РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
15 януари 2014 година(*)
„Обжалване — Изпълнение на решение на Съда, с което е установено неизпълнение на задължения — Периодична имуществена санкция — Искане за изплащане — Отмяна на националното законодателство, което е в основата на неизпълнението на задължения — Преценка на Комисията на приетите от държавата членка мерки в изпълнение на решението на Съда — Граници — Разпределяне на правомощията между Съда и Общия съд“
По дело C‑292/11 P
с предмет жалба на основание член 56 от Статута на Съда на Европейския съюз, подадена на 8 юни 2011 г.,
Европейска комисия, за която се явяват P. Hetsch, както и P. Costa de Oliveira и M. Heller, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
жалбоподател,
като другите страни в производството са:
Португалска република, за която се явяват L. Inez Fernandes и J. Arsénio de Oliveira, в качеството на представители,
ответник в първоинстанционното производство,
подпомагана от:
Чешка република, за която се явяват M. Smolek и D. Hadroušek, в качеството на представители,
Федерална република Германия, за която се явяват T. Henze и J. Möller, в качеството на представители,
Република Гърция, за която се явяват A. Samoni-Bantou и I. Pouli, в качеството на представители, със съдебен адрес в Люксембург,
Кралство Испания, за което се явява N. Díaz Abad, в качеството на представител,
Френска република, за която се явяват G. de Bergues, A. Adam, J. Rossi и N. Rouam, в качеството на представители,
Кралство Нидерландия, за което се явяват C. Wissels и M. Noort, в качеството на представители,
Република Полша, за която се явяват M. Szpunar и B. Majczyna, в качеството на представители,
Кралство Швеция, за което се явява A. Falk, в качеството на представител,
встъпили страни в производството по обжалване,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: V. Skouris, председател, K. Lenaerts, заместник-председател, A. Tizzano (докладчик), R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, E. Juhász, A. Borg Barthet, C. G. Fernlund и J. L. da Cruz Vilaça, председатели на състави, A. Rosas, G. Arestis, Ал. Арабаджиев, C. Toader, E. Jarašiūnas и C. Vajda, съдии,
генерален адвокат: N. Jääskinen,
секретар: M. Ferreira, главен администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 5 март 2013 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 16 май 2013 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С жалбата си Европейската комисия иска да бъде отменено Решение на Общия съд на Европейския съюз от 29 март 2011 г. по дело Португалия/Комисия (T‑33/09, Сборник, стр. II‑1429, наричано по-нататък „обжалваното съдебно решение“) за отмяна на Решение C(2008) 7419 окончателен на Комисията от 25 ноември 2008 година (наричано по-нататък „спорното решение“), с което се иска да бъде заплатена периодичната имуществена санкция, дължима в изпълнение на Решение на Съда от 10 януари 2008 г. по дело Комисия/Португалия (C‑70/06, Сборник, стр. I‑1), наричано по-нататък „съдебното решение от 2008 г.“).
Обстоятелства, предхождащи спора
2 С Решение от 14 октомври 2004 г. по дело Комисия/Португалия (C‑275/03, наричано по-нататък „съдебното решение от 2004 г“.) Съдът постановява, че „[к]ато не е отменила Декрет-закон № 48051 от 21 ноември 1967 г. [наричан по-нататък „Декрет-закон № 48051“], който подчинява обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на общностното право относно обществените поръчки или на транспониращите го национални правни норми, на условието за доказване на непредпазливост или на умисъл, Португалската република не е изпълнила задълженията си по […] Директива 89/665/ЕИО на Съвета от 21 декември 1989 година относно координирането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, отнасящи се до прилагането на производства по обжалване при възлагане на обществени поръчки за доставки и за строителство [ОВ L 395, стр. 33; Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 1, стр. 237]“.
3 Тъй като счита, че Португалската република не е изпълнила това съдебно решение, Комисията решава да подаде жалба на основание член 228, параграф 2 ЕО поради неспазване на задълженията, наложени със съдебното решение от 2004 г.
