за разрешение ограничение, поради което искането за плащане на таксите, отправено до Х, е незаконосъобразно.
41 Колегията подава касационна жалба срещу това решение пред Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд на Нидерландия). От своя страна Х подава насрещна жалба.
42 В основната жалба Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (Апелативен съд Арнем-Леуварден) се упреква, че според него спорът попада под действието на член 12 от Директивата за разрешение, при положение че община Амерсфорт никога не е била определяна като НРВ по смисъла на Рамковата директива и на Директивата за разрешение.
43 Запитващата юрисдикция е на мнение, че това твърдение е основателно, след като в Нидерландия като НРВ могат да се квалифицират единствено националният законодател, Kroon (Короната, Нидерландия), Minister van Economische Zaken (министърът по икономическите въпроси) и Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (Независима агенция за пощите и далекосъобщенията, Нидерландия), преобразувана от 1 април 2013 г. в Autoriteit Consument en Markt (Агенция за защита на потребителите и наблюдение на пазара, Нидерландия). Поради това посочената юрисдикция счита, че не могат да се черпят основания от член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 във връзка с член 12 от Директивата за разрешение.
44 Освен това в насрещната касационна жалба Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (Апелативен съд Арнем-Леуварден) се упреква, че не се е съобразил с член 13, параграф 2 от Директива 2006/123.
45 В това отношение обаче запитващата юрисдикция изпитва съмнения дали събирането на разглежданите в главното производство такси попада в приложното поле на Директива 2006/123, след като, първо, член 2, параграф 3 от тази директива уточнява, че тя не се прилага в областта на данъчното облагане, второ, разглежданото в главното производство положение е чисто вътрешно за Кралство Нидерландия, тъй като не се отличава с никакъв външен аспект, и трето, разрешението за изкопните работи по-скоро попада под действието на правилата за териториалното и селищно устройство, тоест под действието на уредба, чиито изисквания съгласно съображение 9 от същата директива не попадат в нейното приложно поле.
46 При тези обстоятелства Hoge Raad der Nederlanden (Върховен съд, Нидерландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 2, параграф 3 от Директива 2006/123 да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба се прилага по отношение на определянето на такси („leges“) от орган на държава членка за обработката на молба за одобрение относно времето, мястото и начина на изпълнение на изкопни работи във връзка с прокарването на кабели за обществена електронна съобщителна мрежа?
2) Трябва ли глава III от Директива 2006/123 да се тълкува в смисъл, че тази глава се прилага и по отношение на изцяло вътрешни положения?
3) Трябва ли Директива 2006/123, с оглед на съображение 9 от нея, да се тълкува в смисъл, че тя не се прилага по отношение на национална уредба, която изисква кметът и заместник-кметовете да бъдат уведомявани за планирани изкопни работи във връзка с прокарването, поддържането и премахването на кабели за обществена електронна съобщителна мрежа, когато кметът и заместник-кметовете не са компетентни да забраняват дейностите, за които са уведомени, но имат право да налагат условия относно мястото, времето и начина на изпълнението им, както и във връзка с насърчаването на общото използване на съоръженията и съгласуването на дейностите с операторите на други подземни строителни обекти?
4) Трябва ли член 4, точка 6 от Директива 2006/123 да се тълкува в смисъл, че тази разпоредба се прилага относно одобрението на мястото, времето и начина на изпълнение на изкопни работи във връзка с прокарването на кабели за обществена електронна съобщителна мрежа, без съответният орган на държавата членка да е компетентен да забранява самите работи?
5) а) Ако от отговорите на горепосочените въпроси се установи, че член 13, параграф 2 от Директива 2006/123 се прилага в настоящия случай, тази разпоредба има ли директен ефект?
б) При утвърдителен отговор на [пети въпрос, буква а)], могат ли подлежащите на начисляване [на молителите] разходи по силата на член 13, параграф 2 от Директива 2006/123 да се изчисляват въз основа на прогнозните разходи за всички производства по молби или въз основа на разходите във връзка с всички молби, които са сходни с молбата в настоящия случай, или пък въз основа на разходите по отделни молби?
в) При утвърдителен отговор на [пети въпрос, буква а)], по какви критерии, съгласно член 13, параграф 2 от Директива 2006/123, трябва непреките и фиксираните разходи да бъдат отнасяни към конкретни молби за одобрение?“.
Дело C‑31/16
47 Видно от акта за преюдициално запитване, на територията на община Апингедам, извън историческия търговски квартал в центъра на града, съществува търговска зона с търговски обекти за обемисти стоки с наименование Woonplein. В тази търговска зона се намират най-вече търговски обекти за мебели, кухни, декорация, „направи си сам“, строителни материали, градински стоки, артикули за конен спорт, велосипеди, автомобили и части за автомобили.
48 Съгласно член 18 от общия устройствен план на община Апингедам, Woonplein е отредена изключително за продажбата на дребно на обемисти стоки.
