DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
15. januar 2014 (*)
»Appel – opfyldelsen af en dom afsagt af Domstolen, som fastslår et traktatbrud – tvangsbøder – krav om betaling – ophævelse af den nationale lovgivning, der lå til grund for traktatbruddet – Kommissionens vurdering af de foranstaltninger, som medlemsstaten har vedtaget med henblik på at opfylde Domstolens dom – grænser – kompetencefordeling mellem Domstolen og Retten«
I sag C-292/11 P,
angående appel i henhold til artikel 56 i statutten for Den Europæiske Unions Domstol, iværksat den 8. juni 2011,
Europa-Kommissionen ved P. Hetsch samt ved P. Costa de Oliveira og M. Heller, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg,
sagsøger,
de øvrige parter i appelsagen:
Den Portugisiske Republik ved L. Inez Fernandes og J. Arsénio de Oliveira, som befuldmægtigede,
sagsøgt i første instans,
støttet af:
Den Tjekkiske Republik ved M. Smolek og D. Hadroušek, som befuldmægtigede
Forbundsrepublikken Tyskland ved T. Henze og J. Möller, som befuldmægtigede
Den Hellenske Republik ved A. Samoni-Bantou og I. Pouli, som befuldmægtigede, og med valgt adresse i Luxembourg
Kongeriget Spanien ved N. Díaz Abad, som befuldmægtiget,
Den Franske Republik ved G. de Bergues, A. Adam, J. Rossi og N. Rouam, som befuldmægtigede
Kongeriget Nederlandene ved C. Wissels og M. Noort, som befuldmægtigede
Republikken Polen ved M. Szpunar og B. Majczyna, som befuldmægtigede
Kongeriget Sverige ved A. Falk, som befuldmægtiget,
intervenienter i appelsagen,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling)
sammensat af præsidenten, V. Skouris, vicepræsidenten, K. Lenaerts, afdelingsformændene A. Tizzano (refererende dommer), R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, E. Juhász, A. Borg Barthet, C.G. Fernlund og J.L. da Cruz Vilaça samt dommerne A. Rosas, G. Arestis, A. Arabadjiev, C. Toader, E. Jarašiūnas og C. Vajda,
generaladvokat: N. Jääskinen
justitssekretær: ekspeditionssekretær M. Ferreira,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 5. marts 2013,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 16. maj 2013,
afsagt følgende
Dom
1 Med sin appel har Europa-Kommissionen nedlagt påstand om ophævelse af dom afsagt af Den Europæiske Unions Ret den 29. marts 2011, Portugal mod Kommissionen (sag T-33/09, Sml. II, s. 1429, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten annullerede Kommissionens beslutning K(2008) 7419 endelig af 25. november 2008 (herefter »den anfægtede beslutning«), hvorved Kommissionen krævede, at Den Portugisiske Republik betalte den tvangsbøde, denne medlemsstat var blevet pålagt ved Domstolens dom af 10. januar 2008 i sagen Kommissionen mod Portugal (sag C-70/06, Sml. I, s. 1, herefter »dommen af 2008«).
Sagens baggrund
2 Ved dom af 14. oktober 2004, Kommissionen mod Portugal (sag C-275/03, herefter »dommen af 2004«), fastslog Domstolen, at »[d]en Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til […] Rådets direktiv 89/665/EØF af 21. december 1989 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende anvendelsen af klageprocedurerne i forbindelse med indgåelse af offentlige indkøbs- samt bygge- og anlægskontrakter [EUT L 395, s. 33], idet den ikke har ophævet lovdekret nr. 48 051 af 21. november 1967 [herefter »lovdekret nr. 48 051«], hvorefter erstatning på grund af overtrædelse af EU-retten vedrørende offentlige kontrakter eller af nationale bestemmelser til gennemførelse heraf er betinget af, at de skadelidte personer godtgør, at de retsstridige handlinger er udført uagtsomt eller ved forsætlig forsømmelse«.
3 Kommissionen var af den opfattelse, at Den Portugisiske Republik ikke havde efterkommet denne dom, og anlagde derfor sag i henhold til artikel 228, stk. 2, EF vedrørende den manglende overholdelse af de forpligtelser, der var pålagt ved dommen af 2004.
4 I dommen af 2008 fastslog Domstolen i præmis 16 og 17, at det med henblik på at prøve, om Den Portugisiske Republik havde vedtaget de foranstaltninger, som krævedes til opfyldelse af sidstnævnte dom, under hensyntagen til ordlyden af konklusionen i dommen af 2004 skulle afgøres, om lovdekret nr. 48 051 var blevet ophævet. I denne forbindelse fastslog Domstolen i præmis 19 i dommen af 2008, at Den Portugisiske Republik ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 13. juli 2005, endnu ikke havde ophævet lovdekret nr. 48 051. Domstolen fastslog endvidere i samme doms præmis 36, at denne medlemsstats befuldmægtigede under retsmødet den 5. juli 2007 havde bekræftet, at det nævnte lovdekret fortsat var i kraft på dette tidspunkt.