4 В точки 16 и 17 от съдебното решение от 2008 г. Съдът приема, че с оглед на текста на диспозитива на съдебното решение от 2004 г., за да се провери дали Португалската република е приела необходимите мерки за изпълнението на посоченото решение, трябва да се установи дали Декрет-закон № 48051 е бил отменен. В това отношение в точка 19 от съдебното решение от 2008 г. Съдът е приел за установено, че към датата, на която е изтекъл определеният в изпратеното ѝ на 13 юли 2005 г. мотивирано становище срок, Португалската република все още не е била отменила този декрет-закон. Освен това в точка 36 от същото съдебно решение Съдът посочва, че както е потвърдил представителят на тази държава членка по време на проведеното на 5 юли 2007 г. съдебно заседание за изслушване на устните състезания, към последната дата този декрет-закон все още е в сила.
5 Така в точка 1 от диспозитива на съдебното решение от 2008 г. Съдът постановява, че „[к]ато не е отменила [Декрет-закон № 48051], Португалската република не е взела необходимите мерки с оглед изпълнението на [съдебното решение от 2004 г.] и поради това не е изпълнила задълженията си по член 228, параграф 1 ЕО“.
6 В точка 2 от диспозитива на съдебното решение от 2008 г. Съдът постановява също така, че „[о]съжда Португалската република да заплаща на Комисията на Европейските общности по сметка „Собствени ресурси на Европейската общност“ периодична имуществена санкция в размер на 19 392 EUR за всеки ден забава на прилагането на необходимите мерки за съобразяване с[ъс съдебното решение от 2004 г.] считано от постановяване на настоящото решение до изпълнението на посоченото [съдебно решение от 2004 г.]“.
7 На 31 декември 2007 г., т.е. няколко дни преди постановяването на съдебното решение от 2008 г., Португалската република приема Закон № 67/2007 за установяване на режима на извъндоговорна отговорност на държавата и другите публични образувания (Diário da República, I серия, № 251 от 31 декември 2007 г., стр. 9117, наричан по-нататък „Закон № 67/2007“), който урежда по-специално вредите, причинени вследствие от упражняването на законодателните, съдебните и административните функции. Този закон, член 5 от който отменя Декрет-закон № 48051, влиза в сила на 30 януари 2008 г.
8 По време на среща между представителите на Комисията и на Португалската република, проведена на 28 януари 2008 г., португалските власти изтъкват, че с приемането на Закон № 67/2007, отменящ Декрет-закон №°48051, тази държава членка е взела всички необходими мерки за изпълнението на съдебното решение от 2004 г. и поради това единствената сума, която може да бъде изисквана от Португалската република, се отнася за периода от датата на произнасяне на съдебното решение от 2008 г., тоест 10 януари 2008 г., до датата на влизане в сила на Закон № 67/2007, тоест 30 януари 2008 г. Обратно на това, Комисията счита по същество, че този закон не представлява адекватна и пълна мярка за изпълнение на съдебното решение от 2004 г.
9 На 15 юли 2008 г. Комисията отправя до Португалската република писмо, в което изисква заплащането на периодична имуществена санкция в размер на 2 753 664 EUR, дължима във връзка с изпълнението на съдебното решение от 2008 г. за периода от 10 януари до 31 май 2008 г., тъй като тази институция приема, че посочената държава членка все още не е приела всички необходими мерки за изпълнение на съдебното решение от 2004 г.
10 На 4 август 2008 г. Португалската република отговаря на посоченото писмо на Комисията. Тази държава членка потвърждава становището си, че Закон № 67/2007 е в съответствие със съдебното решение от 2004 г., и заявява, че все пак е решила да приеме Закон № 31/2008 от 17 юли 2008 г. за изменение на Закон № 67/2007 (наричан по-нататък „Закон №°31/2008“), за да се избегне продължаването на спора относно тълкуването на Закон № 67/2007.
11 В спорното решение Комисията приема по същество, от една страна, че Закон № 67/2007 не представлява надлежно изпълнение на съдебното решение от 2004 г., и от друга страна, че едва на 18 юли 2008 г., когато влиза в сила Закон №°31/2008, Португалската република е изпълнила това решение. Поради това Комисията потвърждава направеното в нейното писмо от 15 юли 2008 г. искане за заплащане на периодичната имуществена санкция и освен това изисква допълнителна сума в размер на 911 424 EUR, съответстваща на периода от 1 юни до 17 юли 2008 г.
Обжалваното съдебно решение
12 Португалската република подава жалба пред Общия съд за отмяна на спорното решение.
13 В обжалваното съдебно решение Общият съд най-напред проверява дали е компетентен да разгледа подобна жалба.
