Asia T‑28/22
(Julkaistu otteina)
Ryanair DAC
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kahdeksas jaosto) 8.5.2024
Valtiontuki – Saksan lentoliikenteen markkinat – Saksan lentoyhtiölle myöntämä rakenneuudistustuki – Saksan myöntämien lainojen ehtojen muuttaminen ja velkojen osittainen anteeksi antaminen – Päätös olla esittämättä vastalauseita – Kumoamiskanne – Asiavaltuus – Tutkittavaksi ottaminen – Menettelyllisten oikeuksien turvaaminen – Vakavat vaikeudet – SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta – Valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettujen suuntaviivojen 67 kohta – Vastuunjako
1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Komission päätös, jossa valtiontuki todetaan muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta sisämarkkinoille soveltuvaksi – SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettujen niiden, joita asia koskee, nostamat kanteet – Kanne niiden, joita asia koskee, menettelyllisten oikeuksien turvaamiseksi – Tutkittavaksi ottaminen
(SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta sekä SEUT 263 artiklan neljäs kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 1 artiklan h alakohta)
(ks. 17–19 kohta)
2. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa erikseen koskeva toimi – Kriteerit – Komission päätös, jossa tuki todetaan muodollista tutkintamenettelyä aloittamatta sisämarkkinoille soveltuvaksi – Yritys, joka kiistää kyseisen päätöksen perusteltavuuden – Yritys, joka ei osoita huomattavaa vaikutusta markkina-asemaansa – Tutkimatta jättäminen
(SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta sekä SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
(ks. 20–29 kohta)
3. Valtiontuki – Komission suorittama tutkinta – Alustava vaihe ja kontradiktorinen vaihe – Komission velvollisuus aloittaa kontradiktorinen menettely vakavien vaikeuksien vallitessa – Seikat, jotka voivat osoittaa tällaisten vaikeuksien olemassaolon – Komission suorittaman tutkinnan riittämättömyys tai puutteellisuus
(SEUT 108 artiklan 2 ja 3 kohta; neuvoston asetuksen 2015/1589 4 artikla)
(ks. 33–36 ja 241–243 kohta)
4. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Vaikeuksissa olevan yrityksen rakenneuudistukseen myönnettävät tuet – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettujen suuntaviivojen kannalta – Konserniin kuuluva vaikeuksissa oleva yhtiö – Yhtiö, joka on suljettu tukien ulkopuolelle suuntaviivojen nojalla – Konserni ostaa vaikeuksissa olevan yhtiön – Ostamisen edellytyksenä on rakenneuudistustuen myöntäminen – Vaikeuksissa oleva yhtiö, joka on oikeutettu tukeen suuntaviivojen nojalla
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta; komission tiedonannon 2014/C 249/01 22 kohta)
(ks. 40–54 kohta)
5. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Vaikeuksissa olevan yrityksen rakenneuudistukseen myönnettävät tuet – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettujen suuntaviivojen kannalta – Kriteerit – Yhteisen edun mukaisen tavoitteen tavoittelu – Toimenpide, jolla pyritään estämään sosiaaliset vaikeudet tai poistamaan markkinoiden toimintapuutteet – Vaara sellaisen tärkeän palvelun keskeytymisestä, jota on vaikeaa luoda uudelleen ja jota kilpailijan on vaikea varmistaa, jos tuensaaja poistuu markkinoilta
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta; komission tiedonannon 2014/C 249/01 43 ja 44 kohta)
(ks. 57–92 kohta)
6. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet vaikeuksissa olevan yrityksen pelastamiseksi – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettujen suuntaviivojen kannalta – Kriteerit – Tuen tarve SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdassa määrättyjen tavoitteiden saavuttamiseksi – Tuen kannustava vaikutus tuensaajaan, jotta tämä edistäisi kyseisten tavoitteiden saavuttamista
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta; komission tiedonannon 2014/C 249/01 8, 53 ja 59 kohta sekä liitteessä II olevan 2 kohdan 3 alakohta)
(ks. 96–120 kohta)
7. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet vaikeuksissa olevan yrityksen pelastamiseksi – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettujen suuntaviivojen kannalta – Kriteerit – Jäsenvaltion velvollisuus esittää realistinen, yhdenmukainen ja kauaskantoinen rakenneuudistussuunnitelma, jolla pyritään tuensaajan pitkän aikavälin elinkelpoisuuden palauttamiseen kohtuullisessa ajassa – Rakenneuudistussuunnitelma, jonka on oltava tarkoituksenmukainen ja rajoituttava siihen, mikä on tarpeen tarkoitetun tavoitteen saavuttamiseksi
