SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Octava ampliada)
de 11 de junio de 2009 (*)
«Ayudas de Estado – Régimen de ayudas otorgadas por las autoridades italianas a determinadas empresas de servicios públicos en forma de exenciones fiscales y de préstamos privilegiados – Decisión por la que se declara la incompatibilidad de las ayudas con el mercado común – Recurso de anulación – Afectación individual – Admisibilidad – Artículo 87 CE, apartado 3, letra c) – Artículo 86 CE, apartado 2»
En el asunto T‑189/03,
ASM Brescia SpA, con domicilio social en Brescia (Italia), representada por los Sres. F. Capelli, F. Vitale y M. Valcada, abogados,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. V. Di Bucci, en calidad de agente,
parte demandada,
que tiene por objeto un recurso de anulación de los artículos 2 y 3 de la Decisión 2003/193/CE de la Comisión, de 5 de junio de 2002, relativa a la ayuda estatal a las exenciones fiscales y préstamos privilegiados concedidos por Italia a empresas de servicios con accionariado mayoritariamente público (DO 2003, L 77, p. 21),
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS (Sala Octava ampliada),
integrado por la Sra. M.E. Martins Ribeiro, Presidenta, y los Sres. D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (Ponente) y A. Dittrich, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 16 de abril de 2008;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La demandante, ASM Brescia SpA, es una sociedad de responsabilidad limitada con accionariado mayoritariamente público constituida en 1998 a raíz de la transformación de la empresa especial del mismo nombre fundada en 1908. El 99 % de su capital pertenece al municipio de Brescia (Italia), y opera en los sectores de la producción, distribución y venta de electricidad, gas natural y calefacción. Opera asimismo en los sectores de la captación, el tratamiento y la distribución de agua potable y en el del tratamiento de aguas residuales. Además, ejerce actividades en el sector del tratamiento de residuos, en particular, ocupándose de la recogida y evacuación de los residuos. Por último, presta servicios de transporte público urbano y gestiona las infraestructuras y los medios necesarios para ello. Ejerce estas actividades en el municipio de Brescia, y, ocasionalmente, en los municipios limítrofes.
Marco jurídico nacional
2 La legge nº 142 ordinamento delle autonomie locali (Ley nº 142, reguladora de las autonomías locales, de 8 de junio de 1990, GURI nº 135, de 12 de junio de 1990; en lo sucesivo, «Ley nº 142/90») introdujo en Italia una reforma de los instrumentos de ordenación legales puestos a disposición de los municipios para la gestión de los servicios públicos, en particular en los sectores del suministro de agua, gas y electricidad y del transporte. El artículo 22 de dicha Ley, en su versión modificada, contempló la posibilidad de que los municipios constituyesen sociedades bajo distintas formas jurídicas para prestar servicios públicos. Entre éstas figura la constitución de sociedades mercantiles o sociedades de responsabilidad limitada con capital mayoritariamente público (en lo sucesivo, «sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90»). La demandante es una sociedad constituida al amparo de la Ley nº 142/90.
3 Dentro de este contexto, en virtud del artículo 9 bis de la legge nº 488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto‑legge 1° luglio 1986, nº 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (Ley nº 488, por la que se convierte en ley, con enmiendas, el Decreto‑ley nº 318, de 1 de julio de 1986, de medidas urgentes en favor de las Haciendas locales, de 9 de agosto de 1986; GURI nº 190, de 18 de agosto de 1986), se concedieron entre 1994 y 1998 préstamos a un tipo de interés especial de la Cassa Depositi e Prestiti (en lo sucesivo, «CDDPP») a sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, que prestaban servicios públicos (en lo sucesivo, «préstamos de la CDDPP»).
4 Por otra parte, en virtud de las disposiciones del artículo 3, apartados 69 y 70, de la legge nº 549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (Ley nº 549, de medidas de racionalización de la Hacienda Pública, de 28 de diciembre de 1995, suplemento ordinario de la GURI nº 302, de 29 de diciembre de 1995; en lo sucesivo, «Ley nº 549/95») en relación con las del decreto-legge nº 331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (Decreto‑ley nº 331, de armonización de las disposiciones tributarias en diversos ámbitos, de 30 de agosto de 1993, GURI nº 203, de 30 de agosto de 1993; en lo sucesivo, «Decreto‑ley nº 331/93»), se adoptaron las siguientes medidas a favor de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90:
– la exención de todos los derechos que gravaban las transmisiones patrimoniales derivadas de la transformación de empresas especiales y empresas municipales en sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 (en lo sucesivo, «exención de los derechos sobre las transmisiones patrimoniales»);
– la exención total del impuesto de sociedades, es decir, el impuesto sobre los beneficios de las personas jurídicas y el impuesto local sobre la renta, durante tres años y como máximo hasta el ejercicio de 1999 (en lo sucesivo, «exención durante tres años del impuesto de sociedades»).
Procedimiento administrativo
5 A raíz de una denuncia relativa a dichas medidas, la Comisión solicitó información al respecto a las autoridades italianas mediante escritos de 12 de mayo, 16 de junio y 21 de noviembre de 1997.
6 Mediante escrito de 17 de diciembre de 1997, las autoridades italianas facilitaron parte de la información solicitada. Además, a instancias de las autoridades italianas, se celebró una reunión el 19 de enero de 1998.
7 Mediante escrito de 17 de mayo de 1999, la Comisión notificó a las autoridades italianas su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 88 CE, apartado 2. Dicha decisión se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1999, C 220, p. 14).
8 Tras recibir observaciones de terceros interesados y de las autoridades italianas, la Comisión solicitó en varias ocasiones a éstas información adicional. Asimismo se celebraron encuentros entre la Comisión, por un lado, y las autoridades italianas y los terceros interesados que intervinieron, por otro.
9 Algunas sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, como ACEA SpA, AEM SpA y Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), que además han interpuesto recurso de anulación contra la decisión que es objeto del presente asunto (asuntos T‑297/02, T‑301/02 y T‑300/02, respectivamente), alegaron, en particular, que los tres tipos de medidas en cuestión no constituían ayudas de Estado.
10 Las autoridades italianas y la Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), confederación que agrupa, entre otras, a sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 y a empresas especiales municipales italianas, se adhirieron, en lo sustancial, a esta postura.
11 En cambio, la Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), asociación de empresarios alemanes, consideró que las medidas en cuestión podrían provocar distorsiones de competencia no sólo en Italia sino también en Alemania.
12 Asimismo, Gas-it, asociación italiana de operadores privados del sector de la distribución de gas, declaró que las medidas en cuestión, y en particular la exención durante tres años del impuesto sobre sociedades, constituían ayudas estatales.
13 El 5 de junio de 2002, la Comisión adoptó la Decisión 2003/193/CE, relativa a la ayuda estatal a las exenciones fiscales y préstamos privilegiados concedidos por Italia a sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 (DO 2003, L 77, p. 21; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Decisión impugnada
14 La Comisión subraya en primer término que su examen se circunscribe a los regímenes de ayudas de alcance general instituidos por las medidas controvertidas y no incluye las ayudas individuales otorgadas a cada empresa, de modo que el examen que lleva a cabo en la Decisión impugnada es general y abstracto. A este respecto, declara que la República Italiana «no ha concedido ventajas fiscales individualmente y no [le] ha notificado […] ningún caso individual de ayuda facilitando toda la información necesaria para poder evaluarlo». La Comisión indica que, por consiguiente, tiene que hacer un examen general y abstracto de los regímenes controvertidos tanto desde el punto de vista de su calificación como de su compatibilidad con el mercado común (considerandos 42 a 45 de la Decisión impugnada).
15 Según la Comisión, los préstamos de la CDDPP y la exención trienal del impuesto de sociedades (en lo sucesivo, conjuntamente denominados «medidas controvertidas») son ayudas estatales. Dicha institución señala, en efecto, que la concesión, mediante fondos estatales, de tales beneficios a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 tiene como efecto reforzar su posición competitiva frente a todas las demás empresas que quieran prestar los mismos servicios (considerandos 48 a 75 de la Decisión impugnada). Afirma que las medidas en cuestión son incompatibles con el mercado común, puesto que no reúnen los requisitos del artículo 87 CE, apartados 2 y 3, ni los del artículo 86 CE, apartado 2 y, además, son contrarias al artículo 43 CE (considerandos 94 a 122 de la Decisión impugnada).