5 I dommen af 2008 fastslog Domstolen således i punkt 1 i domskonklusionen, at »[d]en Portugisiske Republik har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 228, stk. 1, EF, idet den ikke truffet de fornødne foranstaltninger til opfyldelse af [dommen af 2004], og følgelig ikke har ophævet [lovdekret nr. 48 051]«.
6 I punkt 2 i domskonklusionen i dommen af 2008 udtalte Domstolen ligeledes, at »[D]en Portugisiske Republik indbetaler til Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, på kontoen »Det Europæiske Fællesskabs egne indtægter«, en tvangsbøde på 19 392 EUR pr. dags forsinkelse med iværksættelse af fornødne foranstaltninger til at sikre den fuldstændige opfyldelse af [dommen af 2004], beregnet fra afsigelsen af nærværende dom og indtil den fuldstændige opfyldelse af nævnte [dom af 2004]«.
7 Den 31. december 2007, dvs. nogle dage før afsigelsen af dommen af 2008, vedtog Den Portugisiske Republik lov nr. 67/2007 om indførelse en ordning for statens og andre offentlige organers ansvar uden for kontraktforhold (Diário da República, serie-1, nr. 251 af 31.12.2007, s. 9117, herefter »lov nr. 67/2007«), som bl.a. omhandler skader forårsaget ved udøvelsen af lovgivende, dømmende eller administrativ myndighed. Denne lov, som i artikel 5 ophæver lovdekret nr. 48 051, trådte i kraft den 30. januar 2008.
8 I forbindelse med et møde, der blev afholdt den 28. januar 2008 med Kommissionens befuldmægtigede, anførte de portugisiske myndigheder, at som følge af vedtagelsen af lov nr. 67/2007, som ophævede lovdekret nr. 48 051, havde denne medlemsstat truffet alle de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen af 2004, og at de eneste beløb, som Den Portugisiske Republik derfor skulle betale, var dem, der skyldtes for perioden fra datoen for afsigelsen af dommen af 2008, dvs. den 10. januar 2008, til datoen for ikrafttrædelsen af lov nr. 67/2007, dvs. den 30. januar 2008. Kommissionen anførte derimod i det væsentlige, at lov nr. 67/2007 ikke udgjorde en passende og fuldstændig foranstaltning til opfyldelse af dommen af 2004.
9 Den 15. juli 2008 fremsendte Kommissionen en skrivelse til Den Portugisiske Republik, hvori den – idet den fandt, at sidstnævnte medlemsstat endnu ikke havde truffet alle de nødvendige foranstaltninger til opfyldelse af dommen af 2004 – anmodede om betaling af et beløb på 2 753 664 EUR, svarende til de tvangsbøder, der skulle betales i henhold til opfyldelse af dommen af 2008 for perioden fra den 10. januar til den 31. maj 2008.
10 Den Portugisiske Republik besvarede denne skrivelse fra Kommissionen den 4. august 2008. Den Portugisiske Republik fastholdt sit synspunkt, hvorefter lov nr. 67/2007 var i overensstemmelse med dommen af 2004, og erklærede, at den ikke desto mindre havde besluttet at vedtage lov nr. 31/2008 af 17. juli 2008 om ændring af lov nr. 67/2007 (herefter »lov nr. 31/2008«) med henblik på at undgå forlængelse af tvisten vedrørende den fortolkning, der skulle anlægges af lov nr. 67/2007.
11 Ved den anfægtede beslutning fandt Kommissionen i det væsentlige, dels at lov nr. 67/2007 ikke udgjorde en korrekt opfyldelse af dommen af 2004, dels at Den Portugisiske Republik fra den 18. juli 2008, hvor lov nr. 31/2008 trådte i kraft, endelig havde opfyldt dommen. Kommissionen bekræftede således anmodningen om betaling af tvangsbøden i skrivelsen af 15. juli 2008, og krævede endvidere et yderligere beløb på 911 424 EUR, svarende til perioden fra den 1. juni til den 17. juli 2008.
Den appellerede dom
12 Den Portugisiske Republik anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af den anfægtede beslutning.
13 Retten undersøgte indledningsvis i den appellerede dom, om den var kompetent til at behandle en sådan sag.
14 Med henblik herpå udtalte Retten for det første i den appellerede doms præmis 62, at det tilkommer Kommissionen at opkræve de beløb, der skyldes Unionens budget til opfyldelse af en dom afsagt af Domstolen i medfør af artikel 228, stk. 2, EF, som dømmer en medlemsstat.