14 За тази цел на първо място в точка 62 от обжалваното съдебно решение той напомня, че Комисията следва да събира дължимите към бюджета на Съюза суми в изпълнение на решение на Съда, постановено съгласно член 228, параграф 2 ЕО, с което се осъжда дадена държава членка.
15 По-нататък, в точки 63—65 от обжалваното съдебно решение Общият съд посочва, че доколкото в Договора за ЕО не са предвидени никакви особени разпоредби за уреждане на споровете между държава членка и Комисията по повод на подобно осъдително решение, се прилагат установените в Договора за ЕО средства за защита. Следователно според Общия съд решението, с което Комисията определя сумата, дължима от държавата членка като периодична имуществена санкция, на която последната е осъдена от Съда, може да бъде предмет на жалба за отмяна по смисъла на член 230 ЕО. Следователно Общият съд се обявява за компетентен да разгледа подобна жалба на основание член 225, параграф 1, първа алинея ЕО.
16 Накрая, в точки 66 и 67 от обжалваното съдебно решение Общият съд уточнява, че все пак упражняването на тази компетентност не му позволява да навлиза в сферата на изключителната компетентност на Съда, която е отредена на последния от членове 226 ЕО и 228 ЕО и следователно да се произнася по въпрос за незачитането от държавата членка на нейните задължения по Договора за ЕО, по който Съдът не се е произнесъл преди това.
17 Във основа на тези предварителни бележки и основавайки се на диспозитива на съдебното решение от 2004 г., разглеждан в светлината на мотивите, възприети от Съда в точки 16—19 от съдебното решение от 2008 г., на първо място Общият съд постановява в точки 68 и 69 от обжалваното съдебно решение, че за да изпълни Решението от 2004 г., е било достатъчно Португалската република да отмени Декрет-закон № 48051, както и че периодичната имуществена санкция е дължима до момента на тази отмяна.
18 Във връзка с гореизложеното, в точки 71 и 72 от обжалваното съдебно решение Общият съд прави извод, че Комисията не се е съобразила с диспозитива на съдебното решение от 2008 г., като е счела, от една страна, че приемането на Закон № 67/2007 за отмяна на посочения декрет-закон не представлява надлежно изпълнение на съдебното решение от 2004 г., и от друга страна, че Португалската република е изпълнила това решение едва на 18 юли 2008 г., когато е влязъл в сила Закон № 31/2008. На това основание Общият съд постановява, че спорното решение трябва да се отмени.
19 На второ място, в точка 80 и сл. от обжалваното съдебно решение Общият съд е разгледал довода на Комисията, че с оглед на преустановяване на установеното в първото от тези две съдебни решения неизпълнение на задължения в съдебните решения от 2004 г. и 2008 г. Съдът е задължил Португалската република не само да отмени Декрет-закон № 48051, но и, в по-общ план, да съобрази националното си законодателство с изискванията на Директива 89/665. Следователно според Комисията твърдяното неизпълнение на задължения е продължило, докато португалското национално право обуславя обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на правото на Съюза, от доказване на непредпазливост или на умисъл.
20 В това отношение в точки 81 и 82 от обжалваното съдебно решение Общият съд постановява, че упражняването от страна на Комисията на правото ѝ на преценка на мерките, приети от държава членка в изпълнение на решение на Съда за налагане на периодична имуществена санкция, не трябва да засяга нито процесуалните права на държавите членки, които произтичат от установеното в член 226 ЕО производство, нито изключителната компетентност на Съда да се произнася по съответствието на дадено национално законодателство с правото на Съюза.
21 По-специално, в точка 88 от обжалваното съдебно решение Общият съд е приел, че определянето на правата и задълженията на държавите членки и преценката на тяхното поведение могат да са следствие само от решение на Съда, прието на основание членове 226—228 ЕО.
22 Поради това в точка 89 от обжалваното съдебно решение Общият съд е постановил, че в рамките на проверката дали е изпълнено съдебното решение от 2008 г. Комисията не е можела да реши, че Закон № 67/2007 не съответства на правото на Съюза, след което да вземе това предвид при изчисляването на постановената от Съда периодичната имуществена санкция. В същата точка Общият съд добавя, че доколкото е считала, че въведеният с новия закон правен режим не представлява надлежно транспониране на Директива 89/665, Комисията е трябвало да образува производство по член 226 ЕО.