16 En cambio, según la Comisión, la exención de los derechos sobre las transmisiones patrimoniales no constituye ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, dado que estos derechos se devengan por la constitución de una nueva entidad económica o por la transmisión de activos entre distintas entidades económicas. Ahora bien, desde un punto de vista sustancial, las empresas municipales y las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 encarnan una misma entidad económica. Por lo tanto, la exención de tales derechos de la que gozan está justificada por la naturaleza o la economía del sistema (considerandos 76 a 81 de la Decisión impugnada).
17 La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
La exención de los derechos de aportación […] no constituye ayuda en el sentido del […] artículo 87 [CE, apartado 1].
Artículo 2
La exención durante tres años del impuesto sobre sociedades […] y las ventajas derivadas de los préstamos [de la CDDP] constituyen ayudas estatales en el sentido del […] artículo 87 [CE, apartado 1].
Dichas ayudas no son compatibles con el mercado común.
Artículo 3
Italia tomará todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda concedida en virtud de los regímenes a que hace referencia el artículo 2, ya puestos ilegítimamente a su disposición.
La recuperación se ejecutará sin demora y con arreglo a los procedimientos del Derecho nacional, siempre que éstos permitan la ejecución inmediata y efectiva de la Decisión [impugnada].
La ayuda que debe recuperarse produce intereses desde la fecha en que fue puesta a disposición de los beneficiarios y hasta la fecha de su efectiva recuperación, calculados según el tipo de referencia utilizado para el cálculo del equivalente de subvención en el ámbito de las ayudas de finalidad regional.
[…]»
Procedimiento y pretensiones de las partes
18 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 2 de junio de 2003, la demandante interpuso el presente recurso.
19 Mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 5 de agosto de 2003, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia.
20 El 9 de octubre de 2003, la demandante presentó sus observaciones sobre la excepción de inadmisibilidad.
21 El 8 de agosto de 2002, la República Italiana interpuso asimismo un recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia contra la Decisión impugnada (asunto C‑290/02). El Tribunal de Justicia declaró que dicho recurso y los que dieron lugar a los asuntos T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 y T‑309/02 tenían el mismo objeto, la anulación de la Decisión impugnada, y eran conexos, puesto que los motivos expuestos en todos estos asuntos coincidían en buena medida. Mediante auto de 10 de junio de 2003, el Tribunal de Justicia suspendió el procedimiento en el asunto C‑290/02, conforme a lo dispuesto en el artículo 54, párrafo tercero, de su Estatuto, hasta que el Tribunal de Primera Instancia dictase una resolución definitiva en los asuntos T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 y T‑309/02.
22 Mediante auto de 8 de junio de 2004, el Tribunal de Justicia decidió remitir el asunto C‑290/02 al Tribunal de Primera Instancia, que había adquirido competencia para pronunciarse sobre los recursos interpuestos por los Estados miembros contra la Comisión, conforme a lo dispuesto en el artículo 2 de la Decisión 2004/407/CE, Euratom del Consejo, de 26 de abril de 2004, por la que se modifican los artículos 51 y 54 del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia (DO L 132, p. 5). Dicho asunto se registró así en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia con la referencia T‑222/04.
23 Mediante auto de 5 de agosto de 2004, el Tribunal de Primera Instancia decidió unir la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión al examen del fondo.
24 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Octava ampliada) decidió iniciar la fase oral y, en el marco de las diligencias de ordenación del procedimiento previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, formuló a las partes una serie de preguntas escritas, a las que éstas respondieron en el plazo señalado.
25 Mediante auto del Presidente de la Sala Octava ampliada del Tribunal de Primera Instancia de 13 de marzo de 2008, se ordenó la acumulación de los asuntos T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02, T‑309/02, T‑189/03 y T‑222/04 a efectos de la fase oral del procedimiento, conforme a lo dispuesto en el artículo 50 del Reglamento de Procedimiento.
26 En la vista celebrada el 16 de abril de 2008 se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas del Tribunal de Primera Instancia.
27 La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la admisibilidad del recurso.
– Anule el artículo 2 de la Decisión impugnada y, con carácter subsidiario, el artículo 3 de la Decisión impugnada en lo que respecta a la exención durante tres años del impuesto de sociedades.
– Condene en costas a la Comisión.
28 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
– Declare la inadmisibilidad del recurso.
– Con carácter subsidiario, desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad
Alegaciones de las partes
29 La Comisión niega la legitimación de la demandante. Según dicha institución, la Decisión impugnada no afecta individualmente a la demandante, en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
30 La Comisión alega, sustancialmente, que la Decisión impugnada debe calificarse como acto de alcance general, puesto que se refiere a un régimen de ayudas y, por lo tanto, a un número indeterminado e indeterminable de empresas definidas en función de un criterio general, como es su pertenencia a una categoría de empresas. Según ella, no desvirtúa el alcance general y, por consiguiente, la naturaleza normativa de un acto la posibilidad de determinar con mayor o menor precisión el número o incluso la identidad de los sujetos de Derecho a los que se aplica en un momento dado, siempre que dicha aplicación se haga en virtud de una situación objetiva de Derecho o de hecho definida por el acto en relación con la finalidad de éste.
31 Según la Comisión, para que un acto de alcance general afecte individualmente a un particular, dicho acto debe lesionar sus derechos específicos o bien la institución de la que emana debe estar obligada a tener en cuenta sus consecuencias sobre la situación de ese particular. Sin embargo, la Comisión considera que no sucede así en el caso de autos. Según ella, la Decisión impugnada tuvo repercusiones sobre la situación de todas las empresas que se beneficiaron de las medidas controvertidas. Por consiguiente, no se lesionaron los derechos específicos de determinadas empresas que pudieran diferenciarse de cualquier otra empresa beneficiaria de las medidas controvertidas. Por otra parte, la Comisión señala que, al adoptar la Decisión impugnada, no debía ni podía tener en cuenta sus consecuencias sobre la situación de una empresa concreta. Añade que ni la declaración de incompatibilidad ni la orden de recuperación contenidas en la Decisión impugnada se refieren a la situación de beneficiarios individuales.
32 Según la Comisión, su análisis se ve confirmado por la jurisprudencia existente en materia de ayudas estatales, a cuyo tenor el hecho de ser beneficiario de un régimen de ayudas que se ha declarado incompatible con el mercado común no basta para demostrar la afectación individual en el sentido del artículo 230 CE, párrafo cuarto.
33 La Comisión sostiene que esta jurisprudencia reiterada no se ha puesto en entredicho en asuntos más recientes. Según ella, la solución adoptada en la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de octubre de 2000, Italia y Sardegna Lines/Comisión (C‑15/98 y C‑105/99, Rec. p. I‑8855; en lo sucesivo, «sentencia Sardegna Lines»), no puede aplicarse a todos los recursos formulados por los beneficiarios de un régimen de ayudas que se ha declarado ilegal e incompatible con el mercado común y cuya recuperación se ha ordenado. Esta conclusión se impone particularmente –afirma– cuando, como en el caso de autos, el régimen de ayudas de que se trata ha sido examinado en abstracto. Por otra parte, según dicha institución, en el asunto que dio lugar a la sentencia Sardegna Lines, antes citada, la demandante disfrutó en realidad de una ayuda individual, puesto que se trataba de una ventaja concedida en virtud de un acto adoptado al amparo de una ley regional que se caracterizaba por una amplia discrecionalidad. Además, indica, dicha situación fue exhaustivamente examinada durante el procedimiento de investigación formal.