15 Retten påpegede dernæst i den appellerede doms præmis 63-65, at idet EF-traktaten ikke fastsætter særlige bestemmelser vedrørende løsning af tvister, der opstår mellem en medlemsstat og Kommissionen i anledning af en sådan fældende dom, finder de retsmidler, der er fastsat ved EF-traktaten, anvendelse. Efter Rettens opfattelse kan den beslutning, hvorved Kommissionen fastsætter størrelsen af det beløb, som medlemsstaten skylder i form af tvangsbøder, som den er blevet pålagt af Domstolen, derfor gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til artikel 230 EF. Retten traf således afgørelse om, at den havde beføjelse til at behandle en sådan sag på grundlag af artikel 225, stk. 1, første afsnit, EF.
16 Retten præciserede endelig i den appellerede doms præmis 66 og 67, at den ved udøvelsen af denne beføjelse imidlertid ikke må berøre den enekompetence, som er forbeholdt Domstolen ved artikel 226 EF og 228 EF, og således tage stilling til et spørgsmål om en medlemsstats tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, som ikke først er blevet behandlet af Domstolen.
17 På grundlag af disse indledende bemærkninger henviste Retten for det første til konklusionen i dommen af 2004, sammenholdt med Domstolens bemærkninger i præmis 16-19 i dommen af 2008, og udtalte i den appellerede doms præmis 68 og 69, at det var tilstrækkeligt for Den Portugisiske Republik at ophæve lovdekret nr. 48 051 for at efterkomme dommen af 2004, og at tvangsbøden skulle betales indtil denne ophævelse.
18 Retten fastslog på denne baggrund i den appellerede doms præmis 71 og 72, at Kommissionen havde tilsidesat konklusionen i dommen af 2008 ved dels at anføre, at vedtagelsen af lov nr. 67/2007, som ophævede det nævnte lovdekret, ikke udgør en korrekt opfyldelse af dommen af 2004, dels at Den Portugisiske Republik kun havde efterkommet denne dom fra og med den 18. juli 2008, dvs. det tidspunkt, hvor lov nr. 31/2008 trådte i kraft. Retten fandt derfor, at den anfægtede beslutning af denne grund måtte annulleres.
19 For det andet undersøgte Retten i den appellerede doms præmis 80 ff. Kommissionens argument om, at Domstolen ved dommene af 2004 og 2008 stillede krav om, at Den Portugisiske Republik med henblik på at bringe det i disse to domme konstaterede traktatbrud til ophør ikke alene ophævede lovdekret nr. 48 051, men mere generelt gjorde den nationale lovgivning forenelig med kravene i direktiv 89/665. Følgelig bestod traktatbruddet ifølge Kommissionen, så længe erstatning på grund af overtrædelse af fællesskabsretten i portugisisk ret er betinget af, at de skadelidte personer godtgør, at de retsstridige handlinger er udført uagtsomt eller ved forsætlig forsømmelse.
20 I denne henseende fastslog Retten i den appellerede doms præmis 81 og 82, at Kommissionens udøvelse af skønsbeføjelsen med hensyn til de foranstaltninger, som en medlemsstat har vedtaget for at opfylde en dom, som pålægger en medlemsstat en tvangsbøde, ikke kan tilsidesætte hverken medlemsstaternes processuelle rettigheder – således som disse følger af den procedure, der er indført ved artikel 226 EF – eller Domstolens enekompetence til at træffe afgørelse vedrørende en national lovgivnings forenelighed med fællesskabsretten.
21 Retten udtalte nærmere i den appellerede doms præmis 88, at fastlæggelsen af medlemsstaternes rettigheder og forpligtelser samt bedømmelsen af deres handlemåde ifølge artikel 226 EF til 228 EF alene kan ske i en af Domstolen afsagt dom.
22 Følgelig fastslog Retten i den appellerede doms præmis 89, at Kommissionen ikke i forbindelse med kontrollen af, om dommen af 2008 var opfyldt, kunne beslutte, at lov nr. 67/2007 ikke var forenelig med fællesskabsretten, og drage konsekvenser heraf for beregningen af den tvangsbøde, som var pålagt af Domstolen. Retten tilføjede i den samme præmis, at for så vidt som den fandt, at den retlige ordning indført ved den nye lov ikke udgjorde en korrekt gennemførelse af direktiv 89/665, burde Kommissionen have indledt en procedure i henhold til artikel 226 EF.