49 Visser, собственик на търговски площи във Woonplein, иска да отдаде обособен обект на Bristol BV, което стопанисва верига от магазини на самообслужване за обувки и облекло с намалени цени.
50 Visser подава пред Raad van State (Държавен съвет, Нидерландия) жалба против решението на общинския съвет на Апингедам, с което се приема общият устройствен план, тъй като с него не се разрешава установяването във Woonplein на търговски обекти за продажба на дребно на обувки и облекло. В подкрепа на жалбата си то по-специално твърди, че посоченият план е в нарушение на членове 9 и 10 от Директива 2006/123.
51 В отговора си общинският съвет на Апингедам сочи, че поради съображения относно устройството на територията възможността за установяване на търговски обект за обувки и облекло само в центъра на града е оправдана. Той уточнява, че целта на правилото е запазването на качеството на живот в центъра на града, да се гарантира доброто функциониране на търговския център в него и, доколкото е възможно, да се избегне незаемането на помещения в градския център поради устройствени съображения.
52 При тези обстоятелства Raad van State (Държавен съвет) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли понятието „услуга“ в член 4, точка 1 от Директива 2006/123 да се тълкува в смисъл, че търговия на дребно, състояща се в продажбата на потребители на стоки, като обувки и облекло, е услуга, за която се прилагат разпоредбите на Директива 2006/123 на основание член 2, параграф 1 от същата?
2) Посочената […] уредба цели да не допуска на територията извън центъра на града определени форми на търговията на дребно, като продажбата на обувки и облекло, за да запази качеството на живота в центъра на града и да предотврати незаемането на обекти във вътрешната градска зона. Предвид съображение 9 от Директива 2006/123 отпада ли от обхвата на тази директива уредба, която съдържа подобно правило, тъй като такива правила следва да се разглеждат като „[п]равила относно […] териториалното и селищно устройство […], които не регулират или не влияят по специфичен начин на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица“?
3) Достатъчно ли е обстоятелството, че по никакъв начин не може да се изключи възможността предприятие за търговия на дребно от друга държава членка да се установи на място или получателите на услуги на предприятие за търговия на дребно да са от друга държава членка, за да се приеме наличието на трансгранично положение, или трябва да съществуват фактически данни за това?
4) Приложима ли е глава III (свобода на установяване) от Директива 2006/123 към изцяло вътрешни положения, или за разглеждането на въпроса дали е приложима тази глава следва да се вземе предвид практиката на Съда по приложимостта на разпоредбите на Договора относно свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги към изцяло вътрешни положения?
5) а) Попада ли приета с общ устройствен план уредба, като посочената […], в обхвата на понятието „изискване“ по смисъла на член 4, точка 7 и член 14, точка 5 от Директива 2006/123, а не в обхвата на понятието „разрешителен режим“ по смисъла на член 4, точка 6, както и членове 9 и 10 от Директива 2006/123?
б) Допускат ли член 14, точка 5 от Директива [2006/123] — доколкото уредба като посочената […] попада в обхвата на понятието „изискване“ — или членове 9 и 10 от Директива [2006/123] — доколкото уредба като посочената […] попада в обхвата на понятието „разрешителен режим“ — приемането от общинския съвет на уредба като посочената […]?
6) Попада ли уредба като посочената […] в обхвата на членове 34—36 ДФЕС или членове 49—55 ДФЕС и ако отговорът е положителен, приложими ли са в такъв случай признатите от Съда изключения, доколкото са изпълнени по пропорционален начин?“.
53 С решение на председателя на Съда от 23 февруари 2016 г. дела С‑360/15 и C‑31/16 са съединени за целите на устната фаза на производството и на решението.
По преюдициалните въпроси
Дело C‑360/15
По първия и по третия въпрос
54 Първият и третият въпрос, които следва да се разгледат заедно, имат по същество за цел да установят дали предвид член 2, параграф 3 и съображение 9 от Директива 2006/123 тя е приложима в спора, предмет на главното производство по делото.
55 Като начало трябва да се отбележи, че съгласно постоянната практика на Съда обстоятелството, че запитващата юрисдикция е ограничила въпросите си само до тълкуването на някои разпоредби от правото на Съюза, не е пречка Съдът да ѝ предостави всички насоки за тълкуване на правото на Съюза, които могат да бъдат полезни за решаване на делото, с което е сезирана (вж. в този смисъл решение от 14 ноември 2017 г., Lounes, C‑165/16, EU:C:2017:862, т. 28 и цитираната съдебна практика).
56 Освен това Съдът, от който се иска да бъде полезен с отговора си на запитващата юрисдикция, е компетентен да ѝ даде насоки, които са изведени от преписката по главното производство и от представените пред него писмени и устни становища (решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen, C‑340/14 и C‑341/14, EU:C:2015:641, т. 55 и цитираната съдебна практика).
57 В настоящия случай от сведенията, съдържащи се в акта за преюдициално запитване, е видно, че съмненията на запитващата юрисдикция в основата на първия и третия въпрос са свързани с обхвата на приложното поле на Директива 2006/123.