34 Según la Comisión, los hechos del caso de autos difieren asimismo de los que dieron lugar a la sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004, Italia/Comisión (C‑298/00 P, Rec. p. I‑4087; en lo sucesivo, «sentencia Alzetta»), en la medida en que, en el caso de autos, ella no conocía ni el número exacto ni la identidad de los beneficiarios de las ayudas controvertidas, no disponía de la totalidad de los datos pertinentes y no conocía el importe de la ayuda otorgada en cada caso. Además, señala, en el presente asunto, la exención trienal del impuesto de sociedades se aplica de forma automática, mientras que las ayudas objeto del asunto que dio lugar a la sentencia Alzetta habían sido otorgadas mediante un acto posterior.
35 Contrariamente a las afirmaciones de la demandante, lo relevante a efectos de la admisibilidad no es, según la Comisión, que ella conozca la identidad de una empresa, sino el hecho de que se llamase su atención sobre características del caso que hubiesen justificado un examen individual. Pues bien, según dicha institución, en la Decisión impugnada ella indicó que no se le había facilitado información alguna acreditativa de que, respecto a la demandante, las medidas controvertidas no constituían ayudas o constituían ayudas existentes o compatibles con el mercado común.
36 En cualquier caso, ni el hecho de haber participado en el procedimiento formal previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, ni la orden de recuperación contenida en la Decisión impugnada bastan, según la Comisión, para individualizar a la demandante. En efecto, señala, dado que los recursos interpuestos por los potenciales beneficiarios de un régimen de ayudas notificado no son admisibles con arreglo al artículo 230 CE, lo mismo debe suceder con los interpuestos por los beneficiarios de un régimen de ayudas no notificado.
37 Por último, la Comisión sostiene que el hecho de declarar inadmisible el recurso interpuesto por la demandante en el caso de autos no vulnera el principio de tutela judicial efectiva, ya que los recursos previstos en los artículos 241 CE y 234 CE son suficientes (sentencia del Tribunal de Justicia de 25 de julio de 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Consejo, C‑50/00 P, Rec. p. I‑6677).
38 La demandante considera que la Decisión impugnada le afecta directa e individualmente, puesto que es una sociedad constituida al amparo de la Ley nº 142/90, y, por lo tanto, una empresa destinataria del régimen de ayudas objeto de la Decisión impugnada, que se ha beneficiado de la exención trienal del impuesto de sociedades cuya recuperación se ha ordenado.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
39 Con arreglo al artículo 230 CE, párrafo cuarto, una persona física o jurídica sólo puede interponer recurso contra una decisión dirigida a otra persona si esta decisión le afecta directa e individualmente.
40 Según jurisprudencia reiterada, una persona física o jurídica que no sea destinataria de una decisión sólo puede alegar que ésta le afecta individualmente si le atañe en razón de determinadas cualidades que le son propias o de una situación de hecho que la caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello la individualiza de manera análoga a la del destinatario (sentencias del Tribunal de Justicia de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. pp. 197 y ss., especialmente p. 223, y de 2 de abril de 1998, Greenpeace Council y otros/Comisión, C‑321/95 P, Rec. p. I‑1651, apartados 7 y 28).
41 El Tribunal de Justicia ha declarado así que, en principio, no es admisible el recurso de anulación interpuesto por una empresa contra una decisión de la Comisión por la que se prohíbe un régimen de ayudas sectorial si sólo se ve afectada por esta decisión debido a su pertenencia al sector de que se trata y a su condición de beneficiario potencial de dicho régimen. En efecto, tal decisión se presenta, respecto a la empresa demandante, como una medida de alcance general que se aplica a situaciones determinadas objetivamente e implica efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta (véanse las sentencias del Tribunal de Justicia de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y otros/Comisión, 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219, apartado 15, y Alzetta, citada en el apartado 34 supra, apartado 37, y la jurisprudencia citada).
42 No obstante, el Tribunal de Justicia declaró asimismo en los apartados 34 y 35 de la sentencia Sardegna Lines, citada en el apartado 33 supra, que, puesto que la empresa Sardegna Lines no sólo se veía afectada por la Decisión controvertida en ese asunto debido a su condición de empresa del sector del transporte marítimo en Cerdeña, potencialmente beneficiaria del régimen de ayudas a los armadores sardos, sino también en su calidad de beneficiario efectivo de una ayuda individual concedida en virtud de este régimen y cuya recuperación había ordenado la Comisión, la referida Decisión le afectaba individualmente y procedía admitir su recurso contra ésta (véase igualmente, en este sentido, la sentencia Alzetta, citada en el apartado 34 supra, apartado 39).
43 Por consiguiente, ha de verificarse si la demandante tiene la calidad de beneficiario efectivo de una ayuda individual concedida con arreglo a un régimen sectorial de ayudas y cuya recuperación ha ordenado la Comisión (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 20 de septiembre de 2007, Salvat père & fils y otros/Comisión, T‑136/05, Rec. p. II‑4063, apartado 70).
44 A propósito de esta cuestión, procede señalar que, en primer lugar, se deduce de la respuesta de la demandante a las preguntas escritas formuladas al respecto por el Tribunal de Primera Instancia que ésta sí es beneficiaria efectiva de una ayuda individual otorgada en el marco del régimen de ayudas controvertido. En efecto, la demandante afirma haberse beneficiado de la exención trienal del impuesto de sociedades durante el período en cuestión. Dicha afirmación no ha sido desmentida por la República Italiana.
45 En segundo lugar, resulta del artículo 3 de la Decisión impugnada que la Comisión ordenó la recuperación de la ayuda controvertida.
46 De lo anterior se desprende que la Decisión impugnada afecta individualmente a la demandante.
47 En cuanto a si le afecta directamente, puesto que el artículo 3 de la Decisión impugnada obliga a la República Italiana a tomar todas las medidas necesarias para obtener del beneficiario la recuperación de la ayuda concedida en virtud de los regímenes a que hace referencia el artículo 2 de la propia Decisión, ya puestos ilegítimamente a su disposición, y puesto que la demandante se ha beneficiado de ella y deberá restituirla, debe considerarse directamente afectada por dicha Decisión (véase, en este sentido, la sentencia Salvat père & fils y otros/Comisión, citada en el apartado 43 supra, apartado 75).
48 De todo lo anterior se desprende que el presente recurso es admisible en la medida en que va dirigido contra la parte de la Decisión impugnada que se refiere a la exención durante tres años del impuesto de sociedades.
Sobre el fondo
49 En apoyo de su recurso, la demandante formula cinco motivos, basados, respectivamente:
– en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, en el incumplimiento de la obligación de motivación, en la inobservancia de los principios de buena administración, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, y en la vulneración de derechos fundamentales;
– en la infracción del artículo 88 CE, apartado 1, y del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [88 CE] (DO L 83, p. 1), y en la falta de motivación;
– en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c);
– en la infracción del artículo 86 CE, apartado 2, en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica y en la falta de motivación;
– en la infracción del artículo 43 CE y en la falta de motivación.
Sobre el primer motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 1, en el incumplimiento de la obligación de motivación, en la inobservancia de los principios de buena administración, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, y en la vulneración de derechos fundamentales
Alegaciones de las partes
50 La demandante afirma, en lo sustancial, que la exención durante tres años del impuesto de sociedades no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, que la Comisión incumplió la obligación de motivación a este respecto, y que vulneró los principios de buena administración, de seguridad jurídica y de protección de la confianza legítima, así como los derechos fundamentales, al no haber efectuado un examen más exhaustivo.
51 La demandante expone que, en el caso de autos, no se vieron afectados la competencia ni el comercio intracomunitario. En efecto, según ella, cuando se aplicó la exención trienal del impuesto de sociedades, e incluso con posterioridad, los sectores en los que operaba no estaban abiertos a la competencia.
52 La demandante estima que la Comisión no analizó el régimen jurídico de los servicios públicos en Italia y la cuestión de si los mercados afectados estaban abiertos a la competencia. Además, según la demandante, la falta de competencia en dichos mercados constituye precisamente la razón de ser de la exención trienal del impuesto de sociedades.
