Kohtuasi T‑28/22
(avaldamine väljavõtetena)
Ryanair DAC
versus
Euroopa Komisjon
Üldkohtu (kaheksas koda) 8. mai 2024. aasta otsus
Riigiabi – Saksa lennutranspordi turg – Lennuettevõtjale Saksamaa antud ümberkorraldusabi – Saksamaa antud laenude tingimuste muutmine ja võlgade osaline kustutamine – Otsus jätta vastuväited esitamata – Tühistamishagi – Õigus esitada hagi – Vastuvõetavus – Menetluslike õiguste kaitse – Tõsised raskused – ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c – Suuniste raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta punkt 67 – Koormuse jagamine
1. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Komisjoni otsus, millega riigiabi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks ametlikku uurimismenetlust algatamata – ELTL artikli 108 lõike 2 tähenduses asjasse puutuvate isikute hagi – Hagi, mille eesmärk on kaitsta asjasse puutuvate isikute menetluslikke õigusi – Vastuvõetavus
(ELTL artikli 108 lõiked 2 ja 3 ja artikli 263 neljas lõik; nõukogu määrus 2015/1589, artikli 1 punkt h)
(vt punktid 17–19)
2. Tühistamishagi – Füüsilised või juriidilised isikud – Neid otseselt ja isiklikult puudutavad aktid – Isiklik puutumus – Kriteeriumid – Komisjoni otsus, millega riigiabi tunnistatakse siseturuga kokkusobivaks ametlikku uurimismenetlust algatamata – Selle otsuse põhjendatuse vaidlustanud ettevõtja – Ettevõtja, kes ei põhjenda ära, et tema turuseisundit on oluliselt kahjustatud – Vastuvõetamatus
(ELTL artikli 108 lõiked 2 ja 3 ning artikli 263 neljas lõik)
(vt punktid 20–29)
3. Riigiabi – Kontrollimine komisjoni poolt – Esialgse uurimise etapp ja võistlev etapp – Komisjoni kohustus algatada tõsiste raskuste esinemisel võistlev menetlus – Asjaolud, mis võimaldavad tõendada selliste raskuste olemasolu – Komisjoni ebapiisav või puudulik uurimine
(ELTL artikli 108 lõiked 2 ja 3; nõukogu määrus 2015/1589, artikkel 4)
(vt punktid 33–36 ja 241–243)
4. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Raskustes oleva ettevõtja ümberkorraldamiseks antav abi – Hinnang vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c ja suunistele raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Kontserni kuuluv ja raskustes olev ettevõtja – Suuniste kohaselt abikõlbmatu äriühing – Raskustes oleva äriühingu omandamine kontserni poolt – Ümberkorraldusabi andmise tingimused – Suuniste kohaselt abikõlblik raskustes olev äriühing
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2014/C 249/01, punkt 22)
(vt punktid 40–54)
5. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Raskustes oleva ettevõtja ümberkorraldamiseks antav abi – Hinnang vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c ja suunistele raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Kriteeriumid – Ühist huvi teeniva eesmärgi taotlemine – Meede, mille eesmärk on hoida ära sotsiaalprobleeme või lahendada turutõrkeid –Raskesti asendatava olulise teenuse osutamise katkemise oht, kus ühelgi konkurendil ei oleks kerge lihtsalt abisaaja tegevuse lõpetamise korral tema asemele asuda
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2014/C 249/01, punktid 43 ja 44)
(vt punktid 57–92)
6. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Päästmisabi raskustes olevale ettevõtjale – Hinnang vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c ja suunistele raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Kriteeriumid – Abi vajalikkus ELTL artikli 107 lõike 3 punktis c sätestatud eesmärkide saavutamiseks – Ergutav mõju abisaajale, et ta aitaks kaasa nende eesmärkide saavutamisele
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2014/C 249/01, punktid 8, 53 ja 59 ning II lisa lõigu 2d punkt 3)