23 На трето място, Общият съд е приел в точка 90 от обжалваното съдебно решение, че предоставянето на Комисията на по-голяма свобода на преценка относно мерките за изпълнение на съдебно решение, постановено на основание член 228, параграф 2 ЕО, би имало като последица, в случай на оспорване от държава членка пред Общия съд на определена преценка на Комисията, което надхвърля самата формулировка в диспозитива на решението на Съда, Общият съд неминуемо да се произнася по съвместимостта на дадено национално законодателство с правото на Съюза. Подобна преценка обаче е от изключителна компетентност на Съда, а не на Общия съд.
24 С оглед на тези съображения Общият съд уважава жалбата на Португалската република и отменя спорното решение.
Производство пред Съда и искания на страните
25 Комисията иска от Съда:
– да отмени обжалваното съдебно решение,
– да се произнесе окончателно по въпросите, които са предмет на настоящата жалба, както и да отхвърли жалбата за отмяна на спорното решение и
– да осъди Португалската република да заплати съдебните разноски в производствата пред двете инстанции.
26 Португалската република моли настоящата жалба да се отхвърли и Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски както в първоинстанционното производство, така и в производството по обжалване.
27 С определение на председателя на Съда от 27 октомври 2011 г. Чешката република, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Полша и Кралство Швеция са допуснати да встъпят в подкрепа на исканията на Португалската република.
По жалбата
По първата част от първото правно основание относно правомощията на Комисията и на Общия съд
Доводи на страните
28 Комисията оспорва по същество тълкуването, възприето от Общия съд в точки 82—89 от обжалваното съдебно решение, че преценката на съдържанието на ново законодателство, прието от държава членка с оглед на изпълнението на постановено от Съда решение на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, във всички случаи попада в обхвата на изключителната компетентност на Съда и при несъгласие между Комисията и посочената държава членка трябва да бъде предмет на ново производство на основание член 258 ДФЕС.
29 Следователно, възприемайки подобно тълкуване, Общият съд ограничил неправилно както правомощията на Комисията в рамките на събирането на периодичната имуществена санкция, наложена на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, така и своите собствени правомощия във връзка със съдебния контрол върху актовете на Комисията.
30 Според Комисията, на първо място, изключвайки в точки 87—89 от обжалваното съдебно решение възможността Комисията да преценява съдържанието на Закон № 67/2007 с оглед на това да провери дали Португалската република надлежно е изпълнила съдебното решение от 2004 г. и съответно е преустановила неизпълнението на задължения, Общият съд неоснователно е ограничил правомощията на Комисията, насочени към изпълнение на бюджета на Съюза и гарантиране на полезното действие на производството за установяване на неизпълнение на задължения, до „изцяло формалния контрол“, който има за цел да определи дали Декрет-закон № 48051 е бил отменен. Всъщност съгласно този подход, когато проверява дали приетите от съответната държава членка мерки позволяват последната да се съобрази с решение на Съда, Комисията трябва да се ограничи до това да установи приемането на нови мерки от тази държава членка, но не и да осъществява контрол с оглед на проверка in concreto на годността на тези мерки да изпълнят съответното съдебно решение.
31 Освен това в случай на несъгласие между Комисията и държава членка дали прието от тази държава законодателство позволява на последната да се съобрази със съдебно решение, постановено на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, ако Комисията бъде възпрепятствана да разгледа съответното законодателство, за да се увери, че то отговаря на указаното от Съда, и следователно съгласно възприетото от Общия съд е длъжна да сезира Съда с нова жалба на основание член 258 ДФЕС, за да може Съдът да упражни контрол върху новите разпоредби, щяла да бъде нарушена ефективността на процедурите във връзка с неизпълнението на задължения, и по-специално ефективността на периодичната имуществена санкция.
32 На второ място, Комисията поддържа, че правомощията на Общия съд в областта на контрола върху Комисията в рамките на преценката на законосъобразността на спорното решение били ограничени неправилно.
33 По-специално Общият съд трябвало да разгледа преценката на Комисията на новото прието от Португалската република законодателство, за да може да провери по-специално дали в спорното решение тази институция действително е останала в рамките на предмета на неизпълнението на задължения и не е допуснала грешки в преценката си, че неизпълнението на задължения продължава.
34 Обратно на това, Общият съд се ограничил до осъществяване на „изцяло формален“ контрол, като в точка 84 от обжалваното съдебно решение само констатирал, че правното положение в разглежданата държава членка, което Съдът е приел за несъответстващо на Директива 89/665, се е променило вследствие от самото приемане на нов закон, а именно Закон № 67/2007, който съдържа „съществени изменения“ спрямо установения от Декрет-закон № 48051 правен режим, и то независимо от въпроса дали тази мярка е можела действително да преустанови установеното от Съда неизпълнение на задължения.