23 For det tredje fandt Retten i den appellerede doms præmis 90, at såfremt Kommissionen blev tillagt en større skønsmargin for så vidt angår vurderingen af foranstaltninger, der er vedtaget for at opfylde en dom, der er afsagt i medfør af artikel 228, stk. 2, EF, ville Retten – når en medlemsstat ved Retten anfægter Kommissionens vurdering, som går ud over selve ordlyden af domskonklusionen i Domstolens dom – uundgåeligt være nødt til at træffe afgørelse om foreneligheden af en national lovgivning med EU-retten. En sådan vurdering henhører imidlertid under Domstolens enekompetence og ikke under Rettens.
24 Henset til disse betragtninger gav Retten Den Portugisiske Republik medhold og annullerede den anfægtede beslutning.
Retsforhandlingerne for Domstolen og parternes påstande
25 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Den appellerede dom ophæves.
– Der træffes endelig afgørelse vedrørende de spørgsmål, der er genstand for denne appel, og Den Portugisiske Republiks påstand om annullation af Kommissionens beslutning forkastes.
– Den Portugisiske Republik pålægges at betale sagens omkostninger i begge instanser.
26 Den Portugisiske Republik har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger både i første instans og i appelsagen.
27 Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 27. oktober 2011 har Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen og Kongeriget Sverige fået tilladelse til at intervenere til støtte for Den Portugisiske Republik.
Appellen
Det første anbringendes første led vedrørende henholdsvis Kommissionens og Rettens kompetencer
Parternes argumenter
28 Kommissionen har i det væsentlige anfægtet den fortolkning, som Retten har anlagt i den appellerede doms præmis 82-89, hvorefter Domstolen under alle omstændigheder har enekompetence til at vurdere indholdet af den nye lovgivning, som en medlemsstat har vedtaget med henblik på at opfylde en dom, som Domstolen har afsagt i medfør af artikel 260 TEUF, og at en sådan vurdering, såfremt Kommissionen og medlemsstaten ikke er enige, skal ske inden for rammerne af en ny sag i henhold til artikel 258 TEUF.
29 Ved at lægge en sådan fortolkning til grund har Retten således fejlagtigt begrænset såvel Kommissionens beføjelser ved inddrivelsen af tvangsbøder, der pålægges i medfør af artikel 260, stk. 2, TEUF, som sin egen kompetence vedrørende domstolsprøvelsen af Kommissionens retsakter.
30 Ved for det første i den appellerede doms præmis 87-89 at udelukke Kommissionens mulighed for at vurdere indholdet af lov nr. 67/2007 med henblik på at kontrollere, om Den Portugisiske Republik har opfyldt dommen af 2004 korrekt og dermed bragt traktatbruddet til ophør, begrænsede Retten med urette Kommissionens kompetence til at gennemføre EU-budgettet og sikre effektiviteten af traktatbrudssøgsmålet, til en rent »formalistisk kontrol« af, om lovdekret nr. 48 051 er blevet ophævet eller ej. Ifølge denne fremgangsmåde skulle Kommissionen nemlig, når den undersøger, om de foranstaltninger, som medlemsstaten har truffet, gør det muligt for denne at opfylde Domstolens dom, begrænse sig til at fastslå, at den pågældende medlemsstat træffer nye foranstaltninger, og undlade at foretage en kontrol med henblik på konkret at efterprøve disse foranstaltningers egnethed til at opfylde dommen.
31 Dertil kommer, at såfremt Kommissionen i tilfælde af, at Kommissionen og en medlemsstat ikke er enige om, hvorvidt en lovgivning, som medlemsstaten har vedtaget, indebærer, at den efterkommer en dom, der er afsagt i medfør af artikel 260, stk. 2, TEUF, var forhindret i at undersøge denne lovgivning for at sikre, at den opfylder Domstolens anvisninger, og derfor var forpligtet til, som fastslået af Retten, at anlægge en ny sag ved Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF for at gøre det muligt for Domstolen at foretage en prøvelse af de nye bestemmelser, ville den effektive virkning af traktatbrudsprocedurer, og navnlig tvangsbøden, blive bragt i fare.
32 Kommissionen har for det andet anført, at det er med urette, at Rettens kontrolbeføjelser over for Kommissionen i forbindelse med efterprøvelsen af den anfægtede beslutnings lovlighed er blevet begrænset.
33 Retten burde navnlig have foretaget en vurdering af Den Portugisiske Republiks nye lovgivning med henblik på konkret at kontrollere, om Kommissionen i den anfægtede beslutning faktisk havde holdt sig inden for rammerne af traktatbrudssøgsmålets genstand, og om Kommissionen begik fejl ved vurderingen af traktatbruddets varighed.