58 В това отношение съгласно член 2, параграф 1 от Директива 2006/123, същата се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка. Член 2, параграф 2 от нея обаче изключва редица от дейности от приложното ѝ поле. По-нататък член 2, параграф 3 от същата директива уточнява, че тя не се прилага в областта на данъчното облагане.
59 Поради това следва предварително да се провери дали делото, предмет на главното производство, не попада в някое от изключенията по член 2, параграф 2 от Директива 2006/123.
60 В това отношение член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 предвижда, че тя не се прилага нито по отношение на електронните съобщителни услуги и мрежи, нито на свързаните с тях структури и услуги, що се отнася до въпросите, обхванати по-специално от Рамковата директивата и Директивата за разрешение.
61 Освен това от съображение 19 от Директива 2006/123 следва, че „[с] оглед приемането през 2002 г. на пакет от законодателни инструменти, свързани с електронните съобщителни мрежи и услуги, а също и със свързаните с тях ресурси и услуги, който установи регулативна рамка за улесняване достъпа до тези дейности на вътрешния пазар“, законодателят на Съюза е имал намерение „въпросите, с които се занимават тези инструменти[...,] да бъдат изключени от обхвата на [тази] директива“.
62 От своя страна съображение 20 от тази директива уточнява, че изключването от нейния обхват на въпросите на електронните съобщителни услуги, както са обхванати по-специално от Рамковата директива и Директивата за разрешение, трябва да се отнася не само за въпроси, които са изрично разгледани в тези директиви, но също така и за онези, за които директивите изрично предоставят на държавите членки възможност за приемане на определени мерки на национално ниво.
63 В случая е безспорно, че Х прокарва електронни съобщителни мрежи по смисъла на Директивата за разрешение. Запитващата юрисдикция обаче изхожда от разбирането, че делото по главното производство не попада в уредена от тази директива област, и по-точно от член 12 от нея, поради което според нея изключението по член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 е неприложимо. Всъщност тя счита, че административните такси по член 12 от Директивата за разрешение са таксите, наложени от НРВ. Община Амерсфорт обаче нямала такова качество.
64 В това отношение следва да се напомни, че с цел финансиране на дейностите на НРВ, по силата на член 12 от Директивата за разрешение държавите членки могат да налагат на предприятията, които предоставят електронни съобщителни мрежи или услуги по общо разрешение или на които е било предоставено право за използване, само административни такси, които покриват общите административни разходи, свързани с посочените в член 12, параграф 1, буква а) от тази директива дейности на НРВ (решение от 28 юли 2016 г., Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni, C‑240/15, EU:C:2016:608, т. 45 и цитираната съдебна практика).
65 От преписката на разположение на Съда не се установява, че таксите, чието внасяне община Амерсфорт иска от Х в главното производство, са предназначени за покриването на общите административни разходи, свързани с една или няколко от споменатите дейности.
66 Следва същевременно да се подчертае, че член 12 от Директивата за разрешение не е единствената разпоредба от тази директива относно паричните такси, които държавите членки могат да налагат на предприятия, доставящи електронни съобщителни мрежи или услуги в рамките на тази директива (вж. в този смисъл решение от 17 декември 2015 г., Proximus, C‑454/13, EU:C:2015:819, т. 19—24 и цитираната съдебна практика).
67 Съгласно член 13 от Директивата за разрешение държавите членки всъщност могат да разрешат на съответните компетентни органи да налагат такси за правата за ползване на радиочестоти или номера или правата за изграждане на инфраструктура в случаите на обществена или частна собственост, които отразяват потребността от гарантиране на оптималното използване на тези ресурси.
68 Съгласно практиката на Съда относно член 13 от Директивата за разрешение, термините „инфраструктура/ресурси“ и „изграждане“ препращат съответно към материалната инфраструктура, която прави възможна доставката на електронни съобщителни мрежи и услуги, и към физическия им монтаж в съответните имоти — публична или частна собственост (решение от 6 октомври 2015 г., Base Company, C‑346/13, EU:C:2015:649, т. 21 и цитираната съдебна практика).
69 В случая от преписката на разположение на Съда следва, че съгласно член 5.2, параграф 1 от Закона за далекосъобщенията във връзка с изграждането на обществени електронни съобщителни мрежи титулярите на права върху поземлени имоти, публична собственост, или стопанисващите такива имоти са длъжни да допуснат извършването на работи по прокарването, поддържането и премахването на кабели в или на тези имоти.
70 За да могат да упражнят правото да прокарат кабели, предназначени за обществена електронна съобщителна мрежа, което им е признато по силата на посочения член 5.2, параграф 1, доставчиците на електронни съобщителни мрежи могат да бъда задължени да внесат в полза на публичните органи такси като тези, чието внасяне от Х е било изискано от община Амерсфорт по главното производство на основание на член 229, параграф 1, буква b) от Закона аз общините и Наредбата за таксите от 2010 г., за получаване на необходимите разрешения относно мястото, времето и начина на изпълнение на работите в съответствие с член 5.4, параграф 1, буква b) от Закона за далекосъобщенията.