35 При все това, да се позволи на Общия съд да ограничи по този начин правомощията си за контрол било равнозначно на това да се допусне всяка нова мярка, приета от държава членка вследствие от постановено на основание член 260, параграф 2 ДФЕС решение на Съда, води до необходимостта от систематично образуване на нови производства за установяване на неизпълнение на задължения съгласно член 258 ДФЕС. Подобно разрешение, освен че можело да застраши ефективността на посочените разпоредби, във всички случаи противоречало на самата логика на производствата за установяване на неизпълнение на задължения.
36 Португалската република оспорва тези доводи на Комисията.
Съображения на Съда
37 Съгласно член 260, параграф 1 ДФЕС, ако Съдът установи, че държава членка не е изпълнила свое задължение, което произтича от Договорите, тази държава е длъжна да предприеме необходимите мерки с оглед изпълнението на решението на Съда.
38 Съгласно параграф 2 от посочения член, ако Комисията реши, че съответната държава членка не е предприела мерките за изпълнението на подобно съдебно решение, тя може да сезира Съда, за да осъди тази държава да заплати еднократно платима сума и/или периодична имуществена санкция.
39 Обратно на установеното в член 258 ДФЕС производство, което цели да се установи и преустанови поведението на държава членка, което съставлява нарушение на правото на Съюза (вж. Решение от 7 февруари 1979 г. по дело Франция/Комисия, 15/76 и 16/76, Recueil, стр. 321, точка 27, както и Решение от 6 декември 2007 г. по дело Комисия/Германия, C‑456/05, Сборник, стр. I‑10517, точка 25), предметът на предвиденото в член 260 ДФЕС производство е много по-ограничен, тъй като цели единствено да накара неизправната държава членка да се съобрази с решение, установяващо неизпълнение на задължения (Решение от 12 юли 2005 г. по дело Комисия/Франция, C‑304/02, Recueil, стр. I‑6263, точка 80, както и Решение от 21 септември 2010 г. по дело Швеция и др./API и Комисия, C‑514/07 P, C‑528/07 P и C‑532/07 P, Сборник, стр. I‑8533, точка 119).
40 В резултат от това последното производство трябва да се разглежда като специално съдебно производство за изпълнение на решенията на Съда и, с други думи, като изпълнителен способ (Решение по дело Комисия/Франция, посочено по-горе, точка 92). Следователно в рамките на подобно производство могат да бъдат разглеждани само онези неизпълнения на произтичащите от Договора за функционирането на ЕС задължения на държавата членка, които Съдът въз основа на 258 ДФЕС е счел за основателни (Решение от 10 септември 2009 г. по дело Комисия/Португалия, C‑457/07, Сборник, стр. I‑8091, точка 47).
41 A fortiori, когато Съдът осъди съответната държава членка да заплаща периодична имуществена санкция, проверката от страна на Комисията на приетите от тази държава мерки за изпълнение на подобно решение и събирането на сумите, дължими по наложените санкции, трябва да се осъществяват с оглед на отграничаването на неизпълнението на задължения, направено от Съда в решенията му, постановени на основание членове 258 ДФЕС и 260 ДФЕС.
42 В конкретния случай както от диспозитива на съдебното решение от 2004 г., така и на съдебното решение от 2008 г. е видно, че установеното от Съда неизпълнение на задължения се отнася до липсата на отмяна на Декрет-закон № 48051, който обуславя обезщетяването на лицата, увредени от нарушение на правото на Съюза относно обществените поръчки, от доказване на непредпазливост или умисъл.
43 С оглед на изпълнението на съдебното решение от 2004 г. Португалската република приема Закон № 67/2007. Този закон, който влиза в сила няколко дена след произнасянето на съдебното решение от 2008 г., отменя Декрет-закон № 48051.
44 След като разглежда посочения закон обаче, Комисията приема, че той не е в съответствие с правото на Съюза и поради това не осигурява надлежно изпълнение на съдебното решение от 2004 г.
45 В резултат от това възниква спор между посочената институция и Португалската република относно правния обхват и тълкуването на Закон № 67/2007, който спор води до приемането на спорното решение, в което Комисията изчислява размера на определената от Съда периодична имуществена санкция, основавайки се на собственото си тълкуване на последиците от този закон.