34 Retten begrænsede sig derimod til at foretage en »rent formel« kontrol ved i den appellerede doms præmis 84 udelukkende at fastslå, at den omhandlede medlemsstats retsstilling, som Domstolen fandt ikke var i overensstemmelse med direktiv 89/665, ændrede sig alene på grund af vedtagelsen af en ny lov, dvs. lov nr. 67/2007, som indebærer »væsentlige ændringer« i forhold til den ordning, der fulgte af lovdekret nr. 48 051, og det uafhængigt af spørgsmålet om, hvorvidt denne foranstaltning var egnet til at bringe det af Domstolen fastslåede traktatbrud til ende på en effektiv måde.
35 At lade Retten begrænse sin kontrolbeføjelse således ville imidlertid være ensbetydende med en anerkendelse af, at hver ny foranstaltning vedtaget af en medlemsstat efter en dom afsagt af Domstolen i medfør af artikel 260, stk. 2, TEUF gør det nødvendigt systematisk at indlede et nyt traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF. En sådan løsning er under alle omstændigheder i modstrid med selve logikken bag traktatbrudssøgsmål, og ville i øvrigt bringe de nævnte bestemmelsers effektive virkning i fare.
36 Den Portugisiske Republik har bestridt Kommissionens argumentation.
Domstolens bemærkninger
37 Såfremt Domstolen fastslår, at en medlemsstat ikke har overholdt en forpligtelse, som påhviler den i henhold til traktaterne, skal denne medlemsstat i henhold til artikel 260, stk. 1, TEUF gennemføre de til dommens opfyldelse nødvendige foranstaltninger.
38 I overensstemmelse med nævnte artikels stk. 2 kan Kommissionen, hvis den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har truffet de foranstaltninger, der er nødvendige for opfyldelsen af en sådan dom, indbringe sagen for Domstolen med henblik på, at denne stat tilpligtes at betale et fast beløb og/eller en tvangsbøde.
39 I modsætning til proceduren indført ved artikel 258 TEUF, som har til formål at fastslå, at en medlemsstat har handlet i strid med EU-retten, og at bringe en sådan adfærd til ophør (jf. dom af 7.2.1979, forenede sager 15/76 og 16/76, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 321, præmis 27, og af 6.12.2007, sag C-456/05, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 10517, præmis 25), har proceduren efter artikel 260 TEUF et langt mere begrænset formål, idet den kun tager sigte på at tilskynde en forsømmelig medlemsstat til at opfylde en dom i en traktatbrudssag (dom af 12.7.2005, sag C-304/02, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 6263, præmis 80, og af 21.9.2010, forenede sager C-514/07 P, C-528/07 P og C-532/07 P, Sverige m.fl. mod API og Kommissionen, Sml. I, s. 8533, præmis 119).
40 Denne procedure må derfor anses for en særlig procedure for fuldbyrdelse af Domstolens domme, og med andre ord som et middel til fuldbyrdelse (dommen i sagen Kommissionen mod Frankrig, præmis 92). Det er følgelig kun de tilsidesættelser af forpligtelser, der påhviler medlemsstaten i henhold til EUF-traktaten, i relation til hvilke Domstolen i medfør af artikel 258 EF har fastslået, at der foreligger et traktatbrud, der kan behandles inden for rammerne af en sådan procedure (dom af 10.9.2009, sag C-457/07, Kommissionen mod Portugal, Sml. I, s. 8091, præmis 47).
41 Når den pågældende medlemsstat af Domstolen dømmes til at betale en tvangsbøde, bør Kommissionens kontrol af de foranstaltninger, som medlemsstaten har truffet for at opfylde en sådan dom, og inddrivelsen af beløb, der skal betales i henhold til de pålagte sanktioner, så meget desto mere gennemføres under hensyntagen til den afgrænsning af traktatbruddet, som Domstolen har foretaget i de domme, som er afsagt i henhold til artikel 258 TEUF og 260 TEUF.
42 I det foreliggende tilfælde fremgår det såvel af konklusionen i dommen af 2004 som af konklusionen i dommen af 2008, at det af Domstolen fastslåede traktatbrud vedrører den manglende ophævelse af lovdekret nr. 48 051, hvorefter erstatning på grund af overtrædelse af EU-retten vedrørende offentlige kontrakter er betinget af, at de skadelidte personer godtgør, at de retsstridige handlinger er udført uagtsomt eller ved forsætlig forsømmelse.
43 Med henblik på at opfylde dommen af 2004 vedtog Den Portugisiske Republik lov nr. 67/2007. Ved denne lov, som trådte i kraft nogle dage efter afsigelsen af dommen af 2008, blev lovdekret nr. 48 051 ophævet.
44 Efter at have undersøgt den nævnte lov fandt Kommissionen dog, at loven ikke var i overensstemmelse med EU-retten og følgelig ikke sikrede en korrekt opfyldelse af dommen af 2004.