71 При тази обстановка следва да се приеме, че юридическият факт, водещ до възникването на таксите, е свързан с правото на предприятията, имащи право да доставят електронни съобщителни мрежи, да изграждат ресурси по смисъла на член 13 от Директивата за разрешение.
72 Обстоятелството, че община Амерсфорт не е НРВ нито по смисъла на член 2, буква ж) от Рамковата директива, нито пък по силата на препращането в член 2, параграф 1 от Директивата за разрешение по смисъла на последната, не е пречка таксите, чието внасяне е поискано от Х, да трябва да се разглеждат с оглед на член 13 от Директивата за разрешение.
73 В това отношение в съответствие с текста на член 13 от Директивата за разрешение и за разлика от член 12 от нея, възможността за налагането на такса във връзка с правата за изграждане на инфраструктура в случаите на обществена или частна собственост принадлежи на „съответните компетентни органи“, а не на НРВ.
74 Що се отнася до регулаторния контекст, в който се вписва член 13 от Директивата за разрешение, трябва да се отбележи, че текстът на тази разпоредба, що се отнася до визираните органи, съответства на член 11, параграф 1 от Рамковата директива, който препраща към положението, при което „компетентният орган“ разглежда заявление за предоставяне на права за инсталиране на съоръжения върху, над или под обществен или частен имот.
75 Член 11, параграф 2 от Рамковата директива от своя страна предвижда, че държавите членки гарантират, че когато „държавните или местни органи“ запазват собственост или контрол върху предприятия, опериращи с обществени електронни съобщителни мрежи и/или обществено достъпни електронни съобщителни услуги, е налице ефективно структурно разделение между „звеното, отговорно за предоставяне на правата, посочени в [член 11, параграф 1 от тази директива]“, и дейностите, свързани със собствеността и контрола.
76 Освен това член 12, параграф 4 от Рамковата директива предвижда, че „компетентните национални органи“ трябва да могат да изискват от предприятията да предоставят необходимата информация, която да позволи на тези органи, „съвместно с [НРВ]“, да бъдат в състояние да изготвят подробен опис на естеството, наличността и географското разположение на съоръженията върху, над или под обществен или частен имот.
77 Във връзка с целта на Директивата за разрешение следва да се отбележи, че видно от член 1, параграф 1 във връзка със съображение 1 от нея, целта ѝ е да се облекчат разходите за достъп до пазара, за да се улесни предоставянето на електронни съобщителни мрежи и услуги на територията на целия Съюз.
78 В този смисъл нито от текста на член 13 от Директивата за разрешение, нито от регулаторния контекст, в който този член се вписва, нито пък от целта на тази директива следва, че понятието „съответни компетентни органи“ би трябвало да означава само НРВ, така че финансовите тежести, наложени от национален компетентен орган, различен от НРВ, да не трябва да се разглеждат с оглед на член 13.
79 При всички положения, видно от постоянната практика на Съда, в рамките на Директивата за разрешение държавите членки не могат да събират за доставката на електронни съобщителни мрежи и услуги други такси и налози освен предвидените в тази директива (решение от 4 септември 2014 г., Belgacom и Mobistar, C‑256/13 и C‑264/13, EU:C:2014:2149, т. 30 и цитираната съдебна практика). Следователно възможността компетентните национални органи да събират парични налози за доставянето на такива мрежи и услуги следва да се определи с оглед на посочената директива.
80 Предвид изложеното следва, че налагането на такси, правопораждащият юридически факт на които е свързан с правата на оправомощените да доставят електронни съобщителни мрежи и услуги предприятия да прокарват кабели за обществена електронна съобщителна мрежа, попада сред въпросите, уредени от Директивата за разрешение по смисъла на член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123.
81 При това положение отпада необходимостта от произнасяне относно тълкуването на член 2, параграф 3 и на съображение 9 от Директива 2006/123 по настоящото дело.
82 С оглед на изложените съображения на първия и третия въпрос следва да се отговори, че член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че тя не се прилага за такси, правопораждащият юридически факт на които е свързан с правата на оправомощените да доставят електронни съобщителни мрежи и услуги предприятия да прокарват кабели за обществена електронна съобщителна мрежа.
По втория, четвъртия и петия въпрос
83 С оглед на дадения на първия и третия въпрос отговор следва, че Директива 2006/123 не намира приложение по делото, предмет на главното производство. При тези обстоятелства не следва да се отговаря на втория, четвъртия и петия въпрос.
Дело C‑31/16
По първия въпрос
84 С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали член 4, точка 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че търговията на дребно със стоки като обувки и облекло представлява „услуга“ за целите на прилагането на тази директива.
85 От акта за преюдициално запитване следва, че съмненията на запитващата юрисдикция в това отношение основно са свързани с обстоятелството, че в решение от 26 май 2005 г., Burmanjer и др. (C‑20/03, EU:C:2005:307, т. 33—35), Съдът приема, че национален режим за амбулантна продажба, уреждащ изискванията за пускането в продажба на определен вид стоки, попада под действието на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното движение на стоки, а не относно свободното предоставяне на услуги.