53 La demandante alega asimismo que la investigación de la Comisión se limitó a los servicios públicos locales y que, por lo tanto, la Comisión no pudo evaluar la repercusión de la exención trienal del impuesto de sociedades en otros mercados. La calificación de ésta como ayuda de Estado no puede basarse, según la demandante, en la consideración de que, en abstracto, las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 podrían haber actuado en otros mercados distintos del de los servicios públicos locales. Por consiguiente, según ella, la Comisión no pudo probar la repercusión de la exención trienal del impuesto de sociedades en otros mercados, ni podía utilizar ese elemento como argumento para declarar la incompatibilidad de dicha exención con el mercado común.
54 La demandante pone de manifiesto que la Comisión, al llegar a la conclusión de que la competencia y los intercambios comunitarios se vieron afectados debido a los perjuicios sufridos por empresas extranjeras, presupone que éstas estuvieron en competencia con las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90. Ahora bien, según ella, esto sólo es una hipótesis que no se ha fundamentado.
55 Además, el carácter objetivamente local de las actividades ejercidas excluye, según la demandante, que los intercambios intracomunitarios resulten afectados. Pues bien, señala, la Comisión no verificó si las actividades de que se trata tenían carácter local.
56 Según la demandante, los municipios no hicieron entrar en competencia a las distintas empresas al atribuir concesiones de servicios públicos. Además –afirma– no estaban obligadas a ello [véanse la sentencia del Tribunal de Justicia de 18 de noviembre de 1999, Teckal, C‑107/98, Rec. p. I‑8121, y la Comunicación interpretativa de la Comisión sobre las concesiones en el Derecho comunitario (DO 2000, C 121, p. 2)].
57 La demandante añade que, aun cuando fuese contrario a las normas comunitarias en materia de contratación pública, la adjudicación directa de servicios públicos a empresas excluye la existencia de un perjuicio para la competencia intracomunitaria y, por lo tanto, de una infracción del artículo 87 CE.
58 Además, según la demandante, la Comisión no estableció una distinción entre, por una parte, la gestión directa de servicios confiados por los municipios a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 y, por otra parte, las licitaciones en que participaron estas sociedades. La demandante alega que la Comisión no verificó si sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, y, en particular, la demandante, participaron en licitaciones en otros territorios que no fuesen su territorio de referencia. A este respecto, precisa que las actividades extraterritoriales de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 estaban en principio prohibidas, de modo que ella no podía participar en licitaciones fuera del territorio de su municipio de origen. La demandante invoca asimismo el artículo 16 CE, en la versión resultante de la modificación que introducirá el artículo III‑122 del Tratado por el que se establece una constitución para Europa (DO 2004, C 310, p. 1).
59 En su réplica, la demandante expone que la Comisión debería, cuando menos, haber diferenciado su análisis según los distintos tipos jurídicos que presentaba el régimen contemplado en la Decisión impugnada.
60 La demandante rechaza asimismo en su réplica la tesis de la Comisión a cuyo tenor no es necesario que el Tribunal de Primera Instancia verifique su ámbito de actividad. En efecto, según la demandante, dicha tesis conduciría al siguiente resultado ilógico: el Tribunal de Primera Instancia, dado el carácter general y abstracto del análisis expuesto en la Decisión impugnada, debería limitarse a una declaración general relativa a la exención trienal del impuesto de sociedades, aun en el caso de que la demandante probase que dicha exención no es aplicable a su situación particular. Pues bien, la demandante sostiene que dicho resultado es injusto y le priva de una efectiva tutela judicial.
61 La demandante invoca, por último, la ilegalidad de la orden de recuperación dirigida a la República Italiana en el artículo 3 de la Decisión impugnada. En efecto, según ella, los beneficiarios de la exención trienal del impuesto de sociedades están obligados, en virtud de dicha orden de recuperación, a restituir esa ventaja aunque únicamente hayan operado en sectores cerrados a la competencia. Por una parte, alega que la Comisión no precisa, en la Decisión impugnada, los elementos y criterios que permiten a las autoridades italianas distinguir las ayudas existentes o compatibles de las ayudas que son objeto de la orden de recuperación. Por otra parte, señala que, según el Tratado CE, los Estados miembros no pueden apreciar por sí solos la compatibilidad de las ayudas con el mercado común. De ello se desprende, según la demandante, que la Comisión impuso la recuperación de todas las ventajas concedidas en aplicación de la exención trienal del impuesto de sociedades. La demandante sostiene que ello dará lugar a un número considerable de recursos ante los tribunales nacionales, que, en virtud del artículo 234 CE, remitirán al Tribunal de Justicia la cuestión de la validez de la Decisión impugnada. Alega que, por consiguiente, el Tribunal de Justicia deberá efectuar múltiples análisis de la situación de los beneficiarios. Tal situación no se habría producido, según ella, si la Comisión hubiese efectuado un examen completo de los datos jurídicos y de la normativa aplicable en los sectores afectados.
62 Según la demandante, de las consideraciones anteriores resulta igualmente que la Comisión incumplió la obligación de motivación.
63 La Comisión rebate las alegaciones de la demandante y estima que la Decisión impugnada está suficientemente motivada.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
64 Con carácter preliminar, procede recordar que la calificación como ayuda, en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, exige que se cumplan todos los requisitos que contempla dicha disposición. En primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales. En segundo lugar, esta intervención debe poder afectar a los intercambios entre los Estados miembros. En tercer lugar, debe tratarse de una ventaja selectiva. En cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (sentencias del Tribunal de Justicia de 24 de julio de 2003, Altmark Trans y Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Rec. p. I‑7747, en lo sucesivo, «sentencia Altmark», apartados 74 y 75, y de 3 de marzo de 2005, Heiser, C‑172/03, Rec. p. I‑1627, apartado 27).
65 En este caso, resulta obligado observar que, según la demandante, no concurren dos de los cuatro requisitos que deben concurrir para calificar una medida como ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, a saber, los relativos al perjuicio para los intercambios intracomunitarios y a la repercusión sobre la competencia.
66 A este respecto, según jurisprudencia reiterada, en el marco de su apreciación de estos dos requisitos, la Comisión no está obligada a acreditar la incidencia real de las ayudas sobre los intercambios comerciales entre los Estados miembros y el falseamiento efectivo de la competencia, sino únicamente a examinar si tales ayudas pueden afectar a dichos intercambios y falsear la competencia (véase la sentencia de 15 de diciembre de 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Rec. p. I‑11137, apartado 54, y la jurisprudencia citada).
67 Procede asimismo recordar que, en el caso de un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del régimen controvertido para apreciar, en los motivos de su decisión, si dicho régimen, debido a las modalidades que prevé, puede beneficiar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios entre Estados miembros (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de marzo de 2002, Italia/Comisión, C‑310/99, Rec. p. I‑2289).
68 Debe recordarse, por otra parte, que toda ayuda concedida a una empresa que ejerce sus actividades en el mercado comunitario puede ocasionar distorsiones de la competencia y afectar a los intercambios entre Estados miembros (véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 6 de marzo de 2002, Diputación Foral de Álava/Comisión, T‑92/00 y T‑103/92, Rec. p. II‑1385, apartado 72, y la jurisprudencia citada).
69 Además, no existe un umbral o porcentaje por debajo del cual pueda considerarse que los intercambios comerciales entre Estados miembros no se ven afectados. En efecto, la cuantía relativamente reducida de una ayuda o el tamaño relativamente modesto de la empresa beneficiaria no excluyen a priori la posibilidad de que se vean afectados los intercambios entre Estados miembros (sentencias del Tribunal de Justicia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, denominada «Tubemeuse», C‑142/87, Rec. p. I‑959, apartado 43; de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, C‑278/92 a C‑280/92, Rec. p. I‑4103, apartado 42, y sentencia Altmark, citada en el apartado 64 supra, apartado 81).
70 Por otro lado, el Tribunal de Justicia indicó que no cabía en absoluto excluir que una subvención pública concedida a una empresa que únicamente presta servicios de transporte local o regional y no presta servicios de transporte fuera de su Estado de origen pudiese, no obstante, repercutir en los intercambios entre Estados miembros en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1. Efectivamente, cuando un Estado miembro concede una subvención pública a una empresa, la prestación de servicios de transporte por parte de esta empresa puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyen con ello las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de prestar sus servicios de transporte en el mercado de dicho Estado miembro (sentencia Altmark, citada en el apartado 64 supra, apartados 77 y 78).