45 Dette førte til uenighed mellem denne institution og Den Portugisiske Republik om den juridiske rækkevidde og fortolkning af lov nr. 67/2007, som førte til vedtagelsen af den anfægtede beslutning, hvori Kommissionen netop på grundlag af sin egen fortolkning af virkningerne af denne lov beregnede størrelsen af den tvangsbøde, som var pålagt af Domstolen.
46 Derved tog Kommissionen stilling til, om lov nr. 67/2007 var forenelig med direktiv 89/665, selv om der ved denne lov, således som Retten med rette bemærkede i den appellerede doms præmis 83-85, blev indført en ansvarsordning, der er adskilt fra den ordning, som blev indført ved lovdekret nr. 48 051, og som Domstolen ikke kunne have undersøgt tidligere.
47 Som Retten i det væsentlige bemærkede i den appellerede doms præmis 81, er det ganske vist korrekt, at Kommissionen i forbindelse med opfyldelse af en dom fra Domstolen, som pålægger en medlemsstat en tvangsbøde, skal kunne vurdere de foranstaltninger, som denne medlemsstat har vedtaget for at opfylde en dømmende dom.
48 Som Retten med føje udtalte i den appellerede doms præmis 82, kan udøvelsen af denne skønsbeføjelse imidlertid ikke tilsidesætte Domstolens enekompetence til at træffe afgørelse vedrørende en national lovgivnings forenelighed med EU-retten.
49 I henhold til den ordning, der er fastsat i artikel 258 TEUF til 260 TEUF, kan fastlæggelsen af en medlemsstats rettigheder og forpligtelser samt bedømmelsen af medlemsstatens handlemåde således alene ske i en af Domstolen afsagt dom (dom af 29.9.1998, sag C-191/95, Kommissionen mod Tyskland, Sml. I, s. 5449, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
50 Domstolen har følgelig en enekompetence hertil, som den direkte og udtrykkeligt har fået tillagt ifølge traktaten, og som Kommissionen ikke må gribe ind i i forbindelse med kontrollen af opfyldelsen af en dom, som Domstolen har afsagt i medfør af artikel 260, stk. 2, TEUF.
51 Som Retten med føje anførte i den appellerede doms præmis 90, kan Retten heller ikke prøve Kommissionens vurdering med hensyn til egnetheden af en praksis eller en national lovgivning med henblik på at sikre opfyldelsen af en sådan traktatbrudsdom, som ikke tidligere er blevet undersøgt af Domstolen. Herved ville Retten uundgåeligt være nødt til at træffe afgørelse om foreneligheden af en sådan praksis eller lovgivning med EU-retten og dermed gribe ind i Domstolens enekompetence i denne henseende.
52 Heraf følger, at når der i forbindelse med kontrollen af opfyldelsen af en dom, som Domstolen har afsagt i medfør af artikel 260 TEUF, er uenighed mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat med hensyn til egnetheden af en praksis eller en national lovgivning med henblik på at sikre opfyldelsen af en sådan dom, som ikke er blevet undersøgt tidligere af Domstolen, kan Kommissionen ikke ved at vedtage en beslutning selv afgøre en sådan uenighed og heraf udlede de relevante konsekvenser for beregningen af tvangsbøden.
53 Et annullationssøgsmål til prøvelse af en sådan beslutning kan ganske vist som i det foreliggende tilfælde anlægges ved Retten, og den dom, der afsiges af Retten, kan appelleres til Domstolen.
54 Den analyse, som Retten i forbindelse med en sådan procedure foretager af Kommissionens vurdering om egnetheden af en praksis eller en national lovgivning med henblik på at sikre opfyldelsen af en traktatbrudsdom, som ikke tidligere er blevet undersøgt af Domstolen, ville imidlertid – af de i nærværende doms præmis 50 og 51 anførte grunde – ikke alene føre til en tilsidesættelse af den enekompetence, som traktaten tillægger Domstolen i forbindelse med traktatbrudsprocedurer, men også til en uberettiget begrænsning af sidstnævntes mulighed for at rejse spørgsmål om de faktiske omstændigheder, som Retten har lagt til grund for sin analyse, eftersom det ikke tilkommer Domstolen at prøve disse inden for rammerne af en appelsag.
55 Såfremt Kommissionen tillægges en større skønsmargin for så vidt angår vurderingen af de foranstaltninger, der er vedtaget for at opfylde en dom, der er afsagt i medfør af artikel 260, stk. 2, EF, ville det endvidere udgøre en krænkelse af medlemsstaternes processuelle rettigheder i forbindelse med traktatbrudsprocedurer.