86 Както бе отбелязано в точка 58 от настоящото решение, в съответствие с член 2, параграф 1, Директива 2006/123 се прилага за услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка, с изключение на дейностите и областите, посочени в член 2, параграфи 2 и 3.
87 Освен това в съответствие с член 4, точка 1 от тази директива, за нейните цели „услуга“ означава всяка стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице, обичайно осъществявана срещу възнаграждение, както е посочено в член 57 ДФЕС.
88 В случая без съмнение разглежданата в главното производство търговска дейност за продажба на дребно, от една страна, представлява стопанска дейност, извършвана от самостоятелно заето лице срещу възнаграждение, а от друга страна, не попада в изключенията от приложното поле на Директива 2006/123, посочени в член 2, параграфи 2 и 3 от нея. Освен това дейностите от търговски характер са изрично упоменати в член 57 ДФЕС в примерния списък с дейности, които този член дефинира като услуги.
89 Освен това съображение 33 от Директива 2006/123 подчертава факта, че услугите, обхванати от нея, засягат широка гама от непрекъснато променящи се дейности, и посочва изрично, че сред тези дейности са включително услугите, насочени както към бизнеса, така и към потребителите, например дистрибуторската търговия.
90 Тъй като делото, предмет на главното производство, е относно търговията със стоки, трябва също да се отбележи, че съображение 76 от Директива 2006/123, макар да споменава съотношението между нея и членове 34—36 ДФЕС, отнасящи се до свободното движение на стоки, само уточнява, че ограниченията, с които е свързана, обхващат изисквания, приложими към достъпа до и упражняването на дейности по предоставянето на услуги, а не тези, приложими към стоките като такива. Както подчертава Комисията, правилата на разглеждания в главното производство общ устройствен план не се отнасят до самите стоки, а до условията за географското разполагане на дейностите, свързани с продажбата на определени стоки, и следователно до условията за достъп до тези дейности.
91 С оглед на това следва да се приеме, че търговската дейност за продажба на дребно на стоки като обувки и облекло попада в понятието за „услуга“ по смисъла на член 4, точка 1 от тази директива.
92 Това тълкуване не би могло да се постави под съмнение с оглед на практиката на Съда, посочена от запитващата юрисдикция и свързана със съотношението между, от една страна, разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС относно свободното предоставяне на услуги, и от друга страна, разпоредбите, уреждащи останалите гарантирани от него основни свободи, като тази практика не би могла да се пренесе към определянето на приложното поле на Директива 2006/123.
93 Действително, да се приеме, че тази директива не намира приложение, когато съответните обстоятелства са свързани със свободата на установяване, както предлага нидерландското правителство, би създало риск, както отбелязва генералният адвокат в точка 76 от своето заключение, глава III от тази директива, отнасяща се до свободата на установяване за доставчиците, да бъде лишена от приложно поле, а следователно и тази директива — от полезното си действие, доколкото нейната цел е да премахне бариерите пред свободата на установяване за доставчиците.
94 В по-общ план обстоятелството, че приложимостта на Директива 2006/123 не зависи от предварителния анализ на значението на аспекта, свързан със свободното предоставяне на услуги с оглед на конкретните обстоятелства по всяко дело, може да способства за постигането на целта, свързана с правната сигурност, която тази директива следва да гарантира, видно от съображение 5 от нея.
95 Освен това подобен анализ би бил особено сложен във връзка с търговията на дребно със стоки, тъй като в момента, освен юридическата сделка продажба, тази търговия включва все по-широка гама дейности или услуги, тясно свързани помежду си и имащи за цел да убедят потребителя да сключи тази сделка с определен, а не с друг икономически оператор, да го посъветват и подпомогнат във връзка със сделката, или пък да му предложат следпродажбено обслужване, и които в зависимост от търговеца могат да бъдат твърде разнообразни.
96 В допълнение, едновременното разглеждане на национална мярка с оглед разпоредбите на Директива 2006/123 и на Договора за функционирането на ЕС, когато се окаже невъзможно да се установи дали аспектите, свързани със свободното предоставяне на услуги, са водещи спрямо свързаните с други основни свободи, би означавало да се въведе разглеждане на всеки отделен случай на основание на първичното право, с което целенасочената хармонизация, въведена с тази директива, би била поставена под съмнение (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 37 и 38).
97 С оглед на изложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че член 4, точка 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че търговската дейност за продажба на стоки на дребно представлява „услуга“ за целите на прилагането на тази директива.
По четвъртия въпрос
98 С четвъртия си въпрос, на който следва да се отговори на второ място, запитващата юрисдикция иска по същество да установи дали разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване за доставчиците се прилагат за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка.