71 En el caso de autos, procede observar, en primer lugar, que el régimen de ayudas controvertido va dirigido a una categoría específica de empresas, a saber, las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90. El hecho de ser una de estas sociedades es el único requisito para poder acogerse a dicho régimen.
72 Seguidamente, hay que observar que la aplicación del régimen de exención trienal del impuesto de sociedades no se limita a determinados servicios y que las actividades de las empresas contempladas en dicho régimen no se limitan al sector de los servicios públicos.
73 De ello se desprende que, en las circunstancias del caso de autos, la Comisión no estaba obligada a tomar en consideración cada tipo de actividad o de mercado para apreciar los efectos de la exención trienal del impuesto de sociedades.
74 Por otra parte, procede señalar que, si bien es cierto que la demandante alegó que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 no operaban en mercados competitivos, refiriéndose, en particular, a sus propios sectores de actividad, no aportó ninguna prueba válida para sustentar la afirmación de que los sectores económicos de los servicios públicos locales no estaban abiertos a la competencia en aquel momento. Debe recordarse a este respecto que, en el caso de autos, se trata de un régimen de ayudas que engloba una pluralidad de sectores y no de varios regímenes de ayudas relativos cada uno a un sector específico.
75 Además, debe señalarse que, según indicó la Comisión en los considerandos 73 y 84 de la Decisión impugnada, algunos de los sectores afectados, como los de los productos farmacéuticos, los residuos, el gas, la electricidad y el agua, se caracterizaban por un cierto grado de competencia en el momento en que entró en vigor la medida controvertida.
76 Debe asimismo observarse que, en los sectores de actividad de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, las empresas compiten por la adjudicación de las concesiones de servicios públicos locales en los distintos municipios y que el mercado de dichas concesiones es un mercado abierto a la competencia (considerandos 67 y 68 de la Decisión impugnada). El que la demandante participase o no en licitaciones para la adjudicación de servicios públicos locales en otras zonas geográficas durante el período de la exención trienal del impuesto de sociedades carece de importancia.
77 La alegación basada en la inexistencia de competencia y, por tanto, de repercusión en los intercambios interestatales debido a que, en realidad, los servicios de que se trata se adjudicaron directamente a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 debe desestimarse. Por una parte, la adjudicación directa no desvirtúa la constatación realizada en los apartados anteriores, a saber, que el mercado de referencia se caracterizaba, cuando menos, por un cierto grado de competencia. Por otra parte, la alegación tendería más bien a demostrar los efectos restrictivos de las medidas controvertidas sobre la competencia y no la inexistencia de competencia en el mercado de referencia. En efecto, como subraya la Comisión en el considerando 71 de la Decisión impugnada, no puede descartarse que la existencia misma de la ayuda en favor de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 sirviese de incentivo a los ayuntamientos para confiar directamente los servicios a éstas en vez de otorgar concesiones mediante procedimientos abiertos.
78 Por lo que respecta precisamente a la cuestión de si la medida de que se trata falseó o amenazó falsear el grado de competencia existente en el mercado, debe declararse que la medida controvertida reforzó la posición competitiva de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 frente a cualquier otra empresa italiana o extranjera que operase en el mercado de referencia. Como señaló fundadamente la Comisión en el considerando 62 de la Decisión impugnada, las empresas cuya forma jurídica no sea la de sociedad anónima y cuyas acciones no pertenezcan mayoritariamente a los organismos locales se encuentran en situación de desventaja en caso de que quieran competir por la adjudicación del suministro de un determinado servicio en un determinado territorio.
79 Por otro lado, las actividades de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 no se limitan al sector de los servicios públicos locales. Por lo tanto, la medida en cuestión puede facilitar la expansión de dichas sociedades a otros mercados abiertos a la competencia, produciendo así efectos de distorsión incluso en otros sectores distintos de los servicios públicos locales. A este respecto, se desprende de la Ley nº 142/90, tal como ha sido interpretada por la Corte suprema di cassazione (Tribunal Supremo, Italia), en su sentencia nº 4989, de 6 de mayo de 1995, y por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia), en su sentencia nº 4586, de 3 de septiembre de 2001, que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 tienen la posibilidad de operar en otros territorios tanto en Italia como en el extranjero y en sectores distintos del de los servicios públicos previstos en sus estatutos, salvo si ello les resta recursos y medios en una medida significativa y puede perjudicar a la entidad local de referencia. Además, de los artículos de prensa anejos al escrito de contestación se desprende que al menos algunas sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 ejercieron otras actividades distintas de los servicios públicos previstos en sus estatutos, y en territorios que no eran su municipio de referencia.
80 En cuanto al requisito relativo al perjuicio para los intercambios interestatales, procede recordar, en primer lugar, que el hecho de que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 operen solas en su mercado nacional o en su territorio de origen no es determinante. En efecto, los intercambios interestatales se ven afectados por la medida de que se trate cuando las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de prestar sus servicios en el mercado italiano disminuyan (véase el apartado 70 supra).
81 Así pues, la Comisión declaró fundadamente en el considerando 70 de la Decisión impugnada que la medida de que se trata podía crear un obstáculo para las empresas extranjeras que quisiesen instalarse o vender sus servicios en Italia y, por lo tanto, afectaba a los intercambios intracomunitarios en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1.
82 En efecto, por una parte, la medida controvertida perjudica a las empresas extranjeras participantes en concursos para concesiones locales en Italia, puesto que las empresas públicas beneficiarias del régimen en cuestión pueden ofrecer precios más competitivos que sus competidoras nacionales o comunitarias que no se benefician del mismo. Además, la medida controvertida hace menos atractivo para las empresas de otros Estados miembros invertir en el sector de los servicios públicos locales en Italia (por ejemplo, adquiriendo la participación mayoritaria), ya que las empresas eventualmente adquiridas no podrían beneficiarse de la medida controvertida (o podrían perderla), dada la naturaleza de los nuevos accionistas (véase el considerando 69 de la Decisión impugnada).
83 De lo anterior se desprende que la Comisión no cometió un error al considerar que en el caso de autos concurrían los requisitos relativos al perjuicio para los intercambios entre Estados miembros y a la distorsión de la competencia.
84 Por lo que se refiere a la supuesta falta de motivación de la Decisión impugnada en relación con estos dos requisitos, procede recordar que la Comisión explicó suficientemente, en los considerandos 62 a 64 y 69, 73 y 74, respectivamente, de dicha Decisión, los motivos por los que consideraba que la exención durante tres años del impuesto de sociedades podía falsear la competencia y afectar a los intercambios entre los Estados miembros. Además, como ya se ha señalado, la Comisión no está obligada a demostrar los efectos reales de las ayudas ya concedidas (sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C‑301/87, Rec. p. I‑307, apartado 33).
85 En cuanto a la orden de recuperación, debe recordarse que, según reiterada jurisprudencia, la supresión de una ayuda ilegal por vía de recuperación, así como el cobro de los intereses devengados, es la consecuencia lógica de la comprobación de su incompatibilidad con el mercado común (sentencias del Tribunal de Justicia Tubemeuse, citada en el apartado 69 supra, apartado 66; de 14 de enero de 1997, España/Comisión, C‑169/95, Rec. p. I‑135, apartado 47, y de 29 de junio de 2004, Comisión/Consejo, C‑110/02, Rec. p. I‑6333, apartado 41).
86 A este respecto, procede igualmente señalar que dicha jurisprudencia es aplicable tanto a las ayudas individuales como a las ayudas concedidas en el marco de un régimen de ayudas.
87 No obstante, el análisis general y abstracto de un régimen de ayudas no excluye que, en un caso individual, el importe concedido basándose en dicho régimen escape a la prohibición establecida en el artículo 87 CE, apartado 1, por ejemplo, por estar comprendida la concesión individual de una ayuda dentro del ámbito de las normas de minimis. Esta consideración explica las reservas formuladas en los considerandos 72, 85 y 126 de la Decisión impugnada.