46 По този начин Комисията се произнася по въпроса за съответствието на Закон № 67/2007 с Директива 89/665, макар че, както правилно посочва Общият съд в точки 83—85 от обжалваното съдебно решение, този закон въвежда режим на отговорност, различен от въведения с Декрет-закон № 48051 и който Съдът не е можел да разгледа по-рано.
47 Несъмнено обаче, както изтъква по същество Общият съд в точка 81 от обжалваното съдебно решение, при изпълнението на решение на Съда, с което на държава членка се налага заплащането на периодична имуществена санкция, Комисията трябва да може да направи преценка на мерките, приети от държавата членка в изпълнение на осъдителното решение.
48 Както обаче Общият съд правилно приема в точка 82 от обжалваното съдебно решение, упражняването на това право на преценка не трябва да засяга изключителната компетентност на Съда да се произнася по съответствието на дадено национално законодателство с правото на Съюза.
49 Всъщност съгласно установената с членове 258—260 ДФЕС система правата и задълженията на държавите членки могат да се определят, а действията им могат да се преценяват само с решение на Съда (Решение от 29 септември 1998 г. по дело Комисия/Германия, C‑191/95, Recueil, стр. I‑5449, точка 45 и цитираната съдебна практика).
50 Следователно в това отношение Съдът има изключителна компетентност, която му е предоставена изрично и пряко от Договора за функционирането на ЕС и в сферата на която Комисията не може да навлиза при проверката дали е налице изпълнение на постановено от Съда решение съгласно член 260, параграф 2 ДФЕС.
51 Освен това, както правилно посочва Общият съд в точка 90 от обжалваното съдебно решение, той не може да се произнася и относно преценката на Комисията дали дадена национална практика или правна уредба, която не е била разгледана преди това от Съда, е годна да гарантира изпълнението на подобно решение, постановено в областта на неизпълнението на задължения. Всъщност по този начин Общият съд неминуемо ще бъде принуден да се произнася по съвместимостта на подобна практика или законодателство с правото на Съюза и така би навлизал в обхвата на изключителната компетентност на Съда в това отношение.
52 От това следва, че когато в рамките на проверката дали е налице изпълнение на решение, постановено от Съда на основание член 260 ДФЕС, възникне спор между Комисията и съответната държава членка дали дадена национална практика или правна уредба, която не е била разглеждана по-рано от Съда, е годна да приведе в изпълнение подобно съдебно решение, Комисията не може да разреши сама подобен спор, приемайки решение, и не може да направи изводи, които да се използват за изчисляването на периодичната имуществена санкция.
53 Несъмнено Общият съд може да бъде сезиран с жалба за отмяна срещу подобно решение, както е в конкретния случай, и постановеното от него решение подлежи на обжалване пред Съда.
54 При все това анализът, който би бил осъществен от Общия съд в рамките на подобно производство относно преценката на Комисията за годността на национална правна уредба или практика, която все още не е разглеждана от Съда, да осигури надлежното изпълнение на решение за установяване на неизпълнение на задължения, по съображенията, посочени в точки 50 и 51 от настоящото решение, би довел не само до нарушаване на изключителната компетентност, която Договорът предоставя на Съда в рамките на производствата за установяване на неизпълнение на задължения, но и до неоснователно ограничаване на възможността му да преразгледа фактическите констатации, на които Общият съд е основал анализа си, тъй като Съдът не може да упражнява контрол върху тях в рамките на производството по обжалване.
55 Освен това признаването на по-голяма свобода на преценката на Комисията при разглеждането на мерките за изпълнение на решение, постановено на основание член 260, параграф 2 ДФЕС, би довело до нарушаване на процесуалното право на защита, с което разполагат държавите членки в рамките на производствата за установяване на неизпълнение на задължения.
56 Всъщност съгласно членове 258—260 ДФЕС държавите членки, за които Комисията твърди, че не са изпълнили задълженията си, произтичащи от правото на Съюза, могат да уточнят по-специално становището си в досъдебната фаза на производството. Тази фаза има по-специално за цел да предостави възможност на засегнатата държава членка да изпълни задълженията си или надлежно да изтъкне правните основания на защитата си срещу отправените от Комисията твърдения за нарушения (вж. в този смисъл по-специално Решение от 10 септември 2009 г. по дело Комисия/Португалия, посочено по-горе, точка 67 и цитираната съдебна практика).