56 I overensstemmelse med artikel 258 TEUF til 260 TEUF kan de medlemsstater, som ifølge Kommissionen ikke har overholdt deres forpligtelser i henhold til EU-retten, bl.a. præcisere deres holdninger under en administrativ procedure. Formålet med denne del af proceduren er netop at give den berørte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine forpligtelser eller at tage virkningsfuldt til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (jf. i denne retning bl.a. dommen af 10.9.2009 i sagen Kommissionen mod Portugal, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
57 Det følger af det ovenstående, at Retten i den appellerede dom ikke med urette har begrænset Kommissionens beføjelser i forbindelse med kontrollen af Den Portugisiske Republiks opfyldelse af dommen af 2008, og følgelig heller ikke sin egen kompetence vedrørende prøvelsen af Kommissionens vurdering i denne henseende.
58 Herefter må det første anbringendes første led forkastes som ubegrundet.
Det første anbringendes andet led om fastlæggelsen af det af Domstolen fastslåede traktatbrud i dommene af 2004 og 2008
Parternes argumenter
59 Med det første anbringendes andet led har Kommissionen gjort gældende, at Retten begik en retlig fejl ved at foretage en delvis og formalistisk fortolkning af domskonklusionen i dommen af 2008 og ved således uberettiget at have begrænset genstanden for det traktatbrud, som Domstolen konstaterede i både dommen af 2004 og dommen af 2008. Det var således med urette, at Retten i den appellerede doms præmis 69 fastslog, at den nævnte domskonklusion indebar, at det var tilstrækkeligt for Den Portugisiske Republik at ophæve lovdekret nr. 48 051 for at efterkomme dommen af 2004, og at tvangsbøden kun skulle betales indtil denne ophævelse.
60 Kommissionen er derimod af den opfattelse, at domskonklusionen i dommen af 2004 indebærer et klart krav om, at Den Portugisiske Republik skal vedtage de foranstaltninger, der er nødvendige for at efterkomme denne dom, hvilket Retten burde have kontrolleret og ikke begrænset sig til at konstatere, om det nævnte lovdekret var blevet ophævet. Hvis lovdekretet var blevet ophævet, ville dette i øvrigt have skabt et retligt tomrum i den portugisiske retsorden.
61 Det var derfor med rette, at Kommissionen foretog en vurdering af, hvorvidt lov nr. 67/2007 var forenelig med direktiv 89/665, for at kontrollere, om Den Portugisiske Republik havde efterkommet dommen af 2004, der blev bekræftet ved dommen af 2008, og at den, da den konstaterede, at tildeling af erstatning i henhold til portugisisk lovgivning fortsat var betinget af, at der var ført bevis for uagtsomhed eller forsæt, fastslog, at traktatbruddet fortsat bestod.
62 Den Portugisiske Republik har bestridt Kommissionens argumentation.
Domstolens bemærkninger
63 Det første anbringendes andet led hviler på den urigtige forudsætning, at Kommissionen for at kontrollere, om Den Portugisiske Republik havde efterkommet dommen af 2004, der blev bekræftet ved dommen af 2008, med rette tog stilling til, om lov nr. 67/2007 var forenelig med direktiv 89/665.
64 Som led i prøvelsen af Kommissionens vurdering i den anfægtede beslutning skulle Retten følgelig også konkret have kontrolleret, om den nævnte lov var i overensstemmelse med EU-retten.
65 Det fremgår imidlertid af undersøgelsen af det første anbringendes første led, at Kommissionen og Retten ikke under sådanne omstændigheder som de i dette tilfælde foreliggende må gribe ind i Domstolens enekompetence i artikel 258 TEUF til 260 TEUF med hensyn til at fastslå en medlemsstats tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til EU-retten.
66 Retten kan derfor ikke foreholdes at have begået en retlig fejl ved ikke at have efterprøvet den retlige rækkevidde af lov nr. 67/2007.
67 Under disse omstændigheder må det af Kommissionen til støtte for sin appel påberåbte første anbringendes andet led forkastes, og følgelig skal dette anbringende i sin helhed forkastes som ugrundet.
Det andet anbringende om en mangelfuld og selvmodsigende begrundelse for den appellerede dom
Parternes argumenter
68 Kommissionen har anført, at Retten gav en mangelfuld og selvmodsigende begrundelse for at annullere den anfægtede beslutning.
69 Hvad angår indsigelsen om, at begrundelsen er mangelfuld, har Kommissionen gjort gældende, at Retten som begrundelse for at annullere den anfægtede beslutning støttede sig på den ene omstændighed, der er nævnt i den appellerede doms præmis 85, at Kommissionen selv har anerkendt, at lov nr. 67/2007 potentielt gør det mindre vanskeligt for de bydende, der har lidt skade som følge af den ordregivende myndigheds ulovlige handlinger, at opnå erstatning, og i sit skriftlige indlæg, at den portugisiske lovgiver ikke blot ophævede lovdekret nr. 48 051, men med denne lov erstattede den med en ny retlig ordning.