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta; komission tiedonannon 2014/C 249/01 45, 47, 48, 50–52, 54, 58 ja 61 kohta sekä sen liitteessä II olevan 2 kohdan 9 alakohta)
(ks. 123–126, 150, 161, 175, 183, 184, 187 ja 195 kohta)
8. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet vaikeuksissa olevan yrityksen pelastamiseksi – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettujen suuntaviivojen kannalta – Kriteerit – Tuensaajan, sen osakkaiden tai velkojien, sen konsernin tai uusien sijoittajien tarkoituksenmukainen myötävaikuttaminen rakenneuudistuskustannuksiin
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta; komission tiedonannon 2014/C 249/01 61–64 kohta)
(ks. 198–201 kohta)
9. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet vaikeuksissa olevan yrityksen pelastamiseksi – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettujen suuntaviivojen kannalta – Kriteerit – Asianmukainen vastuunjako – Tuensaajan omaa pääomaa vahvistavat tuet – Myöntämisehdot, jotka antavat valtiolle kohtuullisen osuuden tuensaajan tulevasta arvonnoususta
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta; komission tiedonannon 2014/C 249/01 67 kohta)
(ks. 204–233 kohta)
10. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuet vaikeuksissa olevan yrityksen pelastamiseksi – Arviointi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja valtiontuesta rahoitusalan ulkopuolisten vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen annettujen suuntaviivojen kannalta – Kriteerit – Asianmukainen vastuunjako – Kilpailun vääristymistä rajoittavien toimenpiteiden kalibrointi
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohta; komission tiedonannon 2014/C 249/01 87 ja 90 kohta)
(ks. 236–238 kohta)
Tiivistelmä
Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi on saatettu lentoyhtiö Ryanair DAC:n nostama kumoamiskanne, kumoaa Euroopan komission päätöksen, jolla hyväksytään Saksan liittotasavallan lentoyhtiö Condor Flugdienst GmbH:n (jäljempänä Condor) hyväksi toteuttama tukitoimenpide sen rakenneuudistuksen tukemiseksi.(1) Tässä yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin esittää täsmennyksiä, jotka koskevat rakenneuudistustukien sisämarkkinoille soveltuvuuden tutkimista, vaikeuksissa olevien yritysten pelastamiseen ja rakenneuudistukseen myönnettävää valtiontukea koskevissa suuntaviivoissa(2) vahvistetun sen edellytyksen kannalta, jonka mukaan kaikki valtiontuki, joka vahvistaa tuensaajan omaa pääomaa, on myönnettävä ehdoin, jotka antavat valtiolle kohtuullisen osuuden tuensaajan tulevasta arvonnoususta.
Korjatakseen vahingot, jotka aiheutuivat covid-19 -pandemiaan liittyneiden matkustusrajoitusten käyttöön ottamisesta, Saksa toteutti vuonna 2020 ja sitten vuonna 2021 kaksi yksittäistä tukitoimenpidettä Condorin hyväksi.
Komissio katsoi 26.4.2020 antamallaan päätöksellä,(3) että Condorille vuonna 2020 myönnetty covid-19 -tuki, joka oli kahden 550 miljoonan euron kokonaismäärän suuruisen lainan muodossa (jäljempänä vuoden 2020 covid-19 -lainat) ja joihin liittyi valtiontakaus, soveltuivat sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella. Unionin yleinen tuomioistuin, jonka käsiteltäväksi saatettiin kumoamiskanne, kumosi kyseisen päätöksen perustelujen puuttumisen vuoksi ja lykkäsi kyseisen kumoamisen vaikutuksia uuden päätöksen antamiseen saakka.(4) Komissio antoi näin ollen 26.7.2021 uuden päätöksen, jossa todettiin, että vuoden 2020 covid-19 -tuki soveltui sisämarkkinoille.(5)
Samana päivänä komissio antoi päätöksen, jolla se katsoi, että Condorille vuonna 2021 myönnetty covid-19 -tuki, joka muodostui sellaisen 60 miljoonan euron suuruisen velan osittaisesta anteeksi antamisesta, joka perustui vuoden 2020 covid-19 -tuen puitteissa myönnettyihin lainoihin, soveltui niin ikään sisämarkkinoille SEUT 107 artiklan 2 kohdan b alakohdan perusteella.(6)
Lopuksi 26.7.2021 antamallaan päätöksellä(7) komissio hyväksyi SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan ja pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen perusteella Saksan toteuttaman tukitoimenpiteen, jolla pyritään tukemaan Condorin rakenneuudistusta ja toiminnan jatkamista ja joka sisältää kaksi osaa. Ensimmäinen osa muodostuu yhtäältä vuoden 2020 covid-19 -lainaehtojen muuttamisesta ja toisaalta kyseisiin lainoihin perustuvien 90 miljoonan euron suuruisten velkojen osittaisesta anteeksi antamisesta. Toinen osa muodostuu sellaisen 20,2 miljoonan euron suuruisen velan anteeksi antamisesta, joka vastaa korkoja, jotka Condorin oli maksettava takaisin vuoden 2020 covid-19 -tuesta 26.7.2021 annetun muutetun päätöksen perusteella.