99 В това отношение трябва най-напред да се отбележи, че текстът на споменатите разпоредби не съдържа никакво условие за наличието на външен елемент. По-специално член 9, параграф 1, член 14 и член 15, параграф 1 от Директива 2006/123, които се отнасят съответно до разрешителните режими, забранените изисквания и изискванията, които подлежат на оценка, не упоменават никакъв трансграничен аспект.
100 На следващо място, що се отнася до контекста, в който се вписва глава III от Директива 2006/123, член 2, параграф 1 от нея предвижда общо, без да разграничава дейностите по предоставяне на услуги, съдържащи външен елемент, и дейностите по предоставяне на услуги, без какъвто и да било елемент от такова естество, че Директивата се прилага за „услуги, предоставяни от доставчици, установени в държава членка“.
101 Също така член 4, точка 2 и член 4, точка 5 от Директива 2006/123, които съответно дефинират понятията „доставчик“ и „установяване“, не упоменават никакъв трансграничен елемент. Макар действително посочените разпоредби да препращат към членове 54 ДФЕС и 49 ДФЕС, препращането се прави само с цел да бъде посочено, че понятията „юридическо лице“ и „стопански дейности“, съдържащи се в член 4, точка 2 и в член 4, точка 5 от тази директива, трябва да се разбират в светлината на посочените членове 54 ДФЕС и 49 ДФЕС.
102 За разлика от това следва да се отбележи, че във връзка с разпоредбите на глава IV от Директива 2006/123 относно свободното движение на услуги законодателят на Съюза изрично е уточнил, на няколко пъти и по-специално в член 16, параграф 1 и член 18, параграф 1 от тази директива, че посочените разпоредби се отнасят до правото на доставчиците „да предоставят услуги в държава членка, различна от тази, в която са установени“, и се отнасят до хипотезата „на доставчик, установен в друга държава членка“.
103 Накрая, тълкуването, че разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 се прилагат не само за доставчика, който желае да се установи в друга държава членка, но и за този, който желае да се установи в собствената си държава членка, е в съответствие с преследваните от тази директива цели.
104 В това отношение следва да се отбележи, че съгласно член 1 от Директива 2006/123 във връзка със съображения 2 и 5 от нея, тя установява общи разпоредби, с които се цели да се премахнат бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и свободното движение на услуги между последните, за да се допринесе за създаването на свободен и конкурентоспособен вътрешен пазар на услугите (решение от 1 октомври 2015 г., Trijber и Harmsen, C‑340/14 и C‑341/14, EU:C:2015:641, т. 44).
105 Пълното изграждане на вътрешния пазар на услуги изисква преди всичко премахването на бариерите, с които се сблъскват доставчиците при установяването си в държавите членки, независимо дали в собствената си или в друга държава членка, и които могат да накърнят способността им да предоставят услуги на получатели, намиращи се в целия Съюз.
106 Възприетият от законодателя на Съюза в Директива 2006/123 подход за целите на създаването на истински вътрешен пазар на услуги, както предвижда съображение 7 от нея, се основава на обща правна рамка, състояща се от комбинация от разнообразни мерки, предназначени да осигурят висока степен на правна интеграция в Съюза, по-специално посредством хармонизацията на конкретни аспекти от правната уредба на дейностите по предоставяне на услуги.
107 Следователно, за да не се накърни полезното действие на специфичната правна уредба, която законодателят на Съюза е искал да въведе с приемането на Директива 2006/123, следва, в разрез с изложените от германското правителство по време на заседанието твърдения, да се приеме, че обхватът на тази директива може при необходимост да се разпростре отвъд стриктно предвиденото в разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС, отнасящи се до свободата на установяване и на свободното предоставяне на услуги, при спазване на задължението, което държавите членки имат на основание на член 3, параграф 3 от нея, да прилагат разпоредбите ѝ в съответствие с правилата на споменатия договор (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 39 и 40).
108 Констатацията, че разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 се прилагат и при изцяло вътрешни положения, се потвърждава също от запознаването с подготвителните работи във връзка с Директивата. От тях следва, че предложените изменения, внесени по време на обсъжданията в Европейския парламент с цел преформулиране на член 2, параграф 1 от нея в посока на ограничаване на приложното ѝ поле само до трансгранични положения, не са били приети.
109 Във връзка с обстоятелството, посочено от нидерландското правителство в заседанието, че член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС са правно основание на Директива 2006/123, следва да се отбележи, че тези разпоредби, за разлика по-специално от членове 49 ДФЕС и 56 ДФЕС, които макар да се съдържат в същите глави 2 и 3 от дял IV, част трета от Договора за функционирането на ЕС, не упоменават никакъв външен елемент. Поради това не би могъл въз основа на това да се направи изводът, че компетентността на законодателя на Съюза да приема директиви за улеснение на достъпа до и упражняването на дейност като самостоятелно заето лице на основание член 53, параграф 1 ДФЕС и член 62 ДФЕС, както в случая на Директива 2006/123, що се отнася до дейностите по предоставяне на услуги, непременно предполага наличието на такъв елемент.