88 Cierto es que, cuando la Comisión adopta una decisión por la que se declara que una ayuda es incompatible con el mercado común, el papel de las autoridades nacionales se limita a ejecutar dicha decisión y que éstas no disponen de ningún margen de apreciación al respecto (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 1977, Steinicke & Weinlig, 78/76, Rec. p. 595, apartado 10). Ello no impide que las autoridades nacionales, al ejecutar dicha decisión, tengan en cuenta esas reservas. Por tanto, contrariamente a lo que ha alegado la demandante, la Comisión ordena únicamente la recuperación de las ayudas en el sentido del artículo 87 CE y no de los importes que, aun habiendo sido desembolsados en aplicación del régimen controvertido, no constituyan ayudas o constituyan ayudas existentes o compatibles con el mercado común en virtud de un reglamento de exención o de las normas de minimis o de cualquier otra decisión de la Comisión. A este respecto, procede recordar que el juez nacional es competente para interpretar los conceptos de ayuda y de ayuda existente y podrá pronunciarse sobre las eventuales particularidades de uno u otro supuesto de aplicación, llegado el caso planteando una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia.
89 Además, admitir la tesis de la demandante según la cual la apreciación en abstracto de un régimen de ayudas, sin examinar detalladamente los supuestos individuales de aplicación, no puede dar lugar a una orden de recuperación equivaldría a excluir sistemáticamente la posibilidad de recuperar las ayudas indebidamente desembolsadas y, por lo tanto, a vaciar de significado los artículos 87 CE y 88 CE. En semejante hipótesis, la Comisión, única autoridad competente para apreciar la compatibilidad de las ayudas con el mercado común, se vería imposibilitada para examinar los múltiples casos de aplicación de los regímenes de ayudas.
90 Resulta de lo anterior que debe desestimarse el primer motivo.
Sobre el segundo motivo, basado en la infracción del artículo 88 CE, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 y en la falta de motivación
Alegaciones de las partes
91 En el marco del presente motivo, la demandante sostiene que, aun cuando la exención trienal del impuesto de sociedades debiese considerarse una ayuda de Estado, se trataría de una ayuda existente, y que, por lo tanto, la Comisión, mediante la Decisión impugnada, infringió el artículo 88 CE y el artículo 1, letra b), incisos i) y v), del Reglamento nº 659/1999. A este respecto, alega asimismo una falta de motivación.
92 En primer lugar, la demandante estima que la exención trienal del impuesto de sociedades, en caso de que se calificase como ayuda estatal, constituiría una ayuda existente en el sentido del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, pues los mercados afectados estaban cerrados a la competencia durante el período de referencia. Según ella, la Comisión no verificó si los sectores afectados estaban cerrados a la competencia ni motivó la Decisión impugnada en este aspecto.
93 En segundo lugar, la demandante indica que la explotación en régimen de monopolio de servicios de interés público por los municipios y las empresas municipales ha estado exenta de impuestos desde inicios del siglo pasado. La demandante hace especial referencia al decreto presidenziale nº 917 (sulla) approvazione del testo unico delle imposte sui redditi (Decreto del Presidente de la República nº 917, por el que se aprueba el texto único relativo al impuesto sobre la renta, de 22 de diciembre de 1986, suplemento ordinario de la GURI nº 302, de 31 de diciembre de 1986). Pone de relieve que dicha exención no ha sido nunca cuestionada por la Comisión con anterioridad. Según la demandante, ha existido continuidad entre, por una parte, el régimen fiscal del que gozaban los municipios y las empresas municipales por las actividades de explotación de servicios públicos locales y, por otra parte, la exención trienal del impuesto de sociedades aplicable a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90. En efecto, según ella, las empresas municipales y las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 encarnan sustancialmente la misma entidad, con distinta forma jurídica. La demandante indica que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 sucedieron en derechos y obligaciones a las empresas municipales. La razón de ser de la exención durante tres años del impuesto de sociedades reside –afirma– en la inexistencia de competencia, que era una característica de los mercados de que se trata tanto antes de la entrada en vigor del Tratado CE como durante el período comprendido entre 1997 y 1999. Por lo tanto, poco importa la forma jurídica de las empresas encargadas de la ejecución de los servicios públicos. Además, las reformas del legislador italiano de los años noventa no modificaron nada excepto la forma jurídica y el tratamiento de los operadores en cuestión. Se trata, según ella, de un instrumento jurídico normal para facilitar el tránsito a un régimen competitivo en los sectores afectados. Ahora bien, apunta, la Comisión no explica en la Decisión impugnada por qué motivo el principio de continuidad aplicado en el considerando 78 de dicha Decisión no se aplica a efectos de calificar la exención trienal del impuesto de sociedades como ayuda existente.
94 La demandante alega que en el caso de autos concurren los requisitos establecidos por la sentencia del Tribunal de Justicia de 9 de agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit (C‑44/93, Rec. p. I‑3829; en lo sucesivo, «sentencia Namur»), apartado 33, para que una ayuda se considere existente. En efecto, según ella, el ámbito de actividad y la ventaja en cuestión no variaron. Además, señala, las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 no pueden operar libremente en el mercado en busca de mejores oportunidades comerciales, puesto que su objetivo es la prestación de servicios públicos y guardan un estrecho vínculo con el municipio de referencia en el sentido de que tenían prohibido operar más allá del término municipal (sentencias del Consiglio di Stato nº 243, de 10 de marzo de 1997, y de la Corte suprema di cassazione nº 4989, de 6 de mayo de 1995).
95 Según la demandante, aunque se considerase que no concurren los requisitos establecidos por la sentencia Namur, citada en el apartado 94 supra, la Decisión impugnada estaría viciada de error en cuanto a la calificación de la exención durante tres años del impuesto de sociedades como ayuda nueva. En efecto, según ella, los criterios establecidos por la sentencia Namur, citada en el apartado 94 supra, deben aplicarse en el caso de autos a la luz del distinto marco jurídico aplicable y de la naturaleza no competitiva de los sectores específicamente afectados.
96 La Comisión estima, remitiéndose a los considerandos 86 a 91 de la Decisión impugnada, que el presente motivo debe desestimarse.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
97 En su sentencia Namur, citada en el apartado 94 supra (apartado 13), el Tribunal de Justicia declaró que tanto del contenido como de la finalidad de las disposiciones del artículo 88 CE se desprende que deberán considerarse como ayudas existentes, en el sentido del apartado 1 de dicho artículo, las ayudas que existieran antes de la fecha de entrada en vigor del Tratado CE y aquellas que se aplicaron legalmente conforme a los requisitos previstos en el artículo 88 CE, apartado 3, incluidos los derivados de la interpretación de dicho artículo efectuada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 11 de diciembre de 1973, Lorenz (120/73, Rec. p. 1471), apartados 4 a 6, mientras que deberán considerarse ayudas nuevas, sometidas a la obligación de notificación prevista en esta última disposición, las medidas tendentes a la concesión o a la modificación de ayudas, entendiéndose que las modificaciones pueden referirse bien a ayudas existentes, o bien a proyectos iniciales notificados a la Comisión.
98 Por lo que respecta a las ayudas existentes, el artículo 1, letra b), del Reglamento nº 659/1999 reprodujo y consagró las reglas extraídas por la jurisprudencia.
99 A tenor de dicha disposición, constituye una ayuda existente:
i) toda ayuda que existiese antes de la entrada en vigor del Tratado CE en el Estado miembro respectivo;
ii) la ayuda autorizada, es decir, los regímenes de ayudas y ayudas individuales autorizados por la Comisión o por el Consejo;
iii) la ayuda que deba considerarse que ha sido autorizada por no haber adoptado la Comisión una decisión en el plazo de dos meses, en principio contados a partir del día siguiente al de la recepción de su notificación completa, del que dispone para efectuar un examen preliminar;
iv) la ayuda con respecto a la cual haya expirado el plazo de prescripción de 10 años en materia de recuperación;
v) la ayuda considerada como ayuda existente al poder acreditarse que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro. Cuando determinadas medidas pasen a ser ayudas tras la liberalización de una determinada actividad por la legislación comunitaria, dichas medidas no se considerarán como ayudas existentes tras la fecha fijada para la liberalización.