(vt punktid 96–120)
7. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Päästmisabi raskustes olevale ettevõtjale – Hinnang vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c ja suunistele raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Kriteeriumid – Liikmesriigi kohustus esitada realistlik, ühtne ja laiaulatuslik ümberkorralduskava, millega taastada mõistliku aja jooksul abisaaja pikaajaline elujõulisus – Asjakohane ja seatud eesmärgi saavutamiseks miinimumini piiratud ümberkorralduskava
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2014/C 249/01, punktid 45, 47, 48, 50–52, 54, 58 ja 61 ning II lisa lõigu 2d punkt 9)
(vt punktid 123–126, 150, 161, 175, 183, 184, 187 ja 195)
8. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Päästmisabi raskustes olevale ettevõtjale – Hinnang vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c ja suunistele raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Kriteeriumid –Abisaaja, tema aktsionäride või võlausaldajate, kontserni või uute investorite asjakohane panus ümberkorralduse kuludesse
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2014/C 249/01, punktid 61–64)
(vt punktid 198–201)
9. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Päästmisabi raskustes olevale ettevõtjale – Hinnang vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c ja suunistele raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Kriteeriumid – Kulude õige jaotamine – Abi, mis tugevdab abisaaja omakapitali – Abi andmine tingimusel, mis võimaldab riigile mõistliku osa abisaaja tulevase kasu väärtusest
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2014/C 249/01, punkt 67)
(vt punktid 204–233)
10. Riigiabi – Keeld – Erandid – Abi, mida võidakse pidada siseturuga kokkusobivaks – Päästmisabi raskustes olevale ettevõtjale – Hinnang vastavalt ELTL artikli 107 lõike 3 punktile c ja suunistele raskustes olevate mittefinantsettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta – Kriteeriumid – Kulude õige jaotamine – Konkurentsimoonutusi piiravate meetmete kaliibrimine
(ELTL artikli 107 lõike 3 punkt c; komisjoni teatis 2014/C 249/01, punktid 87 ja 90)
(vt punktid 236–238)
Kokkuvõte
Üldkohus, kellele lennuettevõtja Ryanair DAC esitas tühistamishagi, tühistas Euroopa Komisjoni otsuse, millega kiideti heaks abi, mida Saksamaa Liitvabariik andis lennuettevõtjale Condor Flugdienst GmbH (edaspidi „Condor“) tema ümberkorraldamise toetamiseks(1). Selles otsuses täpsustas Üldkohus küsimust, kuidas uurida ümberkorraldusabi kooskõla siseturuga, arvestades suunistes raskustes olevate ettevõtjate päästmiseks ja ümberkorraldamiseks antava riigiabi kohta(2) ette nähtud nõuet, mille kohaselt igasugune riigiabi, mis tugevdab abisaaja omakapitali, tuleb anda tingimusel, mis võimaldab riigile mõistliku osa abisaaja tulevase kasu väärtusest.
COVID-19 pandeemiaga seotud reisipiirangute kehtestamise tõttu tekkinud kahju korvamiseks võttis Saksamaa 2020. aastal ja seejärel 2021. aastal Condori kasuks kaks individuaalset abimeedet.
Komisjon järeldas 26. aprilli 2020. aasta otsuses(3), et 2020. aastal Condorile antud COVID-19 abi, mis seisnes kahes riigi tagatisega laenus kogusummas 550 miljonit eurot (edaspidi „2020. aasta COVID-19 laenud“), oli ELTL artikli 107 lõike 2 punkti b alusel siseturuga kokkusobiv. Üldkohus, kellele esitati tühistamishagi, tühistas selle otsuse põhjendamise puudumise tõttu, kuid peatas tühistamise toime uue otsuse(4) vastuvõtmiseni. Komisjon võttis niisiis 26. juulil 2021 vastu uue otsuse, milles tuvastati, et 2020. aasta COVID-19 abi oli siseturuga kokkusobiv(5).
