Věc T‑28/22
(zveřejnění formou výňatků)
Ryanair DAC
v.
Evropská komise
Rozsudek Tribunálu (osmého senátu) ze dne 8. května 2024
„Státní podpory – Německý trh letecké dopravy – Podpora na restrukturalizaci, kterou Německo poskytlo letecké společnosti – Změna podmínek úvěrů poskytnutých Německem a částečné odepsání dluhů – Rozhodnutí nevznášet námitky – Žaloba na neplatnost – Aktivní legitimace – Přípustnost – Ochrana procesních práv – Závažné obtíže – Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU – Bod 67 pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích – Sdílení nákladů“
1. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem bez zahájení formálního vyšetřovacího řízení – Žaloba podaná zúčastněnými stranami ve smyslu čl. 108 odst. 2 SFEU – Žaloba na ochranu procesních práv zúčastněných stran – Přípustnost
[Článek 108 odst. 2 a 3 a čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU; nařízení Rady 2015/1589, čl. 1 písm. h)]
(viz body 17–19)
2. Žaloba na neplatnost – Fyzické nebo právnické osoby – Akty týkající se jich bezprostředně a osobně – Osobní dotčení – Kritéria – Rozhodnutí Komise, kterým se konstatuje slučitelnost podpory s vnitřním trhem, aniž je zahájeno formální vyšetřovací řízení – Podnik zpochybňující opodstatněnost tohoto rozhodnutí – Podnik, který nedoložil podstatné dotčení svého postavení na trhu – Nepřípustnost
(Článek 108 odst. 2 a 3, čl. 263 čtvrtý pododstavec SFEU)
(viz body 20–29)
3. Podpory poskytované státy – Přezkum Komisí – Předběžná fáze a kontradiktorní fáze řízení – Povinnost Komise zahájit kontradiktorní řízení v případě závažných obtíží – Okolnosti umožňující potvrdit existenci těchto obtíží – Nedostatečnost nebo neúplnost přezkumu provedeného Komisí
(Článek 108 odst. 2 a 3 SFEU; nařízení Rady 2015/1589, článek 4)
(viz body 33–36, 241–243)
4. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory na restrukturalizaci podniků v obtížích – Posouzení z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích – Společnost v obtížích, která patří ke skupině – Společnost vyloučená z poskytnutí podpory podle pokynů – Odkoupení společnosti v obtížích skupinou – Odkoupení podmíněné poskytnutím podpory na restrukturalizaci – Společnost v obtížích způsobilá pro poskytnutí podpor podle pokynů
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2014/C 249/01, bod 22]
(viz body 40–54)
5. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory na restrukturalizaci podniků v obtížích – Posouzení z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích – Kritéria – Sledování cíle společného zájmu – Opatření k zabránění vzniku sociálních potíží nebo napravení tržního selhání – Riziko narušení důležité služby, kterou je obtížné opakovat a na kterou by konkurent obtížně navázal v případě neúspěchu příjemce podpor
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2014/C 249/01, body 43 a 44]
(viz body 57–92)
6. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory na záchranu podniku v obtížích – Posouzení z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích – Kritéria – Nezbytnost podpory k dosažení cílů stanovených v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU – Motivační účinek podpory na příjemce za účelem jeho přispění k uskutečnění uvedených cílů
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2014/C 249/01, body 8, 53 a 59 a příloha II druhý pododstavec bod 3]
(viz body 96–120)
7. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory na záchranu podniku v obtížích – Posouzení z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích – Kritéria – Povinnost členského státu předložit realistický, soudržný a rozsáhlý plán restrukturalizace s cílem obnovit dlouhodobou životaschopnost příjemce v přiměřené lhůtě – Plán restrukturalizace, který musí být přiměřený a omezený na nezbytné minimum pro dosažení uvedeného cíle
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2014/C 249/01, body 45, 47, 48, 50 až 52, 54, 58 a příloha II druhý pododstavec bod 9]
(viz body 123–126, 150, 161, 175, 183, 184, 187, 195)
8. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory na záchranu podniku v obtížích – Posouzení z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích – Kritéria – Přiměřené přispění na náklady restrukturalizace ze strany příjemce podpory, jeho akcionářů nebo věřitelů, jeho skupiny nebo nových investorů
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2014/C 249/01, bod 61 až 64]
(viz body 198–201)
9. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory na záchranu podniku v obtížích – Posouzení z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích – Kritéria – Rovnoměrné sdílení nákladů – Opatření podporující vlastní kapitál příjemce – Podmínky poskytnutí, které musí státu zajistit přiměřený podíl na budoucích kapitálových ziscích příjemce
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2014/C 249/01, bod 67]
(viz body 204–233)
10. Podpory poskytované státy – Zákaz – Výjimky – Podpory, které lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem – Podpory na záchranu podniku v obtížích – Posouzení z hlediska čl. 107 odst. 3 písm. b) SFEU a pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci nefinančních podniků v obtížích – Kritéria – Spravedlivé rozdělení nákladů – Kalibrace opatření k omezení narušování hospodářské soutěže
[Článek 107 odst. 3 písm. c) SFEU; sdělení Komise 2014/C 249/01, body 87 a 90]
(viz body 236–238)
Shrnutí
Tribunál, kterému byla předložena žaloba na neplatnost podaná leteckou společností Ryanair DAC, zrušil rozhodnutí Evropské komise, jímž bylo schváleno opatření podpory poskytnuté Spolkovou republikou Německo letecké společnosti Condor Flugdienst GmbH (dále jen „Condor“) na podporu její restrukturalizace(1). V tomto rámci Tribunál upřesnil přezkum slučitelnosti podpor na restrukturalizaci s vnitřním trhem z hlediska požadavku stanoveného v pokynech pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích(2), podle kterého by měla být každá státní podpora, jež posiluje kapitálové postavení příjemce, poskytnuta za podmínek, které státu zajistí přiměřený podíl na budoucích kapitálových ziscích příjemce.