Ryanair saattoi unionin yleisen tuomioistuimen käsiteltäväksi kumoamiskanteen 26.7.2021 annetusta päätöksestä, jolla rakenneuudistustuki Condorin hyväksi hyväksyttiin.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kanteensa tueksi Ryanair vetosi muun muassa menettelyllisten oikeuksiensa loukkaamiseen, koska komissio oli antanut riidanalaisen päätöksen aloittamatta SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrättyä muodollista tutkintamenettelyä huolimatta epäilyistä, joita sillä olisi pitänyt olla asianomaisen tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan silloin, kun komissio ei ole tukitoimenpiteen alustavassa tutkinnassa kyennyt ratkaisemaan kyseessä olevan toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan arviointiin liittyviä vakavia vaikeuksia, sillä on velvollisuus aloittaa muodollinen tutkintamenettely. Tässä yhteydessä oikeuskäytännössä on myös täsmennetty, että näyttö, joka koskee komission tutkinnan riittämättömyyttä tai puutteellisuutta sen arvioidessa tuen soveltuvuutta sisämarkkinoille, on omiaan osoittamaan, että kyseiseen arviointiin liittyi vakavia vaikeuksia.
Kyseinen oikeuskäytäntö huomioiden Ryanair väitti muun muassa, että komissio oli jättänyt huomiotta pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 67 kohdan, mikä osoitti sellaisten vakavien vaikeuksien olemassaolon, jotka edellyttivät muodollisen tutkintamenettelyn aloittamista.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tästä seikasta, että pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 67 kohdan mukaisesti kaikki valtiontuki, joka vahvistaa tuensaajan omaa pääomaa, olisi myönnettävä ehdoin, jotka antavat valtiolle kohtuullisen osuuden tuensaajan tulevasta arvonnoususta ottaen huomioon sen, kuinka paljon omaa pääomaa valtio sijoittaa verrattuna yhtiön jäljellä olevaan omaan pääomaan tappioiden kattamisen jälkeen.
Koska kysymystä siitä, annettiinko asianomaisen tuen myöntämistä koskevilla ehdoilla Saksalle kohtuullinen osuus Condorin tulevasta arvonnoususta, ei tutkittu riidanalaisessa päätöksessä, unionin yleinen tuomioistuin vastaa komission argumenttiin, jonka mukaan asianomainen tukitoimenpide ei kuulunut pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 67 kohdan soveltamisalaan. Komission mukaan kyseistä 67 kohtaa sovelletaan vain, kun tukitoimenpide muodostuu pääoman sijoittamisesta ja kun asianomainen jäsenvaltio omistaa osuuden tuensaajan pääomasta, mistä ei ollut kyse käsiteltävässä asiassa.
Unionin yleinen tuomioistuin toteaa tämän osalta ensiksi, että pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 67 kohdan sanamuodossa on tiettyä ristiriitaisuutta, koska yhtäältä sen johdantolauseessa todetaan, että sitä on tarkoitus soveltaa ”kaikkeen valtiontukeen, joka vahvistaa tuensaajan omaa pääomaa”, eli avustuksiin, pääoman sijoituksiin ja velkojen kirjanpidosta poistamiseen, kun taas toisaalta sen loppuosassa viitataan ”valtion sijoittamaan omaan pääomaan”. Tämän ristiriitaisuuden, joka sitä paitsi johtuu komissiosta, joka on antanut kyseiset suuntaviivat, olisi pitänyt saada komissio tutkimaan perusteellisemmin kyseistä kohtaa sen asiayhteydessä ja sillä tavoiteltuja päämääriä, mitä se ei tehnyt.
Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 67 kohdan asiayhteydestä unionin yleinen tuomioistuin täsmentää seuraavaksi, että kyseinen kohta kuuluu suuntaviivojen vastuunjakoa koskevaan osaan, joka esitellään 65 kohdalla. Kyseinen 65 kohta, jonka mukaan tuet, joilla on tarkoitus kattaa tappioita, on myönnettävä ehdoin, joiden mukaan sijoittajat osallistuvat vastuunjakoon asianmukaisesti, koskee erotuksetta avustuksia, pääoman sijoituksia ja velkojen kirjanpidosta poistamisia. Myös pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 66 kohtaa, jonka mukaan valtio saa toteuttaa toimenpiteitä vasta sen jälkeen, kun tappiot on otettu kokonaisuudessaan huomioon ja jaettu olemassa oleville osakkeenomistajille ja huonommassa etuoikeusasemassa oleville velkojille, sovelletaan kyseisten toimenpiteiden muodosta riippumatta. Mistään ei sen mukaan ilmene, että kyseisillä 65, 66 ja 67 kohdalla olisi oltava toisistaan poikkeava soveltamisala sen mukaan, missä muodossa valtion antama tuki on. Erityisesti 66 ja 67 kohdassa vahvistettujen vaatimusten rakenne ja niiden kumulatiivisuus näyttävät antavan ymmärtää, että niitä on tarkoitus soveltaa – 65 kohdan tavoin – kaikkeen valtion antamaan tukeen, jolla vahvistetaan tuensaajan omaa pääomaa.
Pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 67 kohdan tavoitteiden osalta unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa lopuksi, että vastuunjakoa koskevilla säännöksillä pyritään muun muassa välttämään se, että osakkeenomistajia ja huonomassa etuoikeusasemassa olevia velkojia suojattaisiin seurauksilta, jotka liittyvät niiden päätökseen sijoittaa tuensaajaan, mikä voisi luoda moraalikatoa ja heikentää markkinakuria. Mikään pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa ei kuitenkaan osoita, että mainittu moraalikadon vaara olisi olemassa yksinomaan silloin, kun jäsenvaltio sijoittaa pääomaa tuensaajaan, muttei silloin, kun se antaa anteeksi tämän velkoja tai myöntää tälle avustuksen. Lisäksi 67 kohdan taustalla olevaa tavoitetta eli sen vaaran pienentämistä, että yritykset, jotka odottavat tulevansa pelastetuiksi ja pääsevänsä rakenneuudistuksen piiriin joutuessaan vaikeuksiin, voisivat ottaa liiallisia riskejä suurempien voittojen saamiseksi, ei voitaisi saavuttaa täysimääräisesti, jos sen soveltamisalan ulkopuolelle olisi jätettävä tietyntyyppiset tukitoimenpiteet, kuten velkojen anteeksi antaminen, vaikka niillä vahvistetaan tuensaajan omaa pääomaa ja vaikka ne aiheuttavat saman moraalikadon kuin pääoman sijoittaminen. Lisäksi se, että valtio saa kohtuullisen osuuden rakenneuudistustuen saajan tulevasta arvonnoususta, olipa tuki avustuksen, pääoman sijoittamisen tai velkojen anteeksi antamisen muodossa, on pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivoissa mieleen palautettujen julkisten menojen tehokkuutta koskevien tavoitteiden mukaista.
Edellä esitetyn perusteella unionin yleinen tuomioistuin katsoo, että komissio ei voinut päätellä, että Condorille myönnetty rakenneuudistustuki ei kuulunut pelastamis- ja rakenneuudistussuuntaviivojen 67 kohdan soveltamisalaan, ja jättää tutkimatta, oliko kyseinen tuki mainitussa kohdassa vahvistettujen vaatimusten mukainen.
Koska Ryanair on näin ollen osoittanut, että Condorille myönnetyn rakenneuudistustuen sisämarkkinoille soveltuvuutta tutkittiin puutteellisesti ja riittämättömästi, unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että komissiolla olisi pitänyt olla epäilyjä, jotka oikeuttavat SEUT 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn aloittamisen, ja kumoaa riidanalaisen päätöksen.