57 От гореизложеното следва, че в обжалваното съдебно решение Общият съд не е ограничил неоснователно правомощията на Комисията в рамките на проверката дали Португалската република е изпълнила съдебното решение от 2008 г. и следователно не е ограничил собствените си правомощия относно контрола на осъществената от Комисията преценка в това отношение.
58 При тези обстоятелства първата част от първото правно основание трябва да се отхвърли като неоснователна.
По втората част от първото правно основание относно определянето на неизпълнението на задължения, установено от Съда в неговите решения от 2004 г. и 2008 г.
Доводи на страните
59 С втората част от първото си правно основание Комисията твърди, че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е дал частично и формалистично тълкуване на диспозитива на съдебното решение от 2008 г. и по този начин е ограничил неоснователно предмета на неизпълнението на задължения, установен от Съда както в съдебното решение от 2004 г., така и в това от 2008 г. Всъщност в точка 69 от обжалваното съдебно решение Общият съд неправилно приел, че в съответствие с този диспозитив е достатъчно Португалската република да отмени Декрет-закон № 48051, за да изпълни Решението от 2004 г., както и че периодичната имуществена санкция е дължима само до момента на тази отмяна.
60 Обратно на това, според Комисията диспозитивът на съдебното решение от 2004 г. изисквал ясно Португалската република да приложи необходимите мерки, за да се съобрази с това решение, което Общият съд трябвало да провери конкретно, без да се ограничава до това да установи единствено отмяната на посочения декрет-закон, която освен това водела до възникване на празнота в португалското национално право.
61 Поради това, за да провери дали Португалската република е изпълнила съдебното решение от 2004 г., потвърдено със съдебното решение от 2008 г., Комисията с основание анализирала съвместимостта на Закон № 67/2007 с Директива 89/665 и установила, че в португалското законодателство предоставянето на обезщетение продължава да бъде обусловено от доказване на непредпазливост или умисъл, като направила извод от това, че неизпълнението на задължения продължава.
62 Португалската република оспорва тези доводи на Комисията.
Съображения на Съда
63 Втората част от първото правно основание произтича от погрешната предпоставка, че за да провери дали Португалската република е изпълнила съдебното решение от 2004 г., потвърдено със съдебното решение от 2008 г., Комисията основателно се е произнесла по въпроса за съвместимостта на Закон № 67/2007 с Директива 89/665.
64 Следователно в рамките на контрола върху преценката на Комисията в спорното решение Общият съд също е трябвало да провери по-специално дали посоченият закон е бил в съответствие с правото на Съюза.
65 При все това, от разглеждането на първата част на първото правно основание се установява, че при обстоятелства като тези по настоящото дело Комисията и Общият съд не могат да навлизат в областта на изключителната компетентност на Съда, предвидена в членове 258—260 ДФЕС, що се отнася до установяването на неизпълнението от държава членка на нейните задължения, произтичащи от правото на Съюза.
66 Поради това Общият съд не може да бъде упрекнат, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като не е разгледал конкретния правен обхват на Закон № 67/2007.
67 При тези условия втората част от първото правно основание, изтъкнато от Комисията в подкрепа на нейната жалба, трябва да се отхвърли и следователно посоченото правно основание да се отхвърли изцяло като неоснователно.
По второто правно основание, изведено от недостатъчност и противоречивост на мотивите на обжалваното съдебно решение
Доводи на страните
68 Комисията посочва, че Общият съд е отменил спорното решение въз основа на недостатъчни и противоречиви мотиви в обжалваното съдебно решение.
69 Във връзка с твърдението, че мотивите са недостатъчни, Комисията упреква Общия съд, че за да отмени спорното решение, се е основал единствено на посоченото в точка 85 от обжалваното съдебно решение обстоятелство, че в това решение самата Комисия признава, че Закон № 67/2007 потенциално улеснява получаването на обезщетение от страна на увредените от неправомерно действие на възлагащия орган оференти, а в писменото си становище посочва, че португалският законодател не се е задоволил само да отмени Декрет-закон № 48051, а го е заменил с нов правен режим посредством Закон № 67/2007.