Komisjon võttis samal päeval vastu otsuse, milles ta järeldas, et Condorile 2021. aastal antud COVID-19 abi, mis seisnes 2020. aasta COVID-19 abi raames antud laenudest tuleneva 60 miljoni euro suuruse võla osalises kustutamises, oli samuti ELTL artikli 107 lõike 2 punkti b alusel siseturuga kokkusobiv(6).
Lõpuks kiitis komisjon ühe teise 26. juuli 2021. aasta otsusega(7) ELTL artikli 107 lõike 3 punkti c ja päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste alusel heaks Saksamaa võetud abimeetme, mille eesmärk oli toetada Condori tegevuse ümberkorraldamist ja jätkamist ning mis koosneb kahest osast. Esimene osa seisnes ühelt poolt 2020. aasta COVID-19 laenude tingimuste muutmises ning teiselt poolt nendest laenudest tuleneva 90 miljoni euro suuruse võla osalises kustutamises. Teine osa hõlmas sellise 20,2 miljoni euro suuruse võla kustutamist, mis vastas intressile, mille Condor pidi tagasi maksma tulenevalt 26. juuli 2021. aasta muudetud otsusest 2020. aasta COVID-19 abi kohta.
Ryanair esitas Üldkohtule tühistamishagi 26. juuli 2021. aasta otsuse peale, millega kiideti heaks ümberkorraldusabi Condorile.
Üldkohtu hinnang
Ryanair tugines oma tühistamishagi põhjendamiseks muu hulgas oma menetluslike õiguste rikkumisele, kuna komisjon võttis vaidlustatud otsuse vastu ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud uurimismenetlust algatamata, vaatamata kahtlustele, mis tal oleksid pidanud tekkima kõnealuse abi kokkusobivuses siseturuga.
Väljakujunenud kohtupraktikast nähtub, et kui abimeetme esialgne uurimine ei võimalda komisjonil ületada tõsiseid raskusi, mis on tekkinud abimeetme siseturuga kokkusobivuse hindamisel, tuleb algatada ametlik uurimismenetlus. Sellega seoses on kohtupraktikas samuti täpsustatud, et tõend selle kohta, et komisjon on abi siseturuga kokkusobivuse hindamisel läbi viinud ebapiisava või puuduliku uurimise, näitab, et hindamisel tekkisid tõsised raskused.
Seda kohtupraktikat arvestades väitis Ryanair muu hulgas, et komisjon rikkus vaidlustatud otsuses päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67, ning see tõendab tõsiste raskuste olemasolu, mis nõuab ametliku uurimismenetluse algatamist.
Selles küsimuses tõdes Üldkohus, et vastavalt päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktile 67 tuleb igasugune riigiabi, mis tugevdab abisaaja omakapitali, anda tingimusel, mis võimaldaks riigile mõistliku osa abisaaja tulevase kasu väärtusest, arvestades riigi omakapitalisüsti suurust võrdluses äriühingu ülejäänud omakapitali suurusega pärast kahjude katmist.
Kuna vaidlustatud otsuses ei analüüsitud seda, kas kõnealune abi anti tingimusel, mis võimaldaks Saksamaale mõistliku osa Condori tulevase kasu väärtusest, käsitles Üldkohus komisjoni argumenti, mille kohaselt ei kuulunud kõnealune abimeede päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 kohaldamisalasse. Komisjoni väitel on punkt 67 kohaldatav üksnes siis, kui abimeede seisneb kapitalisüstis ja asjaomasel liikmesriigil on abisaaja kapitalis osalus, mis käesolevas asjas aga nii ei olnud.
Sellega seoses märkis Üldkohus kõigepealt, et päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 sõnastus on teataval määral ebajärjekindel, kuna esiteks on selle sissejuhatavas osas märgitud, et seda kohaldatakse „igasugusele riigiabile, mis tugevdab abisaaja omakapitali“, st toetuste, kapitalisüstide ja võlgade kustutamise korral, samas kui selle lõpuosa viitab üksnes „riigi omakapitalisüstile“. Selline ebajärjekindlus, mis on pealegi omistatav komisjonile, kes on need suunised koostanud, oleks pidanud aga viima selleni, et komisjon analüüsiks seda sätet põhjalikumalt, võttes arvesse sätte konteksti ja sellega taotletavaid eesmärke; komisjon seda aga ei teinud.
Päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 konteksti kohta täpsustas Üldkohus, et see punkt kuulub suuniste jakku, mis puudutab koormuse jagamist ja mis algab punktiga 65. Punkt 65, milles on ette nähtud, et kahju korvamiseks tohib anda abi üksnes tingimustel, mis tagavad kulude õige jaotamise olemasolevate investorite vahel, käsitleb ilma igasuguse vahetegemiseta toetusi, kapitalisüste ja võlgade kustutamist. Samuti on päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkt 66, mille kohaselt peaks riik sekkuma alles pärast seda, kui kahjud on täielikult arvesse võetud ja jagatud olemasolevate osanike ja allutatud võlakirjade omanikele, kohaldatav sekkumise viisist sõltumata. Miski aga ei viita sellele, et punktide 65, 66 ja 67 kohaldamisala peab üksteisest erinema sõltuvalt riikliku toetuse vormist. Täpsemalt viitavad punktides 66 ja 67 ette nähtud nõuete ülesehitus ja nende kumulatiivsus sellele, et need on sarnaselt punktiga 65 kohaldatavad igasugusele riigiabile, mis tugevdab abisaaja omakapitali.
Lõpuks märkis Üldkohus päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punktiga 67 taotletavate eesmärkide kohta, et koormuse jagamist käsitlevasse jakku kuuluvate sätete eesmärk on muu hulgas vältida seda, et aktsionäre ja allutatud võlausaldajaid kaitstakse tagajärgede eest, mis on seotud nende valikuga investeerida abisaajasse; see võib tekitada moraaliriski ja kahjustada turudistsipliini. Ent miski nendes suunistes ei viita sellele, et moraalirisk esineb üksnes siis, kui liikmesriik teeb abisaajale kapitalisüsti, kuid mitte siis, kui ta kustutab abisaaja võlad või kui ta annab abisaajale toetust. Lisaks ei ole punkti 67 aluseks olevat eesmärki – st vähendada riski, et ettevõtjad, kes eeldavad, et raskuste korral nad tõenäoliselt päästetakse või korraldatakse ümber, võiksid võtta ülemääraseid riske, et saada suuremat kasumit – võimalik täielikult saavutada, kui selle kohaldamisalast tuleks välja jätta teatud liiki abimeetmed nagu võlgade kustutamine, isegi kui need tugevdavad abisaaja omakapitali ja tekitavad sama moraaliriski kui see, mis tuleneb kapitalisüstist. Pealegi on see, kui riigile, kes annab ümberkorraldusabi kas toetuse, kapitalisüsti või võlgade kustutamise kaudu, antakse mõistlik osa abisaaja tulevase kasu väärtusest, kooskõlas avaliku sektori kulutuste tulemuslikkuse eesmärkidega, nagu on meenutatud päästmis- ja ümberkorraldusabi suunistes.
Eeltoodut arvestades asus Üldkohus seisukohale, et komisjon ei saanud järeldada, et Condorile antud ümberkorraldusabi ei kuulu päästmis- ja ümberkorraldusabi suuniste punkti 67 kohaldamisalasse, ja jätta uurimata, kas see abi oli kooskõlas selles punktis kehtestatud nõuetega.
Kuna Ryanair oli seega tõendanud, et Condorile antud ümberkorraldusabi siseturuga kokkusobivuse uurimine oli puudulik ja ebapiisav, tõdes Üldkohus, et komisjonil oleks pidanud tekkima kahtlused, mis õigustavad ELTL artikli 108 lõikes 2 ette nähtud menetluse algatamist, ning tühistas vaidlustatud otsuse.