110 С оглед на изложеното на четвъртия въпрос следва да се отговори, че разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване за доставчиците трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат и за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка.
По третия въпрос
111 Предвид отговора на четвъртия въпрос не е необходимо да се отговаря на третия.
По втория и петия въпрос
112 С втория и петия въпрос, които следва да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да установи дали членове 9 и 10, както и член 14, точка 5 от Директива 2006/123, във връзка с член 4, точки 6 и 7 от нея в светлината на съображение 9, трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правилата, съдържащи се в общ устройствен план на община, да забраняват търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в намиращи се извън градския център на тази община географски зони.
113 Най-напред следва да се определи дали правна уредба като разглежданата в главното производство попада в понятието „разрешителен режим“ или в понятието „изискване“, дефинирани съответно в член 4, точка 6 и в член 4, точка 7 от Директива 2006/123.
114 В съответствие с член 4, точка 6 от същата директива за „разрешителен режим“ се прилага следното определение за целите на директивата, а именно „всяка процедура, по която даден доставчик или получател на практика трябва да предприеме стъпки, за да получи от компетентен орган официално решение или конклудентно такова, относно достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга“.
115 В случая, с оглед на доказателствата на разположение на Съда, се установява, че разглежданият в главното производство общ устройствен план не попада в това понятие. Действително, макар планът да предоставя на доставчиците възможност да развиват някои търговски дейности за продажба на дребно в определени географски зони, тя не произтича от официално решение, получено след постъпки, които доставчиците са били длъжни да предприемат за целта, а от одобрението на общинския съвет на Апингедам на общи правила за прилагане, съдържащи се в същия план.
116 Тази констатация не би могла да се постави под съмнение поради факта, отбелязан от запитващата юрисдикция, че по силата на други разпоредби на нидерландското право, преследващи собствени цели, всяко заинтересовано лице може да вземе участие в административното производство за приемане на общия устройствен план, да обжалва последния по съдебен ред или пък да поиска дерогация от същия или неговото изменение.
117 Всъщност, както отбелязва Комисията, подобни възможности отговарят на изискванията за добра администрация и правна защита на лицата, които могат да се окажат засегнати от приемането на общ устройствен план.
118 От това следва, че членове 9 и 10 от Директива 2006/123, отнасящи се до разрешенията, са неприложими към правна уредба като разглежданата в главното производство.
119 От своя страна за понятието „изискване“ се прилага определението в съответствие с член 4, точка 7 от посочената директива, съгласно което то се отнася по-специално за „всяко задължение, забрана, условие или ограничение, предвидено в закон, подзаконов акт или административна разпоредба на държава членка“.
120 В случая е безспорно, че в резултат от разглежданите в главното производство правила на общия устройствен план се забранява търговската дейност за продажба на дребно на необемисти стоки, например обувки и облекло, в намираща се извън градския център на община Апингедам географска зона.
121 Запитващата юрисдикция отбелязва обаче, че съображение 9 от Директива 2006/123 уточнява, че тя „се прилага само спрямо изисквания, които касаят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга“, което следователно изключва „изисквания като правила […] относно развитието и използването на земята, териториалното и селищно устройство, […] а също и административни санкции, налагани за несъобразяването с такива правила, които не регулират или не влияят по специфичен начин на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица“.
122 Следва да се отбележи, че това съображение от Директива 2006/123 се вписва изцяло в правната рамка, установена с Директивата, която, видно от точки 104—106 от настоящото решение, цели да премахне бариерите пред свободата на установяване за доставчиците в държавите членки и свободното движение на услуги между последните, за да допринесе за създаването на истински вътрешен пазар на услугите.
123 Следователно Директива 2006/123 не следва да се прилага за изисквания, които не могат да се считат за съставляващи подобни ограничения, тъй като не регулират или не влияят по специфичен начин на достъпа до или упражняването на дейности по оказването на услуги, но трябва да бъдат спазвани от доставчиците в хода на тяхната икономическа дейност, по същия начин, по който и от частни лица.
124 След това уточнение следва да се констатира, че макар разглежданите в главното производство правила да са насочени към запазване на качеството на живота в градския център на община Апингедам и към предотвратяване на наличието на незаети обекти в градската зона в рамките на политиката за устройство на територията, както личи от акта за преюдициално запитване, конкретният им предмет все пак е определянето на географските зони, в които могат да се извършват определени търговски дейности за продажба на дребно. В този смисъл правилата са адресирани единствено към лицата, които възнамеряват да развиват такива дейности в посочените географски зони, с изключение на частните лица.
125 Съдебната практика, установена с решение от 8 май 2013 г., Libert и др. (C‑197/11 и C‑203/11, EU:C:2013:288, т. 103—107), упомената в акта за преюдициално запитване, допуска този извод. Действително, след като в точка 104 от това решение споменава съображение 9 от Директива 2006/123, в точки 105 и 106 от него Съдът подчертава, че засегнатите от разглежданата национална мярка услуги попадат изрично в изключението по член 2, параграф 2, буква й) от Директивата, отнасящо се до социални услуги по социално настаняване, и в точка 107 от същото констатира, че Директивата не се прилага по отношение на тази мярка.