70 Що се отнася до твърдението, че мотивите са противоречиви, Комисията изтъква, че посочвайки в точка 81 от обжалваното съдебно решение, че Комисията трябва да може да направи преценка на мерките, приети от държавата членка в изпълнение на решението на Съда, за да се избегне възможността последната да се ограничи с приемането на мерки, които имат същото съдържание като тези, които са били предмет на посоченото съдебно решение, в точка 87 от това решение Общият съд е ограничил компетентността на Комисията до изцяло формален контрол, който има за цел само да определи дали Декрет-закон № 48051 е бил отменен.
71 Португалската република оспорва тези доводи на Комисията.
Съображения на Съда
72 Според постоянната практика на Съда мотивите на съдебното решение трябва да излагат по ясен и недвусмислен начин съображенията на Общия съд, така че да дадат възможност на заинтересованите лица да се запознаят с основанията за взетото решение, а на Съда — да упражни своя контрол (вж. по-специално Решение от 2 април 2009 г. по дело Франция Télécom/Комисия, C‑202/07 P, Сборник, стр. I‑2369, точка 29 и цитираната съдебна практика).
73 В конкретния случай в своите съображения, които се съдържат в точки 68—91 от обжалваното съдебно решение, Общият съд детайлно излага основанията за отмяна на спорното решение, като по този начин удовлетворява посочените в предходната точка условия.
74 Всъщност подобни мотиви се основават на логично, съгласувано и пълно разглеждане на обстоятелствата в конкретния случай, което в точка 68 от обжалваното съдебно решение започва с анализа на обхвата на съдебното решение от 2008 г. в светлината на неговите мотиви и диспозитива му, след което в точки 73—90 от същото решение се дава обяснение за причините, които са подтикнали Общия съд да отхвърли тълкуването на Комисията, че тя е можела да проверява съответствието на Закон № 67/2007 с Директива 89/665, и в точка 91 от посоченото съдебно решение завършва с отмяна на спорното решение.
75 Следователно се налага изводът, че Комисията неправилно поддържа, че единственият мотив, възприет от Общия съд като обосновка на отмяната на посоченото спорно решение, е изложеният в точка 85 от обжалваното съдебно решение.
76 Също така доводът на Комисията, че обжалваното съдебно решение се основава на противоречиви мотиви, не може да бъде уважен.
77 В това отношение следва да се посочи, че в точка 81 от обжалваното съдебно решение Общият съд е признал по общ начин правомощието на Комисията за преценка на мерките, приети от държава членка в изпълнение на решение на Съда, постановено на основание член 260 ДФЕС.
78 Налага се обаче изводът, че в точка 82 от посоченото съдебно решение Общият съд е приел, че това правомощие може да се упражнява само в точно определени граници, по-специално предвид изключителната компетентност на Съда да се произнася по съответствието на дадено национално законодателство с правото на Съюза.
79 При все това, именно изхождайки от тази предпоставка, в точки 83—88 от обжалваното съдебно решение Общият съд е постановил, че в конкретния случай, тъй като Съдът не се е произнесъл относно съвместимостта на Закон № 67/2007 с правото на Съюза в своите решения от 2004 г. и 2008 г., Комисията не е имала право сама да направи подобна преценка, нито пък във връзка с нея да направи изводи за целите на изчисляването на периодичната имуществена санкция.
80 С оглед на гореизложеното следва да се направи извод, че доводите на Общия съд не са опорочени от недостатъчни или противоречиви мотиви и поради това второто правно основание на Комисията, изтъкнато в подкрепа на нейната жалба, следва да се отхвърли.
81 От гореизложеното следва, че нито едно от двете правни основания, изложени от Комисията в подкрепа на жалбата ѝ, не може да бъде уважено и следователно тя трябва да бъде отхвърлена изцяло.
По съдебните разноски
82 По силата на член 184, параграф 2 от Процедурния правилник, когато жалбата е неоснователна, Съдът се произнася по съдебните разноски. Съгласно член 138, параграф 1 от същия правилник, приложим към производството по обжалване по силата на параграф 1 от посочения член 184, загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Португалската република е направила искане за осъждането на Комисията и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски в настоящото производство. В съответствие с член 140, параграф 1 от посочения правилник, също приложим към производството по обжалване, държавите членки, които са встъпили в делото, понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Отхвърля жалбата.
2) Осъжда Европейската комисия да понесе, освен направените от нея съдебни разноски, и разноските, направени от Португалската република в настоящото производство.
3) Чешката република, Федерална република Германия, Република Гърция, Кралство Испания, Френската република, Кралство Нидерландия, Република Полша и Кралство Швеция понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи