Sprawa T‑28/22
(Publikacja fragmentów)
Ryanair DAC
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (ósma izba) z dnia 8 maja 2024 r.
Pomoc państwa – Niemiecki rynek transportu lotniczego –Pomoc na restrukturyzację przyznana przez Niemcy na rzecz przewoźnika lotniczego – Zmiana warunków pożyczek udzielonych przez Niemcy i częściowe umorzenie długów – Decyzja o niewnoszeniu zastrzeżeń – Skarga o stwierdzenie nieważności – Legitymacja procesowa czynna – Dopuszczalność – Ochrona praw procesowych – Poważne trudności – Artykuł 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Punkt 67 wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Podział obciążeń
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy państwa z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Skarga zainteresowanych stron w rozumieniu art. 108 ust. 2 TFUE – Skarga mająca na celu ochronę uprawnień procesowych zainteresowanych stron – Dopuszczalność
[art. 108 ust. 2, 3, art. 263 akapit czwarty TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 1 lit. h)]
(zob. pkt 17–19)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Akty dotyczące ich bezpośrednio i indywidualnie – Indywidualne oddziaływanie – Kryteria – Decyzja Komisji stwierdzająca zgodność pomocy z rynkiem wewnętrznym bez wszczynania formalnego postępowania wyjaśniającego – Przedsiębiorstwo kwestionujące zasadność tej decyzji – Przedsiębiorstwo, które nie wykazało istotnego wpływu na jego pozycję na rynku – Niedopuszczalność
(art. 108 ust. 2, 3, art. 263 akapit czwarty TFUE)
(zob. pkt 20–29)
3. Pomoc przyznawana przez państwa – Badanie przez Komisję – Etap wstępny i etap kontradyktoryjny postępowania – Obowiązek wszczęcia przez Komisję postępowania kontradyktoryjnego w przypadku poważnych trudności – Okoliczności pozwalające na poświadczenie istnienia takich trudności – Niewystarczający lub niekompletny charakter badania przeprowadzonego przez Komisję
(art. 108 ust. 2, 3 TFUE; rozporządzenie Rady 2015/1589, art. 4)
(zob. pkt 33–36, 241–243)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na restrukturyzację przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Spółka znajdująca się w trudnej sytuacji należąca do grupy – Spółka wykluczona z korzystania z pomocy na podstawie wytycznych – Zakup przez grupę spółki znajdującej się w trudnej sytuacji – Zakup uzależniony od przyznania pomocy na restrukturyzację – Spółka znajdująca się w trudnej sytuacji kwalifikująca się do otrzymania pomocy na podstawie wytycznych
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 22]
(zob. pkt 40–54)
5. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na restrukturyzację przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Realizacja celu leżącego we wspólnym interesie – Środek, który ma zapobiec trudnościom społecznym lub zaradzić niedoskonałości rynku – Ryzyko przerwania świadczenia ważnej usługi, którą trudno jest zastąpić i w przypadku której konkurentowi trudno byłoby zacząć ją świadczyć w razie niepowodzenia beneficjenta pomocy
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 43, 44]
(zob. pkt 57–92)
6. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Konieczność pomocy dla osiągnięcia celów przewidzianych w art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE – Efekt zachęcający pomocy dla beneficjenta w celu przyczynienia się do realizacji tych celów
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 8, 53, 59, załącznik II, akapit drugi, pkt 3]
(zob. pkt 96–120)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Spoczywający na państwie członkowskim obowiązek przedłożenia wykonalnego, spójnego i dalekosiężnego planu restrukturyzacji, którego celem jest przywrócenie długoterminowej rentowności beneficjenta w rozsądnym terminie – Plan restrukturyzacji, który powinien być odpowiedni i ograniczony do minimum niezbędnego dla osiągnięcia zamierzonego celu
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 45, 47, 48, 50–52, 54, 58, 61, załącznik II, akapit drugi, pkt 3]
(zob. pkt 123–126, 150, 161, 175, 183, 184, 187, 195)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Odpowiedni wkład w koszty restrukturyzacji ze strony beneficjenta pomocy, jego akcjonariuszy lub wierzycieli, jego grupy lub nowych inwestorów
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 61–64]
(zob. pkt 198–201)
9. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Odpowiedni podział obciążenia – Pomoc poprawiająca pozycję kapitałową beneficjenta – Warunki udzielenia pomocy, które zapewniają państwu słuszny udział w przyszłym wzroście wartości beneficjenta
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 67]
(zob. pkt 204–233)
10. Pomoc przyznawana przez państwa – Zakaz – Odstępstwa – Pomoc, która może być uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym – Pomoc na ratowanie przedsiębiorstwa znajdującego się w trudnej sytuacji – Ocena w świetle art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE oraz wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw niefinansowych znajdujących się w trudnej sytuacji – Kryteria – Odpowiedni podział obciążenia – Kalibracja środków mających na celu ograniczenie zakłóceń konkurencji
[art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE; komunikat Komisji 2014/C 249/01, pkt 87, 90]
(zob. pkt 236–238)
Streszczenie
Sąd, do którego przewoźnik lotniczy Ryanair DAC wniósł skargę o stwierdzenie nieważności, stwierdził nieważność decyzji Komisji Europejskiej zatwierdzającej środek pomocy przyznany przez Republikę Federalną Niemiec na rzecz przewoźnika lotniczego Condor Flugdienst GmbH (zwanego dalej „Condorem”) w celu wsparcia jego restrukturyzacji(1). W tym kontekście Sąd przedstawił wyjaśnienia dotyczące badania zgodności pomocy na restrukturyzację z rynkiem wewnętrznym w świetle wymogu przewidzianego w wytycznych dotyczących pomocy państwa na ratowanie i restrukturyzację przedsiębiorstw znajdujących się w trudnej sytuacji(2), zgodnie z którym wszelka pomoc państwa, która poprawia pozycję kapitałową beneficjenta, powinna być udzielana na warunkach, które zapewniają państwu słuszny udział w przyszłym wzroście wartości beneficjenta.
W celu naprawienia szkód poniesionych w wyniku wprowadzenia ograniczeń w podróżowaniu związanych z pandemią COVID-19 Niemcy przyznały Condorowi w 2020 r., a następnie w 2021 r. dwa indywidualne środki pomocy.
Decyzją z dnia 26 kwietnia 2020 r.(3). Komisja stwierdziła, że pomoc związana z COVID-19 przyznana Condorowi w 2020 r. w formie dwóch pożyczek na łączną kwotę 550 mln EUR (zwanych dalej „pożyczkami związanymi z COVID-19 z 2020 r.”), którym towarzyszyła gwarancja państwowa, jest zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE. Sąd, do którego wniesiono skargę o stwierdzenie nieważności, stwierdził nieważność tej decyzji ze względu na brak uzasadnienia, zawieszając jednocześnie skutki tego stwierdzenia nieważności do czasu wydania nowej decyzji(4). W związku z tym w dniu 26 lipca 2021 r. Komisja przyjęła nową decyzję stwierdzającą, że pomoc związana z COVID-19 z 2020 r. jest zgodna z rynkiem wewnętrznym(5).
W tym samym dniu Komisja przyjęła decyzję, w której stwierdziła, że pomoc związana z COVID-19 przyznana Condorowi w 2021 r., która miała postać częściowego umorzenia długów wynikających z pożyczek udzielonych w ramach pomocy związanej z COVID-19 z 2020 r. w wysokości 60 mln EUR, jest również zgodna z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 2 lit. b) TFUE(6).
Wreszcie inną decyzją z dnia 26 lipca 2021 r.(7). Komisja zatwierdziła na podstawie art. 107 ust. 3 lit. c) TFUE i wytycznych środek pomocy przyznany przez Niemcy w celu wsparcia restrukturyzacji i kontynuacji działalności Condora, który składa się z dwóch części. Pierwsza część dotyczy z jednej strony zmiany warunków pożyczek związanych z COVID-19 z 2020 r., a z drugiej strony częściowego umorzenia długów w wysokości 90 mln EUR wynikających z tych pożyczek. Druga część dotyczy umorzenia długu w wysokości 20,2 mln EUR, odpowiadającego odsetkom, które Condor miał spłacić w następstwie zmienionej decyzji z dnia 26 lipca 2021 r. w sprawie pomocy związanej z COVID-19 z 2020 r.
Ryanair wniósł do Sądu skargę o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 lipca 2021 r. zatwierdzającej pomoc na restrukturyzację na rzecz Condora.
Ocena Sądu
Na poparcie skargi Ryanair powołał się w szczególności na naruszenie swoich praw proceduralnych ze względu na to, że Komisja wydała zaskarżoną decyzję bez wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, pomimo wątpliwości, jakie powinna była powziąć co do zgodności rozpatrywanej pomocy z rynkiem wewnętrznym.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli wstępne badanie środka pomocy nie pozwoliło Komisji na przezwyciężenie poważnych trudności powstałych w trakcie oceny zgodności tego środka z rynkiem wewnętrznym, konieczne jest wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego. W tym kontekście w orzecznictwie wyjaśniono również, że dowód niewystarczającego lub niekompletnego charakteru badania przeprowadzonego przez Komisję w ramach oceny zgodności pomocy z rynkiem wewnętrznym może świadczyć o tym, że ocena ta wiązała się z poważnymi trudności.
W świetle tego orzecznictwa Ryanair podniósł w szczególności, że Komisja naruszyła w zaskarżonej decyzji pkt 67 wytycznych, co świadczy o istnieniu poważnych trudności wymagających wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego.
W tym względzie Sąd stwierdził, że zgodnie z pkt 67 wytycznych wszelka pomoc państwa, która poprawia pozycję kapitałową beneficjenta, powinna być udzielana na warunkach, które zapewniają państwu słuszny udział w przyszłym wzroście wartości beneficjenta, uwzględniając wysokość państwowego dokapitalizowania w stosunku do pozostałego kapitału spółki po zaksięgowaniu strat.
Ponieważ kwestia, czy warunki przyznania spornej pomocy zapewniłyby Niemcom słuszny udział w przyszłym wzroście wartości Condora, nie została zbadana w zaskarżonej decyzji, Sąd zajął się argumentem Komisji, zgodnie z którym rozpatrywany środek pomocy nie wchodził w zakres stosowania pkt 67 wytycznych. Zdaniem Komisji wspomniany pkt 67 ma zastosowanie tylko wtedy, gdy środek pomocowy stanowi zastrzyk kapitałowy, a dane państwo członkowskie posiada udział w kapitale beneficjenta, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
W tym względzie Sąd zauważył przede wszystkim, że brzmienie pkt 67 wytycznych wykazuje pewną niespójność w zakresie, w jakim z jednej strony jego część wprowadzająca wskazuje, że ma on zastosowanie do „wszelk[iej] pomoc[y] państwa, która poprawia pozycję kapitałową beneficjenta”, czyli dotacji, zastrzyków kapitałowych i umorzenia długów, podczas gdy z drugiej strony jego część końcowa odnosi się do „państwowego dokapitalizowania”. Otóż ta niespójność, którą można zresztą przypisać Komisji, będącej autorką wspomnianych wytycznych, powinna była skłonić ją do dokładniejszego zbadania tego przepisu w świetle kontekstu, w który się wpisuje, i realizowanych przez niego celów, czego Komisja nie uczyniła.
Jeśli chodzi o kontekst, w jaki wpisuje się pkt 67 wytycznych, Sąd wyjaśnił następnie, że punkt ten stanowi część sekcji wytycznych dotyczącej podziału obciążenia, którą wprowadza pkt 65. Tenże pkt 65, który przewiduje, że pomoc na pokrycie strat należy przyznawać wyłącznie na warunkach obejmujących odpowiedni podział obciążenia między inwestorów, dotyczy bez żadnego rozróżnienia subwencji, zastrzyków kapitałowych i umorzenia długów. Podobnie pkt 66 wytycznych, zgodnie z którym interwencja państwa powinna mieć miejsce dopiero po zaksięgowaniu strat oraz przyporządkowaniu ich obecnym udziałowcom i właścicielom długów podporządkowanych, znajduje zastosowanie niezależnie od formy, jaką przybiera ta interwencja. Tymczasem nic nie wskazuje na to, że wspomniane pkt 65, 66 i 67 powinny mieć różne zakresy stosowania w zależności od formy, jaką przyjmuje wsparcie państwa. W szczególności systematyka wymogów przewidzianych w pkt 66 i 67 oraz ich kumulatywny charakter wydają się sugerować, że mają one zastosowanie, podobnie jak pkt 65, do wszelkiej pomocy państwa, która poprawia pozycję kapitałową beneficjenta.
Wreszcie, jeśli chodzi o cele realizowane przez pkt 67 wytycznych, Sąd zauważył, że przepisy sekcji dotyczącej podziału obciążenia mają na celu w szczególności uniknięcie ochrony udziałowców i wierzycieli nieuprzywilejowanych przed konsekwencjami ich decyzji o zainwestowaniu w beneficjenta, co mogłoby stwarzać pokusę nadużycia i naruszać dyscyplinę rynkową. Nic w wytycznych nie wskazuje na to, że ryzyko pokusy nadużycia istnieje tylko wtedy, gdy państwo członkowskie przyznaje zastrzyk kapitałowy beneficjentowi, ale już nie w przypadku umorzenia jego długów lub przyznania mu dotacji. Co więcej, cel leżący u podstaw pkt 67, a mianowicie zmniejszenie ryzyka, że przedsiębiorstwa oczekujące, iż w razie trudnej sytuacji zostaną uratowane, mogą polegać na nadmiernie ryzykownych i niezrównoważonych strategiach biznesowych, nie mógłby zostać w pełni osiągnięty, gdyby z zakresu jego stosowania zostały wyłączone niektóre rodzaje środków pomocy, takie jak umorzenie długów, chociaż poprawiają one pozycję kapitałową beneficjenta i powodują taką samą pokusę nadużycia jak ta wynikająca z zastrzyku kapitałowego. Ponadto przyznanie państwu słusznego udziału w przyszłym wzroście wartości beneficjenta pomocy na restrukturyzację, czy to poprzez dotację, zastrzyk kapitałowy czy umorzenie długów, jest spójne z celami w zakresie efektywności wydatków publicznych, o których mowa w wytycznych.
W świetle powyższego Sąd uznał, że Komisja nie mogła stwierdzić, iż pomoc na restrukturyzację przyznana Condorowi nie wchodzi w zakres stosowania pkt 67 wytycznych, i nie zbadać, czy pomoc ta była zgodna z wymogami przewidzianymi w tym punkcie.
Ponieważ Ryanair wykazał w ten sposób, że badanie zgodności pomocy na restrukturyzację przyznanej Condorowi z rynkiem wewnętrznym było niekompletne i niewystarczające, Sąd ustalił, że Komisja powinna była powziąć wątpliwości uzasadniające wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 108 ust. 2 TFUE, i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.