70 Hvad angår påstanden om, at begrundelsen er selvmodsigende, har Kommissionen anført, at Retten i den appellerede doms præmis 81 fastslog, at Kommissionen skal kunne vurdere de foranstaltninger, som medlemsstaten har vedtaget for at opfylde Domstolens dom, med henblik på at undgå, at denne medlemsstat ikke blot træffer foranstaltninger, der har samme indhold som dem, der var genstand for denne dom, og i præmis 87 begrænsede Kommissionens kompetence til en rent formalistisk kontrol, der alene tilsigtede at afgøre, om lovdekret nr. 48 051 var blevet ophævet eller ej.
71 Den Portugisiske Republik har bestridt Kommissionens argumentation.
Domstolens bemærkninger
72 Det følger af Domstolens faste praksis, at begrundelsen for en dom klart og utvetydigt skal angive de betragtninger, som Retten har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne beslutning, og således at Domstolen kan udøve sin prøvelsesret (jf. bl.a. dom af 2.4.2009, sag C-202/07 P, France Télècom mod Kommissionen, Sml. I, s. 2369, præmis 29 og den deri nævnte retspraksis).
73 I det foreliggende tilfælde har Retten i sin redegørelse i den appellerede doms præmis 68-91 udførligt angivet begrundelsen for annullationen af den anfægtede beslutning, og dommen opfylder derfor de betingelser, der er angivet i den forudgående præmis.
74 En sådan begrundelse hviler nemlig på en logisk, sammenhængende og grundig undersøgelse af den konkrete sags omstændigheder, som i den appellerede doms præmis 68 indledes med en analyse af rækkevidden af dommen af 2008, sammenholdt med dens betragtninger og domskonklusion, i samme doms præmis 73-90 fortsætter med en mere præcis redegørelse for, hvorfor Retten afviste Kommissionens fortolkning, hvorefter Kommissionen kunne kontrollere, om lov nr. 67/2007 var forenelig med direktiv 89/665, og i dommens præmis 91 slutter med annullationen af den anfægtede beslutning.
75 Det må derfor fastslås, at det er med urette, at Kommissionen har anført, at den eneste grund, som Retten har anvendt som begrundelse for annullation af den anfægtede beslutning, er den i den appellerede doms præmis 85 anførte.
76 Kommissionens argument om, at den appellerede dom hviler på en selvmodsigende begrundelse, kan heller ikke tiltrædes.
77 Det bemærkes i denne henseende, at Retten i den appellerede doms præmis 81 generelt anerkendte, at Kommissionen kunne vurdere de foranstaltninger, som en medlemsstat har vedtaget for at opfylde en dom afsagt af Domstolen i medfør af artikel 260 TEUF.
78 Det må imidlertid konstateres, at Retten i den nævnte doms præmis 82 fandt, at denne beføjelse er nøje afgrænset, henset især til Domstolens enekompetence til at træffe afgørelse vedrørende en national lovgivnings forenelighed med EU-retten.
79 Det er netop med udgangspunkt i denne forudsætning, at Retten i den appellerede doms præmis 83-88 fastslog, at Kommissionen, henset til den omstændighed, at Domstolen i det foreliggende tilfælde ikke i dommene af 2004 og 2008 havde taget stilling til, om lov nr. 67/2007 var forenelig med EU-retten, ikke havde kompetence til selv at foretage en sådan bedømmelse, eller at drage konsekvenser heraf med henblik på beregningen af tvangsbøden.
80 På baggrund af det ovenstående skal det fastslås, at Rettens argumentation ikke er behæftet med en begrundelsesmangel eller en selvmodsigende begrundelse, og at Kommissionens andet appelanbringende derfor skal forkastes.
81 Det følger af det ovenstående, at ingen af de anbringender, som Kommissionen har fremsat til støtte for appellen, kan tages til følge, og følgelig må appellen forkastes i det hele.
Sagens omkostninger
82 I henhold til procesreglementets artikel 184, stk. 2, træffer Domstolen afgørelse om sagens omkostninger, såfremt appellen forkastes. I henhold til procesreglementets artikel 138, stk. 1, der ifølge artikel 184, stk. 1, finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Den Portugisiske Republik har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger. I medfør af procesreglementets artikel 140, stk. 1, der finder tilsvarende anvendelse i appelsager, bærer de medlemsstater, der er interveneret i tvisten, deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Appellen forkastes.
2) Europa-Kommissionen bærer sine egne omkostninger og betaler Den Portugisiske Republiks omkostninger i denne sag.
3) Den Tjekkiske Republik, Forbundsrepublikken Tyskland, Den Hellenske Republik, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik, Kongeriget Nederlandene, Republikken Polen og Kongeriget Sverige bærer deres egne omkostninger.
Underskrifter