100 Seguidamente, en virtud del artículo 1, letra c), de dicho Reglamento, toda modificación de una ayuda existente debe considerarse una ayuda nueva.
101 En sustancia, las medidas encaminadas a instituir ayudas o a modificar ayudas existentes constituyen ayudas nuevas. En particular, cuando la modificación afecte al régimen inicial en su propia esencia, dicho régimen resulta transformado en un régimen de ayudas nuevas. Sin embargo, no existe tal modificación sustancial cuando el elemento nuevo puede disociarse claramente del régimen inicial (sentencia del Tribunal de Justicia de 30 de abril de 2002, Government of Gibraltar, T‑195/01 y T‑207/01, Rec. p. II‑2309, apartados 109 a 111).
102 En el caso de autos, es obvio que la exención durante tres años del impuesto de sociedades no está comprendida dentro de los supuestos segundo, tercero y cuarto a que se refiere el artículo 1, letra b), del Reglamento nº 659/1999, que permiten considerar una medida de ayuda como ayuda existente. Además, la demandante no ha invocado tales supuestos.
103 Por lo que respecta a la primera de las situaciones contempladas por el artículo 1, letra b), del Reglamento nº 659/1999, procede señalar, en primer lugar, que la exención trienal del impuesto de sociedades fue instituida por el Decreto‑ley nº 331/93 y la Ley nº 549/95. En 1990, mientras que la Ley nº 142/90 introdujo una reforma de los instrumentos de ordenación legales puestos a disposición de los municipios para administrar los servicios públicos locales, entre ellos la posibilidad de constituir sociedades de responsabilidad limitada con participación pública mayoritaria, no se estableció ninguna exención del impuesto sobre las rentas de dichas sociedades.
104 En efecto, toda sociedad constituida al amparo de la Ley nº 142/90 entre 1990 y la entrada en vigor, el 30 de agosto de 1993, del artículo 66 del Decreto‑ley nº 331/93 estaba sujeta al impuesto de sociedades.
105 Por consiguiente, como alegó fundadamente la Comisión en el considerando 91 de la Decisión impugnada, para hacer extensivo a las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 el régimen fiscal aplicable a las entidades locales, el legislador italiano tuvo que adoptar una nueva normativa varias décadas después de la entrada en vigor del Tratado CE.
106 Además, aun admitiendo que la exención de impuestos a las empresas municipales se introdujese antes de la entrada en vigor del Tratado CE y que se mantuviese vigente hasta 1995, no deja de ser cierto que las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 son sustancialmente distintas de las empresas municipales. Pues bien, la extensión de los beneficios fiscales existentes para las empresas municipales y especiales a una nueva categoría de beneficiarios, como la de las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90, constituye una modificación disociable del régimen inicial. En efecto, como se indica en la sentencia del Consiglio di Stato nº 4586, de 3 de septiembre de 2001, existen diferencias legales entre las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 y las empresas municipales que obedecen, en particular, a que las primeras no están sujetas al estricto límite territorial impuesto a las segundas y que los ámbitos de actividad de las primeras son mucho más amplios. Así, como ya se ha subrayado en el apartado 79, las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 tienen la posibilidad de actuar fuera del territorio de referencia tanto en Italia como en el extranjero y en sectores distintos del de los servicios públicos previstos en sus estatutos, salvo si ello les resta recursos y medios en una medida significativa y puede perjudicar a la entidad local de referencia.
107 Por consiguiente, como explica la Comisión en el considerando 92 de la Decisión impugnada, aunque las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 sucedieron a las empresas municipales en sus derechos y obligaciones, la normativa que determina sus ámbitos de actividad material y geográfica varió sustancialmente.
108 Así pues, resulta obligado concluir que la exención trienal del impuesto de sociedades, introducida por las disposiciones del artículo 3, apartado 70, de la Ley nº 549/95 en relación con las del artículo 66, apartado 14, del Decreto‑ley nº 331/93, no está comprendida en el ámbito del artículo 1, letra b), inciso i), del Reglamento nº 659/1999.
109 Por lo que respecta a la otra tesis de la demandante, basada en el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999, a cuyo tenor una medida que en el momento en que se llevó a efecto no constituía una ayuda, y que posteriormente pasó a ser una ayuda debido a la evolución del mercado común y sin haber sido modificada por el Estado miembro, constituye una ayuda existente, basta observar, como explica la Comisión en los considerandos 83 a 85 de la Decisión impugnada, que la ayuda se instituyó en un momento en que los mercados estaban, en cualquier caso, aunque muy probablemente en distinta medida, abiertos a la competencia. Así pues, procede considerar que la exención trienal del impuesto de sociedades no está comprendida en el ámbito del artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento nº 659/1999.
110 Por esta razón, no puede concluirse que exista falta de motivación. El hecho de que existiese una cierta competencia en los sectores en que operan las sociedades constituidas al amparo de la Ley nº 142/90 era el motivo por el que la Comisión rechazó la alegación de que la medida controvertida debería considerarse una ayuda existente (considerandos 82 a 85 de la Decisión impugnada).
111 De ello se desprende que el segundo motivo debe desestimarse.
Sobre el tercer motivo, basado en la infracción del artículo 87 CE, apartado 3, letra c)
Alegaciones de las partes
112 La demandante sostiene que la Comisión cometió un error al excluir que la exención durante tres años del impuesto de sociedades fuese una ayuda de Estado compatible con el mercado común en virtud del artículo 87 CE, apartado 3, letra c).
113 Según la demandante, la compatibilidad de la exención trienal del impuesto de sociedades con el mercado común con arreglo a la citada disposición se deriva de que permitió la transformación de las empresas municipales y el tránsito a un mercado competitivo y que les permitió tomar progresivamente conocimiento de los mecanismos por los que se rige el Derecho privado. La demandante afirma que la Comisión no tuvo en cuenta estas circunstancias.
114 La Comisión, remitiéndose a los considerandos 97 y siguientes de la Decisión impugnada, niega el fundamento de las alegaciones de la demandante.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
115 Es preciso recordar en primer lugar que la Comisión goza de una amplia facultad de apreciación en el ámbito del artículo 87 CE, apartado 3 (sentencia del Tribunal de Justicia de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión, 310/85, Rec. p. 901, apartado 18). Por tanto, el control que ejerce el juez comunitario debe limitarse a comprobar que se cumplen las normas de procedimiento y la obligación de motivación, así como la exactitud material de los hechos, la falta de error manifiesto de apreciación y de desviación de poder.
116 En segundo lugar, es jurisprudencia reiterada que, para ser compatibles con el mercado común con arreglo al artículo 87 CE, apartado 3, letra c), las ayudas a empresas en crisis deben estar condicionadas a la existencia de un plan de reestructuración coherente que debe presentarse a la Comisión con todas las precisiones necesarias (sentencia del Tribunal de Justicia de 22 de marzo de 2001, Francia/Comisión, C‑17/99, Rec. p. I‑2481, apartado 45).
117 En el presente asunto, se desprende de los autos que no concurrían los requisitos necesarios para que la exención trienal del impuesto de sociedades se acogiese a la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3, letra c). La exención durante tres años del impuesto de sociedades no tenía por objeto restablecer la rentabilidad de las empresas beneficiarias y no estaba reservada a empresas en crisis. Además, no se presentó ningún plan de reestructuración ni ninguna medida encaminada a compensar las distorsiones de la competencia inherentes a la concesión de las ayudas controvertidas (considerandos 97 y siguientes de la Decisión impugnada).
118 Por lo que respecta a la alegación de que la medida controvertida facilitó el tránsito de una economía de mercado monopolística a la de un mercado competitivo, basta observar, como ha alegado fundadamente la Comisión, que la exención durante tres años del impuesto de sociedades no pudo favorecer la introducción de la competencia en los mercados de que se trata, puesto que en la mayoría de los casos ya existía en ellos un cierto grado de competencia en la fase de selección del prestador del servicio, pero también porque dicha exención falseó la competencia reforzando la posición de determinados operadores.