S cílem napravit škody způsobené uložením cestovních omezení v souvislosti s pandemií covidu-19 poskytlo Německo v roce 2020 a poté v roce 2021 společnosti Condor dvě individuální opatření podpory.
Rozhodnutím ze dne 26. dubna 2020(3) dospěla Komise k závěru, že podpora v souvislosti s covidem-19 poskytnutá společnosti Condor v roce 2020, která měla podobu dvou úvěrů v celkové výši 550 milionů eur (dále jen „úvěry v souvislosti s covidem-19 z roku 2020“), společně se státní zárukou, je slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. b) SFEU. Tribunál, kterému byla předložena žaloba na neplatnost, zrušil toto rozhodnutí z důvodu nedostatečného odůvodnění, přičemž však pozastavil účinky tohoto zrušení do přijetí nového rozhodnutí(4). Dne 26. července 2021 tak Komise přijala nové rozhodnutí, kterým konstatovala, že podpora v souvislosti s covidem-19 z roku 2020 je slučitelná s vnitřním trhem(5).
Téhož dne přijala Komise rozhodnutí, v němž dospěla k závěru, že podpora v souvislosti s covidem-19 poskytnutá společnosti Condor v roce 2021, která má podobu částečného odepsání dluhů ve výši 60 milionů eur vyplývajících z úvěrů poskytnutých v rámci podpory v souvislosti s covidem-19 z roku 2020, je rovněž slučitelná s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 2 písm. b) SFEU(6).
Konečně napadeným rozhodnutím ze dne 26. července 2021(7) Komise na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci schválila opatření podpory, které mělo podpořit restrukturalizaci a pokračování činností společnosti Condor. Toto opatření se skládá ze dvou částí. První část spočívá ve změně podmínek úvěrů poskytnutých v souvislosti s covidem-19 z roku 2020 a v částečném odepsání dluhů vyplývajících z těchto úvěrů ve výši 90 milionů eur. Druhá část spočívá v odepsání dluhu ve výši 20,2 milionu eur, která odpovídá úrokům, jež měla společnost Condor splatit na základě pozměněného rozhodnutí o podpoře v souvislosti s covidem-19 z roku 2020.
Společnost Ryanair podala k Tribunálu žalobu na neplatnost rozhodnutí ze dne 26. července 2021, kterým byla schválena podpora na restrukturalizaci společnosti Condor.
Závěry Tribunálu
Na podporu své žaloby se společnost Ryanair dovolávala zejména porušení svých procesních práv, jelikož Komise přijala napadené rozhodnutí, aniž zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, i přes pochybnosti, které měla mít ohledně slučitelnosti dotčené podpory s vnitřním trhem.
Podle ustálené judikatury platí, že pokud předběžné přezkoumání opatření podpory neumožnilo Komisi překonat závažné obtíže, které vyvstaly při posuzování slučitelnosti tohoto opatření s vnitřním trhem, je třeba zahájit formální vyšetřovací řízení. V tomto rámci judikatura rovněž upřesnila, že důkaz o nedostatečnosti nebo neúplnosti přezkumu provedeného Komisí při jejím posouzení slučitelnosti podpory s vnitřním trhem může prokázat, že toto posouzení vyvolává závažné obtíže.
S ohledem na tuto judikaturu tvrdila společnost Ryanair zejména, že Komise v napadeném rozhodnutí porušila bod 67 pokynů pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci, což prokazuje existenci závažných obtíží, které vyžadují zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
V tomto ohledu Tribunál konstatoval, že podle bodu 67 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci jakákoli státní podpora, která posiluje kapitálové postavení příjemce, by měla být poskytnuta za podmínek, které státu zajistí přiměřený podíl na budoucích kapitálových ziscích příjemce, odpovídající objemu vlastního kapitálu vloženého státem v poměru k ostatnímu vlastnímu kapitálu společnosti po započtení ztrát.
Vzhledem k tomu, že otázka, zda podmínky poskytnutí dotčené podpory zajistí Německu přiměřený podíl na budoucích kapitálových ziscích společnosti Condor, nebyla v napadeném rozhodnutí přezkoumána, zabýval se Tribunál argumentem Komise, že dotčené opatření podpory nespadá do působnosti bodu 67 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Podle Komise se uvedený bod 67 použije pouze tehdy, pokud představují kapitálovou injekci a dotčený členský stát vlastní podíl na kapitálu příjemce, což v projednávané věci tak nebylo.
V tomto ohledu Tribunál nejprve uvedl, že ve znění bodu 67 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci existuje určitá nesoudržnost, jelikož jeho úvodní část uvádí, že se má použít na „jakoukoli státní podporu, která posiluje kapitálové postavení příjemce“, tj. granty, kapitálové injekce a odepsání dluhů, zatímco jeho závěrečná část se týká „vlastního kapitálu vloženého státem“. Tato nesoudržnost, která je ostatně přičitatelná Komisi, autorce uvedených pokynů, ji měla vést k tomu, aby toto ustanovení důkladněji přezkoumala s ohledem na jeho kontext a cíle, které sleduje, což neučinila.
Co se týče kontextu, do něhož bod 67 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci spadá, uvádí dále Tribunál, že tento bod je součástí oddílu pokynů týkající se sdílení nákladů, který začíná bodem 65. Bod 65, který stanoví, že podpory na pokrytí ztrát by měly být poskytovány za podmínek, které vyžadují, aby stávající investoři sdíleli náklady rovnocenně, se týká bez rozdílu grantů, kapitálových injekcí a odepsání dluhů. Stejně tak bod 66 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, podle kterého by měl stát zasahovat teprve tehdy, když byly ztráty v plném rozsahu zúčtovány a rozděleny mezi stávající akcionáře a podřízené věřitele, se použije bez ohledu na formu tohoto zásahu. Nic však nenasvědčuje tomu, že tyto body 65, 66 a 67 musí mít různý rozsah působnosti v závislosti na formě státní podpory. Zejména systematika požadavků stanovených v bodech 66 a 67 a jejich kumulativní povaha nasvědčují tomu, že se tyto požadavky stejně jako bod 65 uvedených pokynů mají použít na každou státní podporu, která posiluje kapitálové postavení příjemce.
Konečně, pokud jde o cíle sledované bodem 67 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, Tribunál poznamenal, že cílem ustanovení spadajících do oddílu týkajícího se sdílení nákladů je zejména zabránit tomu, aby byli akcionáři a podřízení věřitelé chráněni před důsledky své volby investovat do podniku, který je příjemcem podpory, čímž by mohl vzniknout morální hazard a mohlo dojít k oslabení tržní disciplíny. Nic však v těchto pokynech nenasvědčuje tomu, že toto riziko morálního hazardu existuje pouze tehdy, když členský stát poskytne příjemci kapitálovou injekci, ale nikoli tehdy, když odepisuje jeho dluhy nebo uvedenému příjemci poskytne grant. Krom toho, cíle, na němž je založen bod 67, a to snížení rizika, že podniky, které očekávají, že dostanou-li se do obtíží, budou zachráněny či restrukturovány, se pouštějí do nadmíru rizikových a neudržitelných obchodních strategií, by nemohlo být zcela dosaženo, pokud by z jeho působnosti měly být vyloučeny některé druhy podpor, jako je odepsání dluhů, přestože posilují kapitálovou situaci příjemce a způsobují stejný morální hazard jako morální hazard pramenící z kapitálové injekce. Krom toho, poskytnutí státu přiměřeného podílu na budoucích kapitálových ziscích příjemce, ať již prostřednictvím grantu, kapitálové injekce nebo odepsání dluhů, je v souladu s těmito cíli efektivity veřejných výdajů, jak jsou připomenuty v pokynech pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
Vzhledem k výše uvedenému má Tribunál za to, že Komise nemohla dospět k závěru, že podpora na restrukturalizaci poskytnutá společnosti Condor nespadá do působnosti bodu 67 pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, a měla zkoumat, zda je uvedené opatření v souladu s požadavky stanovenými v tomto bodě.
Vzhledem k tomu, že společnost Ryanair tak prokázala, že přezkum slučitelnosti podpory na restrukturalizaci poskytnuté společnosti Condor s vnitřním trhem byl neúplný a nedostatečný, Tribunál konstatoval, že Komise měla mít pochybnosti odůvodňující zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU, a napadené rozhodnutí zrušil.