126 При това положение съответствието на разглежданата в главното производство правна уредба с Директива 2006/123 трябва да се прецени с оглед на членове 14 и 15 от Директивата, отнасящи се до забранените или подлежащите на оценка изисквания.
127 Що се отнася до член 14, точка 5 от Директива 2006/123, посочен в пети въпрос, тази разпоредба забранява на държавите членки да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от „прилагането спрямо конкретните случаи на икономически тест, който поставя издаването на разрешително в зависимост от доказването на икономическа нужда или пазарна необходимост, оценка на потенциала или текущия икономически ефект от дейността или оценка на това доколко дейността е подходяща с оглед целите на икономическото планиране, поставени от компетентния орган“.
128 От нито едно от доказателствата на разположение на Съда обаче не следва, че разглежданата в главното производство правна уредба съдържа подобно изискване.
129 Следва все пак да се напомни, че съгласно член 15, параграф 1, първо изречение от Директива 2006/123 държавите членки са длъжни да проверят дали в техните правни системи съществуват някои от изискванията по параграф 2 от същия член от тази директива, и ако това е така, да гарантират, че те са съвместими с условията за недискриминация, необходимост и пропорционалност, заложени в член 15, параграф 3 от Директивата. Съгласно член 15, параграф 1, второ изречение от нея държавите членки адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с тези условия.
130 В тази връзка следва да се отбележи, че член 15 има пряк ефект, доколкото в параграф 1, второ изречение възлага на държавите членки безусловно и достатъчно точно задължение да адаптират своите законови, подзаконови и административни разпоредби, така че да станат съвместими с условията, посочени в параграф 3 от него.
131 В случая, както генералният адвокат отбелязва в точка 143 от своето заключение, със забраната за търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в намираща се извън градския център на община Апингедам географска зона разглежданата в главното производство правна уредба въвежда изискване съгласно член 15, параграф 2 от Директива 2006/123, тъй като поставя достъпа до дейност по предоставянето на услуга или нейното упражняване в зависимост от териториално ограничение по смисъла на член 15, параграф 2, буква a) от нея.
132 Както следва от точка 129 от настоящото решение, Директива 2006/123 допуска достъпът до или упражняването на дейност по предоставяне на услуга да зависи от спазването на такова териториално ограничение, стига да са изпълнени условията за недискриминация, необходимост и пропорционалност, предвидени в член 15, параграф 3 от нея.
133 Запитващата юрисдикция следва да прецени дали е такъв случаят по делото в главното производство.
134 Все пак, що се отнася по-специално до условието за необходимост, дефинирано в член 15, параграф 3, буква б) от Директива 2006/123, от акта за преюдициално запитване следва, че разглежданата в главното производство забрана цели да запази качеството на живота в градския център на община Апингедам и да предотврати наличието на незаети обекти в градската зона в интерес на доброто устройство на територията.
135 Както посочва генералният адвокат в точка 147 от своето заключение, в съответствие с член 4, точка 8 от Директива 2006/123 във връзка със съображение 40 нея, подобна цел, свързана с опазването на градската среда, може да съставлява наложителна причина, свързана с обществения интерес, годна да оправдае териториално ограничение като разглежданото в главното производство.
136 С оглед на изложените съображения на втория и петия въпрос следва да се отговори, че член 15, параграф 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че той допуска със съдържащи се в общ устройствен план на община правила да се забранява търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в намиращи се извън градския център на общината географски зони, стига да са изпълнени всички условия по член 15, параграф 3 от тази директива, което следва да се провери от запитващата юрисдикция.
По шестия въпрос
137 С оглед на отговорите на предходните въпроси не следва да се отговаря на шестия въпрос, поставен от запитващата юрисдикция при условията на евентуалност, в случай че Директива 2006/123 не се прилага в главното производство.
По съдебните разноски
138 С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Член 2, параграф 2, буква в) от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар, трябва да се тълкува в смисъл, че тя не се прилага за такси, правопораждащият юридически факт на които е свързан с правата на оправомощените да доставят електронни съобщителни мрежи и услуги предприятия да прокарват кабели за обществена електронна съобщителна мрежа.
2) Член 4, точка 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че търговската дейност за продажба на стоки на дребно представлява „услуга“ за целите на прилагането на тази директива.
3) Разпоредбите на глава III от Директива 2006/123 относно свободата на установяване за доставчиците трябва да се тълкуват в смисъл, че се прилагат и за положение, при което всички релевантни елементи настъпват в границите само на една държава членка.
4) Член 15, параграф 1 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че той допуска със съдържащи се в общ устройствен план на община правила да се забранява търговска дейност за продажба на дребно на необемисти стоки в намиращи се извън градския център на общината географски зони, стига да са изпълнени всички условия по член 15, параграф 3 от тази директива, което следва да се провери от запитващата юрисдикция.
Подписи