119 Por lo tanto, procede desestimar el tercer motivo.
Sobre el cuarto motivo, basado en la infracción del artículo 86 CE, apartado 2, en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica y en la falta de motivación
Alegaciones de las partes
120 En el marco del presente motivo, la demandante alega esencialmente que la Comisión cometió un error en la Decisión impugnada por cuanto, al comprobar si era aplicable al caso de autos el artículo 86 CE, apartado 2, no tuvo suficientemente en cuenta el artículo 16 CE, introducido por el Tratado de Ámsterdam. Añade que el artículo 86 CE, apartado 2, debe interpretarse asimismo a la luz del artículo III‑122 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. Según ella, puesto que se trataba de un ámbito particular, la Comisión no podía aplicar normas y criterios generales. Además, según la demandante, en el momento de la adopción de la Decisión impugnada no estaba claro que las normas en materia de servicios de interés económico general (DO 2001, C 17, p. 4) se aplicasen al sector de los servicios públicos. Pues bien, la demandante afirma que la Comisión ignoró esta circunstancia. De esta incertidumbre jurídica se deriva, además, según ella, una vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica. La demandante alega igualmente una falta de motivación a este respecto.
121 La Comisión pone de relieve que el pago de una ayuda puede, en virtud del artículo 86 CE, apartado 2, sustraerse a la prohibición establecida en el artículo 87 CE siempre que la ayuda en cuestión permita cumplir una misión de servicio público definida y atribuida mediante un acto de una autoridad pública y que la ventaja concedida compense estrictamente los costes adicionales generados por la misión de interés económico general. Según la Comisión, la demandante no demostró que éste era el caso de la medida controvertida.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
122 Interesa señalar, en primer lugar, que en el caso de autos se cuestiona un régimen de ayudas. Por ello, es preciso demostrar que dicho régimen reúne todos los requisitos para, bien sustraerse a la calificación de ayuda en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1, bien acogerse a la excepción prevista en el artículo 86 CE, apartado 2.
123 A este respecto, es preciso recordar que si una intervención estatal es una compensación que constituye la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas beneficiarias para el cumplimiento de obligaciones de servicio público, de forma que estas empresas no gozan, en realidad, de una ventaja financiera y que, por tanto, dicha intervención no tiene por efecto situar a estas empresas en una posición competitiva más favorable respecto a las empresas competidoras, tal intervención no constituye, en principio, una ayuda de Estado en el sentido del artículo 87 CE, apartado 1 (véase, en este sentido, la sentencia Altmark, citada en el apartado 64 supra, apartado 87).
124 No obstante, para que a tal compensación no se le aplique la calificación de ayuda de Estado, deben cumplirse una serie de requisitos acumulativos. Entre ellos figuran el de que la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público, obligaciones que deben estar claramente definidas (sentencia Altmark, citada en el apartado 64 supra, apartado 89), y el de que la compensación no puede superar el nivel necesario para cubrir total o parcialmente los gastos ocasionados por la ejecución de las obligaciones de servicio público, teniendo en cuenta los ingresos correspondientes y un beneficio razonable por la ejecución de estas obligaciones (sentencia Altmark, citada en el apartado 64 supra, apartado 92).
125 Hay que señalar que la Decisión impugnada se adoptó con anterioridad al pronunciamiento de la sentencia Altmark, citada en el apartado 64 supra. No obstante, los criterios enunciados en dicha sentencia, que son resultado de la interpretación del artículo 87 CE, apartado 1, son plenamente aplicables a la situación fáctica y jurídica del presente asunto tal y como se le presentaba a la Comisión cuando adoptó la Decisión impugnada (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 12 de febrero de 2008, BUPA y otros/Comisión, T‑289/03, Rec. p. II‑81, apartado 158).
126 El primer requisito enunciado en la sentencia Altmark, citada en el apartado 64 supra, según el cual la empresa beneficiaria debe estar efectivamente encargada de la ejecución de obligaciones de servicio público, se aplica igualmente en el supuesto de que se haya invocado la excepción prevista en el artículo 86 CE, apartado 2.
127 En ambos supuestos, una medida debe, en cualquier caso, responder, por una parte, a los principios de definición y de atribución del servicio público, y, por otra parte, al de proporcionalidad (véase, en este sentido, la sentencia BUPA y otros/Comisión, citada en el apartado 125 supra, apartado 160).
128 A este respecto, procede declarar que la demandante no ha ofrecido precisión alguna acerca de los requisitos de aplicación del artículo 86 CE, apartado 2. Ha de observarse, en este sentido, que la Decisión impugnada explica de forma circunstanciada, en sus considerandos 108 a 120 por qué la ayuda en cuestión no cumple los requisitos de aplicación de dicho artículo. En efecto, la demandante no se ha molestado en intentar rebatir dicha constatación. Por otra parte, no resulta pertinente invocar a propósito de esta cuestión el artículo 16 CE ni el artículo III‑122 del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, puesto que este último se firmó con posterioridad a la adopción de la Decisión impugnada, no ha entrado en vigor y, además, ha sido sustituido por el Tratado de la Unión Europea y el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO 2008, C 115, p. 1). Por otra parte, el artículo 16 CE no implica en modo alguno una «carta blanca» para la concesión de cualesquiera ayudas a las empresas de servicio público. Por lo que respecta a la Comunicación de la Comisión relativa a los servicios de interés general en Europa (DO 2001, C 17, p. 4), ha de considerarse que ésta tiene carácter interpretativo y no constitutivo y que los criterios aplicados por la Comisión son los que pueden deducirse del Tratado y de la jurisprudencia, de forma que la pretendida vulneración de los principios de confianza legítima y de seguridad jurídica debe desestimarse.
129 En cualquier caso, a la vista de la estructura del régimen de ayudas controvertido, la Ley nº 142/90 no puede calificarse como acto de una autoridad pública por el que se cree y defina una medida particular consistente en la prestación de servicios públicos locales respetando las obligaciones especificadas. Además, dicha Ley no define, de forma clara y precisa, las obligaciones de servicio público de que se trata.
130 Por consiguiente, debe concluirse que no concurre el requisito relativo a los principios de definición y de atribución de las misiones de servicio público.
131 Por consiguiente, el cuarto motivo no puede acogerse.
Sobre el quinto motivo, basado en la infracción del artículo 43 CE y en la falta de motivación
Alegaciones de las partes
132 La demandante considera que la Comisión cometió un error de Derecho al afirmar, en los considerandos 121 y 122 de la Decisión impugnada, que la exención durante tres años del impuesto de sociedades infringía el artículo 43 CE. Según ella, por una parte, dicha medida no influye en el derecho de establecimiento que la referida disposición garantiza. Por otra parte, no introduce ninguna discriminación por razón de la nacionalidad. La demandante invoca asimismo una falta de motivación a este respecto.
133 La Comisión niega el fundamento de las alegaciones de la demandante.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
134 Procede recordar, en primer término, que el primer y el tercer motivos han sido desestimados en la medida en que la exención durante tres años del impuesto de sociedades constituye una ayuda y no concurren los requisitos necesarios para poder acogerse a la excepción prevista en el artículo 87 CE, apartado 3. En consecuencia, la declaración de incompatibilidad de la exención trienal del impuesto de sociedades con el mercado común debido a la infracción de otras disposiciones del Tratado CE se refiere a una motivación subsidiaria en la Decisión impugnada. Así pues, el quinto motivo es inoperante.
135 De todo lo anterior se desprende que el quinto motivo debe desestimarse.
136 A la vista de las anteriores consideraciones, procede desestimar el recurso.
Costas
137 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al haber sido desestimadas las pretensiones de la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Octava ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) ASM Brescia SpA cargará con sus propias costas y con las de la Comisión.
Martins Ribeiro | Šváby | Papasavvas |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 11 de junio de 2009.
Firmas